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Trabajo Fin de Grado La relación de Georgia con la Unión Europea: relaciones de vecindad, conflictos territoriales y posible adhesión. Autor Alejandro Hernández Díaz Directora Carmen Tirado Robles Facultad de Derecho Año 2020 1 ÍNDICE SIGLAS Y ABREVIATURAS ....................................................................................... 2 I. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 4 1. CUESTIÓN TRATADA EN EL TRABAJO DE FIN DE GRADO ..................... 4 2. RAZÓN DE LA ELECCIÓN DEL TEMA Y JUSTIFICACIÓN DE SU INTERÉS ............................................................................................................................... 5 3. METODOLOGÍA SEGUIDA EN EL DESARROLLO DEL TRABAJO ............ 6 II. CONTEXTO HISTÓRICO ...................................................................................... 6 1. ASPECTOS GENERALES ................................................................................... 6 2. DECLARACIÓN DE INDEPENDENCIA EN 1991 Y PRIMERAS ELECCIONES .............................................................................................................. 8 3. REVOLUCIÓN DE LAS ROSAS ...................................................................... 11 4. GUERRA DE 2008 ............................................................................................. 13 III. RELACIÓN DE GEORGIA CON LA UE .......................................................... 14 1. UNA APROXIMACIÓN A LA POLÍTICA EUROPEA DE VECINDAD Y SU INFLUENCIA EN GEORGIA. .................................................................................. 16 2. INTERESES DE LA UE EN GEORGIA Y VICEVERSA ................................ 22 3. EL PAPEL DE LA UNIÓN EUROPEA EN LOS CONFLICTOS TERRITORIALES DE GEORGIA ............................................................................ 25 3.1. Abjasia .............................................................................................................. 25 3.2. Osetia del Sur ................................................................................................... 31 4. PROCEDIMIENTO DE ADHESIÓN DE GEORGIA A LA UE ....................... 37 IV. CONCLUSIONES .................................................................................................. 45 V. BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 48 2 SIGLAS Y ABREVIATURAS AA Acuerdo de Asociación ACC Acuerdo de Colaboración y Cooperación AO Asociación Oriental art./arts. Artículo/artículos CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero CEE Comunidad Económica Europea CSCE Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa ECHO European Commission Humanitarian Aid (Comisión Europea de Ayuda Humanitaria) EEMM Estados Miembros EUMM European Union Monitoring Mission EURATOM Comunidad Europea de la Energía Atómica IEV Instrumento Europeo de Vecindad OMC Organización Mundial del Comercio ONU Organización de las Naciones Unidas OSCE Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte PESC Política Exterior y de Seguridad Común PESD Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea PEV Política Europea de Vecindad p./pp. página/páginas REUE Representante Especial de la Unión Europea SEAE Servicio Europeo de Acción Exterior TACIS Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States (Programa comunitario de asistencia técnica a la Comunidad de Estados Independientes) 3 TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TUE Tratado de la Unión Europea UE Unión Europea UNOMIG United Nations Observer Mission in Georgia (Misión de observadores de las Naciones Unidas en Georgia) URSS Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas ZLCAP Zona de Libre Comercio de Alcance Amplio y Profundo 4 I. INTRODUCCIÓN 1. CUESTIÓN TRATADA EN EL TRABAJO DE FIN DE GRADO La integración europea se concibió en los años cincuenta en gran medida como una solución de conflictos tras las graves consecuencias en que la II Guerra Mundial sumió a los países europeos. Las Comunidades Europeas1 en sus inicios se centraron en aspectos económicos, especialmente con la puesta en marcha de un mercado común, pero el objetivo manifiesto era principalmente político: pacificar el continente europeo. A medida que avanzó la integración y se desvaneció el potencial de conflictos en Europa occidental, la preocupación de la Unión Europea por los mismos se ha ido externalizando cada vez más. Desde los Balcanes hasta Oriente Próximo, y desde el Sáhara Occidental hasta el Cáucaso Meridional, la Unión Europea ha estado rodeada de conflictos que afectan a la seguridad europea2 (Estrategia Europea de Seguridad 20033). La acción exterior de la UE ha sido considerablemente tardía4, quizá, en parte, por la fallida creación de la Comunidad Europea de Defensa ante el temor a la URSS y al rearme alemán, y variable, especialmente con aquellos países geográficamente más 1 El ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schumann, pronunció la Declaración que lleva su nombre el 9 de mayo de 1950 en la que proponía la puesta en común de las soberanías en una organización supranacional que gestionase las producciones de carbón y acero de los países europeos. Así nace la CECA con la firma del Tratado de París en 1951. Sucesivamente, la firma de los Tratados de Roma en 1957 funda la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM). Ya el Acta Única Europea de 1986 modifica los tratados originarios y establece un mercado interior basado en la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capital. Finalmente, el Tratado de Maastricht, en vigor desde 1993, fue percibido como la cumbre del proceso de integración europea, pues con él, se proclama oficialmente la «Unión Europea» dotando una vocación de unidad política, económica y social que sobrepasaba el objetivo económico inicial de la Comunidad. Véase en FILIBI, I., «La Unión Europea veinte años después de Maastricht: hitos y retos», Cuadernos Europeos de Deusto, nº 50, Bilbao, 2014, p.25. 2 POPESCU, N., «Europe’s Unrecognised Neighbours: The EU in Abkhazia and South Ossetia», en CEPS Working Document, nº 260, 2007, p.1. 3 El Documento sobre la Estrategia Europea de Seguridad, titulado «Una Europa segura en un mundo mejor», y redactado a instancias del Alto Representante, J. Solana, fue adoptado por el Consejo Europeo en diciembre de 2003. En él se define tanto los retos mundiales y las amenazas contra la seguridad de la UE como los objetivos estratégicos para hacer frente a estas amenazas, que consisten en reforzar la seguridad en los países vecinos de la Unión y en promover un orden internacional basado en un multilateralismo eficaz. [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=LEGISSUM%3Ar00004] 4 Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre 2009, la UE tuvo competencias propiamente dichas en materia de acción exterior, incluida defensa (arts. 21 a 46 del TUE y arts. 205-222 del TFUE). 5 lejanos, como Georgia, cuyas relaciones exteriores han sido tradicionalmente comerciales y de cooperación. El presente trabajo analiza los diferentes conflictos territoriales a los que se ha enfrentado la República de Georgia como resultado de la desintegración de la Unión Soviética y la actuación de la Unión Europea, como organización internacional de integración, ante los mismos. Desde una perspectiva jurídica, se analizan las relaciones entre ambos sujetos a través de la política europea de vecindad con la finalidad de acercar el país a la UE. Por ello, se apuesta por una explicación pormenorizada de los principales retos a los que se enfrenta Georgia en el procedimiento de integración europea en el que ambos actores mantienen importantes intereses en común. Un desafío en el que cobra especial relevancia Rusia, pues sus políticas han sido muy desestabilizadoras en el territorio georgiano, fundamentalmente por su intención de alejar al país de la Unión y, especialmente, de la OTAN. 2. RAZÓN DE LA ELECCIÓN DEL TEMA Y JUSTIFICACIÓN DE SU INTERÉS El interés y la razón de este tema responde principalmente a dos motivos: el primero estriba en un interés personal por el estudio del Derecho Internacional Público, especialmente, el Derecho Europeo; y, en segundo lugar, por la oportunidad de conocer y analizar los aspectos políticos, sociales y culturales de los Estados con reconocimiento limitado. Por ello, he querido centrarme en el Cáucaso Sur, una región compuesta por tres repúblicas exsoviéticas muy heterogéneas entre sí y con graves conflictos territoriales sin resolver (Abjasia, Osetia del Sur, Nagorno Karabaj y Najicheván); optando por investigar las relaciones de Georgia con la Unión Europea, al tratarse del país del Cáucaso con mayor visión europeísta o pro-occidental5. Dicho tema se aleja de los habituales estudios euro-centristas y cobra especial trascendencia no solo por los graves conflictos internos de Georgia que afectan a su población civil, sino por las relaciones e intereses entre éste 5 Según la última encuesta del National Democratic Institute (NDI), el 75% de los georgianos, a nivel nacional, aprobaría que el Gobierno cumpliera el objetivo de unirse a la UE porque mejoraría la situación económica de Georgia. Véase: “¿Quiere aún Georgia ser miembro de la UE?”, La Razón, 27 de junio de 2018. [https://www.larazon.es/internacional/quiere-aun-georgia-ser-miembro-de-la-ueHF18847099/] 6 último y la UE, ya que Georgia es punto de encuentro entre Europa y Asia y dicha ubicación constituye una “desconocida” ventaja a nivel estratégico y económico. 3. METODOLOGÍA SEGUIDA EN EL DESARROLLO DEL TRABAJO La metodología utilizada en este trabajo combina el método histórico con el análisis jurídico, ya que analiza desde estas dos perspectivas de manera sistemática y cronológica las relaciones de vecindad entre Georgia y la UE a fin de llegar a unas conclusiones válidas o sólidas. Nuestro trabajo también presenta un componente político en relación a las biografías de notables figuras políticas de la sociedad georgiana a fin de contextualizar el país y la Unión con apoyo histórico y social. En lo que respecta a las relaciones entre la Unión y Georgia, se ha hecho uso de diversas fuentes de información tales como artículos (en inglés y español) y libros de especialistas en Derecho Internacional Público y Derecho de la UE. La explicación de la Política Europea de Vecindad como instrumento jurídico y su aplicación en Georgia, ha sido detallada con apoyo en las Comunicaciones de la Comisión y de actos de Derecho comunitario derivado que facilitan un mayor entendimiento de la naturaleza y características de las diferentes actuaciones de ambos sujetos de derecho internacional. Por último, respecto al procedimiento de adhesión de un Estado que desea formar parte del bloque comunitario hemos acudido al Derecho comunitario originario y a otros actos no legislativos. II. CONTEXTO HISTÓRICO 1. ASPECTOS GENERALES El Cáucaso Sur es una región situada entre Europa y Asia Central compuesta por tres Estados ex-soviéticos: Georgia, Armenia y Azerbaiyán. La relación diplomática entre Armenia y Azerbaiyán es inexistente hasta el punto de que ambos países mantienen las 7 fronteras que las separan cerradas6, a consecuencia del conflicto de Nagorno-Karabaj. Georgia, por otra parte, mantiene rotas las relaciones diplomáticas con su limítrofe, Rusia. El país, que formaba parte de la Ruta de la seda, posee el carácter más europeísta de los países del Cáucaso, cuyo origen se remonta a la “Revolución de las Rosas” en 2003. Su interés en ingresar en la Unión Europa se ha visto incrementado tras ver en ella un paraguas bajo el cual protegerse de la injerencia rusa que pretende desestabilizar su integridad territorial. No en vano, Rusia tomó el control de dos territorios caucásicos en conflicto, Abjasia y Osetia del Sur, territorios que Georgia considera de su soberanía y que fueron el motivo de la guerra de 2008. Sin duda, nos encontramos ante la presencia de conflictos «congelados7» derivados del hastío de Georgia por los lazos estrechos entre Rusia y los territorios secesionistas de Osetia del Sur y Abjasia. La influencia política del gigante continental en la nación tiene por objetivo obstaculizar cualquier acercamiento a Occidente y a sus organizaciones internacionales, especialmente la UE y la OTAN, con la finalidad de que, con el lapso del tiempo, sendos territorios disputados se reorienten hacia Moscú y a sus proyectos de integración regional8. 6 “Armenia y Azerbaiyán ni tienen relaciones diplomáticas ni mantienen abiertas las fronteras que, en este caso, los separan. Ítem más, los conflictos internos que allí se sitúan —Nagorno-Karabaj (Azerbaiyán); Osetia del Sur y Abjasia (Georgia)—, obligan a los países caucásicos a posicionarse a favor o en contra de Rusia, que apoya en mayor o menor medida las pretensiones secesionistas de los mencionados territorios, y a solicitar influencias externas que apoyen su integridad territorial, Estados Unidos, Turquía, y la propia UE”. REMIRO BROTÓNS, A., ANDRÉS SÁENZ DE SANTA, M.P., PÉREZ-PRAT DURBAN, L., y RIQUELME CORTADO, R., Los Límites de Europa. Academia Europea de Ciencias y Artes, Madrid, 2008, p. 309. 7 “El concepto de conflicto congelado nos remite a cualquier conflicto bélico que, habiendo finalizado su fase armada, no ha conseguido cerrarse definitivamente porque no se ha alcanzado ningún acuerdo de paz definitivo, o bien porque el que se ha conseguido no se aplica por las partes o, porque tampoco se ha fijado un marco político satisfactorio para todas las partes. En esta situación, el conflicto armado puede reactivarse en cualquier momento creando una situación regional de extrema inseguridad, teniendo normalmente complejas ramificaciones internacionales, con la participación -directa o indirectade varios Estados (…) Desde la disolución de la Unión Soviética se ha denominado conflicto congelado a todo un conjunto de controversias surgidas entre movimientos secesionistas que han aparecido en los procesos de construcción de las estatalidades independientes de las repúblicas integrantes de la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas”. Véase en: LÓPEZ JIMÉNEZ, J.A, «El Vecindario oriental de la Unión Europea y los conflictos post-soviéticos», en Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 4, nº 2, 2018, p.53. 8 LÓPEZ JIMÉNEZ, J.A, «El Vecindario oriental…», cit., p.54. 8 2. DECLARACIÓN DE INDEPENDENCIA EN 1991 Y PRIMERAS ELECCIONES Georgia formaba parte de la extinta República Socialista Federativa Soviética de Transcaucasia (1922 y 19369). Con la desintegración de la URSS, el 9 de abril de 1991 Georgia consiguió su independencia plena, tras el referéndum popular celebrado nueve días antes. Desde entonces, el país se ha enfrentado a una de sus mayores dificultades: el restablecimiento de su integridad territorial. Este desafío es fruto del carácter secesionista de las regiones de Abjasia y Osetia del Sur, lo que indudablemente ha generado una grave indeseable e inestable situación políticoterritorial, que ha trascendido a su ámbito social y económico-financiero. Un mes después de la independencia de Georgia, el primer presidente elegido democráticamente fue Zviad Gamsajurdia, de ideología anticomunista y antirrusa10. Su derrocamiento se produjo, no mucho más tarde, en enero de 1992. Tras el fracaso militar de su ejército en la sublevación de Osetia del Sur y el estallido armado en la región de Abjasia (1992 – 1993) donde alrededor de 250.000 georgianos sufrieron una auténtica persecución étnica, junto con la corrupción política y el crimen organizado, los conflictos internos del país se agudizaron como consecuencia de su independencia. Ante esta situación, la respuesta de la Unión Europea fue algo vana, pues sus apoyos se centraron únicamente en ayuda humanitaria11. Es por ello que este primer acercamiento 9 Durante la Guerra Civil Rusa, Armenia, Azerbaiyán y Georgia, integraron la República Federal de Transcaucasia en 1918, disuelta en cuestión de semanas. De este modo, Georgia proclamó su independencia el 26 de mayo de 1918 bajo el nombre de República Democrática de Georgia. En 1921, la independencia de las tres repúblicas se vio truncada tras ser invadidas por el Ejército Rojo y quedando integradas en la Unión Soviética bajo la forma de República Socialista Soviética Federativa de Transcaucasia (1922) hasta su desintegración en 1936, como repúblicas separadas dentro de la URSS. Así hasta los procesos secesionistas de 1991. RIQUELME CORTADO, R., «La Unión Europea y las repúblicas del Cáucaso Sur, ¿algo más que vecinos?», en Cursos de derecho internacional y relaciones internacionales de VitoriaGasteiz, nº1, 2009, p520. 10 Véase en Biografía de Eduard Shevardnadze en CIDOB, p.5. [https://www.cidob.org/biografias_lideres_politicos/europa/georgia/eduard_shevardnadze] 11 “Desde la perspectiva de la UE, el Cáucaso Sur se veía como una región distante en el patio trasero de Rusia, a pesar de los violentos conflictos a principios de los años noventa. La Unión no involucró ningunas fuerzas de paz, dejando esta tarea en manos de los estados miembros y otras organizaciones internacionales. La actividad de la UE se limitaba a la ayuda técnica y humanitaria. Los Estados Unidos tuvieron un papel político mucho más importante en la región, especialmente en cuanto concierne a la seguridad”. SHAPOVALOVA, N: «La Unión Europea en el Cáucaso Sur», en El Gran Cáucaso, Valcárcel (coord.), 15 La Unión Europea, bajo la presidencia francesa, jugó un papel fundamental en la mediación del conflicto puesto que diseñó el acuerdo de alto el fuego33 entre Georgia y Rusia. Con la entrada en vigor de este acuerdo, el 13 de agosto terminaron oficialmente las acciones militares en Georgia34. Las consecuencias de la guerra de 2008 fueron devastadoras para el país caucásico. La guerra se saldó con más de 600 muertos y la huida de miles de personas de sus hogares: 30.000 se fueron a Rusia, y 15.000, a Georgia35. Georgia quedó anulada militarmente, y Rusia demostró un mayor dominio estratégico del previsto por parte de Saakashvili. Estaba claro que Rusia había logrado sus objetivos, entre los que destacan de acuerdo con los autores Bárcenas y López36: a) el respaldo a la independencia de Abjasia y Osetia, convirtiéndolos prácticamente en protectorados. La zona caucásica es vista implícitamente por Rusia como una zona donde puede ejercer su influencia, de manera que cualquier actuación pasa directa o indirectamente por el consentimiento ruso; b) Interrumpir la adhesión tanto de Georgia como de Ucrania en la OTAN; c) Separar a sus aliados y a los socios comunitarios de cara a ella, puesto que, en la práctica, la línea divisoria con la Alianza Atlántica la determina la postura de cada país respecto a Rusia. En la actualidad, se trata de un conflicto político sin resolver y con su destino en manos militares. Moscú alardea de firmeza en su condición de gran potencia imponiendo su voluntad política frente a las reivindicaciones de Georgia de recuperar su integridad. No obstante, Abjasia y Osetia del Sur incubaron sus ambiciones independentistas cuando aún eran regiones autónomas bajo el mando soviético. Rusia continúa incumpliendo sus obligaciones internacionales y rechaza aplicar en su totalidad el Acuerdo de alto el fuego, en el que medió la Unión37. 33 El Acuerdo de alto el fuego firmado en Moscú se explica en el apartado “3.2. Osetia del Sur” del presente trabajo. 34 BÁRCENAS MEDINA, L.A y LÓPEZ JIMÉNEZ, J.A., «Los conflictos congelados…», cit., p.94. 35 Véase: “La guerra que despertó a Rusia”, La Vanguardia, 11 de agosto de 2018. [https://www.lavanguardia.com/internacional/20180811/451280828453/guerra-osetia-rusiaconsecuencias-otan.html] 36 BÁRCENAS MEDINA, L.A y LÓPEZ JIMÉNEZ, J.A., «Los conflictos congelados…» cit., p.101. 37 Resolución del Parlamento Europeo sobre los territorios georgianos ocupados diez años después de la invasión rusa (2018/2741(RSP)), 14 de junio de 2018, apartado F. 16 En las regiones ocupadas siguen produciéndose graves violaciones de los derechos humanos, incluidos el derecho a la libertad de circulación y de residencia, el derecho a la propiedad y al acceso a la educación en la lengua materna, además de detenciones ilegales y secuestros38. No obstante, con la mayoría de su población de origen ruso, el sostén de Moscú parece representar la única garantía de supervivencia como repúblicas sin que la comunidad internacional reconozca su existencia. III. RELACIÓN DE GEORGIA CON LA UE 1. UNA APROXIMACIÓN A LA POLÍTICA EUROPEA DE VECINDAD Y SU INFLUENCIA EN GEORGIA. La Política Europea de Vecindad (en lo sucesivo, PEV) constituye uno de los grandes hitos de la política exterior de la Unión Europea por su estrechamiento con los países vecinos de Europa Oriental y la región meridional. Es un ejemplo indudable de Política Exterior Común en la medida en que articula para conseguir sus objetivos instrumentos PESC y PESD, política comercial, cooperación al desarrollo, integración en las políticas comunes e, incluso, cooperación en justicia y asuntos de interior39. Con el propósito de impulsar y otorgar una mayor determinación a iniciativas anteriores, como los Acuerdos de Colaboración y Cooperación (ACC), se dio voz a una nueva política que intensificara una mayor cooperación en asuntos políticos, económicos, seguridad, cultura y educación40 con los países socios. Así pues, la gestación de la PEV comenzó de la mano del ex presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi en una Comunicación de la Comisión al Consejo de la Unión Europea y al Parlamento Europeo en marzo de 2003 denominada: “Una Europa más amplia. Relaciones con los países vecinos: un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de 38 Íbid. Apartado J. 39 Así lo afirma la investigadora, Guinea Llorente, al señalar que “la PEV es una estrategia política transpilar que combina integración económica progresiva con cooperación política”. «La Política Europea de Vecindad y la estabilización del entorno próximo: el caso de Europa Oriental» en Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº31, Madrid, septiembre/diciembre 2008, p.811. 40 Comunicación de la Comisión al Consejo sobre las propuestas de la Comisión de Planes de Acción con arreglo a la Política Europa de Vecindad (PEV), COM (2004) 795 final, Bruselas, 9.12.2004, p.2. 17 Europa”41. En este documento no se incluía a los países del Cáucaso Sur, ya que las tres repúblicas entraron en la política europea de vecindad un año más tarde42 coincidiendo con la adopción de la Estrategia Europa de Seguridad, la cual manifestaba su preocupación por los conflictos y las amenazas para la seguridad de la UE. La PEV surge en un contexto que coincide con la «quinta ampliación» de la UE de 2004, una ampliación muy importante para la Unión, no solo cuantitativamente por ser la más grande hasta el momento -(10 Estados nuevos43)-, también cualitativamente, debido a la integración de nuevos Estados situados en un plano político, económico y social diferente a los ya pertenecientes a la Unión, implicando para ello abundantes reformas en distintas políticas comunitarias, como los fondos estructurales y la política regional. El objetivo fundamental de esta nueva política sería contar con un amplio anillo de países que compartiesen los estándares europeos44. Lejos de constituir fronteras divisorias entre los Estados miembros y los países vecinos de la UE, la PEV se desarrolló a fin de extender sus beneficios sobre estos últimos, reforzando así su prosperidad, estabilidad y seguridad45. Su fundamento legal podemos encontrarlo en la fallida creación de la Constitución Europea (artículo I‐57) y en el artículo 8 del Tratado de la Unión Europa que expresa su objetivo de “establecer un espacio de prosperidad y de buena vecindad basado en los valores de la Unión caracterizado por unas relaciones estrechas y pacíficas fundadas en la cooperación”. Bajo este precepto, el rasgo definitorio de la PEV consiste en ofrecer a terceros Estados la posibilidad de adquirir un nuevo estatuto, - el de vecinodistinto del de ser o no miembro, y así entablar una cooperación política y una estrecha integración 41 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: “Una Europa más amplia. Relaciones con los países vecinos: un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de Europa”, COM (2003) 104 final, Bruselas, 11.3.2003. [https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003DC0104&from=ES] 42 El Consejo Europeo felicita “la inclusión de Armenia, Azerbaiyán y Georgia en la Política Europea de Vecindad; ello ofrece a la UE un nuevo instrumento para hacer avanzar un programa más amplio de reformas en cada uno de los mencionados países”. Conclusiones de la Presidencia, Bruselas, 17 y 18 de junio de 2004, punto 66. [https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/81750.pdf] 43 Los nuevos Estados miembros fueron: República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia. 44 Comunicación de la Comisión, Política europea de vecindad. Documento de Estrategia, COM (2004) 373 final, Bruselas, 12.5.2004, p.5. 45 Comunicación de la Comisión al Consejo sobre las propuestas de la Comisión de Planes de Acción con arreglo a la Política Europea de Vecindad (PEV), COM (2004) 795, Bruselas, 9.12.2004. p.2. 18 económica progresiva conforme a la normativa europea asentada en los valores democráticos, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales46, como alternativa al proceso de adhesión a la UE. Estos valores encuentran, a su vez, su base jurídica en el artículo 2 del TUE, de modo que su exportación a los países vecinos refleja la trascendente capacidad normativa de la Unión Europea en el ámbito internacional, ya que siguiendo al autor Ian Manners, la Unión es concebida como un auténtico cambiador de normas (changer of norms)47. En suma, el artículo 8 del TUE cobra importancia por configurar el marco de relaciones con estos países, así como, por delimitar un nuevo estatuto hasta la fecha; el de vecino. Por otro lado, podría decirse que el proyecto de la política de vecindad de la Unión Europea es el de una política exterior creada a “imagen y semejanza” de la política de ampliación. Así, tal como reconocía Romano Prodi: "compartir todo con la Unión salvo las instituciones48", implicaba entender que una política de proximidad no comenzaría con la condición de ser miembro de la UE ni excluiría la posibilidad de una futura integración, sino que ello eliminaría el problema de tener que dilucidar inmediatamente sobre la adhesión de un país que solicita su membresía en una etapa demasiado temprana49. Tal formato de la nueva política de vecindad no fue visto con satisfacción por parte de Georgia, Ucrania y Moldavia, países que aspiraban, a medio y largo plazo, a ser miembros de la Unión50. En resumen, siguiendo a Kleenmann51, la creación de la PEV fue impulsada por dos factores principales. Por un lado, la convicción de que la Unión necesitaba ofrecer 46 Íbid. p.3 47 MANNERS, I., «Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?», en Journal of Common Market Studies, Vol.40, nº 2, 2002, p.243. 48 PRODI, R., «A Wider Europe – A proximity Policy as the key to stability». Bruselas, 5 y 6 de diciembre de 2002, p. 6. [https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_02_619] 49 Ibíd. p.5. 50 BÖRZE, T y LEBANIDZE, B., «European Neighborhood Policy at the Crossroads. Evaluating the Past to Shape the Future», en MAXCAP Working Paper Series, “Maximizing the integration capacity of the European Union: Lessons of and prospects for a enlargement and beyond”, nº 12, Berlín, 2015, p.7 51 KLEENMANN, K., «The European Neighbourhood PolicyA Reality Check», en European Research Centre Anti-Corruption and State-Building, nº 16, September 2010, p.5. 19 una alternativa a la política de ampliación ya que la UE presenta capacidad limitada para absorber nuevos miembros, y, en segundo lugar, por la importancia de mantener un área de paz con los países que nos rodean a fin de contribuir a una efectiva seguridad en la zona. Por otra parte, la PEV exhibe, en cierto modo, cierto grado de indeterminación, puesto que, a pesar de su planteamiento multilateral, posee un enfoque bilateral en cuanto a su implementación y evaluación que en su inicio se articulaba mediante los Planes de Acción. Así, la eficacia de dicha política se encuentra supeditada a la existencia de intereses afines entre la UE y los países beneficiarios, por lo que el futuro de la PEV no pende únicamente de la Unión sino también de las aspiraciones de los Estados vecinos que integran dicha política. El Parlamento Europeo ya había asegurado que “la finalidad de la PEV no era sólo consolidar las relaciones bilaterales entre la Unión y los países de su entorno inmediato, sino también establecer redes de cooperación y desarrollo de la integración regional entre países vecinos”52. Así pues, ante la cuestionada eficacia de la PEV y las diferentes situaciones acontecidas en ese momento, como la guerra entre Rusia y Georgia53, llevaron a que resultara imprescindible una renovación de dicha política de vecindad. En consecuencia, la UE puso en marcha tres iniciativas de cooperación regional: la Sinergia del Mar Negro, la Unión por el Mediterráneo y una ambiciosa Asociación Oriental54. 52 Informe del Parlamento Europeo sobre la Política Europea de Vecindad (PEV), (2004/2166(INI)), 7.12.2005, punto 31. 53 El Consejo Europeo de 19 y 20 de junio de 2008 pidió a la Comisión que elaborase una propuesta relativa a una «Asociación Oriental» y subrayó la necesidad de establecer un enfoque diferenciado que respetara la naturaleza de la PEV como único marco político coherente. El Consejo Europeo extraordinario celebrado el 1 de septiembre de 2008 solicitó que se acelerara esa labor, vista la necesidad de reafirmar el compromiso de la UE tras el conflicto en Georgia y sus repercusiones generales. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, Asociación Oriental, COM (2008) 823 final, Bruselas, 3.12.2008, p.2. [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52008DC0823&from=EN] 54 “El Consejo Europeo de marzo de 2009 acogió con satisfacción el establecimiento de una ambiciosa Asociación Oriental que conllevará un compromiso más profundo con los socios orientales, tanto a nivel bilateral como multilateral, con objeto de crear las condiciones necesarias para agilizar la asociación política y proseguir la integración económica tratando de sustentar las reformas políticas y socioeconómicas de los países socios y facilitar así su aproximación a la UE”. Comunicación de la Comisión Europea sobre la propuesta de decisión del Consejo relativa a la posición que adoptará la Unión en el Comité de Cooperación establecido mediante el Acuerdo de Colaboración y de Cooperación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y Georgia, por otra, en relación con el establecimiento de nuevos subcomités, COM (2009) 684 final, Bruselas, 16.12.2009, punto 3. [https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52009PC0684&from=SK] 20 Centrándonos en esta última, el 7 de mayo de 2009 se lanza en Praga la AO, una iniciativa destinada a Bielorrusia, Moldavia, Ucrania y a las Repúblicas del Cáucaso Sur - Armenia, Azerbaiyán y Georgia- , asentada en compromisos mutuos con el Estado de Derecho, la buena gobernanza, el respeto de los derechos humanos y la protección de las minorías y el respeto a los principios de la economía de mercado y del desarrollo sostenible55; aspectos que ayudan a entender que el Partenariado Oriental no ha sido planteado como una acción aislada, sino como una dimensión regional específica de la PEV56. Además, de acuerdo con la Comisión “la Asociación Oriental es impulsada en paralelo a las negociaciones sobre la asociación estratégica de la UE con Rusia57”. Haciendo un análisis comparativo con los Acuerdos de Colaboración y Cooperación, la Asociación Oriental va más allá de su objetivo inicial, -una cooperación basada en la asociación política e integración económica de los países socios con la UE-, puesto que introduce varias novedades. Por un lado, a nivel bilateral, fomenta la movilidad de los ciudadanos y la liberalización de visados58 (la liberalización de visados encuentra su base jurídica en el artículo 77.2 a) del TFUE). En segundo lugar, promociona un nuevo desarrollo económico y social59 estableciendo zonas de libre comercio amplias y profundas (ZLCAP). Y en tercer lugar, la Asociación Oriental afianza “la seguridad energética mediante la cooperación con vistas a un suministro y un tránsito de energía estable y seguro a largo plazo, en particular mediante una mejor reglamentación, la eficiencia energética y un mayor uso de fuentes de energía renovables60”. A nivel multilateral, la Asociación Oriental toma por novedad la celebración de reuniones bianuales entre los Jefes de Estado o de Gobierno de la Asociación Oriental, así como cumbres anuales entre los Ministros de Asuntos Exteriores. Entre otros espacios multilaterales que ofrece la AO destacan: 55 Declaración conjunta de la Cumbre de Praga de la Asociación Oriental, Consejo de la UE, Bruselas, 8.5. 2009, 8435/09 (Presse 78), p.5. 56 Íbid. p.6. 57 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, Asociación Oriental, COM (2008) 823 final, Bruselas, 3.12.2008, p.2. 58 Declaración conjunta de la Cumbre de Praga de la Asociación Oriental, Consejo de la UE, Bruselas, 8.5. 2009, 8435/09 (Presse 78), p.7. 59 Íbid. p.6 60 Ibíd. p.8. 21 - La Asamblea Parlamentaria Euronest: los parlamentarios de la UE, por un lado, y los parlamentarios de los países de la AO, por otra, llevan a cabo funciones de seguimiento, supervisión y consulta, entre otras61. - El Foro de la Sociedad Civil: emite recomendaciones con el fin de influir en las instituciones de la Unión y en los Gobiernos nacionales de la Asociación62. - La Conferencia de las Autoridades Locales y Regionales de la Asociación Oriental: se trata de un foro político a nivel local y regional que emite dictámenes e informes. Ambas dimensiones se financian mediante el Instrumento Europeo de Vecindad (IEV), principal fuente económica y también mediante los denominados twinning projects63. Entrando ya en la influencia de la Asociación Oriental en Georgia, hay que decir que su impacto es positivo y significativo. En este sentido, la autora Shapovalova sostiene que: “entre los países del Cáucaso Sur, Georgia es líder en cuanto a avances en sus relaciones con la UE. El país estuvo entre los primeros de la AO en concluir un acuerdo de espacio aéreo común con la UE, que facilita su integración gradual en el mercado de aviación paneuropeo. También fue el primero del Cáucaso en llevar a cabo una asociación de movilidad con la UE para promover la migración legal (en 2009), al cual siguió Armenia (2011)”64. Sin embargo, la Asociación Oriental no llega a solventar con eficacia los conflictos territoriales que sacuden al Cáucaso. En la Declaración conjunta de la Cumbre de Praga no se hacía referencia alguna a ello, por lo que de acuerdo con Jovaní Gil “su impacto en la estabilización política de los mismos ha sido prácticamente nulo”65. En mi opinión, la 61 Para saber más sobre las competencias de la Asamblea Parlamentaria Euronest, ver el artículo 6 del Acto Constitutivo de la Asamblea Parlamentaria Euronest. [https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/nest/dv/865/865531/865531_1_es.pdf] 62 Así lo expresa la Ficha temática sobre la Unión Europea: La política europea de vecindad. [https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/170/la-politica-europea-devecindad#:~:text=La%20vertiente%20multilateral%20de%20la,y%20los%20contactos%20entre%20ciud adanos.] 63 RODRIGUEZ PRIETO, V., «La Dimensión Oriental de la Política Europea de la Vecindad en la nueva estrategia global», en Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol.4, nº2, 2018, p.41. 64 SHAPOVALOVA, N., «La Unión Europea…», cit., p. 93. 65 JOVANÍ GIL, C., «La política exterior de la Unión Europea en el Cáucaso y Asia Central: los límites de la apertura hacia el Este», en Geopolítica(s). Revista de estudios sobre espacio y poder, Vol.7, nº 1, Madrid, 2016, p. 118. 22 AO, más que ser un intento de camuflar las debilidades de la PEV, ha de ser capaz de erigirse como una alternativa creíble a la integración en el área de influencia de la Federación de Rusia. Sin duda, los avances más importantes logrados por Georgia en materia económica, política, social, entre otros, se han producido con la ratificación del Acuerdo de Asociación en 2014, el cual supone un mayor reforzamiento de la Política Europea de Vecindad y a su vez, una aproximación relevante hacia el acquis communautaire. Estos acuerdos encuentran su marco jurídico en el artículo 217 del TFUE, el cual expresa: “la Unión podrá celebrar con uno o varios terceros países […] acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares”. En conclusión, desde un punto de vista constructivo, la UE debería apostar por una política de vecindad más vinculante y otorgar a la PEV un presupuesto realista y acorde a sus dimensiones que permita avanzar a los vecinos más comprometidos hacia un proceso de convergencia real con los estándares de la Unión, puesto que el objetivo final a medio y largo plazo debería ser la integración en la organización internacional. Por último, conviene apuntar que la PEV, a diferencia de la puesta en marcha de la Asociación Oriental, se inició con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (diciembre de 2009). Ello es relevante en la medida de que la adopción de Lisboa implicó una capacidad de actuación sin precedentes en el ámbito de la acción exterior de la Unión: por un lado, se potencia las competencias del Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y, por otro lado, se crea el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), dependiente de éste, con el fin de intensificar la coherencia y coordinación de la política exterior de la Unión66. 2. INTERESES DE LA UE EN GEORGIA Y VICEVERSA Históricamente, la Unión Europea ha venido delimitando su campo de actuación en política exterior con aquellos países más próximos o considerados más “poderosos”, otorgando una relevancia a la región caucásica casi residual. 66 Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo y al Consejo, Balance de la Política Europea de Vecindad, COM (2010) 207 final, Bruselas, 12.5.2010, p.2. 23 Los intereses de la Unión Europea en la región caucásica han cobrado mayor atención a partir de la década del 2000 por cuestiones de sinergia del Mar Negro67, de seguridad y de influencia. Uno de los principales intereses que la UE ha observado en la región caucásica en los últimos años ha sido principalmente la obtención de recursos petrolíferos, pues es sabido que la Unión depende de la importación de crudo a otros países. En este sentido, Azerbaiyán es considerado el país con mayores reservas de petróleo de los situados en el Mar Caspio. Sin embargo, de acuerdo con la autora Gachechiladze Revaz68 “el factor potencial económico más importante de Georgia es su ubicación geográfica: la posibilidad de servir como medio de tránsito más corto para que las materias primas, incluido el petróleo, gas y algodón, lleguen al Oeste desde el Este”. De ahí que el Consejo de Europa valorara a Georgia como “corredor energético”69. La UE tiene interés en que el Cáucaso permanezca estable a fin de poder suministrar los recursos energéticos que llegan al continente sin pasar por Rusia, pues es sabido que el Cáucaso Sur es una región importante en producción (cuenca del Mar Caspio) y tránsito de energía70 con importantes construcciones: el oleoducto (Bakú – Tbilisi – Ceyhan) y el gaseoducto (Bakú – Tbilisi – Erzurum). Desde la óptica de Georgia, la Unión Europea es “el principal socio comercial del país, ya que representa casi una tercera parte del comercio total y el donante más importante, así como la principal fuente de inversión extranjera directa”71. 67 La Sinergia del Mar Negro es una iniciativa de cooperación regional de la UE. La Comisión Europea señala que “la región del Mar Negro presenta un gran potencial e importantes retos que exigen una actuación coordinada a escala regional. Se trata, en particular, de sectores clave como la energía, los transportes, el medio ambiente, los desplazamientos y la seguridad”. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, la Sinergia del Mar Negro, una nueva iniciativa de cooperación regional, COM (2007) 160 final, Bruselas, 11.4.2007. p.5. 68 GACHECHILADZE, R., «The making of the new Georgia: development factors - pluses and minuses», en Caucasian Regional Studies, Vol.3, nº1, 1998. [http://poli.vub.ac.be/publi/crs/eng/0301-03.htm] 69 Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, Functioning of democratic institutions in Georgia, Doc. 10049, 26.1.2004, punto 84. 70 Comunicación de la Comisión de las Comunidades Europeas, Política Europea de Vecindad. Documento de Estrategia, COM (2004) 373 final, Bruselas, 12.5.2004, p.12. 71 Informe del Parlamento Europeo sobre la aplicación del Acuerdo de Asociación UE-Georgia (2017/2282(INI)), 15.10.2018, punto 39. 24 Por otro lado, Fernández Sola señala que “los principales intereses que hoy tiene la UE y sus EEMM en la región giran en torno a la seguridad y a la estabilidad”72. Hasta ahora, la UE ha logrado garantizar con mayor o menor éxito la paz y la seguridad, oportunidades de desarrollo y una mayor prosperidad para sus Estados miembros. Así que podría decirse que los intereses de Georgia en adherirse a la UE (y a la OTAN) son fundamentalmente por mantener la estabilidad de su integridad territorial, salvaguardar la paz en la región y cooperar más económicamente con Europa para no depender tanto de Rusia. A su vez, la Unión Europea tiene interés en promover la paz en Georgia con el fin de que los conflictos internos del país no desemboquen en una guerra en el continente ante posibles amenazas terroristas. No hay que olvidar que la Unión, sobre la base del artículo 3.1 del TUE, tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos. Por ello, la UE tiene intereses de seguridad en que los países del Cáucaso sean estables, democráticos o al menos, con sólidas estructuras de gobierno73. Por otro lado, la acción exterior de la UE cada vez toma más en cuenta otros instrumentos como los recursos naturales, la cultura y la movilidad, de manera que ya no esta tan sujeta a los tradicionales mecanismos de poder económico y político, lo que le obliga a desplegar una vehemente actividad exterior en esas nuevas áreas para defender sus intereses. Es sabido que el fundamento de la propia Unión es el “[…] respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos […]”, tal y como establece el artículo 2 del TUE. En este sentido, es destacable la intención de la UE a la hora de desarrollar sus relaciones con el resto del mundo, en este caso, Georgia, consistentes en afirmar y promover sus valores e intereses, así como contribuir a la protección de los ciudadanos (artículo 3.5 TUE). Así pues, Georgia ha llevado a cabo sucesivas reformas tanto en el ámbito político como en el ámbito económico, y pese a que no es una democracia consolidada, es la única República del Cáucaso Sur que ha logrado reformar y mejorar cabalmente muchos aspectos del sector público y gubernamental. 72 FERNÁNDEZ SOLA, N., «Asia Central…», cit., p.4. 73FERNÁNDEZ SOLA, N., «Asia Central…», cit., p.5. 31 una clara ocupación en los territorios georgianos son vistos por la UE como una posible amenaza para la soberanía de otros países de Europa96. En conclusión, a día de hoy, Abjasia es reconocida internacionalmente sólo por Rusia, Nicaragua, Venezuela, Nauru y recientemente Siria. Ante la posibilidad de plantear una solución al conflicto, es el gobierno ruso quien jugaría el papel más relevante en la búsqueda de la estabilidad territorial. Para ello es necesario crear vínculos más cercanos con el Kremlin mediante la vía diplomática y el diálogo con la Unión. La solución atravesaría por unas negociaciones que resolvieran el estatuto político de Abjasia “como parte integrante de una Georgia unida y repatriando a los centenares de miles de personas desplazadas”97. Tanto la comunidad internacional como Georgia están llevando a cabo esfuerzos con tal propósito. 3.2 Osetia del Sur La República Socialista Soviética de Georgia, bajo el mando de Iósif Stalin, incluyó en 1922 a Osetia del Sur dentro de su territorio como una región autónoma. Tras los movimientos separatistas que empezaban a debilitar la integridad de la Unión Soviética en los años 80, los diputados osetios proclamaron su soberanía y la creación de la República de la Osetia del Sur en septiembre de 199098. La reacción de Georgia no se hizo esperar. El Parlamento del país abolió su autonomía99 en diciembre de ese mismo año, dando comienzo al estallido de una guerra 96 Resolución del Parlamento Europeo sobre los territorios georgianos ocupados diez años después de la invasión rusa (2018/2741(RSP)), 14 de junio de 2018, punto 2. [https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0266_ES.html] 97 RIQUELME CORTADO, R., «La Unión Europea y las repúblicas del Cáucaso Sur…» p.538. 98 RUIZ GONZÁLEZ, F.J., Conflictos en el espacio post-soviético… cit., p.19. 99 RUIZ GONZÁLEZ, F.J., Conflictos en el espacio post-soviético… cit., p.19. 32 que cesó en verano de 1992 con los Acuerdos de Sochi100. Las consecuencias del conflicto dejaron alrededor de 1.800 muertos y el éxodo de 4.000 personas101. Posteriormente, en 2001 tendrían lugar elecciones en Osetia del Sur y ya en mayo de 2002, la Cámara legislativa pidió, sin obtener el reconocimiento de la comunidad internacional, que se reconociese la independencia del territorio sobre la base del derecho de libre determinación de los pueblos102. Sobre este último aspecto, conviene aludir lo expresado por el Comité de Derechos Humanos de conformidad con el artículo 40 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos103: “El derecho internacional contemporáneo aplicable al derecho de los pueblos a la libre determinación es categórico a este respecto: al paso que reconoce el derecho de libre determinación aplicable tanto a los Estados existentes como a los pueblos numéricamente pequeños que forman parte integrante de la población de tales Estados, rechaza no obstante el derecho de tales pueblos que viven en Estados democráticos a separarse unilateralmente, sin tener en cuenta la voluntad de todo el Estado. La Declaración de las Naciones Unidas de 1970 sobre los principios de derecho internacional, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993 y los documentos básicos de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), todos los cuales reconocen unánimemente el derecho de libre determinación e incluso de secesión únicamente respecto de los pueblos que viven bajo el colonialismo y respecto de los pueblos dependientes, ponen de manifiesto no obstante que el ejercicio de ese derecho no debe utilizarse para solucionar o promover acción alguna que viole o menoscabe la integridad territorial o la unidad política de los Estados 100 Buscando evitar un conflicto georgiano-ruso más amplio, el líder georgiano Eduard Shevardnadze y el presidente ruso Boris Yeltsin firmaron un acuerdo de alto el fuego en la ciudad de Dagomys el 24 de junio de 1992. En ella se estipulaba la retirada de fuerzas, la desmilitarización de la región, la retirada de las fuerzas ex soviéticas restantes de Osetia del Sur y la formación de una "Comisión de Control Conjunta" de cuatro lados para supervisar la zona de conflicto y una fuerza de mantenimiento de la paz, con 2.000 soldados rusos, osetios y georgiano. WAAL. T., «South Ossetia Today», p.3, disponible en: [https://3dcftas.eu/publications/south-ossetia-today] 101 RUIZ GONZALEZ, F.J., «Conflictos en el espacio postsoviético…» cit., p.19 102 REMIRO BROTÓNS, A., ANDRÉS SÁENZ DE SANTA, M.P., PÉREZ-PRAT DURBAN, L., y RIQUELME CORTADO, R., Los Límites de Europa. Academia Europea de Ciencias y Artes, Madrid, 2008, p. 309. 103 Pacto Internacional de Derechos civiles y políticos, Naciones Unidas. CCPR/C/GEO/2000/2, 26 de febrero de 2001. 33 soberanos independientes que respetan los principios de igualdad y libre determinación de los pueblos y cuyos gobiernos representan, sin distinción alguna, los intereses de todos los pueblos que viven en su territorio”. De ello, podemos deducir que suele tenderse a justificar la secesión de un Estado sobre el principio de libre determinación de los pueblos en menoscabo o detrimento del principio de integridad territorial. El derecho a la libre determinación de los pueblos no legitima el ejercicio del derecho a la separación territorial. En suma, tanto Osetia del Sur, como Abjasia, no han sido históricamente territorios colonos, ni han sido anexionados por conquista u ocupados por un Estado extranjero. A diferencia de Abjasia, los osetios del sur, tradicionalmente prorrusos, son partidarios de una mayor autonomía y de la unificación con Osetia del Norte104. Tal es así, que, en noviembre de 2006, Osetia del Sur celebró un referéndum sobre su independencia de Georgia, la unificación con Osetia del Norte y, con ello, la anexión a Rusia105. Todo ello sin conseguir el reconocimiento de Georgia ni de la comunidad internacional106, lo que sentó las bases de un enfrentamiento cada vez más tenso en las relaciones de Georgia con Rusia. Además, téngase en cuenta que, a nivel institucional, en el caso de Abjasia el papel de mediador estuvo bajo el mando de Naciones Unidas (UNOMIG), mientras que en el caso de Osetia del Sur este rol lo ha ocupado la OSCE107. La Unión Europea ha intentado prevenir y resolver los conflictos que sacuden a la región en cooperación con la OSCE. Así lo hacía constar el Consejo de la Unión Europea en el artículo 1 de la Acción Común 2001/759/PESC108: “la Unión Europea contribuirá a reforzar el proceso conducente a la solución del conflicto en Osetia del Sur”. Para llevar 104 RIQUELME CORTADO, R., «La Unión Europea y las repúblicas del Cáucaso Sur…» cit., p. 540. 105 ARAKELYAN, M., «Cáucaso Sur…», cit., p.32. 106 ARAKELYAN, M., «Cáucaso Sur…», cit., p.32. 107 RIQUELME CORTADO, R., «La Unión Europea y las repúblicas del Cáucaso Sur…» cit., p. 535. 108 Acción Común 2001/759/PESC del Consejo de 29 de octubre de 2001 sobre una contribución de la Unión Europea al proceso conducente a la solución del conflicto en Osetia del Sur, Diario Oficial de la Unión Europa, nº L 286 de 30.10.2001. 34 a cabo este objetivo, asignó también ayuda financiera al fondo de contribuciones fundado por la OSCE (artículo 3). Rusia ha ayudado directa e indirectamente a los movimientos separatistas de Osetia del Sur y Abjasia. Por ejemplo, a diferencia de los residentes georgianos, no exige visado a los ciudadanos de ambas zonas. La Unión Europea se ha mostrado crítica sobre este aspecto, siendo el Parlamento Europeo quien en diciembre del 2000 solicitó al Gobierno ruso que suspendiese “la aplicación de las nuevas normas sobre visados a Georgia, ya supondrían un golpe de consecuencias catastróficas para la economía georgiana y arruinarían las relaciones bilaterales”109. Un mes más tarde, estimaba que “si bien la imposición de visados dentro del respeto del derecho internacional es una competencia soberana de cada Estado, el proyecto de eximir a los residentes en las regiones georgianas separatistas de Osetia del Sur/Tsjinvali y Abjasia el régimen de visados impuesto a los ciudadanos georgianos es un desafío a la integridad territorial y a la soberanía de Georgia que cuenta con el apoyo oficial del Gobierno de la Federación de Rusia, por lo que pide a éste que reconsidere tales planes, ya que ellos supondrían, de hecho, la anexión de esos territorios indiscutiblemente georgianos”110. Ya en 2006, tras la reciente adopción de la PEV, el Parlamento Europeo acogió con satisfacción111 “el plan de paz para Osetia del Sur […] presentado por Georgia ante la OSCE a finales de octubre de 2005; considera que este plan representa un paso fundamental en la vía hacia una solución pacífica y completa del conflicto…”. Más recientemente, Georgia, con el respaldo de la UE, ha denunciado el Tratado de Integración firmado en marzo de 2015 entre Rusia y Osetia del Sur. En este tratado se 109 Resolución del Parlamento Europeo sobre la aplicación de la estrategia común de la Unión Europea hacia Rusia (2000/2007(INI)), 13 de diciembre de 2000, punto 42. [https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P5-TA-20000563+0+DOC+XML+V0//ES] 110 Resolución del Parlamento Europeo sobre el régimen de visados impuesto por la Federación de Rusia a Georgia, 17 de enero de 2001, punto 1. [https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=- //EP//TEXT+MOTION+P5-RC-2001-0056+0+DOC+XML+V0//ES] 111 Resolución del Parlamento Europeo sobre la política europea de vecindad (2004/2166(INI)), 19 de enero de 2006, punto 70. [https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/ta/p6_taprov(2006)0028_/p6_ta-prov(2006)0028_es.pdf] 35 estipula que la economía, la aduana, los guardias fronterizos, los militares y las fuerzas de seguridad surosetias se integrarán profundamente con las de Rusia112. La Unión ha llevado a cabo importantes avances en la mediación de los movimientos separatistas, siendo el ejemplo paradigmático, la celebración del acuerdo de alto el fuego de 12 de agosto de 2008. Este acuerdo se apoya en seis principios a cumplir por las partes113: 1) No recurrir a la fuerza; 2) Poner fin a las hostilidades; 3) Facilitar el libre acceso a la ayuda humanitaria; 4) Las fuerzas militares georgianas tendrán que retirarse a sus bases habituales; 5) Las fuerzas militares rusas tendrán que retirarse a las líneas mantenidas antes del comienzo del estallido. En espera de un mecanismo internacional, las fuerzas rusas de mantenimiento de la paz desplegarán medidas de seguridad adicionales; 6) la convocatoria de debates internacionales sobre acuerdos de seguridad y estabilidad para Abjasia y Osetia del Sur. El Consejo Europeo también hacía un llamamiento, días más tarde a la finalización de la guerra de 2008, al resto de países para que no reconocieran la independencia de Abjasia ni Osetia, condenando a su vez la decisión unilateral de reconocimiento de Rusia114 (que consideraba inaceptable). De la misma manera apuntaba que “los Estados miembros de la UE contribuyen de manera significativa al fortalecimiento de la misión de observación de la OSCE en Osetia del Sur con el envío de observadores y contribuciones materiales y financieras sustanciales”115. Finalmente, la Unión Europea estableció en septiembre de 2008 la Misión de Observación de la UE en Georgia (EUMM) con efectos de despliegue el 1 de octubre de 2008116. Sus objetivos, de conformidad con el artículo 2 de la acción común 2008/736/PESC, consistían en la supervisión del cumplimiento del acuerdo de seis puntos (anteriormente mencionados) y sus medidas de aplicación en toda Georgia, en 112 “Georgia denuncia el tratado de integración de Osetia del Sur con Rusa”, El País, 18 de marzo de 2015. [https://elpais.com/internacional/2015/03/18/actualidad/1426708388_583422.html] 113 Conclusiones del Consejo de la Unión Europea, General Affairs and External Relations Council meeting, Bruselas, 13.8.2008, punto 2. [https://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/102315.pdf] 114 Consejo extraordinario de Bruselas, conclusiones a la presidencia, Bruselas, 1.9.2008, punto 2. [https://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=ES&f=ST%2012594%202008%20REV%202] 115 Íbid. punto 5. 116 Artículo 1 de la Acción Común 2008/736/PESC del Consejo de 15 de septiembre de 2008 sobre la Misión de Observación de la Unión Europea en Georgia (EUMM Georgia), Diario Oficial de la Unión Europea nº L 248 de 17.9.2008 [https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008E0736&from=EN]. 36 coordinación con Naciones unidas y la OSCE. Así mismo, el precepto señalaba dos objetivos específicos. Por un lado, contribuir a la estabilidad en toda Georgia y a la región colindante a largo plazo, y, por otro lado, estabilizar la situación disminuyendo el riesgo de reanudación de las hostilidades, a corto plazo. Para dar cumplimiento a estos objetivos, el artículo 3 expresa los cometidos de la Misión, centrados en cuatro puntos: 1) La estabilización del país, a través la observación de la situación. 2) La normalización entre las partes en conflicto, centrándose en el Estado de Derecho, las estructuras policiales eficaces y un orden público adecuado, así como realizar actividades de observación en relación con la seguridad de las vías de transporte, infraestructura energética, además de aspectos políticos y de seguridad de los desplazados y refugiados por el conflicto. 3) El fomento de la confianza, contribuyendo a la reducción de las tensiones existentes mediante enlaces y otras medidas de confianza. 4) La aportación de información para la elaboración de la política europea en relación con el conflicto. Recientemente, el Consejo de la Unión Europea ha adoptado la Decisión (PESC) 2018/1884, la cual prorroga el mandato de la EUMM Georgia hasta el 14 de diciembre de 2020117. Concluimos este apartado estableciendo una perspectiva jurídica diferente basada en la opinión de algunos autores que justifican la independencia de Abjasia y Osetia del Sur como válida desde el punto de vista legal118 con base en los artículos 70 y 72 de la Constitución de la URSS de 1977, respectivamente. Estos artículos señalan a la URSS como un Estado integral, federal y multinacional como resultado de la libre autodeterminación de las naciones. Cada República conserva el derecho a separare libremente de la URSS. 117Artículo 1 de la Decisión (PESC) 2020/200 del Comité Político y de Seguridad de 11 de febrero de 2020 por la que se nombra al Jefe de la Misión de Observación de la Unión Europea en Georgia (EUMM Georgia) y se deroga la Decisión (PESC) 2018/2075 (EUMM Georgia/1/2020), 14 de febrero de 2020. [https://eurlex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020D0200&from=EN] 118ARAKELYAN, M.., «Cáucaso Sur…», cit., p.23. 37 Pues bien, sabiendo que Osetia del Sur y Abjasia eran regiones autónomas integradas en la República Socialista Soviética de Georgia, no podían declarar su independencia de Georgia a menos que ésta última se independizase. En efecto, el país se declaró plenamente soberano en 1991, y en este caso las regiones autónomas sí tenían derecho a decidir su independencia de la forma más conveniente. Además, el Gobierno Ruso ha comparado la doble vara de medir de Europa respecto a la declaración unilateral de independencia de Kosovo de 2008, la cual sí ha obtenido el reconocimiento de un gran número de Estados miembros de la UE, con la independencia de Abjasia y Osetia del Sur, con escasos apoyos por parte de la comunidad internacional. 4. PROCEDIMIENTO DE ADHESIÓN DE GEORGIA A LA UE La Unión Europea es el único ejemplo de organización internacional de integración. Ello se traduce en que los Estados miembros ceden el ejercicio de sus competencias soberanas a las instituciones comunitarias. La UE, como sujeto de derecho internacional, tiene personalidad jurídica internacional (artículo 47 TUE) y ello le permite tanto celebrar Tratados Internacionales como entablar relaciones diplomáticas con otros Estados, en este caso, Georgia. La adhesión de nuevos Estados a la UE encuentra su fundamento legal en el artículo 2 y 49 del Tratado de la Unión Europea. Dichos preceptos hacen referencia a los valores en que se fundamenta la UE y a la aceptación unánime de todos los Estados miembros en la adhesión de un Estado candidato, respectivamente. Los definidos “criterios de Copenhague” en el Consejo Europeo celebrado en junio de 1993 y precisados en el Consejo Europeo dos años más tarde en Madrid, son aquellos requisitos que debe reunir todo Estado que deseé formar parte del bloque comunitario. Estos se agrupan en: 1) Criterios políticos: los países candidatos deben contar con instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y la protección de las minorías; 2) Criterios económicos: contar con una economía de mercado en funcionamiento capaz de hacer frente a las presiones de la competencia y a las fuerzas del mercado dentro de la Unión; 38 3) Criterios jurídicos: El Estado candidato debe asumir las obligaciones comunitarias, es decir, debe estar dispuesto a adoptar el acquis communautaire (acervo comunitario). Ello incluye aceptar los objetivos de la unión política, económica y monetaria. Dichos criterios constituyen, a su vez, requisitos de permanencia, puesto que en virtud del art 7.2 TUE: «El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, puede constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2…» Es decir, ante un Estado que viole estos valores, cabe la posibilidad de suspender determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Teniendo en cuenta los estrechos vínculos, valores y objetivos en común existentes entre Georgia y la Unión Europea, en junio de 2014 ambas partes firmaron el Acuerdo de Asociación119 (AA), que derogaba el Acuerdo de Colaboración y Cooperación de 1999. Este acuerdo bilateral permite a Georgia aproximarse en mayor medida a la aplicación del acquis communautaire y perfilarse como un candidato idóneo ante una futura adhesión. Desde su entrada en vigor, el 1 de julio de 2016, ha sido el acuerdo más preciso y completo, sobre todo en materia de derechos y libertades fundamentales, reformas del sistema judicial y Administración pública, e integración económica (se crea la Zona de Libre Comercio de Alcance Amplio y Profundo). Extrapolando los criterios de adhesión al Acuerdo de Asociación, éstos se plasman de la siguiente manera: En primer lugar, atendiendo a los criterios políticos anteriormente mencionados, el presente acuerdo apuesta por un compromiso y reforzamiento del Estado del Derecho (art. 2.4 y art 1.1 letra f) así como el respeto a los principios del mismo y de la buena gobernanza en el artículo 2.3. Éste último precepto también señala la promoción al respeto de los principios de soberanía e integridad territorial, la inviolabilidad de las fronteras e independencia. 119 Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y Georgia, por otra, DO L 261 de 30.8.2014. 39 Sobre la política exterior y de seguridad (artículo 5) es destacable la intención de una cooperación basada en los valores e intereses comunes, siendo su objetivo, potenciar la convergencia y eficacia de las políticas, mediante la utilización de foros bilaterales, internacionales y regionales. En todo caso, se hace hincapié por la solución pacífica de conflictos (artículo 9), así como la lucha frente al terrorismo (artículo 12 y 20). Sin duda, los artículos 4 y 13 son clave en el entendimiento de este tipo de requisitos. Estos señalan la cooperación de las partes para el desarrollo, la consolidación y la mejora de la estabilidad y la efectividad de las instituciones democráticas y el Estado de Derecho, así como para la garantía del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales que inspirará, a su vez, toda cooperación en materia de libertad, justicia y seguridad. El apartado primero del artículo 13 concreta que “en la cooperación en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia, las partes concederán especial importancia a la promoción del Estado de Derecho, en particular a la independencia del poder judicial, el acceso a la justicia y el derecho a un juicio justo”. En segundo lugar, conforme a los criterios económicos, el artículo 1 h) expresa, entre los objetivos de esta asociación, el intento de lograr una integración económica gradual de Georgia en el mercado interior de la UE a través de la creación de una zona de libre comercio de alcance amplio y profundo. Ello permite mayor acceso al mercado, de conformidad con los derechos y obligaciones que se derivan de su pertenencia a la Organización Mundial del Comercio (OMC). El artículo 2.2 establece entre los principios generales que “las partes reiteran su compromiso con los principios de una economía de libre mercado, el desarrollo sostenible y un multilateralismo eficaz”. Este acuerdo presenta una amalgama de artículos referentes a cuestiones económicas y financieras bajo el título IV “Comercio y cuestiones relacionadas con el comercio” y el Título V “Cooperación Económica”. Por último, respecto a los criterios jurídicos, el Acuerdo de Asociación vincula a Georgia a aproximar sus normas nacionales al acervo de la UE, como es el caso de la normativa europea sobre contratación pública (artículo 147.3 a). 40 Sobre la aplicación del presente Acuerdo, el Parlamento Europeo elaboró una propuesta de resolución120 observando con satisfacción los resultados obtenidos y haciendo hincapié en aquellos que deben seguir mejorándose. A tal efecto, sobre los criterios políticos, el Parlamento expone a grosso modo: 1) Su preocupación por la corrupción de las élites de alto nivel. Pide que la Agencia Anticorrupción funcione de forma independiente, sin interferencias políticas y separada de los servicios de seguridad del Estado (punto 22). 2) Que se instauren todas las medidas necesarias para reforzar el sistema judicial, a fin de garantizar la plena independencia del poder judicial y de la Fiscalía […]. Recuerda las preocupaciones de la Comisión de Venecia ante las modificaciones legislativas propuestas, que no garantizan la neutralidad política del Consejo de la Fiscalía de Georgia (punto 25). 3) Destaca la importancia que revisten las reformas en curso de la administración pública; acoge con satisfacción la Ley de la función pública promulgada recientemente y espera que se aplique rápidamente, a fin de fortalecer de forma duradera la confianza de la ciudadanía (punto 26). 4) Constata con preocupación que el Gobierno georgiano no haya adoptado una nueva legislación que permita mejorar el acceso del público a la información. Lamenta que la reforma propuesta limite aún más el acceso en este ámbito; pide al Gobierno georgiano que garantice el acceso efectivo a la información pública (punto 27). 5) Insta al Gobierno de Georgia a que mejore la transparencia del sistema de contratación pública (punto 42). 6) Subraya la importancia de contar con una política y unos mecanismos claros, transparentes y basados en los derechos humanos para investigar y perseguir las violaciones de los derechos humanos (punto 34). 7) Pide a las autoridades georgianas que adopten medidas adicionales para defender las libertades fundamentales y los derechos humanos, especialmente para los grupos vulnerables (punto 35). 120 Resolución del Parlamento Europeo sobre la aplicación del Acuerdo de Asociación UE-Georgia (2017/2282(INI)), 14 de noviembre de 2018. [https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-82018-0457_ES.pdf] 47 Bruselas tiene interés en que está región permanezca estable y segura, mientras que Georgia, a su vez, mira con entusiasmo los valores europeos a fin de fortalecer su Estado de Derecho (EUJUST Themis). Por ello ha llevado a cabo considerables reformas en el sector público, político, económico y social. Por último, el tercer periodo de las relaciones de Georgia con la Unión Europa tendría lugar con el ingreso del país en el club comunitario. Para que esto tenga lugar, la nación caucásica debería cumplir con los denominados criterios de Copenhague, los cuales se agrupan en criterios políticos, económicos y jurídicos. El Acuerdo de Asociación, que se enmarca dentro de la PEV, es el tratado más extenso y completo que han firmado la Unión Europa y Georgia en materia de justicia, derechos y libertades fundamentales, integración económica o política exterior. Sin embargo, la lucha contra la corrupción, la independencia judical, la importancia de unos medios de comunicación libres e independientes o las garantías de los derechos humanos, siguen siendo aspectos que todavía tiene que mejorar el Estado georgiano. Por ello, actualmente se está ejecutando el Programa de Asociación a fin de que el país cumpla una serie de prioridades a corto y medio plazo sobre estos aspectos. La entrada de Georgia al club comunitario tendría que pasar por el abandono de ésta de la Política Europea de Vecindad y sucesivamente, por el procedimiento de adhesión de previsto en el artículo 49 TUE, el cual señala la severa aceptación unánime de todos los Estados Miembros para que un Estado candidato entre en las instituciones comunitarias. En el hipotético caso de que Georgia formara parte de la Unión, podríamos preguntarnos, qué sucedería con la aplicación del derecho comunitario originario sobre el territorio de Georgia. Una primera hipótesis atiende a que la eficacia de los Tratados de la UE se aplicarían sobre la integridad del territorio georgiano, incluido las regiones separatistas de Abjasia y Osetia del Sur. No es lo más probable teniendo en cuenta la dependencia económica, militar y política de estas regiones de Rusia. En segundo lugar, podría optarse por la no aplicación del derecho comunitario en las regiones separatistas, como ocurre paralelamente en Chipre con la República Turca del Norte de Chipre. 48 Y un tercer planteamiento, podría darse con la supuesta independencia de ambas regiones de Georgia, una vez sea Estado miembro. En efecto, los tratados ya no serían aplicables a los nuevos Estados independientes, pero sí se mantendría el acervo comunitario para el Estado matriz, en este caso, Georgia. En definitiva, podemos ver que la actividad mediadora de la Unión resulta muy interesante, puesto que ha sido capaz de afrontar disputas relacionadas con la seguridad y defensa de Europa. Georgia y la comunidad internacional han llevado a cabo grandes esfuerzos en la solución de conflictos. La UE debe seguir apostando por abrir sus puertas a aquellos países que han estado sumidos en graves problemas desde su nacimiento y que muestran a su vez, un considerable carácter europeísta. Estrechar la cooperación y entablar mayores relaciones diplomáticas con Rusia son cuestiones que tampoco deberían descuidarse. V. BIBLIOGRAFÍA ARAKELYAN, M., «Cáucaso Sur: Conflictos sin resolver», en Serie conflictos olvidados: Cáucaso Sur, Institut de Drets Humans de Catalunya, 2011, pp.7-43. BÁRCENAS MEDINA, L.A y LÓPEZ JIMÉNEZ, J.A., «Los conflictos congelados de la antigua Unión Soviética», en Serie Conflictos internacionales contemporáneos, Instituto de Estudios Internacionales y Europeos Francisco de Vitoria Ministerio de Defensa, nº 15, Madrid, 2011, pp.288. BÖRZE, T y LEBANIDZE, B., «European Neighborhood Policy at the Crossroads. 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