Crisis en la cooperación valenciana: un análisis desde la legitimidad organizacional

CUADERNOS DE INVESTIGACIÓN EN PROCESOS DE DESARROLLO N.º 13 Crisis en la cooperación valenciana: un análisis desde la legitimidad organizacional Iria Souto Salom DEPARTAMENTO DE PROYECTOS DE INGENIERÍA Grupo de Estudios en Desarrollo, Cooperación y Ética Departamento de Proyectos de Ingeniería Universitat Politècnica de València Camino de Vera s/n 46022 VALENCIA Tel: (00 34) 963879860 Fax: (00 34) 963879869 [email protected].es http://gedce.webs.upv.es Autora: Iria Souto Salom Editores: Alejandra Boni Aristizábal y Jordi Peris Blanes Coordinación editorial: Sergio Belda Miquel Cuadernos de Investigación en Procesos de Desarrollo Número 13 Mayo 2014 ISSN Crisis en la cooperación valenciana: un análisis desde la legitimidad organizacional by Iria Souto Salom is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 4.0 Internacional License. Creado a partir de la obra en http://www.mastercooperacion.upv.es/cuadernos-docentes-investigacion. Crisis en la cooperación valenciana: un análisis desde la legitimidad organizacional 2172-0312 3 ÍNDICE 1 Introducción y objeto de estudio. ..................................................................................................................6 2 Preguntas de investigación. ............................................................................................................................8 3 Marco teórico. ................................................................................................................................................9 3.1 El marco de estudio de la legitimidad organizacional. ..........................................................................9 3.2 El gerencialismo como fuente de discursos de legitimación. ............................................................ 11 3.3 Movimiento por la Solidaridad Internacional, Tercer Sector y percepciones sociales sobre la pobreza en el mundo y la solidaridad internacional ....................................................................................... 12 3.3.1 El Movimiento por la Solidaridad Internacional y el oenegeísmo en el Estado español. .............. 12 3.3.2 La legitimación cognitiva del Movimiento de Solidaridad Internacional en el contexto español. 13 4 Metodología de investigación. .................................................................................................................... 14 4.1 Justificación metodológica. ................................................................................................................ 14 4.2 Metodología empleada. ..................................................................................................................... 14 4.2.1 Metodología de recogida y análisis de la información. ................................................................. 14 4.2.2 Fortalezas y debilidades del enfoque metodológico. .................................................................... 14 5 Resultados. .................................................................................................................................................. 16 5.1 Análisis del contenido. ....................................................................................................................... 16 5.1.1 Cambios en el contexto y causas para la crisis (preguntas de investigación Área 1: cambios en el contexto)...................................................................................................................................................... 16 5.1.2 Estrategias y alternativas de las organizaciones ante el cambio de contexto (preguntas de investigación Área 2: cambios en las organizaciones). ................................................................................ 17 5.2 Análisis de los discursos. .................................................................................................................... 19 5.2.1 Legitimidad organizacional y gerencialismo. ................................................................................. 19 5.2.2 Rol de las ONGD. ............................................................................................................................ 21 6 Conclusiones y vías para la continuación del estudio. ................................................................................ 22 6.1 Conclusiones. ..................................................................................................................................... 22 6.1.1 Conclusiones relativas a las preguntas de investigación. Bloque 1: análisis de la situación de crisis en las ONGD valencianas. ............................................................................................................................ 22 6.1.2 Conclusiones relativas al bloque 2 de preguntas: alternativas y rol de las ONGD. ....................... 22 6.1.3 Conclusiones relativas al bloque 3 de preguntas: crisis de legitimidad y gerencialismo. ............. 22 6.2 Discusión sobre la validez del marco teórico ..................................................................................... 23 6.3 Vías para la continuación del estudio. ............................................................................................... 23 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................................... 24 4 Tablas Tabla 1. Preguntas de investigación .......................................................................................................................8 5 ABREVIACIONES ONG Organización No Gubernamental ONGD Organización No Gubernamental para el Desarrollo 6 1 Introducción y objeto de estudio El eje central de este trabajo de investigación es la creciente percepción de “crisis” o de “fin de ciclo” en el sector de las ONGD. Por un lado, la financiación disponible se ha reducido drásticamente, por otro lado, la capacidad de movilización de las organizaciones ha pasado a un plano cada vez más testimonial y simbólico. Los recortes económicos en financiación pública a la cooperación parecen haber establecido este “cambio de ciclo”, creando un nuevo contexto para las organizaciones del sector en nuestro país. Los recortes presupuestarios anunciados en enero del 2010 supusieron una ruptura de las tendencias en la materia hasta el momento: hasta el 2009, el sistema de cooperación española se encontraba en plena expansión, tanto en fondos como en legislación y planificación. Se trataba de “una cooperación innovadora, en proceso de maduración 1 ” (Guzmán, 2011). Los recortes han propiciado un debate que va más allá de la falta de financiación y sus posibles consecuencias. Se señalan como posibles detonantes de la crisis cuestiones que provienen de las propias ONGD o “del sector” 2 . Estas opiniones contrastan con una visión de la crisis motivada principalmente por la escasez de recursos económicos, o los constantes cambios en materia de planificación y legislación. Diversas fuentes consultadas señalan como problemas para el sector la falta de capacidad para 1 Sin embargo, otras opiniones hacen referencia a una cooperación con un discurso avanzado y progresista que no se llegaba a corresponder con unas prácticas muy poco innovadoras, y que en líneas generales eran continuistas con la cooperación llevada a cabo hasta el momento. “La consecuencia fue una política casi esquizofrénica, con un discurso en sintonía con los países Nórdicos plus (Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Holanda, Noruega, Suecia y Reino Unido), pero una práctica de la ayuda que sufría de la inercia y limitaciones de capacidad acumuladas del pasado” (Alonso y Freres, 2010). 2 Ver Contradicciones en el crecimiento de las ONG en España (Gómez Gil, 2005: 28). la movilización social o la pérdida de importancia de la cooperación al desarrollo como instrumento para la erradicación de la pobreza (Plataforma 2015 y más, 2011). Y también la falta de ideas, de debate interno o de posicionamientos claros y compartidos (Guzmán, 2011). El presente trabajo pretende explorar este nuevo contexto y las percepciones sobre sus causas y consecuencias para las ONGD valencianas. Planteamos como factor detonante de la crisis un cuestionamiento de la legitimidad de las organizaciones. Tras analizar este concepto básico (la legitimidad organizacional), incluiremos dos factores que pueden haber influido en el ya de por sí complejo escenario de la legitimidad de las ONGD: las ideas gerencialistas, y la especial trayectoria de las ONGD 3 cuando participan en el Movimiento por la Solidaridad Internacional en nuestro país. Así, trataremos de explorar cuáles de estos elementos están presentes en la construcción del escenario de “crisis del sector” y cuáles son también las percepciones de las organizaciones en torno a su legitimidad, cuestión que se relaciona con el papel de las ONGD en la sociedad. 1.1 Objeto de estudio Partiendo de la base de que nuestra forma de acceder a la realidad es a través de las percepciones de aquellas personas que la conceptualizan, consideramos como objeto de estudio los cambios en el contexto de actuación de las organizaciones definidas anteriormente, y las adaptaciones a estos cambios. Como se verá posteriormente a través de la investigación, estos cambios en el contexto llevan a definirlo como “crisis del sector”, y propician el debate posterior 3 O el Oenegismo (Gómez Gil, 2004). Cuadernos de Investigación en Procesos de Desarrollo 7 sobre causas y efectos de estos cambios, ligado al estudio de la legitimidad. Otra variable en la definición del objeto de estudio ha sido la dificultad de acotar qué entendemos por Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD). Esto se debe a la gran diversidad de organizaciones que se enmarcan bajo esta definición 4 . Tras analizar varias definiciones (Fowler, 2002; Ortega Carpio, 1994), seleccionando finalmente la de la propia CONGDE (definición de la Coordinadora de ONGD de España, en ONG: espacios de participación. CONGDE, Madrid, citado en Gómez Gil, 2004: 161), ya que creemos que es la que define de forma más precisa a las organizaciones objeto de estudio. Además incluye específicamente las actividades de sensibilización, que hoy en día son práctica habitual de casi todas las ONGD 4 Esta indefinición es propia también de todo el sector de ONG: El intento de definir de forma precisa las ONG resulta francamente difícil, al haber existido un interés deliberado en meter en el mismo saco a organizaciones con tipologías, fines, medios e instrumentos sumamente contrapuestos (Gómez Gil, 2005). Y también: “Lo cierto es que abordar una cierta definición de las mismas es extraordinariamente complejo, en la medida en que no existe una definición única aceptable de las ONG porque su propia diversidad (tipológica, organizativa, funcional, metodológica, programática, ideológica, estructural o financiera) son elementos que han propiciado la extensión del fenómeno en todo el mundo. En palabras contenidas en un informe de las Naciones Unidas, ‘por su variedad, es imposible capturar su esencia en unas breves palabras’ (Mezzalama, Francesco y Schumm, Siegfried, 1993, p. 12)” (Gómez Gil, 2004: 151). 8 2 Preguntas de investigación Las preguntas de investigación planteadas se dividen en tres áreas de investigación: ÁREA PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN CONTEXTO PARA LAS ORGANIZACIONES DEL SECTOR Percepciones sobre cambios en el contexto ¿Ha cambiado de forma sustancial el contexto para las ONGD valencianas en los últimos tres o cuatro años (coincidiendo con lo que se considera inicio de la crisis financiera2008)? CAMBIOS EN LAS ORGANIZACIONES Percepciones sobre los efectos de los cambios de contexto sobre las organizaciones. Cambios a nivel de estructura u organización interna, y cambios en estrategia en las ONGD. ¿En qué forma afectan a las ONGD estos cambios? ¿Están realizando cambios las ONGD en sus posicionamientos estratégicos para adaptarse al nuevo contexto? ¿En qué medida estos cambios adoptados responden a procesos de reflexión o son cambios motivados por las circunstancias? Estos cambios ¿responden a la necesidad de “supervivencia” como organización o a la necesidad de reorganizar sus estrategias para operar más efectivamente? CRISIS Percepciones sobre un contexto de crisis: ¿hay una crisis? ¿Por qué? ¿Cómo interpretan las organizaciones la supuesta crisis de la cooperación valenciana? En otras palabras: ¿a qué atribuyen los cambios en el contexto? ¿En qué medida se pueden atribuir estos cambios a la crisis financiera? ¿Qué otros factores pueden influir en este nuevo contexto (de crisis o no)? Tabla 1. Preguntas de investigación. (Elaboración propia) 9 3 Marco teórico Mientras que los dos primeros bloques de preguntas son más descriptivos y se pueden abordar desde un estudio del contenido de nuestras fuentes, para responder al bloque 3 de preguntas y analizar las percepciones de las ONGD, se establece un aparato teórico previo que se desarrolla a continuación. 3.1. El marco de estudio de la legitimidad organizacional Pese a existir diversas definiciones del concepto (Meyer y Scott, 1983, citada en Deephouse y Suchman, 2008; Scott, 1995, citado en Deephouse y Suchman, óp. cit.; Edwards y Zadek 1999), para nuestro estudio seguiremos el modelo de Suchman (1995), por ser el autor más reconocido y por considerar su marco teórico de análisis como el más completo: La legitimidad es la percepción generalizada o asunción de que las acciones de una entidad son deseables, correctas, apropiadas en el marco de un sistema de normas, valores, creencias y definiciones socialmente construido (Suchman, 1995). Es especialmente importante el concepto de las “fuentes” 5 de legitimidad. Al provenir esta de una audiencia, es esencial el análisis del grupo de personas que proporciona legitimidad a través de sus opiniones. La otra cuestión esencial son las dimensiones de la legitimidad. En este estudio se utilizarán las tres dimensiones establecidas por Suchman, pese a que otros autores han establecido categorizaciones distintas (p. ej. Aldrich y Fiol, 1994: 5 Las fuentes de legitimación serían las “audiencias externas o internas que observan a la organización y realizan evaluaciones legitimadoras” (Ruef and Scott, 1998: 880, citado en Deephouse and Suchman, óp.cit.). 648; Scott, 1995; Archibald, 2004; citados en Deephouse y Suchman, óp.cit.; Ossewaarde, 2008). En primer lugar, la legitimidad tiene una dimensión normativa (o moral), que se refiere a “las premisas valorativas compartidas que estructuran las evaluaciones colectivas de lo bueno y lo malo, de lo que debe ser deseable y lo que debe ser rechazado, correcto o incorrecto” (Suchman 1997, citado en Deephouse y Suchman, óp.cit.). La dimensión normativa es “la legitimidad conferida por una audiencia (incluyendo o limitándola a profesionales) basándose principalmente en cuestiones normativas” (Suchman, 1995, 1997), aunque en nuestro análisis compartiremos la opción de Suchman de no limitar el análisis a “audiencias profesionales”. En el caso de las ONGD, la legitimidad normativa sería aquella que les otorga su misión entendida socialmente como positiva: las ONGD son buenas por definición, por su propia naturaleza, sin reparar en cuáles son sus objetivos concretos. Tradicionalmente, las ONGD han reforzado esta dimensión de su legitimidad estableciendo misiones altamente aceptadas socialmente. Expresado en palabras de Díez Rodríguez (2001: 195): “Su acción social [de las ONG] se refiere a un principio categórico incuestionable (legitimado en sí mismo) cuya bondad no necesita de ninguna comprobación práctica: ‘la solidaridad’”. La segunda dimensión es la legitimidad cognitiva, es decir, basada en la comprensibilidad de una idea. Es el grado en que este concepto es entendido y dado por hecho por un colectivo, que es el que confiere la legitimidad. Esta dimensión se mide según el grado en que una cuestión, un relato o una interpretación se da por hecho socialmente. Como apuntan Aldrich y Fiol (1994: 648, citado en Deephouse y Suchman, óp.cit.: 53): “La forma más elevada de legitimación cognitiva se consigue cuando un nuevo producto, proceso o servicio es dado por hecho”. Esta idea o bien no se 16 5 Resultados 5.1. Análisis del contenido 5.1.1. Cambios en el contexto y causas para la crisis (preguntas de investigación Área 1: cambios en el contexto) Aunque el enfoque de los grupos de discusión podría haber generado un sesgo que condicionara un poco las respuestas 21 , se considera que la información generada es suficiente para establecer una percepción de crisis del sector en la cooperación valenciana. Esta visión es coherente con la extraída de las fuentes secundarias 22 . Esta cuestión se trata más adelante a través de las entrevistas. Se identificaron aquellos cambios del contexto que habían afectado más a las organizaciones: - Disminución de la financiación pública: la dependencia económica del Estado es una de las características definitorias del modelo de las ONG en nuestro país (Gómez Gil, 2005: 29). En el caso específico de las ONGD valencianas, estas han sufrido un fuerte impacto por la disminución de la financiación descentralizada, en especial la reducción de las partidas presupuestarias para cooperación hasta casi su desaparición de la Generalitat Valenciana (Iborra y Santander, 2012: 154 23 ). Este es el hecho clave que ha movido a las organizaciones a reflexionar y a buscar alternativas, e incluso a cuestionar el modelo de organización. Todas las organizaciones participantes en el estudio afirman estar llevando a cabo procesos de reflexión en relación con el nuevo contexto. Las partidas 21 Ya que el objetivo de los grupos de discusión era debatir sobre la crisis y alternativas de las ONGD valencianas. 22 A. López, ONG: Crisis sin fronteras. 23 Ver también: COORDINADORA VALENCIANA DE ONGD: “La Generalitat sigue desmantelando la Cooperación al Desarrollo al otorgar solo el 32% de lo presupuestado”. presupuestarias de la cooperación valenciana se incrementaron extraordinariamente en los años 2007-2010 con un descenso muy brusco, e incluso situaciones de impago en la actualidad (Iborra y Santander, óp. cit.: 154 24 ). Ello ha generado una sensación de crisis e incluso, como se describió en los grupos de discusión, un estado de shock para muchas organizaciones. Los efectos de la reducción de la financiación pública han generado la disminución de personal contratado por las organizaciones y la imposibilidad de continuar con el trabajo en terceros países. - Oportunismo y clientelismo: se identifica como una causa de la crisis del sector, en especial en el caso de Valencia. Las organizaciones expresan mayoritariamente que, al aumentar mucho las partidas presupuestarias disponibles, el número de organizaciones se incrementó demasiado 25 . Pese a que la diversidad es positiva, las personas participantes observaban que no todas las ONGD parecen ser igual de válidas. La falta de validez de estas organizaciones se debería a que no eran lo suficientemente eficientes, con unos costes de gestión demasiado elevados en relación con los resultados de sus intervenciones; no cuentan con un respaldo suficiente de la sociedad; no tienen una base social suficiente. Hay consenso sobre lo negativo del oportunismo y 24 Ver también: COORDINADORA VALENCIANA DE ONGD: “La Generalitat sigue desmantelando la Cooperación al Desarrollo al otorgar solo el 32% de lo presupuestado” (nota de prensa) (20/10/2012). 25 Recordemos que una de las características de la AOD valenciana es su atomización, pasando de 54 entidades subvencionadas en 2002 a 114 en 2010, con unas partidas por proyecto cada vez más reducidas (Iborra y Santander, 2012: 151). Cuadernos de Investigación en Procesos de Desarrollo 17 sobre que la presencia de organizaciones oportunistas fue una causa de la crisis, pero no se identifican tanto los comportamientos oportunistas, como las organizaciones en particular. Existe cierta indeterminación entre aquello que es oportunista y lo que no lo es. - Pérdida del apoyo de la sociedad: esta cuestión es frecuente en los grupos de discusión y se trabajó también en las entrevistas. Las organizaciones participantes en los grupos de discusión destacaban como un factor explicativo de la crisis la despriorización de la cooperación o la falta de apoyo al sector: no hay fondos porque la sociedad ya no los demanda. Este hecho se contrapone con frecuencia al “punto álgido” de la reivindicación popular de unas políticas públicas de cooperación al desarrollo: las acampadas pro 0,7% en el año 1994. A día de hoy, las organizaciones perciben que esta demanda ciudadana no solo no genera movilización social, sino que incluso puede haber desaparecido o pasado a un segundo plano con el empeoramiento de la situación de otras políticas públicas (sanidad, educación, dependencia, exclusión, etc.). También las fuentes secundarias hablan de una “desconexión con la sociedad”, de una “pérdida de la capacidad de movilizar” (Plataforma 2015 y más, 2011; González Parada, 2012; Martínez Osés, 2011 b). Las causas para esta crisis de confianza son poco claras: en los grupos de discusión se habla de que la sociedad no “ha entendido”, “no hemos explicado bien el mensaje”, que las ONG han perdido su prestigio y que los casos de corrupción no han hecho sino debilitar la imagen de las organizaciones. Este tipo de reflexiones son las que llevan a plantearse un análisis más en profundidad no solo del papel que las organizaciones se reservan en la sociedad, sino también de la cuestión de la legitimidad organizacional. Otra cuestión interesante es que mientras que se identifica una pérdida de apoyo a la cooperación en general, las organizaciones no suelen identificar una pérdida de apoyo a sus acciones o a ellas mismas. 5.1.2. Estrategias y alternativas de las organizaciones ante el cambio de contexto (preguntas de investigación Área 2: cambios en las organizaciones) La mayoría de soluciones o de alternativas adoptadas responden a la necesidad de adaptarse para asegurar la supervivencia de las organizaciones, bien porque ven imposible la continuidad de su labor sin personal contratado, bien porque las organizaciones no pueden continuar su labor sin fondos 26 . Un reducido número de organizaciones afirman que pese a que el cambio de contexto ha supuesto nuevos retos, no peligra la supervivencia de la organización. Por el contrario, gran número de organizaciones ven peligrar su continuidad 27 . Estas observaciones remiten de nuevo a la necesidad de analizar más a fondo cuál es el modelo de organización, o cómo se legitiman socialmente las organizaciones. La crisis de la financiación parece haber sobrevenido, sin previsión por parte de la mayoría de organizaciones. Debe recordarse también que el peculiar escenario de la cooperación valenciana podría haber contribuido a esta sensación de impredecibilidad. Por definición, la AOD valenciana, en especial las subvenciones de la Generalitat Valenciana, ha sido altamente imprevisible, y se optó cada vez más por el modelo de subvención y no por el de convenios (Iborra y Santander, 2012: 60). Sin embargo, parece que dentro de esta falta de previsión, sí había una cierta confianza en que se mantendrían las partidas, dada la falta de planes alternativos de las organizaciones. Las alternativas planteadas se resumirían en: - Búsqueda de fuentes de financiación alternativa: este tema acaparó mucha de la discusión en uno de los grupos de discusión, y también fue tratado en las entrevistas. 26 “La lógica perversa que reza ‘si no hay medios recursos económicos no se puede hacer nada’ inspira a la mayor parte de las ONG más aún cuando no existe una base social que pueda respaldar otro tipo de actividades” (Díez Rodríguez, 2001: 207). 27 Ver también: “La falta de financiación puede acabar con la actividad del 25% de las ONG”, El País (23/10/2012). Crisis en la cooperación valenciana: un análisis desde la legitimidad organizacional 18 Mientras que para algunas organizaciones la búsqueda de fuentes de financiación alternativa es una cuestión prioritaria, para otras organizaciones no guarda tanta importancia. - En cuanto a las vías para la financiación alternativa, existe una diferencia entre aquellas organizaciones que buscan sustituir, al menos parcialmente, la subvención pública, y aquellas que apuestan por un trabajo que requiera poca financiación. En todos los casos, se asume que un mínimo de solvencia financiera es necesaria para el funcionamiento. En el primer caso, se apuesta por nuevos financiadores (entidades supranacionales, empresas privadas, fundaciones) y por encima de todo, la captación de fondos propios mediante la cuota de asociados. La mayoría de organizaciones entrevistadas también manifestaron su interés en incrementar el número de asociados (bien para captar más fondos, o para aumentar su base social), mientras que solo tres manifestaron estar realizando esfuerzos en sumar personas participantes activas (voluntarios o militantes). Aunque se admite que uno de los beneficios es que se aumenta la base social (entendiendo el respaldo o la legitimidad de la organización), hay una asimilación en muchas ocasiones entre los fondos y los asociados. Este hecho remite al modelo de participación que generan y manejan las organizaciones en el que se asume que una participación mínima en forma de un donativo no es negativa, sino que se debería incentivar como fuente de financiación 28 . Finalmente aquellas organizaciones que no buscan recursos económicos muy elevados hablan de vías de captación muy modestas, como las microdonaciones a un proyecto en concreto, organización de eventos, venta de merchandising, etc., fondos que difícilmente pueden sostener una estructura basada en 28 Sin embargo, esta forma de asocio, llamada a veces cheap participation, está generando unas relaciones muy superficiales que acaban siendo más una transacción comercial que una verdadera participación, y que están incidiendo en las percepciones acerca de la actuación de las ONG e incluso sobre la pobreza en el mundo (ver Darnton y Kirk, 2011). personal contratado y que se relacionan con una vuelta a los orígenes. - Reducción de las plantillas de personal contratado: las formas de gestionar estos procesos dependen de los modelos de gestión de cada organización: ERE, prescindir del personal expatriado, reestructuraciones de la estructura organizativa y procesos más o menos participativos para decidir cómo reestructurarse. En general, suelen ser procesos similares a los de las empresas privadas, con relaciones verticales y toma de decisiones jerarquizada, salvo contadas excepciones (tres de las organizaciones entrevistadas). - Búsqueda de nuevos modelos para trabajar con terceros países: por una parte, en los grupos de discusión se afirma dar por superado el modelo de prestación de servicios, pero pocas organizaciones concretan en muchas ocasiones cómo materializar un nuevo modelo. Se habla de nuevos modelos de relación en los que la transferencia de recursos económicos se pueda sustituir por transferencia de conocimientos técnicos o incluso de innovación del Norte al Sur. - La vuelta a los orígenes: un grupo minoritario de organizaciones contemplan como posibles alternativas ciertas prácticas o formas de organizarse que se identifican como propias del Movimiento por la Solidaridad. Se trata de un modelo basado en la acción militante y menos profesionalizado, con intervenciones más próximas a las brigadas solidarias y mucho énfasis en la reivindicación y en la movilización social. Este modelo, sin embargo, presenta no pocas incertidumbres, en especial respecto a cómo continuar las relaciones con terceros países. Cuadernos de Investigación en Procesos de Desarrollo 19 5.2. Análisis de los discursos 5.2.1. Legitimidad organizacional y gerencialismo El modelo de análisis basado en la legitimidad organizativa permite interpretar muchos de los discursos presentes en el trabajo. En primer lugar, la dicotomía entre la legitimidad normativa/cognitiva de las ONGD estaba presente tanto en los grupos de discusión como en las entrevistas. Aunque la legitimidad no se mencionaba directamente, afirmaciones como las siguientes aluden a la legitimidad que poseen las ONG por el mero hecho de serlo: Las ONG tenemos como el pecado original al revés, o algo así, es decir, tenemos el cheque en blanco de la sociedad y tenemos que cuidar ese cheque en blanco porque no lo vamos a tener siempre. Ahora ya vivimos todo lo contrario, ahora ya tenemos el cheque en negro (G1.3: 18). Yo creo que si una organización es coherente con lo que debe ser una organización no gubernamental (…), yo creo que eso es lo que te hace legítimo para pedir ese tipo de subvenciones (IE2, entrevista). Sin embargo, también se reconoce que las propuestas de las ONGD no se han comprendido muchas veces por sus bases sociales: Es un debate que se da en muchas organizaciones y que sí que hemos hecho por cambiar nuestro sistema de cooperación, pero yo creo que no lo hemos sabido comunicar, y la gente sigue viéndonos como... ONG que lleva el dinero allí para repartirlo, sin saber lo que estamos haciendo allí (G1.1: 24). Porque cuando hablamos de base social, yo creo que no solamente hay que hablar de cantidad, sino que hay que hablar de calidad también. Cuál es el trabajo que las organizaciones estamos haciendo con nuestra base social para que avance un discurso de mucho más (sic.) ese tipo de proyectos, que entiendan que empoderar a una organización en el sur es lo que hay que hacer, y no construir pozos… eh... Yo creo que el 99% de la base social en España eso no lo entiende, ni lo comparte y eso es fallo nuestro (G2.1: 35). En cuanto a las audiencias legitimadoras, las ONGD reconocen que son sus audiencias las que les confieren legitimidad, pero ¿qué audiencias son estas? Cuando se habla del sector que observa a la sociedad en su conjunto como una audiencia legitimadora (la opinión pública), pero las organizaciones individualmente sí intentan definir qué audiencias específicas son las que las legitiman. Las audiencias mencionadas en las entrevistas se resumen en tres: su base social, los beneficiarios de sus acciones y las organizaciones socias, principalmente 29 . Cuando se pregunta directamente por la cuestión de la legitimidad de las organizaciones, la mayoría reconoce que un mayor número de personas participantes otorgan más legitimidad. Sin embargo, varias organizaciones reconocen no tener una base social amplia y estar realizando esfuerzos por ampliarla, lo que suele verse como un proceso complejo y laborioso (se suele definir como la captación de socios). En estos casos, en los que más o menos abiertamente se reconoce no tener una amplia base social, las ONGD deben recurrir a otros discursos de legitimación, como la transparencia, la rendición de cuentas o relatos netamente gerencialistas (la innovación, la eficiencia). En cuanto a los relatos de legitimación presentes en el estudio, los relatos gerencialistas, definidos en el estudio de Meyer (2012), están presentes tanto en las discusiones generadas como en las fuentes secundarias: se suele legitimar a las ONGD frente al Estado ya que realizan un trabajo mejor que la cooperación de gestión pública. Este discurso está muy presente en la defensa de la cooperación descentralizada 30 . Recordemos también que en el caso valenciano la mayoría de la AOD ha sido gestionada vía ONGD y que la cooperación valenciana presenta un pobre desarrollo institucional (Iborra y Santander, 2012: 147), lo que puede reforzar más esta imagen de 29 Esta diferencia se evidencia en la diferente posición adoptada por los participantes en los grupos del discusión, en los que las organizaciones se posicionan como organizaciones del tercer sector, y las entrevistas, en las que se habla como organización particular diferenciando los discursos del sector y los de las organizaciones. 30 Ver Guzmán, 2011. Crisis en la cooperación valenciana: un análisis desde la legitimidad organizacional 20 ineficiencia de la gestión pública. Nos referimos a afirmaciones como: Con las ventajas de las ONG, un mayor control, ligada al terreno y ligada a comunidades, ligada al fortalecimiento de las sociedades de la sociedad civil, cosas que desde el Estado donante es más difícil, no es posible, ¿no? ejecutar, porque, bueno, sabemos cómo es, sabemos cómo es la cooperación bilateral… y sus características, y que no llega a ese nivel tan micro, ¿no?, y esa es su legitimidad (E1; entrevista). Otro relato legitimador de las ONGD las presenta como un medio de gestión de los fondos públicos por la sociedad civil: un modo de ejercer una participación social directa (Eguizábal, 2012: 2; Guzmán, 2011: 3). Finalmente, en cuanto a relatos legitimadores, destaca el de las ONGD como fuentes de innovación 31 . Este discurso se está dando cada vez con más frecuencia ya que al disminuir la financiación pública disponible para transferir del Norte al Sur, las ONGD del Norte encuentran en la innovación o en la asistencia técnica su valor añadido. Afirmaciones como las siguientes evidencian este punto: Pero efectivamente ahí está un futuro, (…) nos están mirando muchas veces como posibles fuentes de I+D, de innovación y desarrollo, porque probablemente ellos no van a tener eso (…) (G1.2: 25). Por otra parte, sigue sin resolverse la cuestión de la legitimidad cognitiva y los marcos de interpretación de las organizaciones. ¿Qué interpretaciones de la realidad gozan de más prestigio social? ¿Persiste una visión asistencial sobre el trabajo de las ONG? 31 Un ejemplo de esta corriente que contempla la innovación como la nueva fortaleza de las ONGD puede verse en el manual del ESADE, Innovar para el cambio social (E. Rodríguez Blanco; I. Carreras y M. Sureda (2012), Innovar para el cambio social: de la idea a la acción. Instituto de Innovación social ESADE). Ver también Guzmán, 2010: 8 y Eguizábal, 2010: 4; e Y. Román, ONG: ¿desaparecer para sobrevivir? 5.2.2. Rol de las ONGD El problema de la escasez de fondos públicos plantea el reto de cómo continuar con el trabajo que se ha llevado a cabo en terceros países. Así, en los grupos de discusión, varias ONGD afirman que la prestación de servicios no es el camino que se debe seguir: Lo que parece difícil ya de sustentar son proyectos de provisión de servicios, la cooperación como provisora de servicios (G1.3; 23). Retomando lo que decías hace un momento, proveedores de servicio o no proveedores de servicios. Como enfoque general estoy de acuerdo en que evidentemente no tiene futuro (G1.2: 24). Pero sin embargo, algunas organizaciones afirman encontrar dificultades para hallar un modelo alternativo. La afirmación de que una estructura profesionalizada es la óptima para la prestación de servicios al nivel que se viene realizando, se repite tanto en los grupos de discusión como en varias entrevistas: Es un modelo que puede funcionar bien aquí en el Norte, es difícil de mantener la calidad del trabajo a nivel de proyectos de cooperación y de acción humanitaria en el Sur si no se tiene una estructura profesionalizada (G1.4: 9). Por otra parte, el papel como organizaciones que canalicen la participación social conlleva otros problemas. Las organizaciones manifiestan que este papel se ha descuidado al dedicar ingentes esfuerzos a una prestación de servicios de mayor calidad. Esta era una opinión casi unánime en los grupos de discusión, expresada a través de afirmaciones como la siguiente: Ese objetivo de cambio social que teníamos las ONG al principio, pues se ha perdido con el tiempo, ¿no? con la bonanza nos hemos acomodado a una situación económica, nos hemos dedicado más a… a generar, a poner en marcha proyectos, a formular proyectos, y a… que, que realmente a un trabajo de concienciación y de cambio social (G2.1: 12, plenario). Cuadernos de Investigación en Procesos de Desarrollo 21 Este análisis coincide con el de las fuentes secundarias analizadas (Plataforma 2015 y más, 2011; Martinez Osés, 2011): en los años previos a la crisis, las ONGD experimentaron una transformación en organizaciones altamente profesionalizadas, proceso que, como se ha comentado además, se dio en poco tiempo. En el caso valenciano, puede que este proceso se viera aún más agudizado por la atomización de los fondos y la inestabilidad de la financiación. Al darse cada vez más la vía convocatoria y menos la vía convenio, las organizaciones se veían obligadas a concurrir a multitud de convocatorias, varias veces al año, lo que suponía una ingente carga burocrática. Ahora que la gestión de proyectos se ve limitada, las organizaciones vuelven a su tarea de dinamizar a la sociedad civil. La siguiente cita define perfectamente esta problemática: Porque había mucho dinero, porque todos teníamos muchas cosas que hacer y muchas ideas fantásticas que venderle al cofinanciador, pero la realidad es que detrás de nosotros, cuando nos hemos parado y nos hemos dado cuenta de que esto se venía abajo, hemos mirado y detrás de nosotros no hay nadie (G2.1: 33, plenario). 22 6 Conclusiones y vías para la continuación del estudio 6.1. Conclusiones 6.1.1. Conclusiones relativas a las preguntas de investigación. Bloque 1: análisis de la situación de crisis en las ONGD valencianas - Las organizaciones detectan una pérdida de apoyo social, lo cual justifica el estudio desde la perspectiva de la legitimidad. El crecimiento de los fondos del periodo anterior pudo llevar a una sensación de apoyo social. Dado que tradicionalmente se ha interpretado el crecimiento de los fondos de la cooperación descentralizada como fruto de una demanda ciudadana (Alemán y Goñi, 2012: 4), es posible que se siguiera asimilando el crecimiento de los fondos a este apoyo. - Debido a la falta de financiación, las organizaciones enfrentan el reto de superar un modelo de proyectos que se asimilaba al tipo de financiación disponible. Es decir, la dependencia económica se relaciona con el modelo actual de prestación de servicios, muy adecuado a lo que los financiadores demandaban. 6.1.2. Conclusiones relativas al bloque 2 de preguntas: alternativas y rol de las ONGD Es destacable la isomorfía estratégica (Deephouse, 1996) de las organizaciones participantes. Las ONGD no se diferencian en cuanto a las alternativas emprendidas en función de la familia, el enfoque de desarrollo o la ideología, sino en función de cuestiones como el modelo de participación o la adopción de un discurso gerencialista. Dado que el enfoque o la familia no es ya un elemento claramente diferenciador, sería posible establecer dos bloques de organizaciones distinguiendo sus reacciones frente al cambio en el contexto. En cuanto a las alternativas adoptadas, se observan dos conjuntos de organizaciones. El primer bloque incluye organizaciones que buscan incrementar las vías de financiación, aplican soluciones altamente gerencialistas a cuestiones como la gestión del personal contratado y/o buscan explicar mejor los logros que consiguen con sus intervenciones. El segundo propone una vuelta a los orígenes y la recuperación del rol como dinamizadores de la participación social, aunque muchas veces tampoco se concretan mucho las propuestas en esta dirección. Estos dos grupos se proponen a efectos de esta investigación, pero sería necesario un estudio más detallado analizando no solo los discursos sino también las prácticas para definir estos dos bloques de manera más concluyente. Como se ha comentado anteriormente, el modelo de participación y la adopción del discurso gerencialista parecen ser los factores determinantes al optar por una u otra vía. 6.1.3. Conclusiones relativas al bloque 3 de preguntas: crisis de legitimidad y gerencialismo El estudio prueba que las ONGD estudiadas son conscientes del tremendo potencial legitimador de su propia naturaleza y valores base (Díez Rodriguez, 2001: 195). Y, sin embargo, como se hace patente en los grupos de discusión y en varias entrevistas, perciben también que existe un problema de comunicación con sus propias bases sociales que ni participan ni comparten muchas veces los enfoques de las organizaciones. También existe mucha confusión acerca de qué audiencias son la base social de una ONGD y qué nivel de implicación y participación real deben tener. Por ejemplo, se acepta como base social a colectivos Cuadernos de Investigación en Procesos de Desarrollo 23 que simplemente hacen una donación periódica a la entidad, o incluso colectivos que no la conocen. Dado que las ONGD tienen problemas de legitimación por sus reducidas audiencias legitimadoras, tienden a usar otro tipo de relatos. Sin embargo, los otros dos relatos legitimadores también plantean nuevos dilemas: como medio de participación de la sociedad civil, las ONGD se enfrentan a la falta de participación real de sus integrantes; y los relatos legitimadores desde una óptica gerencialista presentan las disyuntivas de ser entes privados que defienden una mejor gestión de los fondos públicos, y la imposición de un sistema competitivo, en el que para sobrevivir es necesario probar ser más eficiente y producir más y mejores resultados que el resto. Finalmente, hace falta un mayor análisis en cuanto a la cuestión de la legitimidad cognitiva y los marcos de interpretación de las ONGD. 6.2. Discusión sobre la validez del marco teórico Como se ha comentado antes, el estudio de la legitimidad es un marco teórico potente para interpretar muchas de las disyuntivas que hallan las ONGD en momentos de crisis. Las cuestiones planteadas en el marco teórico se vieron reflejadas en las entrevistas, una vez se abordó directamente el estudio de la legitimidad. Un estudio de caso, de las estrategias de una organización en concreto en relación con la legitimidad, podría ser útil también para la continuación de esta línea de investigación. El estudio del gerencialismo y el de la evolución del Movimiento de Solidaridad Internacional sirvieron para contextualizar el marco en el que se generaban los discursos analizados. Sin embargo, sería necesario estudiar esta última temática en una perspectiva histórica para tener más información acerca de cómo han ido evolucionando los discursos y los enfoques de las ONGD en relación con este movimiento social. Como se ha comentado, también sería conveniente un estudio en profundidad de la penetración del discurso gerencialista en las ONGD analizadas, así como un análisis detallado de los marcos de interpretación que estas utilizan en relación con las problemáticas a las que se enfrentan. 6.3. Vías para la continuación del estudio - Realizar un proceso participativo con las organizaciones del sector y con un equipo investigador más amplio y multidisciplinar daría lugar a resultados más concluyentes. - Ampliar la investigación a otras entidades territoriales (otras ciudades, otros territorios). - Investigar la situación de las ONGD en comparación con otras organizaciones (por ejemplo, ONG de acción social, movimientos sociales, etc.). - Hacer un análisis más profundo y riguroso de la presencia del discurso gerencialista en las ONGD, incluyendo un análisis de las prácticas de estas. De esta forma, analizar si la incorporación del gerencialismo es un elemento distintivo que condicione las estrategias de las ONGD frente a la crisis. - Analizar los discursos de las ONGD en relación con la categorización establecida en Maier y Meyer (2012), a fin de determinar si esta es determinante en las alternativas adoptadas. 24 BIBLIOGRAFÍA Alonso, J. A. y C. Freres, (2010) “The rise of Spanish aid: when volume is not enough” en The Broker. Accesible en: http://www.thebrokeronline.eu/Articles/Whenvolume-is-not-enough [Accesado el 5 de mayo de 2012] Ballesteros García, C., (2002) “Supermercados de Solidaridad” en Nieto, L. (coord.), La ética de las ONGD y la lógica mercantil. Barcelona, Icaria. Belda Miquel, S., (2010) “Incorporando la complejidad y el poder en el pensamiento y la práctica del desarrollo desde la cuestión epistemológica sobre el cambio social” en CUADERNOS DE INVESTIGACIÓN EN PROCESOS DE DESARROLLO. 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