El desarrollo comarcal en Galicia entre 1990 y 2010: El fracaso de un plan

DOCUMENTO PARA USO EXCLUSIVO DE LOS PARTICIPANTES EN EL VI CIOT EL DESARROLLO COMARCAL EN GALICIA ENTRE 1990 Y 2010: EL FRACASO DE UN PLAN Antonio Doval Adán Profesor Titular de Geografía Humana Universidad de Santiago de Compostela [email protected] Resumen: El conjunto de normas y de iniciativas políticas y legislativas desarrolladas en Galicia durante los últimos veinte años, encaminadas a impulsar planes de distinta naturaleza para acometer una progresiva estructuración y dinamización de su territorio, han dado escasos resultados. De igual modo, las estrategias innovadoras de ordenación y cooperación territorial implantadas a escala regional se han limitado a la creación de Mancomunidades Voluntarias de Municipios, de escaso calado competencial, y a la puesta en marcha de algunos Consorcios Locales, renunciando, por el momento, al desarrollo y constitución de nuevas entidades comarcales y de Áreas Metropolitanas con personalidad jurídica propia y plena capacidad de gestión administrativa. En este contexto se inscribe también el fracaso del Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia llevado a cabo entre 1990 y 2008, y cuyo impacto territorial y balance global es objeto de análisis crítico en este trabajo, donde se constata que los instrumentos técnicos de planificación y gestión creados por dicho plan no contribuyeron lo suficiente al desarrollo endógeno de las comarcas gallegas. Novedades: Más que la división de Galicia en 53 comarcas sin reconocimiento jurídico ni competencias administrativas y de gestión, la planificación y ordenación territorial que pretendía el Plan de Desarrollo Comarcal fracasó, desde un primer momento, por la falta de voluntad política de sus propios progenitores, al no incluir nunca fondos para financiar las acciones de desarrollo contempladas en los Planes Estratégicos de Desarrollo aprobados para las 34 comarcas donde se implantó el plan. Sin embargo, a pesar de su probada ineficacia, las 55 entidades creadas con sus 170 empleados, se mantuvieron operativas con unos fines difusos hasta principios de 2010. 1. INTRODUCCIÓN Desde hace un par de décadas, las Autoridades políticas autonómicas y destacados representantes de los sectores sociales más pujantes de la sociedad civil gallega, vienen manifestando su preocupación por los problemas inherentes a la ordenación del territorio de Galicia y a la necesidad de establecer mecanismos eficaces de coordinación administrativa que permitan integrar, sobre un mismo territorio, el conjunto de acciones procedentes de los distintos niveles de gestión del gobierno, con la finalidad de posibilitar así la optimización de los recursos disponibles. Esto exige, como condición previa, una adecuada VI Congreso Internacional de Ordenación del Territorio 2 planificación y estructuración del territorio acorde con las exigencias y necesidades que demanda la sociedad actual. Por ello, la fusión de municipios o la articulación del territorio en comarcas con capacidad jurídica y administrativa, la delimitación de áreas funcionales y de espacios metropolitanos y urbanos para la gestión óptima de servicios comunes, así como concretar un modelo territorial que sirva de base para impulsar un desarrollo equilibrado del territorio, constituyen una prioridad que los gobernantes de hoy no pueden ignorar ni dejar de afrontar con rigor y valentía institucional. Sin embargo, en esta materia y a lo largo de los últimos veinte años, la Administración Autonómica se ha limitado a generar un conjunto de Leyes, Decretos, Órdenes e incluso planes de desarrollo, con unos contenidos muy ambiguos y de corto alcance, que han dejado, en la práctica, los grandes problemas territoriales sin resolver. En este sentido, son de destacar: el Acuerdo de la Xunta de Galicia de creación del denominado Plan de Desarrollo Comarcal (PDC) de Galicia del año 1990, la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia de 1995, que todavía hoy no está totalmente desarrollada en su articulado, lo que dio lugar a que el Gobierno gallego aprobara en el año 2007 una Ley de Medidas Urgentes en Materia de Ordenación del Territorio y de Protección del Litoral, mediante la cual, además de poner límites legales a la ocupación indiscriminada del territorio y de prohibir el proceso urbanizador a menos de 500 metros de la costa, se creó, por fin, el Instituto de Estudios del Territorio, cumpliendo así el mandato establecido en el artículo 31 de la citada Ley de Ordenación del Territorio de 1995, la Ley de Desarrollo Comarcal de 1996, el Decreto de aprobación del Mapa Comarcal de Galicia de 1997, la Ley del suelo de Galicia de 1997, la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia de 2002, la Ley 12/2008 por la que se modificó la Ley de Desarrollo Comarcal, y finalmente, las Directrices de Ordenación del Territorio aprobadas también a finales de 2008, a las que hay que añadir el Plan Territorial Integrado de Ordenación del Litoral de 2009/2010 (actualmente en tramitación parlamentaria). No obstante, y a pesar del voluminoso paquete legislativo aprobado, las tentativas en materia de ordenación del territorio propiamente dichas, que pudieran derivar en una potencial reorganización de la estructura territorial interna de la Comunidad Autónoma, se han limitado a la aplicación del PDC. Este plan, al igual que el resto de las normativas antes citadas, no han solucionado los problemas de la ordenación del territorio existentes en Galicia, en parte por la falta de compromiso político de los propios gobernantes y sobre todo por el desinterés de los sucesivos gobiernos en desarrollar y aplicar, en su justa medida, las Leyes que ellos mismos aprobaron en su día. Partiendo de esta premisa, en el presente artículo se hace un balance global del impacto territorial generado por el PDC durante el período de su ejecución oficial, es decir, entre 1990 y 2008, incidiendo en las iniciativas promovidas y en las causas que finalmente han provocado su fracaso. 2. EL IMPACTO TERRITORIAL DEL PLAN DE DESARROLLO COMARCAL A principios del año 1990 se creó el "Gabinete de Planificación e Desenvolvemento Territorial", órgano dependiente directamente de la Presidencia de la Xunta de Galicia, que tenía como fin fundamental la elaboración, VI Congreso Internacional de Ordenación del Territorio 3 coordinación y seguimiento del Plan de Desarrollo Comarcal. Desde ese Gabinete, que en 1997 se convirtió en "Secretaría Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal" y unos años más tarde en “Dirección Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal”, y con el apoyo técnico e instrumental de la “Sociedade para o Desenvolvemento Comarcal de Galicia”, empresa pública creada por la Xunta de Galicia en el año 1994 para impulsar y gestionar técnicamente dicho plan, se inician los trabajos previos de investigación tendentes a diagnosticar el territorio, conocer la problemática existente y establecer las bases para la articulación territorial de Galicia en Comarcas, de cara a potenciar su desarrollo y crecimiento económico y social. De este modo, y ante la evidencia de que buena parte de la comarcas gallegas, especialmente las del interior, carecían de la capacidad necesaria para aprovechar por sí solas sus potencialidades y recursos, el 14 de diciembre de 1990, el "Consello" de la Xunta de Galicia tomó el acuerdo de establecer el denominado Plan de Desarrollo Comarcal (PDC) de Galicia (Diario Oficial de Galicia, 1991), que se puso en marcha, inicialmente y de manera experimental, en las comarcas piloto de Valdeorras, Deza, Terra Chá y Ordes. La aplicación del plan a estas primeras comarcas piloto permitió avanzar de forma gradual en el diseño del modelo. A esta fase primaria, se sumaron otras en las que se incrementaron el número de comarcas piloto hasta completar un total de veinte a mediados de 1996. Durante el período transcurrido, se fueron introduciendo innovaciones metodológicas, se diseñaron mecanismos institucionales y procedimientos de intervención, se crearon instrumentos técnicos de análisis territorial, se implantaron sistemas de participación social y se constituyeron fundaciones de interés gallego para favorecer e impulsar el desarrollo de las comarcas. Así, una vez que el plan adquirió cierta relevancia en su fase experimental, el 7 de julio 1996, el Parlamento de Galicia aprobó la Ley de Desarrollo Comarcal. Aunque inicialmente el PDC se constituyó como un instrumento estratégico que adoptaba como metodología principal la coordinación, referida tanto a la organización territorial de los servicios administrativos, como a la coordinación de las actuaciones de las diversas Administraciones Públicas implicadas en el territorio, pronto orientó sus objetivos hacia la fijación y el mantenimiento de las capacidades endógenas, funcionando, según el profesor Precedo, como un "modelo de desarrollo territorial integrado, complementario de la política regional existente" (Precedo Ledo, A., 1996: 311). En este sentido, el PDC de Galicia se convirtió, al menos durante el período 1990-2005, en una estrategia regional de desarrollo local, que perseguía fijar las líneas básicas del desarrollo económico y determinar las áreas productivas prioritarias de cada comarca, considerando para estos efectos tanto el potencial endógeno como las aportaciones exógenas. Se trataba, por tanto, de un instrumento regional de desarrollo local diseñado para promover el desarrollo territorial y contribuir a la planificación comarcal de la Comunidad Autónoma gallega. Este Plan Comarcal, que de manera oficial se mantuvo vigente durante el período comprendido entre 1990 y 2008, es decir, durante dieciocho años, se marcó como objetivos prioritarios los siguientes: fijar las líneas básicas del desarrollo económico de cada comarca, determinando las áreas productivas y concretando un plan de desarrollo estratégico; potenciar el desarrollo social de las mismas estandarizando los equipamientos públicos; VI Congreso Internacional de Ordenación del Territorio 4 planificar el territorio comarcal y propiciar la creación de mancomunidades voluntarias e integrar en las áreas comarcales prefijadas la acción de las distintas Administraciones Públicas implicadas. Estos objetivos se recogen en la Ley de Galicia 7/1996, de 10 de julio, de Desarrollo Comarcal, que constituye el marco legal de referencia del PDC (Diario Oficial de Galicia, 1996). En esa Ley, concretamente en su artículo 2, se planteaban, además, como objetivos complementarios, entre otros, los siguientes: coordinar las diferentes Administraciones implicadas para favorecer el desarrollo local, mediante un modelo de cooperación horizontal y vertical, que permita una mayor y más eficaz asignación de recursos; implantar una estrategia de coordinación y de planificación integrada sin multiplicar la estructura administrativa existente; aplicar los principios y métodos del desarrollo local a todo el territorio, mediante una implantación gradual y participativa para diseñar proyectos estratégicos de desarrollo comarcal; determinar la capacidad productiva y ventajas comparativas de cada Comarca; y finalmente fortalecer el papel de los agentes socioeconómicos públicos y privados de cada Comarca como factores del desarrollo. Durante los años de ejecución e implantación territorial del plan, el trabajo realizado se ha concentrado especialmente en la consecución de dos objetivos básicos: en primer lugar, en la articulación del territorio en Comarcas, objetivo que se alcanzó en el año 1997, con la aprobación definitiva del Mapa Comarcal de Galicia, quedando organizado el territorio de esta Comunidad Autónoma en 53 comarcas tal y como se comentará más adelante. Esta tarea resultaba imprescindible para acometer los procesos de planificación estratégica a implantar en las comarcas. El segundo objetivo que acaparó la atención y dedicación del equipo de trabajo encargado de impulsar el plan fue el diseño, constitución e implantación en el territorio de los distintos instrumentos y órganos técnicos de planificación, gestión y promoción necesarios para acometer los procesos de desarrollo en cada comarca. Cuadro 1 Entidades instrumentales creadas por el PDC de Galicia entre 1990-2010 Entidades creadas Número de entidades Empleados Dirección General de Planificación y Desarrollo Comarcal 1 2 Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia 1 104 Fundaciones para el Desarrollo de las Comarcas 34 45 Centros Comarcales de Exposición y Promoción de Recursos 19 19 Total 55 170 Fuente: Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia, Xunta de Galicia y elaboración propia. VI Congreso Internacional de Ordenación del Territorio 5 No obstante, a pesar de la estructura técnica creada (una Dirección General, una sociedad pública, treinta y cuatro fundaciones y diecinueve centros comarcales, que de manera conjunta proporcionan actualmente empleo a 170 trabajadores, tal y como se recoge en el cuadro 1) y al trabajo de dinamización desarrollado en las comarcas, cabe señalar que los objetivos generales planteados inicialmente no se han conseguido, sobre todo el relativo a la coordinación de las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas implicadas en los procesos y ejecución de iniciativas de desarrollo comarcal. Ello se debe, en parte, a la dificultad que entraña alcanzar objetivos de esta naturaleza, así como a la resistencia tradicional de las Consejerías y de los Organismos Públicos a ser coordinados y al escaso apoyo político interno y la reducida dotación presupuestaria de que ha sido objeto este plan (poco más de 112,51 millones de euros asignados directamente a los diferentes instrumentos de gestión de este programa entre 1990-2010, según se desprende de los datos consignados en los presupuestos anuales de la Comunidad Autónoma de Galicia (ver cuadro 2). Este hecho ha contribuido a frenar la consecución de buena parte sus objetivos y al mismo tiempo forzó a los responsables del proyecto a orientar sus actuaciones hacia la captación de diferentes fondos procedentes de programas e iniciativas comunitarias (Stride, Leader, Proder, Interreg, Agader, Pleiades, Related), para financiar algunas iniciativas y proyectos de desarrollo a poner en marcha en las comarcas donde se implantó el PDC. Prueba de ello es que a través de estos programas y de su red de entidades de gestión y promoción, en especial por medio de la red de fundaciones comarcales y de la Sociedad para el Desarrollo Comarcal, el PDC ha conseguido fondos para acometer inversiones en las comarcas por valor superior a los 101,7 millones de euros durante el período 1996-2006, tal y como se demostrará más adelante. Cuadro 2 Fondos destinados a las entidades creadas por el PDC de Galicia entre 1990-2010 Años Millones de € Años Millones de € 1990 0,09 2001 7,33 1991 0,30 2002 8,35 1992 0,60 2003 8,36 1993 0,90 2004 8,43 1994 4,13 2005 8,53 1995 3,88 2006 8,46 1996 4,07 2007 8,74 1997 4,33 2008 8,73 1998 4,83 2009 5,91 1999 5,41 2010 5,90 2000 5,23 1990-2010 112,51 Fuente: Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia; Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia, Xunta de Galicia y elaboración propia. Los trabajos de planificación territorial acometidos durante la vigencia de este plan, se han llevado a cabo considerando a la comarca como un espacio VI Congreso Internacional de Ordenación del Territorio 6 estratégico para la planificación integral del territorio gallego. En efecto, mientras los municipios resultan unidades demasiado pequeñas y desprovistas de recursos físicos y humanos para la puesta en práctica de políticas coherentes y realistas, la región es con frecuencia un territorio demasiado extenso para que se genere un desarrollo desde la base. Por ello, la comarca (entre 500-600 km2 de extensión media), como agrupación territorial estable de municipios contiguos que tienen una cohesión interna basada en hechos geográficos, históricos, económicos y funcionales, es en Galicia “el espacio funcional y tradicional básico para la organización territorial” (Precedo Ledo, A., 1988: 270), y constituye uno de sus marcos tradicionales de convivencia y asentamiento, ocupando una posición territorial intermedia entre el municipio y la provincia. En este sentido, el PDC concibió la comarca como el espacio estratégico más adecuado para la gestión integrada del desarrollo territorial, al darse en ella una serie de características geográficas que identificaban a la comarca como el ámbito ideal para la implantación de un proceso de desarrollo descentralizado. Por tanto, según este modelo, la comarca tenía como función básica servir de marco estratégico para que las distintas Administraciones coordinasen sus actuaciones de cara a una estrategia consensuada que atendiera los objetivos prioritarios del desarrollo socioeconómico y territorial, según las ventajas comparativas de cada comarca en su contexto regional. Se trataba, en suma, de una unidad territorial estratégica para la planificación y la gestión integral del territorio que en la Unión Europea ha adquirido una especial relevancia desde hace unos veinte años, como "fórmula eficaz para la competitividad económica y el éxito social" (Gizard, X., 1993: 55), frente al avance de la globalización económica y la pérdida del poder estatal, siendo el marco territorial ideal de intervención para la elaboración y puesta en marcha de los planes estratégicos de desarrollo que se elaboraron para cada comarca. Asimismo, siguiendo lo establecido en el apartado segundo del artículo dos de la Ley de Galicia 7/1996, la comarca es el ámbito más propicio para la coordinación y la integración de la planificación socioeconómica y física, y para la protección del medio ambiente en un modelo de desarrollo integrado. Sin embargo, esta consideración de la comarca como espacio estratégico para la planificación y la promoción del desarrollo, no ha ido acompañada de la asignación de competencias administrativas ni de recursos económicos, ya que no se pretendía en ningún momento crear una nueva entidad jurídica en el ámbito comarcal. Es decir, las comarcas en Galicia no se convirtieron en “nuevas unidades administrativas ni en entidades jurídico-territoriales con competencias propias” (Ferreira Fernández, A.J., 1999: 260), que pudieran entrar en confrontación directa con los municipios o provincias, sino en “meras unidades estratégicas de referencia para la planificación territorial integrada” (Precedo Ledo, A., 1996: 318). Se renunció así a seguir el modelo catalán de organización comarcal de 1987, el sistema de Cuadrillas de 1989 aplicado en Álava (Galdós Urrutia, R., 2005) y el aragonés de comarcalización de 2006 (Gobierno de Aragón, 2010), que optaron, en los tres casos, por otorgarles personalidad jurídica propia y competencias concretas en diferentes materias, provocando, en el caso de Cataluña, choques competenciales en el ámbito local entre diputaciones, municipios y comarcas, al posibilitar éstas últimas una multiplicación de la burocracia institucional y un aumento de los costes de gestión y coordinación administrativa, tal y como se recoge en diversos informes técnicos VI Congreso Internacional de Ordenación del Territorio 7 difundidos por la prensa catalana (La Vanguardia, 21-11-1994, 12-12-1994 y 9-41996), así como en algunos estudios puntuales, donde se hace una crítica muy dura, al calificar de fracaso e incluso de “lastre y un obstáculo para la consecución de una Administración local más simple y eficaz” el sistema comarcal catalán, por su escasa eficacia y operatividad demostrada a lo largo de los últimos años (Burgueño Rivero, J., 2002: 200). En consecuencia, desde el punto de vista organizativo e institucional, la puesta en funcionamiento del PDC de Galicia, no supuso siquiera una reordenación de las estructuras administrativas y jurídicas existentes. Sin embargo, como bien señala Ferreira Fernández en su trabajo sobre el régimen jurídico de la comarca en el sistema español, las tareas de coordinación, gestión y promoción dirigidas por el PDC dieron lugar a una serie de órganos sin personalidad jurídica y a la creación de un aparato técnico-institucional con forma jurídico-privada, dirigido a gestionar y promover el plan (Ferreira Fernández, A.J., 1999). En efecto, para impulsar el desarrollo desde abajo, el PDC creó formalmente en cada una de las comarcas donde se implantó el plan los siguientes instrumentos operativos: un Consejo Comarcal sin personalidad jurídica, una Fundación Comarcal, un Centro Comarcal y un Plan Estratégico de Desarrollo. Con todos estos instrumentos se quiso potenciar el papel de la comarca como espacio estratégico para alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de Galicia (Jiménez Herrero, L.M., 2000). En la práctica, el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia se materializó, pues, en la elaboración de un Plan Estratégico de Desarrollo para cada comarca. De esta manera, cada PDC se convirtió en un plan estratégico integral de coordinación del desarrollo territorial. Los planes de desarrollo que se elaboraron para cada comarca se estructuraron en tres apartados: estudio socioeconómico, estudio del medio físico y programa de objetivos y acciones estratégicas. Durante los quince años que duró la ejecución territorial del PDC, y como consecuencia de la falta de compromiso político por parte del mismo Gobierno Autonómico que en su día lo puso en marcha y ante las dudas generadas sobre la estrategia seguida y su escasa rentabilidad institucional y política, el PDC sólo llegó a implantarse en treinta y cuatro comarcas de las cincuenta y tres existentes en Galicia. De este modo, tal y como se puede observar en el cuadro 3, el plan se aplicó con todas sus limitaciones al 64 % de las comarcas, en su mayoría consideradas rurales o rururbanas, que abarcan el 64,7 % de la superficie de Galicia y concentran al 42,3 % de su población, llegando a implicar a 191 municipios (lo que supuso prácticamente el 61 % del total de la Comunidad Autónoma). Esto quiere decir que el 58 % de la población y prácticamente el 40 % de los municipios y el 35 % de la superficie de Galicia, no resultó afectada por este plan y por tanto se desarrolló al margen de los instrumentos y mecanismos generados por el PDC. A este respecto, hay que señalar que la incorporación al PDC fue totalmente voluntaria, ya que la iniciativa para la inclusión de una comarca en el Plan de Desarrollo Comarcal correspondía a los municipios integrantes de la misma, siempre que lo solicitaran por lo menos dos tercios de los municipios que integran la Comarca (artículo 12, de la Ley de Galicia 7/1996). Esta es otra de las causas por las que el PDC no se implantó en todas las comarcas de Galicia. Además, conviene recordar que la falta de financiación específica para ejecutar las acciones de desarrollo incluidas en los planes y la no dotación presupuestaria de las mismas fue minando, a corto y largo plazo, la VI Congreso Internacional de Ordenación del Territorio 8 credibilidad del PDC, convirtiéndolo en un plan de buenas intenciones de desarrollo territorial que no fue asumido, de manera coordinada, por el conjunto de las Consejerías implicadas en su financiación, decayendo a lo largo de las sucesivas legislaturas como acción prioritaria del Gobierno Autonómico. Cuadro 3 Implantación territorial del PDC de Galicia durante el período 1990-2008 Indicadores territoriales Número % sobre total de Galicia Comarcas incorporadas al PDC 34 64,1 Municipios afectados 191 60,6 Superficie (en km2) 19.152,8 64,7 Población implicada 1.177.920 42,3 Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del I.G.E. (2010). Con el cambio de Gobierno que se materializó en el año 2005, la Xunta de Galicia suprimió de su organigrama la “Dirección Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal” y todo el entramado institucional creado por el PDC (la Sociedad para el Desarrollo Comarcal, la red de fundaciones y de centros comarcales, que comentaré en los apartados siguientes) pasó a depender de la Dirección Xeral de Desenvolvemento Rural, con lo que se dio paso a una nueva orientación política en la que el PDC dejó de ser impulsado desde la Administración Autonómica, limitándose ésta a gestionar los proyectos en curso y las entidades y organismos ya creados. De este modo, toda la estructura operativa del PDC se canalizó, durante el período 2005-2008, hacia la realización de acciones comarcales de apoyo al desarrollo integral del territorio rural gallego, iniciándose a finales del año 2008 un progresivo desmantelamiento de los órganos y entidades creadas a través del PDC, cuyo exponente máximo fue la liquidación oficial y definitiva del Plan Comarcal con la aprobación de la Ley 12/2008, de 3 de diciembre, por la que se modifican la Ley 7/1996, de 10 de julio, de desarrollo comarcal, la Ley 5/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y de régimen presupuestario y administrativo, y se racionalizan los instrumentos de gestión comarcal y de desarrollo rural (Diario Oficial de Galicia, 2008). De este modo, a lo largo del año 2010, parte del personal que presta sus servicios en la Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia y en las Fundaciones Comarcarles se integrará en la Agencia Gallega de Desarrollo Rural (AGADER). Sin embargo, a pesar de las limitaciones comentadas y del fracaso del plan en su conjunto, el trabajo realizado ha servido básicamente para delimitar oficialmente la extensión territorial de las comarcas existentes en Galicia y crear una red de Fundaciones y de Centros Comarcales que constituyen el efecto más visible del escaso impacto real generado por el PDC en el conjunto del territorio gallego. 2.1. La aprobación del mapa comarcal de 1997 A principios del año 1997, con el Decreto 65/1997 de 20 de febrero, el Gobierno Autonómico gallego, en un intento de iniciar un tímido proceso de reorganización territorial, y siguiendo el procedimiento establecido en el título cuarto de la Ley de Galicia 7/1996, aprobó definitivamente el Mapa Comarcal de VI Congreso Internacional de Ordenación del Territorio 9 Galicia (Diario Oficial de Galicia, 1997), quedando esta Comunidad Autónoma organizada en 53 Comarcas carentes de competencias administrativas y de personalidad jurídica propia, repartidas del siguiente modo: 18 en la provincia de A Coruña, 13 en la de Lugo, 12 en la de Ourense y 10 en la provincia de Pontevedra, tal y como se puede ver en el mapa 1. Con esta medida se consiguió superar los localismos que han sido, desde siempre, el principal obstáculo a la articulación territorial de Galicia. Se culminó así un largo proceso que, por otra parte, no tiene por que ser definitivo ya que la citada Ley de Galicia 7/1996, concretamente en su artículo 33, contempla la posibilidad de modificar la delimitación comarcal aprobada por el mencionado Decreto Autonómico. Mapa 1 La división comarcal de Galicia aprobada por la Xunta en 1997 Fuente: Precedo Ledo 1997 y Xunta de Galicia VI Congreso Internacional de Ordenación del Territorio 16 mayor parte de sus actuales trabajadores a otras unidades dependientes de la Xunta de Galicia. De este modo, la propia Xunta de Galicia reconoce, en la exposición de motivos de la citada ley 12/2008, que el tiempo transcurrido desde la aprobación del Plan Comarcal muestra escasos resultados, constatándose que los instrumentos de gestión y promoción diseñados en su día apenas contribuyeron a estimular el desarrollo endógeno de la generalidad de las comarcas del país y a dinamizar aquéllas de carácter rural con mayores índices de regresión económica y demográfica. 2ª. La aprobación del mencionado Mapa Comarcal, permitió a la Xunta contar con una división territorial de rango oficial, pero en la práctica diaria, su uso se ha limitado al ámbito académico y a la elaboración y publicación de estudios y estadísticas comarcales por el Instituto Galego de Estatística, siendo muy poco utilizado como marco territorial de referencia para la planificación y la coordinación de acciones conjuntas de desarrollo y para la organización administrativa de diferentes servicios. Así, en la actualidad, las demarcaciones judiciales, tributarias, sanitarias, educativas e incluso las propias Mancomunidades Voluntarias de Municipios existentes en Galicia, como se ha podido constatar (Doval Adán, 2010), no se ajustan a los límites geográficos y territoriales asignados a las comarcas oficiales aprobadas por la Xunta de Galicia. En este sentido, sería deseable un mapa comarcal de uso universal, que sea utilizado de manera sistemática por la Administración Autonómica y Estatal para la provisión y ordenación de los diferentes servicios públicos y unidades administrativas de gestión territorial. Esto exige, probablemente, una modificación del actual mapa, lo que permitiría reajustar la adscripción comarcal de algunos municipios y posibilitar la formación de comarcas funcionales entre municipios de distintas provincias, aspecto este último que la vigente división comarcal no llegó a contemplar. 3º. La creación de Macomunidades Voluntarias de Municipios, que en Galicia ascienden a cuarenta y una, es la estrategia más utilizada por los principales organismos públicos gallegos, para resolver y gestionar parcialmente aquellos problemas que los municipios y entidades locales no son capaces de afrontar en solitario. Esta modalidad de cooperación territorial se impone muy por encima de los restantes mecanismos legales posibles, tales como son la creación de Consorcios Locales (sólo se mantienen operativos quince en Galicia) y la creación de Comarcas y de Áreas Metropolitanas con personalidad jurídica propia y capacidad de gestión administrativa y territorial. En este sentido, es probable que, de prosperar las iniciativas políticas actualmente en curso, se proceda, en los próximos años, a la aprobación y puesta en funcionamiento de dos Áreas Metropolitanas en Galicia: la de Vigo y la de A Coruña. 4ª. El crecimiento urbano registrado en los espacios metropolitanos y áreas urbanas se extiende más allá de los límites administrativos de los municipios y por otro lado, las áreas funcionales adquieren cada vez un mayor protagonismo como espacios idóneos para la planificación y la gestión territorial integrada. Por todo ello, los organismos públicos, en colaboración con las entidades privadas más representativas de la Comunidad Autónoma, deben impulsar y promover fórmulas eficaces de gestión, coordinación y cooperación territorial, incluida la fusión o anexión de municipios en los casos que sean necesarios, para gestionar racionalmente y de manera sostenible el futuro de los grandes espacios urbanos VI Congreso Internacional de Ordenación del Territorio 17 y rurales existentes en Galicia. Articular una nueva organización y división del territorio, que supere las limitaciones que presenta el modelo del siglo XIX todavía hoy vigente, acorde con los cambios y transformaciones espaciales acometidas en los últimos doscientos años, constituye una necesidad obvia que debe abordarse. Hasta el momento presente, sólo la Comunidad Autónoma de Cataluña ha dado un paso significativo en este sentido, aprobando, en el mes de febrero de 2010, un Proyecto de Ley para establecer una nueva organización funcional de su territorio que supone, a nivel interno, la eliminación de las actuales cuatro provincias y sus respectivas Diputaciones y la creación en su lugar de siete Veguerías, cada una de ellas formada por un conjunto de comarcas, mientras que las Diputaciones pasarían a convertirse en ”Consells de Vegueries” (Recasens, 2010). La aprobación definitiva de este nuevo modelo de ordenación territorial y su traslación y reconocimiento oficial a escala nacional, implicará una modificación de la Constitución española, que permita a cada Comunidad Autónoma reordenar su territorio acorde con sus propias necesidades territoriales y demandas sociales. 4. BIBLIOGRAFÍA Y DOCUMENTACIÓN BARREIRO RIVAS, X.L. (1996): "Las agencias comarcales de Galicia: paradojas de una modernización administrativa". Comunicación presentada al II Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración, Santiago de Compostela, del 18 al 20 de abril. BURGUEÑO RIVERO, J. (2002). “Geografía y Administración. Proyectar territorios en el siglo XXI”. En: Boletín de la A.G.E., nº 32. Madrid, pp. 191207. DIARIO OFICIAL DE GALICIA (1991): “Resolución del 9 de enero por la que se ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de catorce de diciembre de 1990, en el que se establece el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia”. 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