Hacia una gestión eficaz y equitativa del territorio en un horizonte demográficamente crítico

9. Hacia una gestión eficaz y equitativa del territorio en un horizonte demográficamente crítico Luis Carlos Martínez Fernández y José M.ª Delgado Urrecho Departamento de Geografía Universidad de Valladolid 9. Hacia una gestión eficaz y equitativa del territorio en un horizonte demográficamente crítico 9.1 Introducción Se iniciaba este estudio enunciando la enorme complejidad asociada al análisis del poblamiento y de las políticas de ordenación territorial conducentes a intentar corregir errores del pasado, buscando equilibrar un modelo de distribución espacial de la población extremadamente dual, caracterizado por la tendencia a la concentración en las áreas urbanas en expansión en torno a las principales ciudades y a la dispersión en numerosos y pequeños enclaves del mundo rural en el que, además, la red de centros de servicios que mantiene el nexo de unión entre ambos mundos corre el peligro de debilitarse en exceso como consecuencia de la constante pérdida de residentes. Como se indica en las conclusiones del Capítulo 1, se trata “de garantizar la competitividad y la justicia territoriales para un escenario en el que bien pudiera admitirse que el territorio es el problema y al tiempo la solución”. Demasiadas situaciones disimilares, demasiados intereses, a veces opuestos, en juego, dificultando el desarrollo de una Ley de Ordenación del Territorio que ha de armonizar el conjunto de políticas sectoriales, corrigiendo tendencias emanadas de múltiples procesos dispares. El crecimiento urbano frente a la expansión periurbana, la concentración de flujos demográficos y económicos frente a la necesaria articulación del territorio en áreas menos favorecidas fortaleciendo núcleos intermedios, la competencia para captar inversiones públicas y privadas, nuevas infraestructuras y una dotación de servicios capaz de alcanzar un vasto territorio rural cuyas necesidades se multiplican día a día, todo ello en el marco de un mapa local fragmentado en 2.248 municipios. Tras lo expuesto en los capítulos dedicados a las actividades agrarias, la industria, las ciudades y los centros de servicios, queda patente la necesidad de coordinación y cooperación entre Administraciones, tanto en sentido vertical como transversal, aunando esfuerzos en una planificación a largo plazo, evitando en lo posible ajustes meramente coyunturales que a la larga puedan provocar más enfrentamientos que solidaridad. El campo muta hacia un nuevo paradigma en el que resulta imprescindible un cambio de conceptos, una comprensión de lo que ha de significar la nueva economía rural desde una amplia perspectiva, un elenco de actividades donde agricultura y 971HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO ganadería son sectores dinámicos y básicos en el desarrollo, pero no únicos. Diversificación de actividades que difícilmente podrá hacer retornar a los tiempos pasados, pues no es concebible un aumento generalizado de la población y su densidad, pero sí un modelo más equilibrado y sostenible, un desarrollo no supeditado en exclusiva a las necesidades del medio urbano, no limitado a las áreas de contacto entre ambos mundos. Capacidad de adaptación al cambio que ha sido demostrada continuamente, pues el medio rural no tiene nada que envidiar al urbano en cuanto a incorporación de nuevas formas de producción e innovación tecnológica –nuestra sociedad es el resultado de una Revolución Agraria, no lo olvidemos–. Y de igual forma que agricultura y ganadería se han ido transformando, abordando retos en respuesta a nuevas vicisitudes, la economía rural contempla nuevas oportunidades, ofrece nuevas perspectivas de futuro, hoy día circunscritas a espacios bien delimitados y que han sabido aprovechar, por ejemplo, la creciente demanda de productos de calidad o generar un variado elenco de ofertas de ocio, pero que deberán extenderse a áreas todavía al margen de estos procesos. Imprescindible por tanto la articulación territorial de los espacios rurales en aras de frenar desequilibrios crecientes, pero también el apoyo a la transformación de otros sectores generalmente más vinculados al espacio urbano, como el industrial, caracterizado por un limitado número de medianas y grandes empresas frente al abrumador dominio de las PYMEs. Empresas que han de adaptarse también a un marco de competencia en constante expansión, algo solamente posible mediante el decidido apoyo a la innovación, un sistema capaz de generar no sólo nuevos espacios dedicados a la I+D+i y la coordinación de esfuerzos entre empresas privadas, universidades e institutos de investigación, sino de engendrar asimismo una red con efectos difusores de la que pueden beneficiarse pequeñas empresas con independencia de su localización. En definitiva, una labor de apoyo basada en la potenciación de auténticos distritos industriales que elimine las diferencias en el acceso a las nuevas tecnologías y permita su incorporación a todo tipo de PYMEs, “dejando atrás su carácter exclusivo de enclave de innovación para establecer vínculos con el exterior, tanto con el entramado empresarial más cercano, a partir de las dinámicas que genera la proximidad, como también paulatinamente y con una proyección más amplia, con el tejido económico, empresarial y social regional”, tal como se indica en el capítulo dedicado a este sector. Lo cual conduce, una vez más, a la necesidad de consolidar la red de núcleos intermedios, en este caso de cara a dinamizar los sistemas productivos locales. Pero esa esperada respuesta en pro de la coordinación de esfuerzos y cooperación territorial no debe limitarse, por supuesto, al mundo rural, ni siquiera al binomio campo-ciudad, sino que se percibe y con notoriedad dentro de las propias ciudades, entre éstas y en cada una de ellas con respecto a sus entornos. El crecimiento del 972 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN espacio urbano y la correspondiente maraña legislativa surgida al socaire de presiones del momento, buscando a veces soluciones parciales que al final, no hicieron sino agravar aún más los conflictos a largo plazo, ha de virar hacia “una combinación de usos y gestión de actividades desarrolladas en él, integradas en una estrategia común que tendrá que ser intermunicipal –metropolitana– y que evite disputas”. Una coordinación acorde a las Directrices de Ordenación del Territorio, racional en el establecimiento de los sistemas de transporte urbano e interurbano y en tantas otras materias de interés compartido, donde frente al afán competitivo predomine la búsqueda del bien común. Fines que, como los anteriores, solamente podrán lograrse con el concurso de las diferentes Administraciones y un establecimiento claro de las competencias, evitando la duplicación de esfuerzos en tantos campos donde unas y otras se superponen. En todos los aspectos analizados destaca la necesidad de más coordinación, más cooperación, más unión. Y así ha de ser para lograr superar los nuevos –y viejosretos surgidos de una evolución demográfica que a medio plazo enfrenta a Castilla y León con problemas de sobra conocidos. Retos que se resumen en las dos palabras integrantes del título de este estudio, población y poblamiento. La primera, por la más que probable evolución que, al menos a corto plazo, deberá atravesar como consecuencia de una crisis económica que ha cortado de raíz el flujo de aportes foráneos recibido durante la primera década del siglo XXI y que sólo frenaron temporalmente el discurrir de unas tendencias implantadas hace medio siglo; situación que si bien no es única, pues la padecen en mayor o menor medida todas las CCAA y, a otra escala, una gran parte del medio rural español, no por ello ha de ser obviada. La segunda, porque es ahora y no más tarde el momento de dotar a todos los municipios –no sólo los rurales– de una capacidad organizativa que permita afrontar los problemas existentes y dar soluciones compartidas, relegando definitivamente cualquier atisbo de un individualismo mal entendido y desvertebrador. En este sentido, no se ha querido poner fin a este trabajo sin aportar en su recta final dos epígrafes que sirvan de motivo de reflexión sobre el futuro inmediato de la Comunidad: uno, el análisis de la proyección de población realizada por el Instituto Nacional de Estadística y dos, las fórmulas de integración municipal que puedan servir de base a la mencionada construcción de un entramado de relaciones espaciales dirigido a potenciar la red de asentamientos y solucionar definitivamente, tal como se indica en el capítulo dedicado a los centros rurales de servicios, la incertidumbre creada por “la falta de un modelo comarcal definido que, aprovechando las posibilidades establecidas en la legislación estatal y autonómica, dote de cierta estabilidad tanto a los límites comarcales como a sus cabeceras, como ya se ha hecho en otras comunidades autónomas”. 973HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO 9.2 Cambios demográficos recientes y proyecciones a medio plazo La inversión de las corrientes migratorias al finalizar la primera década del presente siglo da origen a un nuevo escenario en la evolución demográfica española cuyas características finales y duración son aún difíciles de establecer. Los flujos de salida han aumentado desde 2008 y el saldo resultante, aunque todavía era positivo en 2010, tiende a reducirse con rapidez531. En dos CCAA, Valencia y La Rioja, fue ya negativo en ese año y también a escala nacional para los españoles. En conjunción con las migraciones internas, que sólo favorecieron a parte de la franja cantábrica (Galicia, Cantabria, País Vasco), Andalucía, Castilla-La Mancha, Navarra y Extremadura, los balances finales dan unas cifras sensiblemente inferiores a las de años anteriores. En consonancia, las tasas migratorias netas han descendido de forma generalizada salvo en las citadas comunidades, arrastradas por la caída de los aportes externos. Si en 2007 la tasa migratoria exterior española era del 15,8‰, en 2010 se reducía a un 1,9‰. Tabla 9.1 Migraciones interiores y exteriores por Comunidades Autónomas, 2010 Migraciones Migraciones Total internas externas migraciones Saldo Tasa Tasa Saldo Tasa Tasa Saldo Tasa Tasa 2010 2007 2010 2007 2010 2007 Andalucía 1.089 0,13 -0,62 28.321 3,37 10,81 29.410 3,50 17,54 Aragón -1.649 -1,23 0,21 3.987 2,96 24,37 2.338 1,74 35,58 Asturias -250 -0,23 0,50 2.607 2,41 6,90 2.357 2,18 11,45 Baleares -1.247 -1,12 2,80 4.282 3,86 23,83 3.035 2,74 42,45 Canarias -4.670 -2,20 -0,01 14.300 6,74 17,21 9.630 4,54 28,58 Cantabria 310 0,52 0,49 1.009 1,70 11,11 1.319 2,23 18,17 Castilla y León -1.624 -0,63 -0,59 4.117 1,61 14,31 2.493 0,97 22,36 CastillaLa Mancha 6.761 3,21 0,82 4.347 2,06 20,80 11.108 5,27 35,12 974 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN 531 Los datos en sentido son no obstante contradictorios. Si bien el Avance del Padrón Municipal de 2011 indica una reducción del número de extranjeros residentes en España con respecto al año anterior (-17.067), la Estadística de Variaciones Residenciales ofrece un saldo positivo (+90.489) que las Estimaciones de la Población Actual (Flujos Migratorios Estimados) reducen a 64.324. Las bajas automáticas en el Padrón de extranjeros aún residentes en España pero que no han renovado su inscripción explican en parte estas discrepancias, acortándose las diferencias al publicarse las cifras definitivas. Continúa Migraciones Migraciones Total internas externas migraciones Saldo Tasa Tasa Saldo Tasa Tasa Saldo Tasa Tasa 2010 2007 2010 2007 2010 2007 Cataluña -781 -0,10 0,25 10.753 1,43 18,27 9.972 1,33 35,20 C. Valenciana -3.808 -0,74 1,66 -816 -0,16 21,16 -4.624 -0,90 37,37 Extremadura 557 0,50 -1,35 951 0,86 7,30 1.508 1,36 11,05 Galicia 1.939 0,69 -0,32 4.708 1,68 6,33 6.647 2,38 10,06 Madrid -1.017 -0,16 -1,42 4.037 0,62 20,18 3.020 0,47 35,03 Murcia -631 -0,43 -1,41 2.095 1,43 17,71 1.464 1,00 32,84 Navarra 1.725 2,70 2,21 804 1,26 16,52 2.529 3,96 32,53 País Vasco 2.157 0,99 0,84 3.729 1,71 8,48 5.886 2,70 16,57 Rioja, La -249 -0,77 1,42 138 0,43 20,82 -111 -0,34 37,19 Ceuta 343 4,22 -0,12 665 8,17 4,52 1.008 12,39 7,16 Melilla 1.045 13,53 4,93 455 5,89 12,89 1.500 19,42 24,94 España 0 0,00 0,00 90.489 1,92 15,77 90.489 1,92 15,77 Fuente: Estadística de Variaciones Residenciales (INE). En Castilla y León la merma es semejante en términos relativos, dando como resultado una de las tasas migratorias más bajas de España, a la cual se une el asimismo signo negativo de los desplazamientos internos, por lo que las ganancias derivadas de los flujos migratorios se limitaron al 1‰, cuando en 2007 habían ascendido hasta superar el 22‰ de su población media anual. Fue el año con mayor saldo migratorio para la Comunidad, 31.764 personas, marcando el punto de inflexión a partir del cual el descenso resultó radical, hasta poco menos de 2.500 personas en los dos años finales, un retroceso que conduce a cifras de la década anterior. La continuidad en todo ese tiempo de saldos internos negativos, hasta ahora anulados gracias a la llegada de extranjeros, podría implicar a medio plazo un balance total negativo, aunque las expectativas del Instituto Nacional de Estadística parecen ser otras. 975HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO Continuación Figura 9.1 Evolución de los saldos migratorios en Castilla y León, 2001-2010 20012002200320042005200620072008200920102002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Saldo exterior 9.902 10.127 10.075 19.244 20.768 25.742 36.535 17.963 5.476 4.117 Saldo interior -6.635 -5.234 -5.017 -4.457 -4.155 -2.395 -4.771 -4.848 -2.997 -1.624 Saldo total 3.267 4.893 5.058 14.787 16.613 23.347 31.764 13.115 2.479 2.493 Fuente: Estadística de Variaciones Residenciales (INE). Elaboración J. M. Delgado. En sus proyecciones a medio plazo el INE señalaba en octubre de 2010 una recuperación de los saldos exteriores en la década de 2011, ascendiendo la tasa migratoria neta regional hasta el 2,7‰ en 2019532. Esos datos eran resultado de tendencias recogidas en fechas anteriores (desde 2007) y si bien no minusvaloraban los efectos de la crisis económica sobre el devenir demográfico, sí lo hacían en su duración, por lo que incluso en esas fechas debían contemplarse con cautela. El número medio de inmigrantes anuales en Castilla y León se fijaba en 16.942, estimando una reducción progresiva de la emigración, supuesto que por el momento se contradice con la realidad533. Por lo que concierne a los desplazamientos entre CCAA, tanto las cifras de inmigrantes como de emigrantes experimentarían un descenso continuado, mayor en los flujos de salida, por lo que el saldo interior se tornaría positivo a partir de 2017. La suma de estos flujos se traduciría en un aporte total de 46.073 personas a lo largo de la década. 976 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN Saldo interior Saldo exterior (miles) 40 -10 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 35 30 25 20 15 10 5 0 -5 Saldo total 3.267 4.893 5.058 14.787 16.613 23.347 31.764 13.115 2.479 2.493 532 INE: Proyecciones de población a corto plazo. 533 Como ya se ha analizado en el capítulo dedicado a la población española, el número de extranjeros que abandonaron España entre 2005 y 2010 se triplicó y el de españoles se duplicó, siguiendo ambos una tendencia continua al alza. La realidad pronto desmintió tales estimaciones y en consecuencia el INE sacó a la luz apenas un año después –Octubre de 2011– nuevas proyecciones que en poco coincidían con las indicadas. El primer saldo proyectado corresponde a 2011-12 e implica en cambio de signo con respecto al registrado en 2010-11, que según la Estadística de Variaciones Residenciales fue de 2.493 personas. La tasa migratoria neta pasaría del 0,97‰ al -0,90‰, si bien esta segunda se obtiene utilizando una población no coincidente con la del Padrón. El INE la cuantifica en su modelo de proyección en 2.494.661 habitantes, cuando el Avance del Padrón Municipal de 2011 da para el 1 de Enero la cifra de 2.555.742 y en consecuencia, la aplicación de índices relativos repercute en una sobrevaloración de todas las variables proyectadas534. En términos relativos, la tasa sería ligeramente inferior, del -0,87‰. Con todo, frente al saldo migratorio relativamente optimista ofrecido a finales del 2010 para el período 2010-19, un año después la rectificación no sólo lo rebaja, sino que de presuponer el citado aporte de 46.073 personas se indica ahora la posible pérdida de 403 habitantes en la década de 2011-20, resultado del mantenimiento de saldos anuales negativos hasta mediada la misma. Los flujos externos continuarán ofreciendo balances favorables pero reducidos y no volverían a recuperarse hasta 2014, aunque con aportes limitados, mientras los internos seguirían con el signo negativo actual, restando residentes a favor de otras CCAA. Tabla 9.2 Proyección de los saldos migratorios a corto plazo, 2011-2020 Migración Migración Migración internacional interior total InmiEmiSaldo InmiEmiSaldo InmiEmiSaldo grantes grantes grantes grantes grantes grantes 2010 16.942 12.447 4.495 36.005 38.087 -2.082 52.947 50.534 2.413 2011 16.375 14.942 1.433 34.026 37.691 -3.665 50.401 52.633 -2.232 2012 16.375 14.722 1.653 33.725 37.096 -3.371 50.100 51.818 -1.718 2013 16.375 14.501 1.874 33.419 36.501 -3.082 49.794 51.002 -1.208 2014 16.375 14.280 2.095 33.113 35.915 -2.802 49.488 50.195 -707 2015 16.375 14.060 2.315 32.810 35.342 -2.532 49.185 49.402 -217 977HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO 534 Para eliminar errores derivados de duplicidades y bajas no registradas en el Padrón, el INE utiliza las Estimaciones de Población Actual (INE: Madrid, Julio 2001, 107 pp.), obtenidas a partir del último Censo de Población, aplicando los datos del Movimiento Natural de Población y las Estimaciones Mensuales de Coyuntura Demográfica para analizar la dinámica natural (nacimientos y defunciones), así como las variaciones mensuales de los Padrones Municipales de Habitantes y la Estadística de Variaciones Residenciales para cuantificar los flujos migratorios. Continúa Precisamente esta incertidumbre sobre el futuro de las corrientes migratorias es la que obliga a considerar otros escenarios posibles, pues la realidad ya ha demostrado que cualquier proyección puede quedar rápidamente invalidada539. El INE establecía en su proyección de 2010 una inmigración constante para España de 460.000 personas entre 2010 y 2019, mientras la emigración descendía desde 405.184 a 378.616, con un saldo final para todo el decenio de 684.672 residentes, partiendo de estimaciones basadas en el primer semestre del año. Pero como ya se ha visto, la tendencia es al descenso de las entradas e incremento de las salidas, no a la estabilidad. En 2011 la nueva proyección reducía el cómputo de entradas a 450.000 anules y lo mantenía durante todo el período, mientras la emigración partiría de 580.850 personas en 2011 e iría reduciéndose lentamente hasta llegar a 512.618 en 2020, por lo que los saldos exteriores serían siempre negativos540. El resultado, la pérdida de 945.663 habitantes, contrasta fuertemente con el publicado tan sólo un año antes. Tal discordancia se debe al período de referencia, que en la última proyección es el de 2007-2011, cuando los efectos de la crisis han sido más evidentes, marcando una tendencia negativa mucho más intensa, mientras en la proyección de 2010 se incluían todavía dos años con aumentos considerables. A partir de estos datos, inmigrantes y emigrantes se adjudican a cada provincia de acuerdo a los porcentajes registrados en esos últimos cuatro años, dando por supuesto la estabilidad de la distribución territorial de los flujos. En el caso de Castilla y León este método implica una subestimación de los flujos exteriores, en cuanto que la caída de la inmigración extranjera, aún siendo intensa, no ha llegado a los límites de otras CCAA y hasta 2010 todavía presentaba saldos positivos. Incluso en tan corto espacio de tiempo los cambios fueron importantes, disminuyendo en términos relativos en Salamanca, León y Valladolid mientras aumentaba sobre todo en Ávila y Burgos, al igual que ha cambiado la distribución a escala autonómica, reduciéndose la concentración en Madrid y en menor medida en Cataluña 984 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN 539 Véase “Proyecciones demográficas a corto y medio plazo” en Situación económica y social de Castilla y León en 2006. Valladolid: Ed. Consejo Económico y Social de Castilla y León, 2007, Tomo I, 773 pp., págs. 505 a 518. Partiendo de datos conocidos de 2005, la proyección mostraba para 2010 una horquilla de población de entre 2.536.682 y 2.538.441 habitantes, cuando el Padrón Municipal de ese año la cifró en 2.559.515. La diferencia se debe en principio a la subestimación del saldo migratorio, aunque también es posible que las cifras del Padrón sobrestimen el número de residentes extranjeros (el INE indica que los “residentes dudosos” pueden ser entre el 3 y 4% del total). Las Proyecciones de Población 2005-2055 realizadas por la Dirección General de Estadística de la Junta de Castilla y León en 2007 ofrecían una horquilla para 2010 de entre 2.558.233 y 2.589.162, acercándose a la realidad sólo en sus escenarios más negativos, basados en las tasas medias registradas en la primera mitad de la década. Para 2020 ambas proyecciones suponían el mantenimiento de la inmigración, ofreciendo cifras finales de población muy superiores a las ahora estimadas por el INE (entre 2.607.186 y 2.683.218 habitantes el CES y de 2.608.788 a 2.734.705 la Dirección General de Estadística). 540 La inmigración exterior en la proyección de 2010 incluía la entrada anual de 430.000 extranjeros y 30.000 españoles, mientras en la de 2011 estas cifras eran de 410.000 y 40.000. y aumentando en Andalucía, Castilla-La Mancha o La Rioja, por citar sólo las variaciones más notables. Un simple análisis de las oscilaciones del saldo migratorio regional en la primera década del siglo permite discernir la importancia de su caída en los cuatro últimos años, por lo que su supuesta estabilidad del ritmo migratorio en la década entrante resulta difícil de asumir. En Castilla y León el saldo migratorio exterior entre 2006 y 2010 sumó 85.716 nuevos residentes, total que se reduce a 64.091 entre 2007 y 2011, mientras el saldo interior apenas varío. El aporte migratorio a la población fue un 29% inferior en el período de referencia utilizado en la proyección de 2011, lo que también explica en parte la extrema diferencia con la precedente. Las estructuras por sexo y edad de los inmigrantes extranjeros también se han considerado invariables tomando como referencia para cada provincia el período 20072010, lo que en Castilla y León supone una elevada concentración en las cohortes de 15 a 35 años. Ahora bien, el cambio de flujos de carácter laboral a otros derivados de la reagrupación familiar podría modificar esta distribución en los próximos años, siguiendo un esquema sobradamente conocido en otros países europeos. Figura 9.2 Saldos migratorios en Castilla y León registrados (2002-2010) y proyectados (2011-2020) Fuente: Estadística de Variaciones Residenciales y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. En cuanto a las migraciones interiores, tanto los datos iniciales para calcular las tasas (2010) como el período de referencia para la distribución de flujos de entrada y salida a escala provincial (2007-2010) son los mismos que en caso anterior, asumibles a muy corto plazo (2015), ya que ha tenido lugar un descenso del saldo negativo 985HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO (miles) 40 -10 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 20212019 35 30 25 20 15 10 5 0 -5 Exterior (EVR) Exterior (Proyección 2010) Exterior (Proyección 2011) Interior (EVR) Interior (Proyección 2010) Interior (Proyección 2011) Total (EVR) Total (Proyección 2010) Total (Proyección 2011) desde 2007 asociado a la crisis económica y la continuidad del proceso podría suponer para las provincias castellanas y leonesas flujos de retorno con la consiguiente caída de las tasas migratorias netas, aunque permanezca su signo negativo, tal como suponía la proyección de 2010. En la de 2011 en cambio se muestra un aumento de las pérdidas exagerado, pese a que posteriormente lo va reduciendo, alcanzando en 2017 cifras similares a las últimas registradas. Sin embargo, es discutible que pueda mantenerse esa tendencia hasta el 2020. De ahí que el resultado final, considerando flujos internos y externos, sea difícil de prever. La aplicación de tendencias recientes no justifica en cuestión de migraciones su prolongación ni siquiera en el plazo de una década, como ha dejado patente su evolución reciente. El escenario propuesto por el INE no es en conjunto optimista ni para España ni para Castilla y León, ni desde el punto de vista de la dinámica natural, ni tampoco desde el de los flujos migratorios. En los próximos diez años el país perdería el 1,2% de sus habitantes y la Comunidad un 4,1%, con descensos en ambos ámbitos territoriales del crecimiento vegetativo, disminuyendo la natalidad frente al aumento de la mortalidad como consecuencia del envejecimiento demográfico, mucho más intenso en la Región541. Palencia (-7.3%) y Zamora (-8,6%) serán las provincias con mayor decrecimiento relativo, seguidas por Salamanca (-5,9%) y Soria (-5,3%). Sólo Valladolid conservaría prácticamente estable el número de sus habitantes (- 0,1%), presentando las restantes unos porcentajes negativos similares al promedio regional. La débil recuperación de los flujos migratorios en la segunda mitad de la década no podría contrarrestar en ningún caso los déficits provocados por la diferencia entre nacimientos y defunciones, a la par que los desequilibrios entre medio rural y urbano irían en aumento. 986 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN 541 Las proyecciones a escala provincial son resultado de aplicar tasas de crecimiento natural y migratorio obtenidas individualmente, siendo la agregación de nacimientos, defunciones y saldos migratorios la base de partida de la proyección regional. No obstante, el total regional en 2020 (2.464.331) no coincide exactamente con la suma de totales provinciales (2.461.345) debido al procedimiento de ajuste en la homogeneización de series para hacerlas coherentes con la población registrada (Padrón) y no con la estimada. Tabla 9.7 Evolución real y proyectada de la población de Castilla y León y sus provincias Ávila Burgos León Palencia Salamanca Segovia Soria Valladolid Zamora CyL 2001 163.885 349.810 499.517 177.345 350.209 147.028 91.314 497.961 202.356 2.479.425 2002 165.138 352.723 496.655 176.125 347.120 149.286 91.487 501.157 200.678 2.480.369 2003 165.480 355.205 495.998 175.047 348.271 150.701 90.954 506.302 199.688 2.487.646 2004 166.108 356.437 492.720 173.990 350.984 152.640 91.652 510.863 198.524 2.493.918 2005 167.032 361.021 495.902 173.471 352.414 155.517 92.773 514.674 198.045 2.510.849 2006 167.818 363.874 498.223 173.153 353.110 156.598 93.503 519.249 197.492 2.523.020 2007 168.638 365.972 497.387 173.281 351.326 159.322 93.593 521.661 197.237 2.528.417 2008 171.815 373.672 500.200 173.454 353.404 163.899 94.646 529.019 197.221 2.557.330 2009 171.680 375.563 500.169 173.306 354.608 164.854 95.101 532.575 195.665 2.563.521 2010 171.896 374.826 499.284 172.510 353.619 164.268 95.258 533.640 194.214 2.559.515 2011 172.049 375.439 496.939 171.539 352.685 163.995 95.073 534.642 193.381 2.555.742 2012 171.132 373.965 495.388 170.166 350.283 163.210 94.495 535.118 191.566 2.545.323 2013 170.249 372.490 493.796 168.827 347.937 162.445 93.927 535.514 189.781 2.534.966 2014 169.396 371.005 492.166 167.517 345.639 161.698 93.369 535.807 188.027 2.524.624 2015 168.572 369.505 490.499 166.235 343.379 160.964 92.820 535.981 186.303 2.514.257 2016 167.777 367.988 488.794 164.978 341.155 160.243 92.284 536.020 184.610 2.503.850 2017 167.010 366.459 487.059 163.744 338.959 159.535 91.758 535.921 182.950 2.493.394 2018 166.272 364.921 485.297 162.532 336.790 158.841 91.246 535.676 181.325 2.482.900 2019 165.563 363.374 483.513 161.343 334.648 158.159 90.747 535.291 179.735 2.472.374 2020 164.884 361.827 480.490 160.176 333.255 157.494 90.263 534.772 178.185 2.461.345 2021 164.236 360.283 477.513 159.033 331.891 156.845 89.792 534.125 176.674 2.450.393 Variación Ávila Burgos León Palencia Salamanca Segovia Soria Valladolid Zamora CyL 2001-05 +3.933 +14.064 -1.294 -4.192 +2.901 +9.570 +2.189 +21.288 -4.864 +43.595 2006-10 +4.231 +11.565 -1.284 -1.614 -425 +7.397 +1.570 +15.393 -4.111 +32.722 2011-15 -4.272 -7.451 -8.145 -6.561 -11.530 -3.752 -2.789 +1.378 -8.771 -51.892 2016-20 -3.541 -7.705 -11.282 -5.945 -9.264 -3.399 -2.491 -1.895 -7.936 -53.457 Fuente: Padrón Municipal de Habitantes y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). 987HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO Menos problemática resulta la elaboración de la futura pirámide de población, al depender a corto plazo de generaciones ya existentes en su mayoría y afectadas por bajos cocientes de mortalidad. La proyección del INE muestra unas estructuras por sexo y edad propias de una población en extremo envejecida, con el consabido desplazamiento hacia la cúspide de cohortes etarias cada año más numerosas, aumentando con rapidez la acumulación de efectivos adultos-mayores (más de 40 años) y mayores (más de 65) y con una base que, tras una prolongada estabilización, vuelve a reducirse a partir de 2015. La edad media alcanzaría los 47,4 años, el índice de envejecimiento sería de dos mayores por cada joven (1,95) y el 35% de los ancianos tendrían más de 80 años. En cuanto a la población potencialmente activa, su proporción disminuiría del 64,7 al 61,8%, invirtiéndose la relación actual entre los grupos de 16-39 y 40-64 años, pasando estos últimos a ser dominantes. Por cada diez personas próximas a la jubilación solamente habrá seis nuevos activos para sustituirlos y a diferencia de la situación actual, el aporte de la inmigración extranjera no sería suficiente para cubrir el déficit. Como cualquier proyección demográfica a corto plazo, la validez de la realizada por el INE depende más del comportamiento de los flujos migratorios que de la dinámica natural, dado que con esperanzas de vida tan altas la reducción de las cohortes ya nacidas como consecuencia de la mortalidad está sujeta a errores mínimos. Algo mayor es la repercusión de la fecundidad, pero nada indica un incremento notable en tan corto período y el hecho de que las cohortes reproductoras con tasas más elevadas, las de 30 a 34 años, vayan a perder efectivos en el futuro contrarrestará cualquier aumento del número de nacimientos derivado de la fecundidad, por lo que el tamaño de las nuevas generaciones acabaría siempre por disminuir, siempre suponiendo unos flujos inmigratorios limitados. Las tendencias son similares a escala provincial, agravándose el envejecimiento por la base de la pirámide en todas y afectando incluso a Burgos y Valladolid, actualmente con un perfil más equilibrado. En todos los casos el primer escalón de la pirámide, los menores de 5 años, será menor al actual en 2021, tras un ligero incremento registrado en el quinquenio 2011-15 traducido en el grupo de 5 a 9 años, mayor al de las pirámides de 2011 salvo en Soria y Zamora. El tercer escalón de jóvenes (10-14) también aumenta pues coincide con la pequeña recuperación de la natalidad experimentada en la segunda mitad de década del 2001. Las cohortes etarias de 10 años en adelante son el resultado del desplazamiento hacia la cúspide de las existentes en 2010, reducidas progresivamente por la mortalidad y, en los tramos intermedios, también por los saldos migratorios negativos salvo en León y Valladolid. 988 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN Figura 9.3 Pirámide de Castilla y León Fuente: Padrón Municipal de Habitantes 2010 y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. Figura 9.4 Pirámide de Ávila Fuente: Padrón Municipal de Habitantes 2010 y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. 989HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO 2010 2021 % sobre la población total Hombres Mujeres 6543210 0 85 y + 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 123456 2010 2021 % sobre la población total Hombres Mujeres 6543210 0 85 y + 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 123456 Figura 9.5 Pirámide de Burgos Fuente: Padrón Municipal de Habitantes 2010 y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. Figura 9.6 Pirámide de León Fuente: Padrón Municipal de Habitantes 2010 y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. 990 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN 2010 2021 % sobre la población total Hombres Mujeres 6543210 0 85 y + 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 123456 2010 2021 % sobre la población total Hombres Mujeres 6543210 0 85 y + 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 123456 Figura 9.7 Pirámide de Palencia Fuente: Padrón Municipal de Habitantes 2010 y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. Figura 9.8 Pirámide de Salamanca Fuente: Padrón Municipal de Habitantes 2010 y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. 991HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO 2010 2021 % sobre la población total Hombres Mujeres 6543210 0 85 y + 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 123456 2010 2021 % sobre la población total Hombres Mujeres 6543210 0 85 y + 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 123456 Figura 9.9 Pirámide de Segovia Fuente: Padrón Municipal de Habitantes 2010 y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. Figura 9.10 Pirámide de Soria Fuente: Padrón Municipal de Habitantes 2010 y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. 992 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN 2010 2021 % sobre la población total Hombres Mujeres 6543210 0 85 y + 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 123456 2010 2021 % sobre la población total Hombres Mujeres 6543210 0 85 y + 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 123456 Figura 9.11 Pirámide de Valladolid Fuente: Padrón Municipal de Habitantes 2010 y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. Figura 9.12 Pirámide de Zamora Fuente: Padrón Municipal de Habitantes 2010 y Proyecciones de Población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. 993HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO 2010 2021 % sobre la población total Hombres Mujeres 6543210 0 85 y + 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 123456 2010 2021 % sobre la población total Hombres Mujeres 6543210 0 85 y + 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 123456 Para dar una idea más adecuada del carácter instrumental de las proyecciones aplicable a las futuras políticas demográficas se ha incluido la realizada por el INE en 2010, cuya curva indica una reducción claramente inferior a la pronosticada un año después. La sensibilidad a los cambios migratorios es elevada en Castilla y León, por lo que será su futuro comportamiento lo que privilegie una u otra evolución. En su ausencia y sin una adecuada potenciación de la fecundidad, el escenario más pesimista (D) se acerca peligrosamente al emanado de prolongar los parámetros del INE hasta 2030 (A). Los más optimistas requieren junto a esa fecundidad crecimiento, similar en ambos (B y C) un aporte exógeno, que sumaría junto a los saldos migratorios el correspondiente aumento de la natalidad, tal como sucedió a mediados de la primera década del siglo gracias a la llegada de parejas jóvenes. En cualquier caso, al menos a corto plazo y de cumplirse los supuestos del INE, el descenso del número de habitantes en Castilla y León parece irremediable y el objetivo a lograr sería reducirlo en lo posible. Cualquiera de los escenarios contemplados incluye como constante el mantenimiento de una estructura etarias envejecidas, pues aunque se lograse una recuperación de la natalidad y nuevos aportes a los grupos de activos jóvenes, la acumulación de efectivos en la cúspide de las pirámides de edad es un hecho consustancial a la elevada esperanza de vida, deseable pero generador de nuevas necesidades a cubrir y, desde una óptica positiva, también de nuevos empleos, como ha sucedido en los últimos años. Las generaciones que en la década del 2001-10 se han incorporado a este grupo fueron reducidas, surgidas entre mediados de los años treinta y cuarenta, en plena caída de la natalidad a causa de la Guerra Civil y la penuria de la posguerra, por lo que el proceso indicado ha sufrido un freno coyuntural, volviendo a reiniciarse a partir de la segunda década de este siglo y acelerándose a partir de 2030 –tomando como referencia la prolongación del escenario utilizado por el INE–544. 1000 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN 544 Envejecimiento que trae de la mano el tema de la dependencia, ya suficientemente abordado en estudios precedentes del Consejo Económico y Social de Castilla y León, por lo que no vamos a reincidir en el mismo. Véase, entre los más recientes, RED VEGA, N., CASADO PÉREZ, D., PUENTE LLORENTE, R. y RUEDA ESTRADA, D. (2010): Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Aplicación de la Ley 39/2006 en Castilla y León. Valladolid: Ed. Consejo Económico y Social de Castilla y León, 355 pp., así como VILAPLANA PRIETO, C. (2011): “Influencia del grado de dependencia sobre el gasto sanitario económico y social en Castilla y León”, en Revista de Investigación Económica y Social de Castilla y León, 2011, pp.15 a 215. También desde una perspectiva más amplia, CABALLERO FERNÁNDEZ-RUFETE, P. y DELGADO URRECHO, J.M. (dirs.) (2002): La situación de las personas mayores en Castilla y León. Valladolid: Ed. Consejo Económico y Social de Castilla y León, 219 pp., o de CABALLERO FERNÁNDEZ-RUFETE, P. (dir.) (2009): Perspectivas del envejecimiento activo en Castilla y León. Valladolid: Ed. Consejo Económico y Social de Castilla y León, 463 pp. Figura 9.15 Evolución y proyección del índice de envejecimiento y porcentaje de mayores Fuente: Padrón Municipal de Habitantes y Proyecciones de población a corto plazo (INE). Elaboración J. M. Delgado. 9.3 Administración Local, prestación de servicios y gobierno del territorio en Castilla y León La singular estructura territorial de Castilla y León, caracterizada por su gran extensión superficial –94.147 km2– y sobremanera, ligado a ello en cierta forma, el extraordinario número de términos municipales existentes, concretamente 2.248 (el 27,7% de todos los españoles), de los que la inmensa mayoría, además, presentan un muy reducido tamaño poblacional, es el condicionante siempre destacado cuando se pone en evidencia otra realidad: la dificultad para la prestación de los servicios públicos en buena parte de los municipios de la Comunidad. Se hace necesario, pues, que el principio fundamental de la equidad territorial, y en consecuencia, el del buen gobierno del territorio, pase de manera inexorable por la necesidad de tomar en consideración los problemas organizativos y de gestión de los entes administrativos locales existentes y por la aplicación de mecanismos e instrumentos racionalizadores en la asignación, ordenación y manejo de los recursos545. 1001HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO 545 Unas llamadas de atención en ningún caso novedosas ni exclusivas de Castilla y León. Ver, entre otras referencias: MANERO MIGUEL, F. (1993): “Crisis y reorganización de la red de municipios”. Anuario de Castilla y León, 1993, pp. 334-340; MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, J.L. (2002): “Municipio rural. Problemas y posibles medidas correctoras”. Municipio Rural y Desarrollo Local, pp. 105-113; ORDUÑA REBOLLO, E. (2002): “Los municipios en Castilla y León”. Municipio Rural y Desarrollo Local, pp. 115-146; GARCÍA ÁLVAREZ, J. (2004): “Mapa municipal y políticas territoriales en España: elementos para un debate”. Xeográfica, núm. 4, pp. 7-23; ROMERO GONZÁLEZ, J. (2005): “El gobierno del territorio en España. Balance de iniciativas de coordinación y cooperación territorial”. Boletín de la A.G.E., núm. 39, pp. 59-86; y RODRÍGUEZ ÁLVAREZ, J.M. (2010): “Estructura institucional y organización territorial local en España: fragmentación municipal, asociacionismo confuso, grandes ciudades y provincias supervivientes”. Política y Sociedad, vol. 47, núm. 3, pp. 67-91. Mayores de 65 por cada menor de 15 Índice de envejecimiento % mayores de 65 años 3 35 0 2 1,5 1 0,5 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2,5 30 25 20 15 5 10 0 % mayores de 65 9.3.1 Amplitud, diversidad y desequilibrios espaciales; fragmentación y “minifundismo” municipal: los atributos de la estructura territorial Amplitud y diversidad son los rasgos que, de siempre, han dado carácter a la Región. Amplitud, por su destacada dimensión superficial, que la convierten en la mayor de las Comunidades Autónomas españolas (representando el 18,7% de todo el territorio nacional) y en uno de los mayores ámbitos administrativos subestatales de la Unión Europea. Diversidad, porque su particular configuración física, de la que se derivan condiciones ecológicas contrastadas, ha condicionado tradicionalmente unos modos de ocupación y de organización del espacio claramente contrastados. Estos modelos organizativos cada vez más diferenciados a lo largo de la historia social, económica y territorial reciente de Castilla y León y la falta de cohesión y articulación de la que de continuo se ha adolecido acaban por dibujar un panorama de desequilibrios espaciales, que a la postre completan la caracterización regional, manifestados sobresalientemente en esa dicotomía, ya apuntada desde el comienzo del Informe, que nos habla de la progresiva concentración de actividades y población en las áreas urbanas y las ciudades de la Región frente al perenne vaciamiento rural; en una Comunidad, no se olvide, en la que la ruralidad constituye otra de las señas de identidad más marcadas. Tabla 9.10 Principales indicadores de estructura territorial en 2010 Municipios % Superficie % Habitantes % Ciudades principales 12 0,53 1.813,5 1,93 1.225.527 47,88 Pequeñas ciudades 8 0,36 842,0 0,89 113.009 4,41 Áreas periurbanas 24 1,07 889,0 0,94 174.921 6,84 Influencia urbana 132 5,87 4.043,3 4,29 139.752 5,46 Centros comarcales (5.000-10.000 hab.) 23 1,02 3.250,4 3,45 157.082 6,14 Centros comarcales (2.000-4.999 hab.) 56 2,49 5.811,7 6,18 161.981 6,33 Rurales (menos de 2.000 hab.) 1.993 88,66 77.497,1 82,32 587.243 22,94 Castilla y León 2.248 100,00 94.147,0 100,00 2.559.515 100,00 Fuente: Padrón Municipal de Habitantes (INE). 1002 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN Figura 9.16 Estructura territorial de Castilla y León Fuente: Padrón Municipal de Habitantes (INE). Elaboración: J. M. Delgado. Definida con estos atributos, la estructura territorial castellano y leonesa se explica, en esencia, a partir de tres claves interpretativas fundamentales. De un lado, por la reafirmación y consolidación de las áreas urbanas como los pilares primordiales en la vertebración del entramado funcional, con el significado añadido que tiene la disminución más o menos pronunciada de la población residente en las de mayor entidad, pero compensada, notoriamente, por aquellos municipios que, formando parte de las aureolas periurbanas y de influencia, terminan asumiendo y protagonizando las más destacadas expresiones de crecimiento demográfico efectivo que se detectan actualmente en la Región. Los datos para 2010 así lo corroboran, con el 47,9% de los habitantes residiendo en una de las doce ciudades principales de la Comunidad (las nueve capitales de provincia, Ponferrada, Miranda de Ebro y Aranda de Duero), a las que habría de sumarse otro 4,4% de los empadronados que lo están en las ocho restantes, las de pequeñas dimensiones (Medina del 1003HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO 0 50 kilómetros 100 Nº de residentes (2011) 300.000 150.000 30.000 Tipo de municipio Ciudades y sus entornos Rural profundo Centros de servicios Campo, Benavente, Béjar, Ciudad Rodrigo, Astorga, La Bañeza, Villablino y Bembibre), no dejando de añadir al cómputo el 12,3% de castellanos y leoneses que viven en uno de los 24 y 132, respectivamente, núcleos calificados como periurbanos o de influencia urbana, es decir, en los entornos de crecimiento de las doce primeramente citadas, y que no hacen sino terminar de manifestar la excesiva polarización del poblamiento urbano (1.653.209 de los 2.559.515 habitantes totales) en un exiguo 7,8% del territorio regional. Frente a esta realidad, y en segundo término, la constatación efectiva del estancamiento o la atonía, singulares excepciones aparte, de los enclaves con histórica capacidad vertebradora de las áreas comarcales reconocidas. Lo que en la terminología geográfica siempre se han conocido con el expresivo nombre de centros comarcales de servicios. Una red de centros, 23 y 56, por este orden, calificados como de primer nivel (talla demográfica de entre 5.000 y 10.000 habitantes) y de segundo (2.000-5.000 habitantes), en la que residen un escaso 12,5% de los habitantes de la Comunidad. Una red de centros, desigualmente repartida por el espacio y en un número menor al deseado, que debiera constituir, de no ser por la fragilidad de las cifras, el elemento básico del armazón territorial, el escalón de enlace entre los antagónicos mundos urbano y rural; la pieza esencial sobre la que hacer depender, en buena medida, la correcta ordenación y el buen gobierno del territorio autonómico. Finalmente, en la estructura territorial de la Comunidad cobra carta de entidad, como no podía ser de otra forma, el definitivo e irreversible agotamiento de la mayor parte de los pequeños términos en función de los cuales se ha organizado tradicionalmente el espacio rural. Espacio rural en sentido amplio que, al menos en términos estadísticos, comprende un vasto 82,3% del territorio de Castilla y León, y en el que residen poco menos de 23 de cada 100 castellanos y leoneses (y de entre éstos, son casi cinco personas mayores de 65 años por cada menor de 16; lo que recalca, aún más si cabe, los signos latentes de la involución). Dato medio este último que no debe hacer olvidar el hecho de que esta parte minoritaria de los habitantes de la Región lo hacen, nada más ni nada menos, repartiéndose en 1.993 municipios, el 88,7% de los de la Comunidad (siendo 542 el número de los existentes de un tamaño inferior a los 100 habitantes, u otros 1.173 y 261, sucesivamente, menores de los 500 y de entre 500 y 1.000 residentes). 1004 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN Tabla 9.11 Evolución del número de municipios en Castilla y León y sus provincias 1950 1960 1970 1981 1991 2001 2011 Ávila 268 268 268 247 248 248 248 Burgos 504 503 485 374 371 371 371 León 235 235 230 213 212 211 211 Palencia 247 247 246 191 191 191 191 Salamanca 386 385 382 357 362 361 362 Segovia 276 275 234 204 208 207 209 Soria 345 245 219 183 183 183 183 Valladolid 235 234 233 225 225 225 225 Zamora 307 305 275 249 248 248 248 Castilla y León 2.803 2.797 2.572 2.243 2.248 2.245 2.248 España 9.214 9.202 8.655 8.024 8.082 8.108 8.112 Fuente: Censo de Población de España (INE) y Padrón Municipal de Habitantes (INE). Elaboración J. M. Delgado. Figura 9.17 Evolución del número de términos municipales en España y Castilla y León Fuente: Censo de Población de España (INE) y Padrón Municipal de Habitantes (INE). Elaboración J. M. Delgado. No es de extrañar, por tanto, que de atomizado, excesivamente fragmentado, disfuncional, e incluso, para algunos, de irracional, sea calificado el mapa de municipios de Castilla y León. Y eso, que desde 1950, y con mayor intensidad en los 1005HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO Números índice (1900=100) 102 78 100 98 96 94 92 90 88 86 84 82 80 EspañaCastilla y León 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 decenios de los 60, 70 y primer quinquenio de los 80, como aconteciera de igual forma, si bien algo más atenuado, en el conjunto nacional, la evolución en el número de términos municipales existentes ha ido paulatinamente reduciéndose –555 en el trascurso de estos últimos sesenta años (con un incremento, eso sí, de los menores de 100 habitantes en un número de 521)–, como otro de los síntomas, sin lugar a dudas, del omnipresente agotamiento rural (con ligeros vaivenes desde mediados de los ochenta a consecuencia de la aparición de algún nuevo municipio, por segregación de otro ya existente, hecho no infrecuente en los entornos urbanos de mayores crecimientos y tensiones administrativas). Tabla 9.12 Características principales de los municipios en las Comunidades Autónomas españolas Municipios (2011) Superficie Población Total % media media (km2) (2011) Andalucía 770 9,49 113,74 10.929 Aragón 731 9,01 65,24 1.840 Asturias (Pdo. de) 78 0,96 135,94 13.863 Baleares 67 0,83 74,50 16.608 Canarias 88 1,08 84,67 24.151 Cantabria 102 1,26 50,07 5.809 Castilla y León 2.248 27,71 41,77 1.137 Castilla-La Mancha 919 11,33 86,24 2.300 Cataluña 946 11,66 33,85 7.965 Comunidad Valenciana 542 6,68 42,78 9.431 Extremadura 383 4,72 108,66 2.893 Galicia 315 3,88 93,86 8.871 Madrid 179 2,21 44,82 36.210 Murcia 45 0,55 251,40 32.660 Navarra 272 3,35 36,07 2.358 País Vasco 251 3,09 28,29 8.700 Rioja (La) 174 2,14 28,89 1.854 España 8.112 100,00 62,16 5.812 Fuente: Padrón Municipal de Habitantes (INE) y Datos sobre los municipios de España (Federación Española de Municipios y Provincias). En cualquier caso, este “minifundismo” municipal, sin parangón, a la luz de los datos, en ninguna otra de las restantes Comunidades Autónomas españolas, como concepto acuñado y extendido para hablar de estas cuestiones que tienen que ver 1006 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN con la pequeñez de los términos, sus limitados pesos sociales, económicos y poblacionales o la debilidad de las haciendas locales para hacer frente al mantenimiento de sus obligaciones, como el último de los atributos geográficos a destacar, y que obviamente se deriva de todo lo dicho con anterioridad, constituye un serio obstáculo para la atención de los servicios y la dotación de los equipamientos que son necesarios, y están contemplados por Ley, prestar a cualquier ciudadano con independencia del lugar de su residencia546. Haciéndose perentoria la reconfiguración de las escalas territoriales de actuación, al tiempo que la puesta en marcha de fórmulas de cooperación supramunicipal, para la mejor, efectiva y racional administración y gestión de los recursos públicos547. 9.3.2 Hacia una reconfiguración de las escalas territoriales en la administración y atención de servicios locales. Las iniciativas e instrumentos de cooperación supramunicipal La necesidad de conformar ámbitos territoriales con unas condiciones sociales, económicas y espaciales adecuadas para llevar a cabo determinadas iniciativas o, simplemente, para dotar de equipamientos y satisfacer la demanda de servicios u otras necesidades de la población ha hecho necesario, a falta de una comarcalización general de la Comunidad, que los municipios, bien por iniciativa propia, bien a instancias de la Administración, se agruparan. Y eso que desde el punto de vista normativo, la Ley de Régimen Local de Castilla y León regula la creación de las comarcas548; como hace del mismo modo con las mancomunidades. En su exposición de motivos se hace explícita la opción por este tipo de entidades locales de escala supramunicipal, dados los problemas de gestión administrativa derivados de la dispersión de la población, de la escasa cuantía demográfica regional y de su baja densidad, así como del excesivo “minifundismo” 1007HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO 546 No en vano, “el despoblamiento, la dispersión y la débil densidad demográfica producen siempre una grave contradicción entre el alto coste económico de dichos servicios y equipamientos y la baja rentabilidad de los mismos, contradicción muy difícil de resolver desde el punto de vista político y administrativo”. Véase: CLEMENTE CUBILLAS, E. (1989): “La organización del poblamiento”. Geografía de Castilla y León, t. 7, pp. 8-44 (cfr. p. 19). 547 Ideas expuestas con clarividencia en: MANERO MIGUEL, F. (2004): “Ordenación del Territorio y Desarrollo Sostenible: ideas para una fundamentación de las políticas territoriales en Castilla y León”. Ordenación del Territorio y Desarrollo Sostenible, pp. 219-245. Para una valoración de las distintas iniciativas de cooperación que se han desarrollado en los últimos años, consultar: MARTÍN JIMÉNEZ, M.ª I., HORTELANO MÍNGUEZ, L.A. y PLAZA GUTIÉRREZ, J.I. (2007): “Cooperación territorial y gobierno del territorio en Castilla y León”. Estudios Geográficos, núm. 263, pp. 547-574; y MARTÍN JIMÉNEZ, M.ª I. (coord.) (2009): Gobernanza territorial en Castilla y León: Iniciativas y Experiencias de Cooperación y Participación. 548 Ley 1/1998, de 4 de junio, de Normas reguladoras del Régimen Local. BOCyL, de 11 de junio de 1998. y la marcada atomización de los municipios que organizan el territorio autonómico. Problemas que, trece años después de la promulgación de la Ley, no han hecho más que acentuarse, sin que, entre otras cuestiones, se haya apostado decididamente por una comarcalización del territorio; a sabiendas que las proposiciones realizadas, y con independencia de las denominaciones utilizadas, como la de las áreas funcionales propuestas en el documento de trabajo de las Directrices de Ordenación del Territorio del año 2000, conscientemente relegadas al olvido en la posterior Ley de Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de 2008, tampoco han surtido los efectos prácticos deseados549. Ante tales circunstancias, los municipios han optado de forma mayoritaria, por iniciativa propia o por los impulsos ejercidos por las Diputaciones Provinciales y la misma Junta de Castilla y León de manera decidida, por las mancomunidades, que pudieran ser entendidas, desde esta consideración, como fórmulas sustitutivas de escala intermedia en la gestión de los servicios y equipamientos públicos de competencia local550. Se hace de esta manera así evidente para la Comunidad, desde la Ley, y con mayor ahínco, si cabe, desde el Acuerdo de Pacto Local de Castilla y León, suscrito el 3 de noviembre de 2005, el fomento institucional de esta categoría de asociación de municipios entendida como “la fórmula idónea para la prestación de determinados servicios que, sin necesitar un marco organizativo superior, exceden la capacidad individual de los municipios”551; no llevándose a término, en ningún caso, por un decidido compromiso político por parte del Gobierno Regional, y a pesar de verse facultado para ello, en virtud de lo dispuesto en la Ley estatal de Bases del Régimen 1008 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN 549 Sobre el proceso y las distintas propuestas de comarcalización de la Comunidad, ninguna de ellas llevada a la práctica, puede leerse en: SANTOS Y GANGES, L. y PEIRET I CARRERA, A. (2001): “Articulación regional y comarcas en Castilla y León: las Directrices de Ordenación del Territorio”. Boletín de la A.G.E., núm. 32, pp. 177-190; y MANERO MIGUEL, F. (2003): “La transformación del espacio regional: las políticas territoriales”. La entidad recuperada (Veinte años de Castilla y León, 1983-2003), pp. 191-245; así como en el capítulo 1 de este mismo Informe. La única excepción es la comarca de El Bierzo, creada por la Ley 1/1991, de 14 de marzo, formada por la agrupación de 37 municipios en virtud de “la concurrencia de unas peculiaridades geográficas, históricas, sociales, culturales y económicas que la singularizan de cualquier otro territorio regional”. 550 La literatura académica sobre el fenómeno de la mancomunación municipal es prolija, desde la geografía caben destacarse como aportaciones a la cuestión: MANERO MIGUEL, F. (1997): “Significado funcional y territorial de las asociaciones de municipios”. I Seminario Iberoamericano sobre Mancomunidades Municipales, pp. 5176; NAVARRO LUNA, J. (2001): “Las mancomunidades de municipios en España. Una estrategia territorial de escala intermedia”. Espacio Natural y dinámicas territoriales. Homenaje al Dr. D. Jesús García Fernández. Geógrafo. Profesor Emérito de la Universidad de Valladolid, pp. 633-641; y RIERA FIGUERAS, P., HAAS, C., AMER CAPDEVILA, C y VILAPLANA, V. (2005): “Las mancomunidades en España”. Boletín de la A.G.E., núm. 39, pp. 151-176. 551 Ver: “Exposición de motivos” en Ley 1/1998, de 4 de junio, de Normas reguladoras del Régimen Local. BOCyL, de 11 de junio de 1998. Local de 1985552, así como en su traslación autonómica citada, la supresión real de municipios, por mucho que en el preámbulo de ésta última se señale: “la mayoría de estos núcleos, aunque conservan su condición de municipios, son incapaces, por carecer de medios personales y materiales, de autogobernar sus intereses, resultando inviables desde la perspectiva de una satisfacción racional y moderna de sus propias necesidades colectivas, que constituye la justificación formal y material de su existencia institucional”. Ha habido, pues, un impulso determinante por la asunción de fórmulas asociativas de carácter supramunicipal, de mancomunidades de municipios, tal y como son denominadas en el argot administrativo, lo que, en definitiva, ha supuesto el nacimiento de nuevas entidades de base territorial sin que con ello, y premeditadamente, se produzca una alteración del denominado “mapa municipal”. Unas mancomunidades de municipios que, de acuerdo con los textos legislativos mencionados, gozan de la condición de sujetos locales y nacen de la unión voluntaria de municipios para “la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia”553; distinguiéndose de otras formas de cooperación, caso de los consorcios, por su exclusiva integración por municipios y el necesario carácter municipal de su competencia. Con todo, partiendo de una tradición asociativa intermunicipal muy enraizada en el tiempo –señálese que en Castilla y León, y mucho antes de que fuera promulgada la Ley autonómica de Régimen Local de 1998, la figura de la mancomunidad de municipios ya fue objeto de temprana regulación a partir del Decreto 110/1984 para su fomento– la aceptación de este tipo de entidades está fuera de toda duda, como lo atestiguan las series de datos suministrados al efecto, que ofrecen un panorama elocuente, lo mismo por lo que respecta al grado de mancomunación municipal como en lo concerniente al cómputo de mancomunidades554. No olvidando, además, que la Región supera holgadamente en más de un centenar el número de mancomunidades existentes en Castilla-La Mancha (133), la segunda 1009HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO 552 Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. BOE, de 3 de abril de 1985 (rect. BOE, de 11 de junio de 1985). 553 Ver: Art. 29 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Normas reguladoras del Régimen Local. BOCyL, de 11 de junio de 1998. 554 Un repaso a toda la tradición asociativa intermunicipal en la Comunidad, desde el antecedente citado del Decreto 110/1984, de 27 de septiembre, para el Fomento de las Mancomunidades Municipales (BOCyL, de 1 de octubre de 1984) hasta el momento actual, puede realizarse a partir de: MERINO ESTRADA, V. (1990): Las mancomunidades municipales en Castilla y León; MEDINA ARNÁIZ, T. (2010): “Las mancomunidades y los consorcios como fórmulas de prestación de servicios locales en Castilla y León”. Revista Jurídica de Castilla y León, núm. 20, pp. 303-343; y DELGADO URRECHO, J.M.ª y MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, L.C. (2011): “Dinámica demográfica. El papel de las mancomunidades de municipios en la prestación de servicios a la población”. Situación Económica y Social de Castilla y León en 2010, t. 1, pp. 623-704. Sin embargo, en otras ocasiones, y como se colige igualmente tras la contemplación de las cifras, otros objetivos rozan atenciones que exceden los niveles competenciales propios de los Ayuntamientos (ámbito de la sanidad, de los servicios sociales, urbanismo, educación,...), cuestión ésta que ha de tenerse en cuenta a la hora de valorar favorablemente la puesta en práctica de estas fórmulas de asociacionismo municipal y el importante papel que son llamadas a realizar en el marco de la cooperación territorial. A pesar que, en ningún caso, los municipios pueden atribuir a la entidad que crean una competencia de la que carecen por Ley. Para superar esta limitación, la propia legislación reguladora del Régimen Local contempla otra figura, la de las Mancomunidades de Interés Comunitario555, que lejos de eliminar tampoco, por supresión o fusión, cualquier entidad municipal, han de profundizar por la vía de lo anterior en aras a la consecución del objetivo más esencial de todos: el buen gobierno y la más eficaz y sostenible ordenación del territorio de nuestra Comunidad. Tabla 9.15 Tipos de servicios prestados por las mancomunidades según provincias AV BU LE PA SA SE SO VA ZA Total Abastecimiento de agua 71 199 46 35 164 69 47 58 60 749 Alcantarillado y depuración 58 73 75 20 113 12 12 46 0 409 Alumbrado 217 2 0 0 4 10 0 0 0 233 Conservación de caminos 113 91 67 44 154 24 50 146 128 817 Cementerios y servicios funerarios 5 27 0 0 11 0 0 0 26 69 Cultura y deporte 95 193 92 82 210 52 64 136 113 1.037 Defensa de consumidores 25 3 7 0 6 0 0 36 0 77 Educación 41 23 13 0 35 14 23 46 27 222 Incendios 99 191 122 59 191 108 60 76 122 1.028 Infraestructuras 37 70 43 45 79 37 33 55 46 445 Limpieza viaria 35 133 38 23 34 33 42 85 16 439 Mantenimiento de bienes y servicios 45 33 52 62 71 54 30 146 85 578 Maquinaria 35 26 20 1 0 2 7 22 0 113 Matadero 11 0 24 31 79 32 34 0 43 254 Medio ambiente 29 54 90 33 148 76 19 143 90 682 1016 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN 555 “Aquellas Mancomunidades cuyo ámbito territorial concuerde sustancialmente con espacios de ordenación territorial para la prestación de servicios estatales, autonómicos o provinciales, podrán ser declaradas de interés comunitario”. Ver: Art. 32 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Normas reguladoras del Régimen Local. BOCyL, de 11 de junio de 1998. Continúa AV BU LE PA SA SE SO VA ZA Total Parques y jardines 25 6 1 26 22 3 0 51 54 188 Patrimonio histórico-artístico 0 16 12 0 55 11 0 57 0 151 Promoción económica 63 40 95 51 189 28 66 128 77 737 Protección civil 17 57 77 44 37 29 26 69 58 414 Quitanieves 0 6 36 0 0 0 0 0 0 42 Recogida de animales muertos 0 0 0 0 63 0 0 0 15 78 Residuos sólidos 136 295 188 157 244 120 56 207 201 1.604 Salud pública y sanidad 53 52 36 55 49 46 50 18 78 437 Seguridad 2 0 0 0 0 0 0 0 0 2 Servicios administrativos 95 144 75 46 146 11 29 54 77 677 Servicios sociales 63 187 102 92 156 53 21 151 61 886 Tratamiento de aguas residuales 0 30 4 2 0 0 0 0 0 36 Transporte público 12 0 18 0 36 0 0 73 11 150 Turismo 59 114 81 25 147 19 51 143 82 721 Urbanismo 25 95 86 66 211 34 35 98 78 728 Vivienda 0 0 0 0 30 0 0 0 11 41 Otros 0 6 3 0 0 12 7 0 11 39 Fuente: Estadística sobre mancomunidades (Junta de Castilla y León). 9.3.3 El significado y alcance de la prestación organizada de servicios como compromiso ineludible con el buen gobierno del territorio La situación actual, positiva desde la perspectiva señalada de la dilatada experiencia en la unión de intereses locales a escala supramunicipal, no esconde, empero, la necesidad de establecer nuevos criterios que permitan una reorganización de las mancomunidades existentes, cuya cifra es sin duda exagerada y, en ocasiones, claramente disfuncional. Sabiendo que la yuxtaposición espacial de un elevado número de ellas tampoco posibilita el mejor ahorro de costes en la provisión de los servicios. En la Región hay 1.261 municipios que pertenecen al menos a cinco mancomunidades distintas, y de ellos la mitad (661) están incluidos como mínimo en una decena de ellas. De ahí la importancia que cabe otorgarse en el futuro más próximo a la plasmación efectiva de los denominados Distritos de Interés Comunitario, concebidos por la Junta como las unidades básicas, de consuno con las llamadas 1017HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO Continuación Áreas Funcionales, del nuevo modelo de administración territorial que se pretende para Castilla y León556; en una suerte, además, de mantenimiento decidido de los actuales municipios al potenciar una mayor coordinación y cooperación económica y funcional entre ellos, a la que no deben de ser, en absoluto, ajenas las Diputaciones Provinciales, que a su vez habrán de redefinir y modernizar su cartera de competencias y servicios, evitando duplicidades con los de ámbito autonómico. Figura 9.20 Número de mancomunidades en las que se integra cada municipio Fuente: Estadística sobre mancomunidades (Junta de Castilla y León). Elaboración J.M. Delgado. 1018 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN 556 El pasado 5 de octubre de 2011 se constituyó la “Mesa de Ordenación del Territorio”, a instancias de la Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León. Integrada por 17 miembros, en representación del Gobierno Regional, los partidos políticos con presencia en las Cortes de Castilla y León, los Agentes Económicos y Sociales (sindicatos y patronal) y la Federación Regional de Municipios y Provincias. Como paso primero, el estudio, con el propósito de mejoras, propuestas y alegaciones, del borrador inicial presentado. Consultar: Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León: Propuesta de la Junta de Castilla y León para iniciar los trabajos sobre un nuevo modelo de Ordenación y Gobierno del Territorio, 9 pp. kilómetros 010050 Nº de mancomunidades a las que pertenece cada municipio. 1 a 2 2 a 3 3 a 5 5 a 10 10 a 15 15 o más No mancomunado Desde la premisa no oculta de la no necesidad de crear nuevas estructuras administrativas, arrinconando, una vez más, cualquier propuesta de comarcalización efectiva de la Comunidad, que la Ley de Régimen Local contempla, lo cierto es que las consideraciones que sobre el nuevo modelo de gobierno del territorio se desprenden del documento de base presentado para debate revisten un indudable calado. Al margen de aspectos como el de la defensa a ultranza del papel de los municipios como piezas clave del armazón administrativo y territorial, abogándose decididamente por su mantenimiento y fortalecimiento, dejando de lado cualquier propuesta tendente a fusiones o supresiones de los mismos, y con el compromiso también adquirido por el partido político que sustenta al ejecutivo regional en la salvaguarda de la relevante función a desempeñar por las Diputaciones Provinciales, dos son las ideas-proyecto a comentar. La primera tiene que ver con la asunción de los citados Distritos de Interés Comunitario. Estos son concebidos como “la constitución ordenada de asociaciones voluntarias de municipios”, aprovechando, para ello, lo que de experiencias positivas, muchas y dilatadas en el tiempo por lo que se ha visto, tiene todo el proceso de mancomunación municipal habido en la Región, pero incidiendo en la mejora de los problemas y limitaciones detectados como negativos, y que han de redundar en la optimización de los recursos y en la consecuente reorganización del mapa de las mancomunidades que existen. Haciendo de éstas ámbitos con continuidad espacial, con una carta de competencias y servicios determinados y uniformes y garantizando que cada municipio solamente pertenezca a una de ellas. Distritos, que con tales mimbres, pudieran ser, verdaderamente, “las unidades territoriales básicas y de referencia estable”, tanto para la prestación de los servicios de competencia local de manera eficiente, como por erigirse en “los instrumentos que concreten la Ordenación del Territorio de la Comunidad”. Distritos de Interés Comunitario que pueden ser Rurales o Urbanos, identificados estos últimos de una manera excesivamente simple, no acorde con la complejidad inherente a la estructura territorial de la Región presentada en este Informe, a partir de su configuración por los quince municipios que tienen un tamaño demográfico superior a los 20.000 habitantes. Se obvia, desde esta consideración, el significado que por sí mismas tienen el resto de las pequeñas ciudades definidas como tal (Benavente, Béjar, Ciudad Rodrigo, Astorga, La Bañeza, Villablino y Bembibre), todas ellas por encima de los 10.000 residentes, al tiempo que se incluyen como Distritos Urbanos a San Andrés del Rabanedo, en León, y a Laguna de Duero, en Valladolid, que bajo ningún concepto han de tener esa interpretación. Como sí de periurbanos, en sentido estricto, debiendo de ser fomentada su integración, en uno o varios distritos, junto con el resto de entidades así catalogadas, más las que lo son como de influencia urbana, en estas dos aglomeraciones y en el resto de las doce áreas urbanas que han sido definidas en este estudio para el CES. Casando, de esta 1019HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO manera mejor, por lo demás, con las Áreas Funcionales Estables que se plantean a continuación. Figura 9.21 Delimitación de las Zonas Básicas de Salud en Castilla y León Fuente: Guía de Ordenación Sanitaria de Castilla y León (Junta de Castilla y León). Elaboración: Ignacio Molina de la Torre. Algo parecido ocurre en el caso de los Distritos Rurales, por oposición también definidos en el documento de trabajo de la Junta de una manera laxa, no entrando a valorar la extraordinaria complejidad del mundo rural castellano y leonés, en el que, salvando ya la consideración de esas otras pequeñas ciudades y de todos los municipios periurbanos y de influencia urbana así tipificados en este análisis, la variedad de situaciones encontradas, desde la de los veintitrés centros comarcales de primer nivel, por encima de los 5.000 habitantes, a todo el corolario de realidades municipales de talla demográfica inferior –otros 56 núcleos clasificados como centros comarcales de servicios de segundo orden y 1.993 términos adjetivando su atributo rural con el calificativo de “profundo” (y de ellos, 542 de un tamaño menor a 100 residentes y 1.173 de entre 100 y 500)– es extraordinaria y rebelde a cualquier intento de generalización557. Proponiéndose, de modo indicativo, la delimitación de 1020 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN 557 El umbral poblacional señalado es un hito significativo a resaltar puesto que “los municipios de Castilla y León de población inferior a 5.000 habitantes tendrán un régimen especial ajustado a los principios de sencillez, economía, eficacia y participación ciudadana”. Ver: Art. 77 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Normas reguladoras del Régimen Local. BOCyL, de 11 de junio de 1998. los Distritos a partir de las Zonas Básicas de Salud. Uno de los modelos funcionales de territorialización de servicios más afianzado en el tiempo y arraigado en el imaginario colectivo, que lo considera como altamente eficaz558; 248 demarcaciones contempladas para el territorio regional, de las que al menos 157 pueden ser consideradas como de carácter rural, en una primera aproximación efectuada. Tabla 9.16 Relación de las Zonas Básicas de Salud, rurales, de Castilla y León Áreas de Salud de 1021HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO 558 Véase a este respecto: RAMÍREZ ESTÉVEZ, G. y REGUERA DECASTRO, J.M. (1994): Modelo Funcional de la Territorialización de Servicios en Castilla y León; y BARRIO ALISTE, J.M. y LÓPEZ PASTOR, A.T. (2004): “Los servicios de atención social en los espacios rurales”. Las mujeres en el medio rural de Castilla y León, pp. 245-274. El mapa sanitario de Atención Primaria de Castilla y León está configurado por 248 Zonas Básicas de Salud, distribuidas en 11 Áreas de Salud (una por provincia excepto Valladolid, que incluye las Áreas de Valladolid Oeste y Valladolid Este, y León, constituida por las Áreas de Salud de León y de El Bierzo).Este mapa se ha ido adaptando, y desde su primera configuración, que data de 1988, han sido seis las modificaciones aprobadas, que han supuesto, en la mayoría de las ocasiones, la creación y desdoblamiento de nuevas Zonas en las ciudades y sus periferias, adaptándose al intenso crecimiento de la población registrado en los entornos urbanos. La articulación y funcionamiento de las Zonas Básicas de Salud aparece regulado en el Art. 15 de la Ley 8/2010, de 30 de agosto, de Ordenación del Sistema de Salud de Castilla y León (BOCyL, de 7 de septiembre de 2010). Ávila Arévalo Arenas de San Pedro Ávila Rural El Barco de Ávila Burgohondo Candeleda Cebreros Fontiveros Gredos Lanzahita Madrigal de las Altas Torres Mombeltrán Muñana Muñico Las Navas del Marqués Piedrahita San Pedro del Arroyo Sotillo de la Adrada Burgos Aranda de Duero Rural Belorado Briviesca Burgos Rural Norte Burgos Rural Sur Condado de Treviño Espinosa de los Monteros Huerta de Rey Lerma Medina de Pomar Melgar de Fernamental Pampliega Quintanar de la Sierra Roa de Duero Salas de los Infantes Sedano Valle de Losa Valle de Mena Valle de Tobalina Valle de Valdebezana Villadiego Villarcayo León Armunia Astorga II Babia La Bañeza II Boñar La Cabrera Cistierna Cuenca del Bernesga La Magdalena Mansilla de las Mulas Matallana de Torío Riaño Ribera del Esla Ribera del Órbigo Sahagún de Campos Santa María del Páramo Valderas Valencia de Don Juan El Bierzo Cacabelos Fabero Puente de Domingo Flórez Toreno Villafranca del Bierzo Continúa Fuente: Guía de Ordenación Sanitaria de Castilla y León (Junta de Castilla y León). Adaptación propia. Finalmente, la segunda de las ideas-proyecto es la referida al diseño de las Áreas Funcionales, apostándose, así por ello, por este tipo de figuras, meramente enunciadas en las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio559. Sin embargo, 1022 SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN Y EL POBLAMIENTO EN CASTILLA Y LEÓN Palencia Aguilar de Campoo Baltanás Carrión de los Condes Cervera de Pisuerga Frómista Guardo Herrera de Pisuerga Osorno Palencia Rural Paredes de Nava Saldaña Torquemada Venta de Baños Villada Villarramiel Salamanca Alba de Tormes La Alberca Aldeadávila de la Ribera Calzada de Valdunciel Cantalapiedra La Fuente de San Estebán Fuenteguinaldo Fuentes de Oñoro Mayorga Guijuelo Ledesma Linares de Riofrío Lumbrales Matilla de los Caños Miranda del Castañar Pedrosillo El Ralo Peñaranda de Bracamonte Periurbana Norte Periurbana Sur Robleda Tamames Villoria Vitigudino Segovia Cuéllar Cantalejo Carbonero El Mayor El Espinar Fuentesauco de Fuentidueña Nava de la Asunción Riaza Sacramenia Segovia Rural Sepúlveda La Sierra Villacastín San IldefonsoLa Granja Soria Ágreda Almazán Arcos de Jalón Berlanga de Duero Ólvega Pinares-Covaleda San Estebán de Gormaz San Leonardo de Yague San Pedro Manrique Soria Rural Valladolid Oeste Medina de Rioseco Mota del Marqués Tordesillas Valladolid Rural I Valladolid Rural II Villafrechós Villalón de Campos Pisuerga Valladolid Este Alaejos Esguevillas de Esgueva Íscar Medina del Campo Rural Olmedo Peñafiel Portillo Serrada Zamora Toro Aliste Alta Sanabria Campos-Lampreana Carbajales Carballeda Corrales del Vino Guareña Sanabria Sayago Tábara Tera Vidriales Villalpando Zamora Norte Áreas de Salud de Continuación 559 Ley 3/2008, de 17 de junio, de aprobación de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (contiene en anexo el documento íntegro de Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León). BOCyL, de 24 de junio de 2008. estas Áreas Funcionales ahora planteadas quedan, en principio, circunscritas a las aglomeraciones urbanas, es decir, al conjunto de los Distritos de Interés Comunitario configurados por las principales ciudades de la Comunidad y sus contornos de crecimiento (municipios periurbanos y de influencia urbana), y con la finalidad casi exclusiva de “planificar aquellos servicios característicos de las áreas urbanas: el transporte, la gestión del ciclo del agua, la gestión integral de residuos, etc.”. Resultando de todo punto conveniente precisar el encaje que estas Áreas Funcionales Estables tendrán en el marco de otros instrumentos de ordenación, caso de las Directrices de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional en entornos urbanos, las de Valladolid y Segovia, particularmente, hasta la fecha las únicas de esta naturaleza que han sido aprobadas y se encuentran en vigor. Junto a las Áreas Funcionales Estables, el documento de trabajo presentado a debate plantea las mencionadas como Áreas Funcionales Estratégicas, definidas con un horizonte temporal siempre limitado en el tiempo y que corresponderán, llegado el caso, con la agrupación de Distritos Rurales aquejados de una problemática singular (demográfica, económica, social,...), en aras a la consecución de la dinamización y reequilibrio territorial de los espacios más vulnerables de la Región. Elementos y contenidos, en suma, para la discusión y el avance en el convencimiento que la garantía en la prestación más eficiente de los servicios públicos y el mayor equilibrio y cohesión del espacio regional deben marcar las pautas que han de regir el diseño del nuevo modelo de administración territorial para la Comunidad. Un mejor gobierno del territorio de Castilla y León como compromiso ineludible con el progreso de la calidad de vida de sus ciudadanos, residan donde residan. 9.4 Bibliografía y fuentes 9.4.1 Bibliografía CLEMENTE CUBILLAS, E. (1989): “La organización del poblamiento”. En CABO ALONSO, A. y MANERO MIGUEL, F. (dirs.): Geografía de Castilla y León, t. 7. Ed. Ámbito, Valladolid, pp. 8-44. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CASTILLA Y LEÓN (2004): BARRIO ALISTE, J.M. y LÓPEZ PASTOR, A.T. (2004): “Los servicios de atención social en los espacios rurales”. En ALARIO TRIGUEROS, M. (dir.): Las mujeres en el medio rural de Castilla y León, pp 245-274. –––––– (2007): “Proyecciones demográficas a corto y medio plazo” en Situación económica y social de Castilla y León en 2006. Valladolid: Ed. Consejo Económico y Social de Castilla y León, Tomo I, 773 pp., págs. 505 a 518. 1023HACIA UNA GESTIÓN EFICAZ Y EQUITATIVA DEL TERRITORIO EN UN HORIZONTE DEMOGRÁFICAMENTE CRÍTICO –––––– (2011): Informe sobre la Situación Económica y Social de Castilla y León en 2010 “Dinámica demográfica. El papel de las mancomunidades de municipios en la prestación de servicios a la población”, DELGADO URRECHO, J.M.ª y MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, L.C. pp 623-704. GARCÍA ÁLVAREZ, J. (2004): “Mapa municipal y políticas territoriales en España: elementos para un debate”. Xeográfica, núm. 4, pp. 7-23. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (2001): Estimaciones de Población Actual. Metodología. Madrid: Ed.INE, Julio 2001, 107 pp. –––––– Proyección de la Población de España a Corto Plazo (2010-2019). Metodología. Madrid: Ed. INE, septiembre 2010, 98 pp. –––––– Proyección de la Población de España a Corto Plazo (2011-2020). Metodología. Madrid: Ed. INE, septiembre 2011, 102 pp. JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN. 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