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Trabajo Fin de Grado PRÁCTICA DE LA INTERVENCIÓN HUMANITARIA EL CASO DE DARFUR Autora: Ana Saldaña Gómez Directora del TFG: Ana Gascón Marcén Facultad de Derecho 2020 ÍNDICE ÍNDICE DE SIGLAS I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 4 II. PERSPECTIVAS TEÓRICAS ........................................................................................... 6 III. SURGIMIENTO DE LA PRÁCTICA DE LA INTERVENCIÓN HUMANITARIA....... 9 IV. INTERVENCIÓN HUMANITARIA VERSUS SOBERANÍA DE LOS ESTADOS .... 12 1. Principio de soberanía ................................................................................................... 12 2. Principio de no intervención ......................................................................................... 13 3. Responsabilidad de proteger ......................................................................................... 14 V. REGULACIÓN DE LA GUERRA (USO DE LA FUERZA) EN EL DERECHO INTERNACIONAL ACTUAL ......................................................................................... 17 VI. CRITERIOS PARA QUE UNA INTERVENCIÓN MILITAR SEA CONSIDERADA COMO INTERVENCIÓN HUMANITARIA .................................................................. 19 VII. LAS NACIONES UNIDAS Y LA INTERVENCIÓN HUMANITARIA ....................... 21 1. Autorización de las intervenciones humanitarias por las Naciones Unidas .................. 21 2. La Carta de las Naciones Unidas .................................................................................. 22 3. Declaraciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas y Resoluciones del Consejo de Seguridad........................................................................................................ 23 VIII. CASO DE ESTUDIO: EL CONFLICTO DE DARFUR.................................................. 26 1. El genocidio .................................................................................................................. 26 2. Rol de la sociedad internacional ................................................................................... 28 A) Argumentos en contra de la intervención humanitaria .......................................... 28 B) Argumentos a favor de la intervención humanitaria ............................................. 36 C) Naciones Unidas en Darfur ................................................................................... 40 IX. CONCLUSIÓN ................................................................................................................. 45 BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................... 47 ÍNDICE DE SIGLAS AMIS : Misión de la Unión Africana para Darfur CNPC : Corporación Petrolera Nacional de China CPA : Corte Permanente de Arbitraje CPI : Corte Penal Internacional CPSUA : Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana EEUU : Estados Unidos ICISS : Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía del Estado IGAD : Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo MINUAD : Operación Híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas en Darfur MJI : Movimiento de Justicia e Igualdad MLS : Movimiento de Liberación de Sudán ONG : Organización No Gubernamental ONU : Organización de las Naciones Unidas OTAN : Organización del Tratado del Atlántico Norte SADC : Comunidad de Desarrollo de África Austral UA : Unión Africana URSS : Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas 4 I. INTRODUCCIÓN Las distintas posibilidades de actuación con el objetivo de detener situaciones de graves crisis humanitarias han sido un fenómeno complicado en las relaciones internacionales. Sin embargo, la intervención humanitaria ha sido uno de los temas más controvertidos en la política internacional. A pesar de no haber una definición uniforme de intervención en el campo académico, podría definirse como el derecho de los Estados a recurrir a la fuerza sobre el territorio de otro Estado con el fin de proteger a las personas que se encuentren en este de los tratos inhumanos a los que están sometidas, y que no se puede evitar más que por un recurso, la fuerza. El criterio principal para que las intervenciones sean aceptadas como humanitarias es que las crisis humanitarias, las violaciones de los Derechos Humanos, deberían tener un impacto en la paz y la seguridad internacionales. Cuando existe el riesgo de que estas se puedan expandir a toda la región, incluso a los países vecinos, la comunidad internacional asume la responsabilidad de responder a las violaciones masivas de los Derechos Humanos. Si bien es cierto, la legitimidad de las intervenciones humanitarias ha sido siempre objeto de debate. Analizando el fenómeno de la intervención humanitaria surge la duda de si las llamadas «intervenciones humanitarias» se llevan a cabo realmente por razones humanitarias o si los Estados que intervienen la utilizan para justificar sus acciones en busca de intereses propios estratégicos y políticos. Las intervenciones humanitarias deben producirse de manera multilateral con la autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; se aceptarán como legítimas cuando la situación sea interpretada como amenaza a la paz y la seguridad internacionales. En el primer capítulo se abordarán las perspectivas teóricas más relevantes que han surgido conforme a la práctica de la intervención humanitaria a lo largo de la historia, así como la posibilidad de un mejor entendimiento de cara a la actuación de los países actuantes en cuestión. El surgimiento de la práctica de la intervención humanitaria se abordará en el siguiente capítulo; la transición que supuso hacia un nuevo orden mundial a través de las diferentes acciones de los países en otros Estados como consecuencia de la posible justificación en la injerencia de la soberanía del país en cuestión para proteger los derechos humanos. El tercer capítulo se enfocará en el debate sobre la legitimidad de las intervenciones humanitarias. Los principios organizadores de las relaciones internacionales son los que rigen la legitimidad del derecho de intervención o no intervención por parte de la comunidad internacional. La intervención humanitaria implica la responsabilidad de un Estado o comunidad internacional de proteger a los nacionales de otro Estado de violaciones masivas de los Derechos Humanos; mientras que la soberanía y la intervención del Estado son considerados conceptos contradictorios. 5 Demostrando que, a pesar de ser principios defendidos por las Naciones Unidas, no son absolutos, y que, además, estos irán cambiando y adaptándose a los nuevos tiempos. Existen diferentes fases de intervención humanitaria, aunque principalmente el foco radica en la regulación del uso de la fuerza en ellas. No obstante, la prevención de conflictos y la consolidación de la paz posterior al conflicto son tan importantes como la fase de intervención militar. Esta última etapa de construcción de la paz es una fase complementaria que engloba la autorización de las intervenciones humanitarias por las Naciones Unidas así como las Declaraciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas y Resoluciones del Consejo de Seguridad. La necesidad de reformar o fortalecer la estructura de la Organización de las Naciones Unidas se plantea con el papel desempeñado por el Consejo de Seguridad debido a la escasa dotación de medios que hace que su actuación se vea muy limitada por parte de las grandes potencias mundiales. Sin embargo, se procederán a analizar algunos artículos de la Carta de las Naciones Unidas para comprender la importancia de la autorización del Consejo de Seguridad que da paso a la actuación tanto de las fuerzas de paz como de terceros países. Finalmente, en el último capítulo se analizarán un caso de intervención humanitaria. El conflicto de Darfur que pone de relieve no solo que las intervenciones pueden resultar de asuntos estratégicos o intereses de los Estados, sino que también abordará los problemas en relación al concepto de soberanía de Estado y la responsabilidad de proteger por parte de la comunidad internacional. El genocidio propiamente dicho, pone de manifiesto la necesidad de reforzar y fomentar la cooperación entre los países para con las instituciones internacionales para lograr la máxima reducción del conflicto y una temprana actuación. Analizando las posturas adoptadas por las grandes potencias, así como la decisión del Consejo de Seguridad de la ONU para la legitimidad de las intervenciones humanitarias. La comunidad internacional representada por las Naciones Unidas debería asumir siempre, la responsabilidad de intervenir en los casos en que haya violaciones de Derechos Humanos a gran escala. 6 II. PERSPECTIVAS TEÓRICAS La aplicación del uso de la fuerza constituye una práctica que se ha desarrollado y definido en las diversas etapas de la historia. La doctrina de la intervención humanitaria vino introducida en el siglo XVII por el jurista neerlandés Hugo Grocio, pionero en la teoría de las relaciones internacionales, en su obra De iure belli ac pacis1, reflejado en el intento de ajustar la guerra al derecho. No obstante, Grocio estaba lejos de ser considerado un defensor de los derechos humanos. Sería en el siglo posterior donde la guerra será concebida como instrumento de política exterior. Para entender mejor qué impide que individuos y grupos apoyen ciertas intervenciones o intervención de manera más general, se procede a examinar las teorías de las relaciones internacionales que a lo largo de la historia han ido surgiendo en relación con la intervención humanitaria. Sin embargo, no se abordarán todas ellas, sino sólo algunas de las más relevantes tales como: realismo, marxismo, liberalismo, cosmopolitismo y post-estructuralismo. La visión clásica realista articula «una percepción pesimista de la naturaleza humana donde las pasiones egoístas inclinan a hombres y mujeres al mal».2 Los realistas argumentan que los Estados no actúan sobre la base de las preocupaciones morales, tales como las violaciones de los derechos humanos en el extranjero, ni que las instituciones internacionales son influencias significativas en el comportamiento del Estado.3 A diferencia de los realistas clásicos, los neo-realistas pusieron un mayor énfasis en la influencia de la anarquía internacional, que en la naturaleza humana. Existe un rechazo a la moralidad que, claramente, tiene implicaciones significativas para la intervención humanitaria. Siendo el interés nacional lo que determina el comportamiento de los Estados, al estar atrapados en un dilema de seguridad y en un estado de tensión y medio, Morgenthau —considerado como uno de los padres fundadores de la escuela realista del siglo XX— afirma que los realistas se guiarán por el concepto de interés en términos de poder, más que la búsqueda de la justicia internacional. Las medidas adoptadas para detener la prevención del sufrimiento humano crearán dificultades para la búsqueda del interés nacional de un Estado. 1 Obra de 1625 escrita por Hugo Grotius y publicada en París sobre la situación jurídica de la guerra, considerada hoy en día como obra fundamental en el Derecho Internacional. 2 DONNELLY, J., Realism and International Relations, Cambridge University Press, 2000, p. 86. 3 MEARSHEIMER, J. J., International Security. The False Promise of International Institutions, The MIT Press, 1994. 7 La visión marxista sobre las relaciones internacionales es universal. Se postula a favor del análisis realista de la anarquía, pero sostiene que la composición internacional sistemática es un producto del diseño consciente de los poderes económicos dominantes. La explicación marxista de la falta de voluntad de los Estados para actuar moralmente es similar a la del realismo, aunque por diferentes razones. Argumentan que las justificaciones humanitarias para la intervención tienen motivos ocultos.4 La teoría moderna de la democracia comienza con la tradición liberal y el marxismo trata de darle de alguna forma continuidad a las formalidades del planteamiento liberal, si bien, el liberalismo por su parte, cree que la cooperación internacional y los procesos formales de autoridad internacional reconocerán el beneficio de la interacción pacífica. Sostiene que, como la evolución de la sociedad humana se caracteriza por el progreso, el sistema internacional es transitorio. «La democracia se extenderá gradualmente y la calidad de vida aumentará».5 Cabe mencionar que la escuela inglesa ocupa una posición intermedia entre el realismo y el liberalismo. Destaca Hedley Bull en The Anarchical Society6, donde postula un gran sistema caracterizado por una sociedad de Estados, sometidos a control supranacional (al que los liberales aspiran); propone considerar esta anarquía como un campo de interacciones sociales donde los actores son parcialmente independientes, pero bajo la influencia común del sistema. La evolución progresiva hacia un orden universal basado en la moral común es la postura defendida por el cosmopolitismo. «Los Estados occidentales cada vez han desarrollado recientemente relaciones mutuamente dependientes, agrupado su soberanía y elaborado nuevas normas sobre el uso de la fuerza con fines humanitarios».7 Afirma que el mantenimiento de una distinción interna / externa ya no es sostenible debido a los efectos de la globalización y la internacionalización. Busca aumentar la intervención creando un sistema mediante el cual los Estados sean interdependientes y los principios de soberanía se alteren significativamente para reflejar una preferencia por los derechos humanos. La intervención de la OTAN en Kosovo fue anunciada por muchos cosmopolitas, el compromiso de Occidente con la crisis ha sido identificado como una mejora y una función de la presión internacional de diversas ONG. 4 COX, R. W., «Social Forces, States and World Orders: Beyond International Relations Theory», en Millennium - Journal of International Studies, vol. 10, 1981, pp. 126-155. 5 FUKUYAMA, F., The End of History and the Last Man, Avon, New York, 1992. 6 BULL, H., y HURRELL, A., The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, Palgrave Macmillan and Columbia University Press, 2002. 7 KALDOR, M., Global Civil Society: An Answer to War, Polity, London, 2003, p. 17. 8 Finalmente, el enfoque post-estructuralista deriva en gran parte de Michel Foucault, quien argumentó en Poder, saber y subjetivación8, que el poder y el conocimiento están íntimamente vinculados, uno implica el otro. Siendo considerada la disciplina de las relaciones internacionales como parte de un movimiento más amplio en el pensamiento social, buscando «perturbar las categorías establecidas».9 La utilidad de examinar las teorías de las relaciones internacionales al estudiar la intervención humanitaria proviene de la capacidad para proporcionar un marco para comprender las motivaciones que impulsan a los Estados a comportarse de ciertas maneras. 8 SAUQUILLO, J., Michel Foucault. Poder, saber y subjetivación, Alianza, Madrid, se fundamenta en Para leer a Foucault, 2001. 9 BROWN, C., y AINLEY, K., Understanding International Relations, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 2005, p. 53. 9 III. SURGIMIENTO DE LA PRÁCTICA DE LA INTERVENCIÓN HUMANITARIA El reconocimiento de los Derechos Humanos así como el uso de la fuerza se unieron para dar comienzo a una nueva forma de intervencionismo, conocido como intervención humanitaria. Pero no fue hasta el siglo XIX cuando comenzó a utilizarse el término intervención, y algunos ejemplos claros de estos fueron: en el año 1830 la asistencia tardía de varias potencias europeas como el Reino de Francia, Reino Unido y el Imperio Ruso en Grecia que, hasta ese momento, se encontraba bajo el imperio yugo-otomano, y establecieron un Estado griego independiente.10 Otro caso importante a destacar de esta época fue la actuación de Francia en Siria en el año 1860, quien contribuyó con la mitad de los soldados que conformaron la coalición internacional y dirigió la acción militar a fin de restablecer el orden, la justicia y la humanidad. Así como la respuesta por parte de los europeos a las masacres que se cometieron contra cientos de cristianos en el territorio de Medio Oriente.11 El nombre de «Naciones Unidas» (en adelante, ONU) se utilizó por primera vez el 1 de enero de 1942, acuñado por el Presidente de los Estados Unidos en aquel momento, Franklin D. Roosevelt, en plena Segunda Guerra Mundial, cuando representantes de 26 naciones aprobaron la «Declaración de las Naciones Unidas».12 En 1945, representantes de 50 países se reunieron en San Francisco en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, para redactar la Carta de las Naciones Unidas.13 El periodo de posguerra supuso un cambio en la estructura de poder en el ámbito internacional. La injerencia por parte de uno o varios Estados en otro territorio se justificó para proteger los derechos humanos. La primera vez que la Organización de las Naciones Unidas participó en una reconstrucción tras un conflicto fue en Europa tras la devastación de la Segunda Guerra Mundial. 10 ROSILLO, M. M., Las relaciones diplomáticas y comerciales entre España y Grecia. Visión española de la historia griega (1833-1913), Universidad de Castilla-La Mancha, 1997, p. 12. 11 Innovación en Asuntos Estratégicos (INNOVAES), Siria: Un territorio intervenido por las Grandes Potencias [consultado el 20 de mayo de 2020]. Disponible en: http://www.innovaes.com/siria-un-territorio-intervenido-por-lasgrandes-potencias/ 12 Los representantes de las 26 naciones fueron: los Estados Unidos de América, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, China, Australia, Bélgica, Canadá, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, República Dominicana, El Salvador, Grecia, Guatemala, Haití, Honduras, India, Luxemburgo, Países Bajos, Nueva Zelanda, Nicaragua, Noruega, Panamá, Polonia, Unión de Sudáfrica y Yugoslavia. 13 Historia de las Naciones Unidas | Naciones Unidas [consultado el 20 de mayo de 2020]. Disponible en: https://www.un.org/es/sections/history/history-united-nations/index.html 16 necesidad de actuar. Se tendrán que agotar todos los medios de protección sin que finalmente se haya conseguido proteger los Derechos Humanos. La intervención humanitaria de Naciones Unidas no ha resultado ser tan efectiva como lo esperado. El problema radica en el compromiso de sus integrantes para actuar cuando las poblaciones se encuentran gravemente amenazadas. La ONU enfrenta dilemas morales, pues, hay un espacio entre los ideales propuestos en la Carta y las realidades que la organización pretende lograr.29 29 HEHIR, J. B., «Military intervention and Nation Sovereignty: Recasting the Relationship», en Hard Choices Moral Dilemmas in Humanitarian Intervention, Rowman y Littlefield, Boston, 1998, pp. 29-54. 17 V. REGULACIÓN DE LA GUERRA (USO DE LA FUERZA) EN EL DERECHO INTERNACIONAL ACTUAL Históricamente, la regulación del uso de la fuerza para la solución de controversias siempre ha sido escasa y considerada una de las últimas técnicas a las que recurren los Estados. En esta línea, las Convenciones de La Haya de 1899 y 1907 para la Solución Pacífica de Controversias Internacionales30, aún dejaban la elección de medios pacíficos y coactivos a la discreción de los Estados, apelando para que la prioridad fuera dada a medios pacíficos «antes de recurrir a las armas». La autoridad de usar la fuerza no significa que su uso deba ser la primera o única opción a considerar. En algunos casos, existen otras medidas que podrían ser suficientes antes de usar la fuerza para prevenir o poner fin a crímenes en contra de víctimas inocentes. La necesidad de regular el fenómeno de la guerra se plantea tras la Primera Guerra Mundial cuando se constituyó la Sociedad de Naciones como entidad internacional cuyo propósito era establecer las bases para la paz y la reorganización de las relaciones internacionales, creada por el Tratado de Versalles, el 28 de junio de 1919. Sin embargo, tras su fracaso y al no haber podido evitar la Segunda Guerra Mundial, fue sustituida por la Organización de las Naciones Unidas, organismo que regula el uso de la fuerza por parte de los Estados en la Carta de las Naciones Unidas en su artículo 1.1. Por lo tanto, la regulación que hace la Carta con respecto a la guerra sostiene: la prohibición de amenaza o uso de la fuerza entre los Estados31, salvo excepciones, por un lado; obligación de resolución de controversias por medios pacíficos por otro, y por último, la garantía de la paz y seguridad por medios de seguridad colectiva en el seno de la ONU. La legítima defensa establecida en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas se presenta como una excepción a la prohibición de uso de la fuerza entre Estados, que establece que, «ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales». El artículo 51 define los requisitos exigibles para que esta sea una acción legítima. 30 La Corte Permanente de Arbitraje (CPA) fue la primera organización intergubernamental permanente que proporcionó un foro para la resolución de controversias internacionales mediante el arbitraje y otros medios pacíficos. Fue establecida para la Convención para la resolución pacífica de controversias internacionales, concluida en La Haya en 1899 durante la primera Conferencia de Paz de La Haya. La Convención de 1899 fue revisada en la segunda Conferencia de Paz de La Haya en 1907. 31 Artículo 2.4 Carta de las Naciones Unidas. 18 En primer lugar, ataque armado previo, donde el precepto establece que la legítima defensa está permitida «en caso de ataque armado». En el supuesto de hecho de la norma no entra la llamada «legítima defensa preventiva».32 Por tanto, debe entenderse que no todo tipo de violencia es válida para responder en legítima defensa. En segundo lugar, el ataque armado atribuible a un Estado, que, a pesar de que la Carta no lo mencione expresamente, se trata de Derecho Internacional, por lo que solamente se aplica entre Estados; al igual que la prohibición del uso de la fuerza, el ataque deberá atribuirse a un Estado en concreto. Aquí se acudirá a la Resolución de la Asamblea General de la ONU de 28 de enero de 2002, que aprueba el Proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre responsabilidad del Estado por hecho ilícito internacional de 2001. En el Anexo de dicha resolución, primera parte, capítulo 2 establece la atribución de un comportamiento al Estado. En tercer lugar, la legítima defensa es una clara excepción a la regla general de prohibición del uso de la fuerza armada entre Estados. El artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas establece que: «hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales», resaltando que la clave reside en poder defender como legítimas las actuaciones de Estados en legítima defensa cuando el Consejo de Seguridad ya haya actuado con medidas que no impliquen el uso de la fuerza. Hasta qué punto se puede ejercer el derecho a la legítima defensa antes de que ocurra un ataque armado, por ejemplo, de manera «preventiva» es un tema controvertido. La opinión general entre los abogados internacionales parece ser que ciertas formas de autodefensa en previsión de un ataque son permisibles, siempre y cuando se aplique un requisito estricto de «inminencia» del ataque.33 32 En la Sentencia de la Corte Internacional de Justicia de 27 de junio de 1986, Caso relativo a las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua (Nicaragua contra los Estados Unidos de América), la Corte Internacional de Justicia declaró que, a pesar de la fuerte militarización de Nicaragua, ello no podía legitimar un ataque armado de Estados Unidos porque «no constituían una genuina agresión armada» que pudiera justificar el uso de la fuerza en legítima defensa. 33 «Report of the Expert Group Established by the Minister of Foreign Affairs of the Netherlands», Humanitarian Intervention and Political Support for Interstate Use of Force, 2019, p. 85. 19 VI. CRITERIOS PARA QUE UNA INTERVENCIÓN MILITAR SEA CONSIDERADA COMO INTERVENCIÓN HUMANITARIA En primer lugar, es necesario saber qué se entiende por intervención humanitaria armada, esta es el uso de la fuerza por parte de una nación o grupo de naciones para acabar con o prevenir la propagación de abusos a los derechos humanos sistemáticos en el territorio soberano de otra nación. Para el teórico del concepto de la guerra justa, Michael Walzer, existe una justificación moral para una intervención humanitaria armada, que responde a la «masacre, violación sexual, limpieza étnica, el terrorismo estatal y las versiones contemporáneas del feudalismo ilegítimo, con señores de la guerra y grupos armados».34 Sin embargo, no fue hasta la década de 1990, cuando los gobiernos se mostraron dispuestos a tomar medidas militares en respuesta a la crisis humanitaria; el auge de los derechos humanos y la institucionalización de los reclamos de derechos humanos fue la razón más importante del cambio en el clima normativo. «Cuando los Estados no cumplen con los estándares de buen gobierno y derechos humanos, los actores externos reconocen cada vez más las intervenciones humanitarias legítimas».35 El propósito del uso de la fuerza de defender a otros de la fuerza que se usa en su contra, es un estándar moral ya incorporado en la tradición legal occidental y en las reglas de enfrentamiento de los Estados Unidos de América36. Dado que normalmente corresponden las consideraciones militares con las decisiones con relación a la intervención humanitaria armada, los oficiales militares deberían tener un mínimo de entendimiento en estos asuntos; es decir, especialmente en los niveles estratégicos y operativos, deberían ser capaces de identificar, entender y tomar en cuenta las consideraciones prácticas, legales y morales que afectan a la decisión de usar la fuerza con propósitos humanitarios, especialmente la manera en que estas se aplican en un ambiente particular. Para que una intervención militar sea considerada como intervención humanitaria, debe ser una respuesta a amenazas inmediatas y graves a los Derechos Humanos. El Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas prevé la acción militar en casos de amenazas a la paz y la seguridad internacionales. En los últimos años ha aumentado el número de intervenciones humanitarias con el fin de aliviar los sufrimientos de las personas en Estados fallidos y débiles. Un ejemplo de intervención humanitaria armada es la acción que tomó la OTAN para poner fin a la depuración étnica contra la población albanesa en Kosovo. En este contexto el uso de la 34 WALZER, M., Arguing About War, Nueva Haven, Connecticut, Yale University Press, 2004, p. 68. 35 FINNEMORE, M., The purpose of Intervention, New York, Cornell University Press, 2003, pp. 52-84. 36 Véase el Reglamento para Consejos de Guerra en el Manual for Courts-Martial United States, 2005. 20 fuerza militar se refiere a las operaciones que incluyen ataques directos en contra de personas y lugares cuando la OTAN comenzó a bombardear Yugoslavia en marzo de 1999. Sin embargo, la oportunidad que tienen una nación de intervenir en los asuntos internos de otro Estado puede basarse en intereses propios en lugar de razones humanitarias, existe pues, el riesgo de que algunos Estados intervinientes abusen de la intervención humanitaria y quieran justificar sus acciones de perseguir sus propias agendas políticas y económicas. En algunos casos, son reacios a intervenir para detener los abusos humanitarios y proteger a los civiles, mientras que en otros casos, intervienen con entusiasmo tal vez debido a las posibles ganancias de esas intervenciones. Asimismo, es difícil justificar el uso de la fuerza militar como un remedio para todas las formas de discriminación racial, étnica o sexual. La codificación de las reglas de intervención humanitaria puede detener los abusos de intervención humanitaria por parte de algunos Estados para alcanzar sus propios objetivos políticos y económicos. Asimismo, podría poner fin al problema de la selección por parte de los Estados a la hora de decidir si intervenir o no según sus intereses.37 La intervención armada es necesaria y moralmente justificada solo cuando las otras formas de intervención no están disponibles o estén agotadas. Sin embargo, aun cuando moralmente se justifique la intervención, es posible que no esté de acuerdo en todos los casos con el Derecho internacional. 37 JACKSON, R.H., Quasi-States: Sovereignty, International Relations, and The Third World, Cambridge University Press, 1990, p. 160. 21 VII. LAS NACIONES UNIDAS Y LA INTERVENCIÓN HUMANITARIA 1. AUTORIZACIÓN DE LAS INTERVENCIONES POR LAS NACIONES UNIDAS Para que las intervenciones humanitarias sean legítimas, debe ser realizadas multilateralmente por organizaciones internacionales en lugar de intervenciones unilaterales por parte de algunos Estados poderosos. A este respecto, las Naciones Unidas son la fuente de autorización de las intervenciones militares y también deberían ser el principal agente que organice y realice intervenciones humanitarias. Las Naciones Unidas se establecieron con el propósito de proporcionar y mantener la paz y la seguridad internacionales, por lo que la autorización del uso de la fuerza es una función importante de la ONU para el cumplimiento de sus principales objetivos de proporcionar y mantener la seguridad internacional.38 Hay diferentes tipos de operaciones que la ONU está autorizada a emprender: por un lado, las operaciones de mantenimiento de la paz son operaciones de paz, tradicionalmente llevadas a cabo con el consentimiento de los Estados intervenidos. La ONU deberá, en estos casos, permanecer neutral y no podrá tomar partido en el asunto. No obstante, las operaciones de consolidación de la paz (o establecimiento de la paz) son diferentes de las operaciones de mantenimiento de la paz. Para que una intervención militar se considere como pacificación, será necesario el uso de la fuerza sin el consentimiento del Estado intervenido. Aunque la ONU pueda autorizar legítimamente las intervenciones militares en casos de violaciones masivas de los derechos humanos, la capacidad de esta para llevar a cabo intervenciones militares exitosas resulta cuestionable, pues las Naciones Unidas no pueden abordar estos problemas de manera efectiva a menos que las grandes potencias apoyen dichas intervenciones y brinden asistencia militar y financiera a la ONU. Debe tenerse en cuenta que las intervenciones humanitarias no se realizan únicamente por consideraciones de Derechos Humanos como se ha mencionado previamente. Los Estados que intervienen pueden tener algunos objetivos políticos o alterar la estructura del gobierno en el Estado intervenido. Es decir, se puede llevar a cabo una intervención humanitaria con estos dos propósitos: o bien, deteniendo las atrocidades, protegiendo los derechos humanos y aliviando el sufrimiento de las personas, o bien, cambiando la estructura del régimen a la democracia.39 38 WELSH, J. M., Authorizing Humanitarian Intervention in United Nations and Global Security, Palgrave Macmillan, Gordonsville, EEUU, 2004, p. 178. 39 MCKENZIE, M. M., The UN and Regional Organizations in United Nations and Human Security, Palgrave Macmillan, Gordonsville, EEUU, 2001, p. 155. 22 Las intervenciones humanitarias de una organización regional como la OTAN pueden resultar ser un abuso por las principales potencias, por lo que podría ser que la comunidad internacional representada por las Naciones Unidas tenga derecho a intervenir en situaciones de violaciones masivas de los Derechos Humanos, puesto que es la comunidad internacional la que puede tomar medidas acordes con los intereses internacionales en lugar de los intereses regionales o nacionales; además de ser la organización internacional más apropiada en la política internacional contemporánea. Por otro lado, la OTAN es una de las organizaciones regionales más activas y efectivas en organizaciones humanitarias militares. Se ha transformado de una organización de defensa colectiva en una entidad activa en el campo de la aplicación de la paz. La intervención de la OTAN en Kosovo indica su cambio de concepto de seguridad y su disposición a intervenir militarmente con fines humanitarios. Sin embargo, la participación de la OTAN en intervenciones humanitarias está justo al nivel de la terminación del conflicto, es decir, poner fin a los conflictos y detener las violaciones de los Derechos Humanos; pero no abarca la prevención de conflictos o las medidas de reconstrucción posteriores al conflicto que son tan importantes como la resolución del conflicto. 2. LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS La Carta de las Naciones Unidas en su Preámbulo marcó un objetivo claro: «crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los Tratados y de otras fuentes del Derecho Internacional». Esto implica el desarrollo del Derecho Internacional llevado a cabo a través del trabajo de Cortes, Tribunales internacionales y Tratados multilaterales; así como a través del Consejo de Seguridad, que puede aprobar misiones de mantenimiento de la paz y autorizar el uso de la fuerza cuando exista una amenaza contra la paz y la seguridad internacionales, entre otras, que son algunos de los poderes que otorga la Carta.40 Los artículos que se van a mencionar a continuación indican que el principio de no intervención, a pesar de ser defendido por la Carta de las Naciones Unidas no es absoluto, ya que si se producen amenazas contra la paz y la seguridad internacionales, el Consejo de Seguridad de la ONU ostenta el derecho y la responsabilidad de utilizar la fuerza militar para detenerlos. El punto de partida para cualquier discusión sobre la legalidad o no del uso de la fuerza en el Derecho Internacional radica en el artículo 2.4 de la Carta. Sin embargo, el artículo 24 de la Carta acepta que el Consejo de Seguridad de la ONU tenga «la responsabilidad principal del 40 Derecho Internacional | Naciones Unidas [consultado el 12 de junio de 2020]. Disponible en: https://www.un.org/es/sections/what-we-do/uphold-international-law/ 23 mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales»”. Está dentro de la autoridad del Consejo de Seguridad decidir qué constituye una amenaza para la paz y la seguridad internacionales y qué medidas deberían aplicarse para prevenir o detener estas amenazas.41 En el artículo 41 de la Carta, se toman medidas tales como: «la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y del transporte ferroviario, marítimo, aéreo, postal, telegráfico, radio y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas». Si el Consejo de Seguridad considerase que dichas medidas son inadecuadas podrá tomar en tal caso «medidas por aire, mar o tierra para mantener o restablecer la paz y la seguridad».42 El sistema de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales de la Carta prevé diversos reglamentos de conflictos antes de llegar, en los casos más graves, a las decisiones que requieren el uso de la fuerza y que deben ser tomadas por el Consejo de Seguridad, en virtud de las prerrogativas que le confiere el capítulo VII. De esta manera, el artículo 51 de la Carta permite el uso de la fuerza militar «si se produce un ataque armado contra un miembro de las Naciones Unidas... Las medidas tomadas por los miembros en el ejercicio de este derecho de legítima defensa se informarán inmediatamente a la Seguridad Consejo y de ninguna manera afectará la autoridad y responsabilidad del Consejo de Seguridad bajo la presente Carta para tomar en cualquier momento las medidas que considere necesarias para mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales». 3. DECLARACIONES DE LA ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS Y RESOLUCIONES DEL CONSEJO DE SEGURIDAD La Carta de las Naciones Unidas en su artículo 11.3 otorga a la Asamblea General la tarea de «llamar la atención del Consejo de Seguridad hacia situaciones susceptibles de poner en peligro la paz y la seguridad internacionales», lo que ha llevado a afirmar que este órgano tiene una responsabilidad subsidiaria en el mantenimiento de la paz. Por su parte, el dominio de las grandes potencias en el Consejo de Seguridad y el derecho de veto de los cinco miembros permanentes afectan negativamente a la legitimidad de las decisiones del Consejo de Seguridad. La mayor parte de los países en desarrollo tienen una postura en contra 41 Artículo 39 de la Carta de las Naciones Unidas, «El Consejo de Seguridad determinará la existencia de cualquier amenaza a la paz, violación de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá qué medidas deben tomarse de conformidad con los artículos 41 y 42, para mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales». 42 Artículo 42 de la Carta de las Naciones Unidas. 24 de las intervenciones humanitarias, pues temen que el imperialismo se regenere y que las grandes potencias impongan sus poderes e intereses a los Estados débiles. Algunos países subdesarrollados de América Latina y África y los Estados Árabes están en contra de las intervenciones humanitarias militares, mientras que los Estados democráticos occidentales están en su mayoría a favor de las intervenciones humanitarias. Los cinco miembros permanentes deben votar en el Consejo de Seguridad para promover la paz y la seguridad internacionales, no de acuerdo con sus intereses nacionales, porque la ONU es el «centro para armonizar los intereses nacionales y forjar el interés internacional».43 Sin embargo, en el mundo real no siempre es posible que los miembros permanentes antepongan los intereses internacionales a los intereses nacionales y tomen decisiones en el Consejo de Seguridad para autorizar intervenciones militares solo para la protección de los derechos humanos. Por lo tanto, en los casos en que el Consejo de Seguridad no tome decisiones, deben buscarse acciones de la Asamblea General. Los artículos 10 y 11 de la Carta de las Naciones Unidas y la Resolución 377 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (también conocida como «Unión por la Paz») de 1950 son las fuentes que otorgan a la Asamblea General de la ONU un tipo de responsabilidad para abordar las amenazas a la paz y la seguridad internacionales. En la Cumbre del Consejo de Seguridad de enero de 199244, las representaciones de algunos Estados miembros aceptaron los Derechos Humanos como parte integral de la paz y la seguridad, y la protección y promoción de los derechos humanos se convirtió en unos de los objetivos de las operaciones de paz de la ONU.45 La Carta de las Naciones Unidas (1945), la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y otros tratados relacionados con los Derechos Humanos configuran lo que se llama «internacionalización de los Derechos Humanos»46 , esto es, las violaciones de los Derechos Humanos de los ciudadanos de un Estado, considerados como un asunto que interesa a toda la comunidad internacional, y a lo que Estados y organizaciones internacionales no pueden guardar silencio. 43 Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). The Responsibility to Protect. Ottawa: International Development Research Centre, 2001 [consultado el 12 de junio de 2020]. Disponible en: http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report.pdf 44 La responsabilidad del Consejo de Seguridad en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, Doc. S/23500, de 31 de enero de 1992. 45 WESCHLER, J., «Human Rights» en The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century, Lynne Rienner, Boulder, Colorado, 2004, pp. 57-59. 46 PEASE, K. K., y FORSYTHE, D. P., Human Rights, Humanitarian Intervention and World Politics, The Johns Hopkins University Press, 1993. 25 En el año 1992 el Consejo de Seguridad de la ONU declaró que, «la comunidad internacional ya no puede permitir el avance de los derechos fundamentales para detenerse en las fronteras nacionales». A pesar de que el Consejo de Seguridad incluyó violaciones de los Derechos Humanos dentro de su tarea para promover la paz y la seguridad y muchos actores políticos se opusieron a esta mezcla de Derechos Humanos con problemas de seguridad, la Resolución 688 de 5 de abril de 1991 del Consejo de Seguridad durante la Guerra del Golfo evidenció el vínculo entre las violaciones de los Derechos Humanos y las amenazas a la paz y la seguridad internacionales declarado por el Consejo de Seguridad. «El Consejo de Seguridad, consciente de sus deberes y responsabilidades en virtud de la Carta de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales... Condena los actos de represión perpetrados contra la población civil iraquí en muchas zonas del Iraq, incluidos los perpetrados recientemente en zonas pobladas kurdas, cuyas consecuencias ponen en peligro la paz y la seguridad internacionales en la región…».47 47 Carta de 4 de abril de 1991, dirigida al presidente del Consejo de Seguridad por el encargado de negocios interino de la misión permanente de Francia ante las Naciones Unidas. 32 repetidamente, el orden del sistema estatal se erosionará a medida que disminuya el respeto a la soberanía. En línea con la intervención humanitaria en Darfur, el gobierno sudanés debería tener una autonomía absoluta sobre sus regiones y no debería permitirse la intervención. Este concepto es fuertemente apoyado por la mayoría de los países, especialmente aquellos que han sido previamente invadidos o controlados por actores extranjeros durante el período de colonización y da prioridad a la postura original de China en el Consejo de Seguridad sobre el conflicto de Darfur. Por otro lado, las Naciones Unidas al comienzo del genocidio suplicaron a la comunidad internacional que prestara mayor atención sobre el Genocidio de Darfur, y muchos lo compararon con la reciente tragedia en Ruanda. Las declaraciones realizadas al programa Today66 intentaron promover la idea de intervención humanitaria en Sudán, sin embargo, muchas críticas a la intervención en Sudán provienen de las mismas similitudes con Ruanda. La tragedia en Ruanda y el papel de la comunidad internacional deberían mostrar que la comunidad internacional y las Naciones Unidas no deberían ser las que se ocupen del conflicto en el continente africano, ya que no son conscientes de que la colonización y la presencia occidental en el país a menudo son parte de la causa del conflicto en muchas naciones en desarrollo; lo que evidencia que, la comunidad internacional y la ONU encabezada en parte por los países occidentales no deberían obstaculizar la soberanía africana. La integridad africana implicaba un obstáculo para la intervención, «África no necesita que de los ideales occidentales se le imponga otra forma de imperialismo» este es un argumento común contra la intervención en las naciones africanas y se replica de manera similar en otras naciones en desarrollo. La historia de Sudán ha sido violenta y algunos estudiosos creen que Sudán está acostumbrado a la violencia como influencia política. Esto no hace que la violencia sea correcta en Sudán, pero muestra que está acostumbrado a lidiar con situaciones violentas y no necesita la intervención de Occidente. El reino sudanés se construyó sobre la esclavitud y la explotación de la población para obtener ganancias occidentales y, aún más recientemente, el período entre la independencia y el 2000, más de 2 millones de personas murieron a causa de las guerras civiles y el 66 FARROW, M., «Darfur’s need for help can be seen in refugees’ eyes» en USA Today, 16 de septiembre de 2006 [consultado el 23 de junio de 2020]. Disponible en: https://www.unicef.org/spanish/infobycountry/files/miafarrow_darfuropinion.pdf FARROW, M., «World must not turn away from Darfur’s desperation» en Chicago Tribune, 25 de julio de 2006 [consultado el 23 de junio de 2020]. Disponible en: https://www.unicef.org/spanish/infobycountry/files/Mia-FarrowDarfur-OpEd.pdf 33 hambre. Sudán, necesita descubrir su propio país y no tener la intervención de las raíces del problema.67 Los problemas en Sudán y en muchas otras naciones africanas deberían ser tratados por África y no en otros lugares, ya que la comunidad internacional y Occidente no entienden los problemas en estos países y, por lo tanto, solo otros países u organizaciones como la UA deberían brindar asistencia. Desde otra perspectiva, para poder aumentar la capacidad institucional de un país menos desarrollado, la comunidad internacional en general necesita motivar a la gente local para diseñar sus propias organizaciones y ayudarlos a descubrir cómo operar por sí mismo.68 Tal y como argumentaba Fukuyama, Ellis —historiador británico, africanista y activista de derechos humanos—, razonó que, «en lugar de dinero, lo que África realmente necesita son gobiernos que sean responsables ante sus propios votantes, que se autofinancien en gran medida y que sean respetables internacionalmente».69 La mayoría de los Estados africanos no han podido industrializarse y son incapaces de generar dinero; en cambio, el dinero externo se ha utilizado para enriquecer a las élites políticas y sus socios en el extranjero. Hoy día, la mayoría de los gobiernos africanos no pueden financiarse a través de sus propios recursos, y dependen de subsidios permanentes de los países donantes. Durante el conflicto de Darfur, la Misión de la Unión Africana en Sudán (AMIS) fue muy criticada y sus esfuerzos se consideraron insuficientes; en 2007 la misión conjunta de la MINUAD fue el jugador clave en la operación en Darfur. La retórica cambió a la interpretación occidental del «deber de salvaguardar los derechos humanos» y la carga fue puesta sobre los hombros de la ONU para ayudar en Darfur. Otro de los otros problemas con la comunidad internacional y sus ideales occidentales es la idea de que el conflicto es más complejo que solo una «víctima» y un «perpetrador»; China, la liga árabe y Rusia sostienen esta narrativa en resistencia a la intervención humanitaria. Esto se debe a que estos países consideran que el conflicto de Darfur es una «guerra civil» por ser considerado un «genocidio» por Occidente, lo que significa que ambas partes son perpetradores y víctimas, lo que dificulta implementar intervención sobre tácticas de paz. Esta retórica significa que para abordar el conflicto, el desarrollo de la paz y la construcción de la paz deben darse en lugar de intervención para resolver el conflicto. «La paz es una condición previa para la seguridad».70 67 «Famine in Sudan: The Human Rights causes», en Human Rights Watch, 1999. 68 FUKUYAMA, F., State-building Governance and World Order in 21 st Century, Cornell University Press, New York, 2004, p. 82. 69 STEPHEN, E., «How to Rebuild Africa» en Foreign Affairs, 2005, p. 6. 70 HEINZE, E.A., «The rhetoric of genocide in U.S. foreign policy: Rwanda and Darfur compared», en Political Science Quarterly, 2007, p. 362. 34 La idea de que la intervención es la nueva forma de imperialismo puede ser defendida por los usos más recientes de la intervención humanitaria en Kosovo, Irak y ahora Darfur. Un artículo del Daily Times de Pakistán criticó la Resolución 1556 del Consejo de Seguridad en Darfur, diciendo: « ¿Cómo explicamos el apretado marco de tiempo impulsado por la combinación de Estados Unidos y la UE para la resolución de conflictos en Darfur? Quizás la explicación se encuentre en […] la agenda oculta que EEUU intenta promover mediante la resolución de Darfur». Muchos actores desconfían de la intervención ya que creen que es «intervencionismo con otro nombre».71 Por otro lado, el hecho de que el principal debate internacional sobre Darfur haya girado alrededor de la indeterminación del término «genocidio» sólo ha logrado desviar aún más la atención sobre las cuestiones verdaderamente importantes, como paliar la grave crisis humanitaria. Aunque la conclusión final del Informe no haya sido la esperada por algunos, sin duda constituye un importantísimo documento que acopia innumerables datos y describe con lujo de detalle las brutales acciones cometidas principalmente por el gobierno de Sudán y los Yanyauid, y en menor grado las llevadas a cabo por las dos facciones rebeldes del oeste del país.72 El genocidio es muy difícil de probar como responsabilidad criminal individual. Explicó el jurista Gerry Simpson, profesor de Derecho Internacional Público de la London School of Economics en un artículo publicado en BBC Mundo, «En parte, es por eso que se ha presentado un gran número de acusaciones de genocidio desde 1948, pero muy pocas personas han sido halladas culpables de ese delito».73 Asimismo, el hecho de que las Naciones Unidas no hayan reconocido oficialmente el crimen como un genocidio, puede haber llevado también a la no intervención de la comunidad internacional. Una fuente de la ONU dijo que la conclusión de la comisión fue que el testimonio que tomó no era prueba de genocidio. «Pero sí dice que se han cometido crímenes contra la humanidad de naturaleza étnica y recomienda ir a la CPI».74 En un informe realizado por la Comisión Internacional de Investigación sobre Darfur a las Naciones Unidas, la Comisión determinó que el Gobierno de Sudán no siguió intencionalmente políticas que condujeran al genocidio. Descubrió que «las fuerzas gubernamentales y las milicias 71 HUSSAIN, I., «Humanitarian Intervention in Darfur? », en Daily Times, 4 de agosto de 2004. 72 ENCINA, C.G., «La Comunidad Internacional y Darfur» en Real Instituto elcano, n. 62, 2005 [consultado el 18 de junio de 2020]. Disponible en: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/ zonas_es/africa+subsahariana/ari+62-2005 73 « ¿Genocidio en Darfur?», en BBC Mundo, 2006 [consultado el 18 de junio de 2020]. Disponible en: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/international/newsid_5316000/5316398.stm 74 «Crímenes de Darfur: Sudán entregará a Omar Al-Bashir ante la Corte Penal Internacional» en France24 [consultado el 23 de junio de 2020]. Disponible en: https://www.france24.com/es/20200212-cr%C3%ADmenes-de-darfursud%C3%A1n-entregar%C3%A1-a-omar-al-bashir-ante-la-corte-penal-internacional 35 llevaron a cabo ataques indiscriminados, incluidos asesinatos de civiles, torturas, desapariciones forzadas, destrucción de aldeas, violaciones y otras formas de violencia sexual, saqueo y desplazamiento forzado en todo Darfur».75 Sin embargo, la Comisión concluyó que «parece que falta el elemento crucial de la intención genocida, al menos en lo que respecta a las autoridades del gobierno central». La Comisión continúa diciendo que los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad que ocurrieron en Darfur son tan importantes como si la situación se determinara como un genocidio. Si el genocidio se cometiera de acuerdo con las Naciones Unidas, habría impuesto una obligación a la comunidad internacional de intervenir en Darfur. La cuestión de los derechos para intervenir con fines humanitarios todavía inicia un gran debate, y muchos no apoyan el Derecho de intervenir de la ONU. En el caso de Darfur, el mandato de la ONU ha enfrentado muchos «fracasos» con muchos actores que no ven la efectividad de la intervención. La MINUAD enfrentó críticas por una serie de razones, en primer lugar, el costo de la misión, luego la muerte de las fuerzas de paz, y Sudán sigue consternada. Además de las preocupaciones económicas sobre la misión, ha habido un gran número de muertes de personal de mantenimiento de la paz, y la ONU anunció en 2018 que 236 personas murieron en el conflicto. La preocupación por la seguridad de la misión y su eficacia ha llevado a los países donantes a cuestionarse que la operación de la ONU sea segura. Cuando se examina la crisis en Darfur del papel de la intervención, es difícil decir si la ONU ha sido efectiva o no, ya que el conflicto aún está en curso. La ONU declaró que la violencia había disminuido significativamente y que Sudán se estaba estabilizando más; sin embargo, con el conflicto en curso durante 16 años, muchos cuestionan la efectividad de la operación. La falta de liderazgo, los problemas de equipamiento y diplomáticos entre la ONU, la UA y los miembros del Consejo de Seguridad han socavado continuamente la misión. Esto ha llevado a que la operación no ayude a Sudán a encontrar y solucionar la raíz de su problema de manera oportuna. Además Darfur ha sido y sigue siendo un punto de referencia para la sociedad global y el activismo en torno a las violaciones masivas de los Derechos Humanos. Sin embargo, la inacción continua después de 2005 también demostró las limitaciones de dicha institucionalización para brindar protección a corto plazo a los civiles y soluciones duraderas a las causas profundas del conflicto. 75 «Sudan, Report of the UN Commission of Enquiry on Darfur Secretary-General» en How does law protect in War?, 2005 [consultado el 23 junio de 2020]. Disponible en: https://casebook.icrc.org/case-study/sudan-report-uncommission-enquiry-darfur 36 El caso de Darfur ha llevado a la comunidad internacional a luchar en la prevención de conflictos en Sudán. Después de una operación de 12 años, el conflicto aún continúa y la operación de MINUAD ha sido criticada por el costo y las muertes que se han producido durante la operación, ya que muchos se han sacrificado sin llegar al final de la guerra. B) Argumentos a favor de la intervención humanitaria Al abordar las violaciones de Derechos Humanos, requieren atención y acción cuando un gobierno o grupo dentro de un país está cometiendo abusos masivos en alto grado que «conmociona a la conciencia humana».76 La región occidental de Darfur se convirtió en el escenario de ataques violentos contra las fuerzas de paz internacionales77 y también contra la población civil. Las fuerzas de paz de las Naciones Unidas, popularmente conocidas como los «cascos azules» son cuerpos militares encargados de crear y mantener la paz en áreas de conflicto, monitorear y observar los procesos pacíficos y brindar asistencia a excombatientes en la implementación de tratados con fines pacíficos. Actúan por mandato directo del Consejo de Seguridad de la ONU. Cuando el gobierno sudanés finalmente aceptó la presencia de una fuerza híbrida compuesta por efectivos de Naciones Unidas y de la Unión Africana, se desplegó una fuerza de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas en Darfur con un mandato fuerte y los recursos necesarios para proteger a la población civil,78 además de ofrecer seguridad en una zona de conflicto, objetivos que, entre otros, tiene el personal militar de las Naciones Unidas. Actualmente hay activas catorce misiones de paz de la ONU con presencia de militares, entre las cuales, la región de Sudán sigue siendo un área afectada donde las misiones siguen en curso.79 En declaraciones a la BBC, el coordinador de las Naciones Unidas para Sudán, Mukesh Kapila, dijo que el conflicto había creado la peor situación humanitaria del mundo.80 Más de un 76 MAWDSLEY, C., «An Interest in Intervention: A Moral Argument for Darfur», en African Studies Quarterly, vol. 10, Issue, 1, Center for African Studies, 2008. 77 Las Naciones Unidas desplegaron personal militar para operaciones de paz desde 1948, año en que el Consejo de Seguridad autorizó la marcha de observadores militares en el Oriente Medio para vigilar el cumplimiento del Acuerdo de Armisticio entre Israel y sus vecinos árabes. 78 Así como establece la Resolución 1706 del Consejo de Seguridad para el despliegue de cascos azules en Sudán. 79 Naciones Unidas. Mantenimiento de la paz. [consultado el 23 de junio de 2020]. Disponible en: https://peacekeeping.un.org/es/where-we-operate 37 millón de personas estaban siendo afectadas por la limpieza étnica y los combates se caracterizaron por una política de tierra quemada81 (1987-1989) y que era de carácter comparable, si no a escala, al genocidio de Ruanda en 1994. «Es más que un simple conflicto. Es un intento organizado de acabar con un grupo de personas» dijo. «Estuve presente en Ruanda en el momento del genocidio, y he visto muchas otras situaciones en todo el mundo y estoy totalmente conmocionado por lo que está sucediendo en Darfur» dijo al programa Today de BBC Radio 4. «Esta es la limpieza étnica, esta es la mayor crisis humanitaria del mundo, y no sé por qué el mundo no está haciendo más al respecto».82 Ruanda también perseguía a Kofi Annan, quien había sido jefe de operaciones de mantenimiento de la paz en el momento del genocidio y fue criticado por no haber persuadido al Consejo de Seguridad para que actuara. El Secretario General de la ONU eligió el 7 de abril de 2004, no por casualidad, 10 años después de que el mundo despertara con la noticia de las masacres contra la población ruandesa y el asesinato de 10 efectivos de mantenimiento de la paz de la ONU, para hablar sobre Darfur ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. Relacionó los eventos en Sudán con 1994 y una agenda más amplia para proteger a los civiles, incluso a través del nombramiento de un Asesor Especial de la ONU para la Prevención del Genocidio: «La humanidad debe responder tomando medidas en su propia defensa […]. Cualquiera que sea el término que utilice para describir la situación, la comunidad internacional no puede permanecer inactiva. Por invitación del Gobierno sudanés, propongo enviar un equipo de alto nivel a Darfur para comprender mejor el alcance y la naturaleza de esta crisis, y buscar un mejor acceso a aquellos que necesitan asistencia y protección... Si eso se niega, la comunidad internacional debe estar preparada para 80 «Violaciones masivas en Sudán» en BBC [consultado el 23 de junio de 2020]. Disponible en: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/international/newsid_3551000/3551625.stm 81 La política de tierra quemada o de tierra arrasada es una tácita militar que tiene como objetivo destruir absolutamente todo lo que pueda ser de utilidad al enemigo cuando una fuerza avanza a través de un territorio o al retirarse de una posición. Esto incluye generalmente armas, vehículos de transporte, sitios de comunicación, y los recursos industriales. La información recogida por Amnistía Internacional indica que los pueblos de los montes Ingessana, una zona que durante un tiempo estuvo en manos del Ejército de Liberación Popular de Sudán-Norte (SPLA-N), sufrieron numerosas ofensivas de tierra quemada en 2012. «La comunidad internacional no ha ejecutado la orden de detención de la Corte Penal Internacional contra el presidente Omar Al-Bashir por cargos de genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra cometidos en Darfur. Las violaciones que se cometen actualmente en el estado de Nilo Azul demuestran una vez más que los civiles son los que pagan el precio de no controlar la impunidad por los crímenes de guerra». Sin embargo, no fue hasta este pasado once de febrero cuando el Gobierno de Sudán acordó entregar a la Corte Penal Internacional al expresidente Omar Al-Bashir por genocidio, crímenes de guerra y de lesa humanidad. 82 «Mass rape atrocity in west Sudan» en BBC [consultado el 23 de junio de 2020]. Disponible en: http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/3549325.stm 38 tomar medidas rápidas y apropiadas. Por «acción» en tales situaciones me refiero a un continuo de pasos, que pueden incluir la acción militar».83 Konaré y Annan trabajaban constantemente para lograr que los Estados miembros de las organizaciones a las que se dirigían se interesaran. La Unión Africana de Konaré fue el primer organismo internacional en enfrentar a Darfur, impulsado por su recién inaugurado Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana (CPSUA). El CPSUA institucionalizó la doctrina de la intervención humanitaria en el artículo 4.h) del Acta Fundacional de la Unión Africana, «el Derecho de la Unión de intervenir en un Estado miembro en algunas circunstancias graves, tales como el genocidio». Como presidente de la Comisión de la UA, Konaré ayudó a negociar el Acuerdo de alto el fuego humanitario de abril de 2004 en un intento de estabilizar Darfur y se convirtió en un incansable defensor del despliegue y fortalecimiento de la Misión de la Unión Africana en Sudán. Las fuerzas concentradas de la Unión Africana podría haber sido una forma de lograr y mantener la paz en Sudán, pero el problema fue que estaba severamente sub-financiada, con poco personal y con poco apoyo; se precisaba asistencia monetaria y equipo militar de comunicaciones del mundo desarrollado. Sin embargo, a pesar de intentar ocuparse de Sudán entre 2003, y la toma de posesión de la ONU en 2005 no obtuvo resultado sobre el genocidio. Por ende, las Naciones Unidas debían hacerse cargo. La presión combinada de la política de Kofi Annan, la sensación de que los esfuerzos de la UA84 fueron insuficientes para detener las masacres y, sobre todo, el creciente atractivo de la Comunidad de Desarrollo de África Austral (SADC)85 en Estados Unidos impulsó a Washington a participar. Después de que el Congreso adoptó una resolución bipartidista que calificaba el conflicto de crímenes atroces, el Secretario de Estado Colin Powell, hizo lo mismo el 9 de septiembre de 2004; la primera vez en la historia que un gobierno de los Estados Unidos había dado tal paso. Estados Unidos se veía en la obligación de hacer sacrificios razonables para poner fin a las atrocidades. El presidente Bush, durante su mandato, altos funcionarios del gabinete y senadores de 83 ANNAN, K., Address by Kofi Annan to the Commission on Human Rights, United Nations Secretary-General, 7 abril 2004 [consultado el 18 de junio de 2020]. Disponible en: https://www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2004-0407/address-kofi-annan-commission-human-rights 84 Kofi Annan —secretario de las Naciones Unidas entre enero de 1997 y diciembre de 2006—y, Alpha Oumar Konaré —político malí y presidente hasta el 2005 de la Comisión de la Unión Africana—, postularon el derecho a intervenir en los asuntos internos de los Estados con el fin de proteger a los ciudadanos. Esta idea, formulada por el Presidente de la Comisión de la UA como el principio de «no indiferencia» surgió de su creencia de que el conflicto y la mala gobernanza son las causas fundamentales de la pobreza y la marginación duraderas de África en el sistema internacional, asimismo, los africanos deberían tomar la iniciativa para contrarrestar esta situación. 85 La Comunidad para el Desarrollo del África Austral (SADC) es un grupo regional con 15 Países Miembros fundada en 1980. La visión de la SADC es la de un futuro común, un futuro dentro de una comunidad regional que asegurará el bienestar económico, el mejoramiento de los estándares de vida y la calidad de vida, la libertad y la justicia social, la paz y seguridad para la población de África Austral. Esta visión compartida está basada en valores y principios comunes y en las afinidades históricas y culturales que existen entre la gente de África Austral. 39 los EEUU, se refirieron explícitamente a la crisis en Darfur como «genocidio». Por lo tanto, esto conllevaba la obligación de actuar. El interés nacional de los Estados Unidos está cambiando constantemente y corren el peligro de centrarse en un interés nacional centrado y limitado en lugar de desviar los recursos para tratar un nuevo sistema de cara a la comunidad internacional. Desde la disolución de la Unión Soviética en 1991, los principales problemas se han convertido en guerras étnicas, religiosas y civiles. Y no solo los intereses de los EEUU, sino también los valores de un país multicultural, multilingüe y multiétnico como los Estados Unidos, son precisamente lo que une a los ciudadanos estadounidenses como nación. Los valores defendidos en EEUU: la Declaración de Independencia86 y la Constitución de los Estados Unidos adoptada en 1787, son el nexo de unión que le da al pueblo estadounidense una identidad compartida. Por lo tanto, los valores deben mantenerse consistentemente tanto en la política nacional como en la exterior.87 Washington combinó el apoyo a las «soluciones africanas a los problemas africanos» con la búsqueda de sanciones contra los jefes de El-Ingaz88 que marcaron la violencia más atroz. A medida que los Estados Unidos y sus aliados europeos se desilusionaron con la Misión de la Unión Africana para Darfur (AMIS)89 en 2005 y 2006, los periodistas produjeron un torrente de anécdotas que enfatizaban la insuficiencia del mantenimiento de la paz de la Unión Africana (UA) y la vacilación de los jefes de Estados africanos para confrontar al presidente sudanés, Al-Bashir; insistiendo en una misión de la ONU con mejores recursos que reemplazase a la fuerza de la UA, si fuera necesario contra la objeción de Jartum.90 El conjunto final de debates que produjo un conflicto normativo en el caso de Darfur giró en torno a la relación entre la comunidad internacional y el país en cuestión. Estos argumentos fueron al núcleo de lo que más tarde, en la Cumbre Mundial de 2005 mencionada previamente, se conoció oficialmente como Derecho de Proteger. Para aquellos que identificaron la violencia en Darfur 86 La Declaración de Independencia de los Estados Unidos de América es un documento redactado el 4 de julio de 1776 que proclamó que las Trece Colonias norteamericanas, —grupo de colonias británicas en la costa este de América del Norte fundadas en los siglos XVII y XVIII— se habían auto definido como trece nuevos Estados soberanos e independientes y ya no reconocían el dominio británico. 87 MAWDSLEY, C., «An Interest in Intervention: A Moral Argument for Darfur», en African Studies Quarterly, vol. 10, Issue, 1, Center for African Studies, 2008, p. 96-100. 88 En Sudán, la carretera pavimentada denominada, «El Ingaz», ahora conecta Darfur con Sudán central. Antes de completar el camino, el viaje hacia, desde o dentro de Darfur era costoso (en avión para los pasajeros) o lento y arduo (en camión para muchos productos). El camino de El Ingaz ha mejorado las comunicaciones y los viajes dentro de Darfur, ha contribuido a mejorar la seguridad del transporte por carretera y ha conectado Darfur con el centro de Sudán. 89 La Misión de la Unión Africana en Sudán («African Union Mission in Sudan», AMIS por sus siglas en inglés) fue una fuerza de mantenimiento de la paz de la Unión Africana (UA) que operaba principalmente en la región occidental del país de Darfur con el objetivo de realizar operaciones de mantenimiento de la paz relacionadas con el conflicto de Darfur. Fue fundado en 2004, con una fuerza de 150 soldados. AMIS trató de detener la crisis, pero sus limitados recursos económicos y humanos no pudieron hacerlo. 90 JENSEN, C.T., y SPIEGEL, J., «Activism and Darfur: Slowly Driving Policy Change», en Fordham International Law Journal, vol. 31, 2008, pp. 843-858. 40 como genocidio, el gobierno sudanés había dejado de ser un actor para ser consultado en las discusiones de política. Una solución efectiva requería un esfuerzo de protección sólido que creara refugios seguros y una zona de exclusión aérea, con el personal de mantenimiento de la paz internacional enfrentando a las fuerzas armadas sudanesas y sus aliados si intentaban continuar con el exterminio de la población africana de Darfur. La indignación por la violencia genocida en Sudán proporcionó ímpetu para «legalizar» el concepto de intervención humanitaria en una «responsabilidad de proteger».91 En respuesta al principio de no intervención, «la soberanía no es absoluta y los ciudadanos, así como el gobierno, tienen derechos» y que, «el acto de genocidio es una prueba de que el Estado ha incumplido su deber con sus ciudadanos, debería, como resultado, perder parte o la totalidad de su soberanía».92 Es decir, cuando ocurren atrocidades sancionadas por el Estado contra sus propios ciudadanos, ese Estado pierde su derecho a la soberanía, dejando la puerta abierta a la intervención humanitaria, militar o de otro tipo. La crisis humanitaria que se produjo en el Chad y Sudán ocasionó otro efecto secundario relevante tal como la desviación de recursos de áreas importantes que necesitaban fondos, como educación, lucha contra la epidemia del VIH / SIDA y desarrollo económico. C) Naciones Unidas en Darfur Un conflicto de tal magnitud atrajo la evidente atención de todo el mundo, y, en especial, al Consejo de las Naciones Unidas que obligó a convocar 12 sesiones oficiales sobre la cuestión de Darfur (2004-2005). En un primer momento, el Consejo manifestó su intención de considerar la imposición de medidas si el Gobierno no daba muestras de un progreso notable y verificable para garantizar la seguridad en Darfur, además de solicitar al Secretario General que estableciera una comisión de investigación internacional para que se investigaran de inmediato las denuncias de transgresiones de las normas de Derechos Humanos cometidas en Darfur.93 A pesar de que los enfrentamientos estallaron en Darfur en marzo de 2003, no fue hasta el 25 de mayo del año siguiente, cuando el Consejo comenzó a estudiar formalmente la crisis en una 91 «Sudan: Imperatives for Immediate Change. The African Union Mission in Sudan», en Human Rights Watch, New York, 2006. 92 HAASS, R. N., «A Little Less Sovereignty» en The Opportunity: America’s Moment to Alter History’s Course, PublicAffairs, New York, 2006. 93 Informes del Secretario General sobre el Sudán. Decisión de 11 de junio de 2004 (4988ª sesión): Resolución 1547 (2004) [consultado el 25 de junio de 2020]. Disponible en: https://www.un.org/es/sc/repertoire/20042007/Chapter8/Africa/04-07_8_Sudan2.pdf 41 declaración del Presidente que informaba sobre la muerte de miles de personas en Darfur y los cientos de miles que podrían perder la vida en los meses siguientes, manifestando su profunda preocupación sobre la penosa situación y condenando tajantemente los actos que amenazaban una solución pacífica.94 Así como la tardía respuesta por parte de la CPI en junio de 2005 cuando decidió abrir una investigación sobre los crímenes de Darfur. Uno de los requisitos establecidos en la Resolución 1556 era la petición formulada por el Consejo de Seguridad al gobierno de Jartum para que desarmara las milicias que, como era de esperar, no resultó puesto que no cesaron los ataques contra los civiles ni las armas. De igual manera, en esa misma resolución, se pedía al Secretario General que presentara un informe en el plazo de 30 días con la intención de adoptar otras nuevas medidas, incluida la imposición de sanciones. La Unión Africana envió 60 observadores a Darfur como parte de una misión de observación para proporcionar asistencia humanitaria. Asimismo, se comprometió a enviar a Darfur una fuerza de protección de 300 miembros para prestar apoyo a los observadores. La UA también promovió conversaciones entre el Gobierno y los rebeldes. Más tarde, el Consejo aprobó la resolución 1569 en la que expresaba su decisión de celebrar sesiones con representantes de la UA y de la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (IGAD). Antes de la celebración de las sesiones en Nairobi, el Consejo atendió a un nuevo informe de Jan Pronk (Representante Especial de las Naciones Unidas para Sudán) el 4 de noviembre, en el que advertía al Consejo de que el empeoramiento de la situación en Darfur podía llegar a un estado de anarquía, a un colapso total del orden público.95 Una vez más, esto demuestra que la situación en Darfur no podía responder a simples conversaciones con los representantes de las respectivas instituciones o gobierno; urgía una actuación directa, no ya solo por las miles de vida que se tomaron en este conflicto, sino por el peligro que corría de extenderse a otras zonas del país. Cabe mencionar que la Resolución de 11 de julio de 2007 del Parlamento Europeo sobre la situación de Darfur no preveía hasta la primavera de 2008 el cese de las matanzas y demás actos de violencia.96 La Operación Híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas en Darfur se estableció el 31 de julio de 2007 con la aprobación de la resolución 1769 del Consejo de Seguridad. 94 África. Sudán. Consejo de Seguridad 2004: Recapitulación [consultado el 25 de junio de 2020]. Disponible en: https://www.un.org/es/documents/sc/scaction/2004/africa.shtml 95 Doc. S/PV 5344 96 Resolución del Parlamento Europeo sobre la situación en Darfur. B6-0311/2007. 48 WALZER, M., Arguing About War, Nueva Haven, Connecticut, Yale University Press, 2004. WELSH, J. 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