© In es igaciones Regionales, 30 (2014) — Páginas 159 a 196
Sección PANo AmA y debA es
El modelo de inanciación au onómica
desde la pe spec i a de los gobie nos au onómicos *
Xoaquín Fe nández Leiceaga **, San iago Lago Peñas ***
RESUMEN: En es e abajo se o ece una pano ámica de las e aluaciones que las
CCAA de égimen común han hecho públicas en ma zo de 2014 sob e el modelo
de inanciación au onómica ap obado en 2009 y sob e su aplicación po la admi-
nis ación cen al. Pa a ello, la exposición se o ganiza a pa i del análisis sucesi-
o de los p incipios de su iciencia, equidad ho izon al y au onomía. El abajo se
complemen a con una alo ación de los esul ados del modelo en e 2009 y 2012 y
concluye con las p opues as de e o ma sob e las que, apa en emen e, el consenso
au onómico es mayo .
Clasi icación JEL: H72; H74; H77.
Palab as cla e: Financiación au onómica; haciendas au onómicas; elaciones in-
e gube namen ales; ede alismo iscal; e o ma iscal.
Regional inancing in Spain: he pe spec i e o subcen al go e nmen s
ABSTRACT: This pape summa izes he judgmen s exp essed by Spanish Au-
onomous Communi ies in Ma ch 2014 on he egional inancing model passed in
2009 and i s implemen a ion by he cen al go e nmen . Wi h his aim, he a icle
is o ganized a ound he p inciples o su iciency, ho izon al equi y and au onomy.
The analysis is complemen ed by ou own assessmen o he model esul s be ween
2009 and 2012 and concludes wi h hose e o m p oposals on which consensus
among egions is appa en ly g ea e .
JEL Classi ica ion: H72, H74, H77.
Keywo ds: Regional inancing sys em; egional public inances; in e go e nmen-
al ela ionships; iscal ede alism; ax e o m.
159
Recibido: 25 de sep iemb e de 2014 / Acep ado: 24 de oc ub e de 2014.
* Ag adecemos los comen a ios de dos e aluado es anónimos, que nos han ayudado a mejo a signi-
ica i amen e el abajo. La esponsabilidad del mismo es, no obs an e, exclusi a de los au o es.
** Uni e sidad de San iago y GEN (Uni e sidad de Vigo). E-mail: [email p o ec ed]; Fa-
cul ade de Ciencias Económicas e Emp esa iais, A da. do Bu go s/n. 15782 San iago de Compos ela.
*** GEN (Uni e sidad de Vigo). E-mail: [email p o ec ed]; Facul ade de Ciencias Emp esa iais e
Tu ismo. Campus As Lagoas, s/n. 32004 Ou ense.
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160 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
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1. In oducción
El obje i o p incipal de es e abajo es el de analiza y sin e iza el con enido
de los in o mes que las Comunidades Au ónomas (CCAA) emi ie on al Consejo
de Polí ica Fiscal y Financie a, y que se hicie on públicos en ma zo de 2014,
sob e el uncionamien o del sis ema de inanciación de égimen común y las e-
o mas que p ecisa. Una sín esis que p e ende se algo más que un me o eje cicio
de ecopilación, pa a in eg a en la misma una alo ación de los esul ados del
modelo, nues a opinión sob e los análisis y p opues as que nos pa ecen de mayo
in e és y el an icipo de algunas líneas de la e o ma sob e las que exis e mayo
consenso.
El a ículo se es uc u a siguiendo los p incipios básicos p oclamados po el
modelo ap obado en 2009. En el apa ado segundo discu i emos la su iciencia
inancie a; en el e ce o la equidad ho izon al; en el cua o la au onomía ibu a ia
y la leal ad ins i ucional. Conclui emos, en el apa ado quin o, e isando algunas
líneas de e o ma. Como complemen o de lec u a, el a ículo inco po a un anexo
en el que sis ema izamos las p incipales posiciones y p opues as de cada comu-
nidad.
2. La su iciencia, es á ica y dinámica, pa a el conjun o
de las compe encias
Las CCAA de égimen común a on aban la e o ma de 2009 con unas expec-
a i as de sus ancial e isión al alza de los ecu sos. De hecho, una pa e del dé ici
gene ado en e 2008 y 2010 puede explica se po esas espe anzas (Lago Peñas y
Fe nández Leiceaga, 2013). En e dad, con el nue o modelo llega on cuan iosos
ondos adicionales, más de 11.000 millones de eu os. Al mismo iempo, sin em-
ba go, se desplomaban los ing esos ibu a ios p opios y las ans e encias. Caída
que sólo se puso de mani ies o a pa i de 2010, po el e ec o del sis ema de an i-
cipos y liquidación con dos años de e a do. En sín esis, en e 2009 y 2010 coin-
ciden la apo ación de nue os ecu sos, los cambios en la p opo ción de ing esos
ibu a ios y ans e encias que suponía el nue o modelo, unos an icipos gene osos
en exceso y unas liquidaciones muy posi i as en 2009 (co espondían al eje cicio
de 2007), que mu a on a pa i de 2010 en oluminosas de oluciones a la hacienda
cen al. Lo que se aduce en una caída con inuada de los ecu sos no inancie os en
é minos eales y nominales (g á ico 1) en é minos de caja, mien as que los gas os
no inancie os man ienen has a 2012 una endencia ascenden e. El ue e dé ici de
las CCAA 1 impulsa no ablemen e el s ock de su deuda (g á ico 2), en una coyun u a
en que el con ol de las inanzas públicas se si úa en el cen o de la es a egia polí ico-
económica eu opea.
1 Es amos u ilizando da os pa a el conjun o de las CCAA, incluidas las dos o ales, pe o ello no
a ec a a las conclusiones.
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G á ico 1. Recu sos y empleos de las CCAA en e 1995 y 2013
Ope aciones no inancie as en po cen aje del PIB español
Recu sos
Empleos
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012(P)
2013(A)
Fuen e: IGAE, 2014. Elabo ación p opia.
G á ico 2. Dé ici de las CCAA en el pe íodo 1995-2013
en po cen aje del PIB español
0
–5
–
10
–
15
–
20
–
25
–
30
–
35
–
40
–
45
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012(P)
2013(A)
Fuen e: IGAE, 2014. Elabo ación p opia.
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Los obje i os decla ados
En la Ley 22/2009 se es ablece que: «los ejes básicos de es e nue o sis ema son
el e ue zo de las p es aciones del Es ado del Bienes a , el inc emen o de la equidad
y la su iciencia en la inanciación del conjun o de las compe encias au onómicas, el
aumen o de la au onomía y la co esponsabilidad y la mejo a de la dinámica y la es a-
bilidad del sis ema y de su capacidad de ajus e a las necesidades de los ciudadanos».
Po an o, el obje i o gene al de su iciencia se declina en es inalidades especí icas:
— El e ue zo de las p es aciones del Es ado del bienes a (educación, sanidad
y se icios sociales), con la do ación de ondos adicionales, que se ían inco -
po ados al sis ema en dos años en é minos de de engo.
— El inc emen o de los ecu sos pa a la inanciación del conjun o de las com-
pe encias au onómicas. El Fondo de Su iciencia Global (FSG), ga an iza que
odas las comunidades ob u iesen ecu sos adicionales.
— La mejo a de la dinámica y la es abilidad del sis ema, po la ampliación del
peso de los ecu sos ibu a ios au ónomos en el conjun o de la inanciación 2.
Su ajus e a las necesidades de los ciudadanos se ía consecuencia de la ac ua-
lización anual de los alo es que pe mi en calcula las.
Po an o, la no ma legal de e o ma del sis ema e ec úa p omesas de calado: ¿En
qué g ado se han cumplido? ¿E an ac ibles con los mecanismos es ablecidos? La
combinación del modelo y la coyun u a a oja un esul ado de in e p e ación comple-
ja: al iempo que la hacienda cen al cumple con el espí i u de la ley 3, las comunida-
des mani ies an su insa is acción con un modelo que ha incumplido sus expec a i as
sob e la su iciencia de los ecu sos apo ados pa a la cobe u a de las unciones que
ienen asignadas 4.
Los esul ados desde la pe spec i a de la su iciencia, 2007-2013
Pa a ace ca nos en p ime a ins ancia a la dimensión de la su iciencia, compa a-
mos la e olución de las necesidades de gas o y de los ecu sos apo ados po el sis e-
ma de inanciación desde 1999, año base del modelo de inanciación que a anca en
2002, has a 2012, úl imo eje cicio liquidado. Las necesidades de gas o se ap oximan
median e el cálculo de la población ajus ada de la Ley 22/2009, omando sólo los
indicado es y ponde aciones que u ilizan como e e encia básica la población (pobla-
ción, población equi alen e, población mayo de sesen a y cinco años, población me-
2 No se dan azones pa a ello, pe o se supone que es a supe io dependencia de los ecu sos ibu a-
ios debe ía ae más equilib io a las cuen as au onómicas. Sin emba go, la dependencia de las ans e en-
cias ga an iza la ac i ación de un mecanismo de segu o en e a las con ingencias p opias.
3 En odo caso, e emos que exis en algunos aspec os con o e idos.
4 Como ejemplo signi ica i o, el documen o de la Comunidad de Mad id sos iene que «el modelo
no apo a ecu sos su icien es pa a que las Comunidades puedan p es a los se icios públicos que ienen
encomendadas». Pueden encon a se a i maciones pa ecidas en los in o mes de e aluación de o as co-
munidades.
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no de dieciséis años) (Minis e io de Hacienda y Adminis aciones Públicas, 2011).
Es a población ajus ada básica, así de inida, asciende de o ma cla a has a 2009 y
e oluciona después con más sua idad, pe o siemp e al alza. Los ecu sos de 1999
son los que hubiesen co espondido a las CCAA de égimen común de habe es ado
igen e el modelo de la Ley 21/2001. Los de 2009a son los co espondien es a ese
año de acue do con el mismo modelo. Finalmen e, los de 2009b, 2010 y 2011 son los
ecu sos o ales de i ados del modelo ac ualmen e igen e, a compe encias homogé-
neas. Pa a su cálculo sumamos a la inanciación inal homogénea a e ec os del ondo
de compe i i idad las can idades u ilizadas de es e ondo, la e en ual compensación
de la Disposición Adicional 3.ª de la Ley 22/2009 (que únicamen e ope a en 2009) y
las liquidaciones co espondien es a cada año. Son, po an o, ecu sos en é minos
de de engo 5. A cada una de las ci as le aplicamos el IPC gene al, calculado de di-
ciemb e a diciemb e.
La e olución de los ecu sos se e leja en el g á ico 3, con un máximo en el año
2010 y una si uación en 2012 muy p óxima, aunque po encima, de la de 2009b.
Po an o, las quejas de algunas comunidades encuen an un e lejo pa cial en es e
g á ico. En alo es cons an es, los ecu sos adicionales apo ados po la Ley 22/2009
han pe mi ido mejo a signi ica i amen e los esul ados del modelo 2001, an o en el
eje cicio 2009 como sob e odo en 2010. Pe o la e olución pos e io es e iliza en dos
años buena pa e de ese inc emen o de inanciación. Aunque no es oda ía posible
ealiza una es imación p ecisa pa a 2013 y 2014, algunas comunidades se a iesgan
a p e e que es e ajus e con inua á, aunque a un i mo in e io .
5 Lo que esul a especialmen e impo an e en el año 2009 (o si se quie e, en 2011, en é minos de
caja): la liquidación nega i a supone más de un 20% de los ecu sos inales homogéneos.
G á ico 3. E olución de la población ajus ada, la inanciación
y su elación, 1999-2012
1999 = 100
140
13
0
12
0
11
0
10
0
90
1999 2009a2009b 2010 2011 2012
Pob. ajus .
Finan. Homog.
Relación
No as: población ajus ada, calculada de acue do con el modelo 2009 (sólo ac o es poblacionales). la inanciación apa-
ece exp esada en é minos eales y homogéneos.
Fuen e: Minis e io de Hacienda y Adminis aciones Públicas, di e sos años. Elabo ación p opia.
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Más ele an e es la in o mación sob e la elación en e la población ajus ada
básica y los ecu sos homogéneos. Si no hubiese sido ap obado un nue o modelo, en
2009 el inc emen o de las necesidades de gas o consecuencia de la expansión demo-
g á ica casi hubiese duplicado el aumen o de los ing esos. Po an o, la capacidad de
las CCAA pa a a ende las necesidades con los ecu sos del modelo de inanciación
se hubie a de e io ado g a emen e. Los ing esos adicionales que p opo cionó el nue-
o sis ema en 2009 si ie on sólo pa a si ua los ecu sos po unidad de necesidad
en el en o no de 1999 en é minos eales. El año 2010 es excepcional, po la com-
binación de la apo ación de nue os ecu sos y la aplicación de un ITE a o able 6.
A pa i de en onces, desciende la inanciación po unidad de necesidad a un i mo
lige amen e más acusado que los ecu sos, pa a si ua se en 2012 de nue o en los
alo es de 1999 y 2009.
Es e análisis coincide en sus conclusiones gene ales con los ealizados po las
CCAA. La Gene ali a de Ca aluña compa a el gas o po unciones en e 2002 y
2012 en España y el conjun o de la Unión Eu opea pa a conclui que, en el caso de
las unciones au onómicas básicas, hay un pe iodo de ap oximación has a 2009 y un
alejamien o pos e io , pe o no sucede lo mismo con el conjun o del gas o público.
Ca aluña in ie e de es os da os un desequilib o e ical a a o del Es ado que anali-
za emos en el siguien e pun o. La Jun a de Cas illa y León señala que, en el seno de
la Unión Eu opea, los ecu sos des inados a los se icios básicos han c ecido más que
el PIB y que lo mismo p e eía España pa a el pe iodo 2012-2016 en su P og ama de
Es abilidad, po lo que debe ía p oduci se un eajus e en el epa o de los ing esos
hacia las adminis aciones esponsables de los mismos, que son las CCAA. La Jun a
de Andalucía, en línea con Cas illa-La Mancha, Comunidad Valenciana y Mu cia,
indica que los ecu sos del modelo en 2011 apenas cub en globalmen e los gas os
e ec i os de las comunidades en los se icios básicos y en algunas comunidades (An-
dalucía, Cas illa-La Mancha, Mu cia, Ca aluña, Ex emadu a) se p oduce un dé ici
de inanciación. Mu cia asegu a que en 2007, año base inicial del modelo, el FGSPF
cub ía con exac i ud los gas os e ec i os en se icios básicos en la egión, pe o que a
pa i de 2009 o bien la liquidación del Fondo (has a 2012 inclusi e) o bien las en e-
gas a cuen a (2013-2014) si úan los ecu sos cla amen e po debajo del cos e e ec i o
de los se icios básicos, que es es able en alo es nominales.
Pa a esboza una espues a sob e la su iciencia inancie a de los di e en es ni e-
les de gobie no, hemos cons uido, a pa i de la Con abilidad Nacional (IGAE) y en
da os anuales co ien es, la a iable que denominamos Recu sos O dina ios Ne os
(RON) y que esul a de suma a los ing esos co ien es de cada adminis ación los
ing esos ibu a ios de capi al, omando las ans e encias co ien es de las adminis-
aciones en é minos ne os 7. Con ella que emos medi la inanciación o dina ia que
pe mi e a cada adminis ación lle a a cabo sus unciones p opias. La a iable se
6 Pues o que las p e isiones económicas op imis as se asladan po es a ía a los an icipos de inan-
ciación au onómica.
7 Toma las ans e encias co ien es en é minos ne os iene alguna impo ancia en es os años po la
apa ición de liquidaciones nega i as en las adminis aciones au onómicas comunes.
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de ine en é minos de caja. Los da os de CCAA incluyen ambién a las comunidades
o ales 8.
En el g á ico 4 obse amos que la a iable RON pa a el conjun o de las CCAA
en e 2007 y 2009 mues a es abilidad, con el aumen o de las ans e encias compen-
sando la caída en los ing esos ibu a ios. Con la en ada en igo del nue o modelo
de inanciación, RON se desploma en e 2009 y 2011 (–30%), debido sob e odo al
acusadísimo descenso de las ans e encias ne as 9. La ecupe ación del úl imo bienio
no pe mi e alcanza los ni eles de 2007-2009. Has a aquí no se p oducen no edades
des acables. En odo caso, es e dad que el juego de las en egas a cuen a y las liqui-
daciones, que c i ican de o ma gene alizada las CCAA, les di icul ó la comp ensión
de las di icul ades de inanciación en los p ime os años de la c isis iscal.
G á ico 4. E olución y composición de los ecu sos o dina ios ne os
de las CCAA, 2007-2013
Ci as en millones de eu os co ien es
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Impues os
RON
T ans e encias
co ien es ne as
Adminis aciones
públicas
Fuen e: IGAE, di e sos años. Elabo ación p opia.
En el g á ico 5 compa amos la e olución de RON pa a la adminis ación cen al
y au onómica, siendo el alo de 2007 igual a 100. El g á ico indica un de e io o no a-
ble de la inanciación o dina ia o al en e 2007 y 2009, con una nunca is a caída del
40%. En el eje cicio de 2009 la es abilidad au onómica con as a con el e iginoso
descenso de la adminis ación cen al, que p o oca el ex ao dina io inc emen o del
endeudamien o de és a. La imp escindible co ección que iene luga a con inuación
si úa los ecu sos o dina ios cen ales en e el 40 y el 60% del ni el inicial. Las
CCAA expe imen an una caída en su inanciación o dina ia en e 2009 y 2011, y una
lige a ecupe ación pos e io , que las coloca en ni eles supe io es al 80% de 2007 y
siemp e po encima de la adminis ación cen al.
8 La e olución de su inanciación depende de las bases ibu a ias en su e i o io. Pe o no se apa an
demasiado del pa ón de e olución del e i o io común.
9 En pa e de i adas del inc emen o de pa icipación en IRPF, IVA e Impues os Especiales de Fa-
b icación.
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166 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
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G á ico 5. Recu sos o dina ios ne os (RON) de la Adminis ación Cen al
y de las CCAA, 2007-2013
Valo es en núme o índice (2007 = 100)
120
100
80
60
40
20
0
–20
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
A. Cen al
CCAA
To al
Fuen e: IGAE, di e sos años. Elabo ación p opia.
En esumen, la a iable RON cae sus ancialmen e pa a las CCAA, gene ándose
una di icul ad de inanciación de unos se icios con g an ine cia de gas o. Pe o es a
caída de los ecu sos es muy in e io a la que a ec a a la adminis ación cen al y com-
pa able en odo caso a la del conjun o de las adminis aciones públicas, dejando al
ma gen las co izaciones sociales. La adminis ación cen al no es aba en condiciones de
compensa el desplome de los ecu sos de las haciendas au onómicas. Si algo ha queda-
do en e idencia en es a c isis ha sido la debilidad del sis ema iscal español y su incapa-
cidad pa a gene a ecu sos en si uación de ecesión p olongada pa a el conjun o de las
adminis aciones (g á ico 6). La e o ma del modelo de inanciación en 2009 pe mi ió
G á ico 6. Ing esos ibu a ios conjun os y ecu sos o dina ios ne os (RON)
de las CCAA
Valo es en núme o índice (2007 = 100)
105
100
95
90
85
80
75
70
2007 2008 2009 2010*2011* 2012(P)*2013(A)*
Ing. ib. conj.
RON CCAA
Fuen e: IGAE, di e sos años. Elabo ación p opia.
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El modelo de inanciación au onómica desde la pe spec i a de los gobie nos au onómicos 167
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mejo a la posición au onómica al menos en la di e encia en e la e olución de sus e-
cu sos o dina ios y de los ecu sos ibu a ios conjun os de ambas adminis aciones 10.
¿Qué signi ica la su iciencia pa a el modelo y cómo se de e mina?
En el momen o de ap obación del nue o modelo, las CCAA come en lo que
luego demos a ía se un no able e o de p e isión: la Ley 22/2009 de ine la su icien-
cia en é minos in e nos, sin ga an ías absolu as ni en elación con alguna a iable
ex e na. Como siemp e, se dio po descon ado una e olución al alza de los ecu sos
globales. La p o undidad de la ecesión y su impac o sob e los ing esos ibu a ios se
in a alo ó. Sub aya el Gobie no de As u ias y susc iben, en una u o a exp esión los
demás, que el modelo de inanciación au onómica simplemen e dis ibuye los ecu -
sos disponibles. Pe o esul a di ícil de ende una ga an ía de su iciencia (Comunidad
de Mad id), que p e endiese aisla los ing esos de las CCAA de las oscilaciones del
ciclo económico median e un mecanismo de segu o apo ado po la adminis ación
cen al. Esos ecu sos adicionales end ían que p ocede de un eco e en sus gas os,
un mayo endeudamien o o una subida de los impues os. ¿Po qué debie a hace lo?
En ealidad casi odas las comunidades insinúan una cie a p eeminencia del gas o
au onómico sob e el cen al, al insis i ei e adamen e en el ca ác e esencial o básico
de sus se icios. Sin emba go, las unciones asegu adas po la adminis ación cen al
(segu idad y jus icia, de ensa, adminis ación ibu a ia) no a alan es a pe spec i a.
Sólo el p oceso polí ico pe mi e de e mina los ni eles absolu os de gas o y su dis i-
bución po unciones, sin que exis an ó mulas obje i as.
En cuan o al endeudamien o, la dis ibución de los lími es en e la adminis ación
cen al y la au onómica po la no ma i a de es abilidad p esupues a ia es discu ible
(Fe nández Leiceaga, 2013). La a ibución de una p opo ción a las comunidades en
línea con el peso del gas o público au onómico sob e el o al (Fe nández Lle a y Mo-
nas e io Escude o, 2010) les o o ga ía un ma gen; aunque la asignación en e ellas
debe ía e isa se (Lago Peñas y Fe nández Leiceaga, 2013).
En elación al sis ema ibu a io, una ez que el espacio imposi i o se halla com-
pa ido y las comunidades cuen an con capacidad no ma i a, ¿po qué encomenda
es a acción a la adminis ación cen al en ez de enca ga se ellas mismas 11? Buena
pa e de los ecu sos de que disponen las CCAA p oceden ya del sis ema imposi i o,
como mues a el g á ico 7. Cuando los ecu sos no son su icien es, las adminis a-
ciones esponsables explo an las posibilidades del sis ema iscal. Lo que nos lle a
a la discusión sob e la au onomía ibu a ia, la exis encia de una es icción p esu-
pues a ia laxa que desincen i a el uso al alza de esa capacidad, la necesidad o no de
amplia los má genes de ac uación o la cla idad en la a ibución de esponsabilidades,
aspec os que abo damos más adelan e.
10 Inclusi e un poco más, dado que la Adminis ación Cen al subió los impues os en 2012 y 2013
más que las CCAA.
11 Analiza emos algunas di icul ades que a on an las comunidades pa a hace lo en el apa ado
cua o.
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174 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
la asignación de ecu sos, lo que supond ía la anulación del p incipio de o dinalidad,
pe o ambién del man enimien o del s a u quo.
¿Qué hace con el s a u quo?
Aunque exis en más comunidades bene icia ias (Can ab ia, As u ias, A agón,
Ex emadu a, Cas illa León), sólo La Rioja se a e e a una ímida de ensa o mal de
la a ención al s a u quo po se el mejo indicado del cos e de p es ación de los se -
icios 15. Al con a io, la mayo ía de las comunidades aboga po p io iza los ac o es
de demanda o cos e y, en gene al, conside a que el espe o a un s a u quo a bi a io
impide una mejo ap oximación a la equidad ho izon al.
Nues a opinión es que, en é minos p ác icos y dados la ine cia y igidez en el
gas o au onómico, la eliminación de esa sue e de i anía del s a u quo pod ía p odu-
ci se po medio de una abso ción p og esi a pe o e ec i a de las si uaciones p i ile-
giadas, a pa i de la e isión del modelo de inanciación. Un ho izon e quinquenal
pod ía se azonable.
¿Debe ían in eg a se ondos que hoy es án ue a del sis ema?
La Gene ali a de Ca aluña aduce que las ans e encias condicionadas del Es a-
do pa a polí icas especí icas así como los ondos de desa ollo (FCI y Fondos Eu o-
peos) aumen an la inequidad en la asignación de los ecu sos en e comunidades. Las
ans e encias condicionadas suponen en e 2009 y 2011 algo menos del 7% de los
ecu sos del modelo de inanciación, mien as que los ondos de desa ollo apenas
supe an el 3,5% del o al. En cuan o a las p ime as, la Comunidad Valenciana, Mu -
cia, Mad id o Balea es eciben una a ención in e io a la media, sin que apa ezca a
p ime a is a algún c i e io disce nible pa a su dis ibución 16. En cuan o a los ondos
de desa ollo, exis e una co elación nega i a en e ni el de en a po habi an e y la
in ensidad en la cap ación, lo cual se co esponde jus amen e con el obje i o pe se-
guido po los mismos.
Los ecu sos del modelo de inanciación p e enden do a a las comunidades de
la capacidad inancie a pa a p es a se icios a la población. Los ondos de desa o-
llo, que cuen an con una p e isión cons i ucional en España y una la ga adición
en Eu opa, quie en compensa el dé ici de desa ollo que di icul a la con e gencia
económica de los e i o ios. La suge encia implíci a en la posición ca alana es la
eliminación de hecho de los mismos, po conside a que deben o ma pa e de la
inanciación básica de los se icios. Más allá del deba e sob e su pe inencia o mejo a
(Fe nández Leiceaga, Lago Peñas y Ál a ez Co bacho, 2013), nues a opinión es que
15 In oduciendo una con usión en e gas o e ec i o y cos e.
16 Se ía necesa io analiza con más p o undidad es a cues ión, dis inguiendo en e las ans e encias
ligadas a los se icios de compe encia au onómica y las o as.
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El modelo de inanciación au onómica desde la pe spec i a de los gobie nos au onómicos 175
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
no deben compu a se pa a de e mina la equidad del modelo. Po que no son inancia-
ción incondicionada, sino que a ienden a la o mación de capi al en á eas especí icas.
¿O a o ma de de e mina las necesidades de gas o?
El Gobie no de As u ias conside a que el mé odo de población ajus ada p oduce
una ap oximación osca a las necesidades de gas o. El Gobie no de A agón es el que
más insis e en la necesidad de una me odología obus a, analizando con de alle la
li e a u a exis en e y la expe iencia in e nacional. Sin en a en el deba e, debemos
señala la p ác ica de la ede ación aus aliana como una e e encia indiscu ible en
es e campo.
¿O os c i e ios y o as ponde aciones pa a el FGSPF?
La e isión del modelo de inanciación en 2009 ha enido p ecedida po una
oleada de e o mas de los Es a u os de Au onomía. Las comunidades, espoleadas po
la es a egia de Ca aluña, han que ido es ablece en un ex o de al o ango no ma i o
elemen os de e ue zo de sus posiciones ela i as, que ecogemos en la abla 2. Mu-
chas de las a iables ya o man pa e del modelo igen e y o as son o mulaciones
al e na i as de c i e ios u ilizados. Pe o hay p opues as no edosas como la di icul ad
o og á ica, el peso del mundo u al, la posición on e iza espec o a los e i o ios
o ales, o los desequilib ios e i o iales in e nos.
Tabla 2. C i e ios especí icos pa a la de e minación de las necesidades de gas o.
Es a u os de au onomía
CCAA Va iables
1. Andalucía Población eal y e ec i a p o egida
2. A agón
Es uc u a e i o ial (dispe sión, densidad)
Es uc u a poblacional (en ejecimien o)
Desequilib ios e i o iales
3. Islas balea es Es uc u a e i o ial (insula idad)
Población eal e ec i a
4. Cana ias Insula idad
5. Can ab ia Di icul ad o og á ica
Dispe sión demog á ica
6. Cas illa-La Mancha Supe icie
Núme o de municipios
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176 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
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Tabla 2. (con inuación)
CCAA Va iables
7. Cas illa y León
Ex ensión e i o ial
Dispe sión
Baja densidad
En ejecimien o
8. Ca aluña
Población
Población inmig an e
Población en si uación de exclusión social
Densidad de población
Dimensión de los núcleos u banos
9. Ex emadu a
Supe icie
Densidad de población
En ejecimien o
Ni el de en a
Población en si uación de exclusión social y pob eza
Peso del mundo u al
Dis ancia y iempo de acceso a los se icios públicos
10. La Rioja Si uación limí o e espec o a las CCAA o ales
11. Comunidad Valenciana Población
Fuen e: Gobie no de A agón, 2014.
En la e isión del modelo que e ec úan las comunidades se ahonda en es a línea
con p opues as de c i e ios y ponde aciones muy di e sas, que in en a emos o dena
dis inguiendo en e los ac o es de cos e y de demanda 17.
En lo que se e ie e a los ac o es de cos e, el modelo igen e iene en cuen a la
insula idad, la supe icie y la dispe sión. En elación con la insula idad, cabe e leja
sólo la insa is acción de la comunidad de Balea es con el a amien o no homogéneo
con Cana ias y algunas c í icas de o as comunidades, como el de Cas illa-La Mancha
al exceso de ponde ación de es a a iable. En elación con la supe icie y la dispe -
sión, el Gobie no de A agón y la Jun a de Cas illa y León conside an que las a iables
de ca ác e e i o ial siguen siendo de e minan es pa a el cos e de las polí icas de
in aes uc u as, o denación del e i o io o p o ección ambien al, pe o han pe dido
peso con cada e isión quinquenal del modelo. El Gobie no de A agón e ue za es a
ap eciación concluyendo, a pa i de eje cicios economé icos con da os de 2010, que
17 No inclui emos odas, sino sólo aquellas que conside amos más ele an es o no edosas.
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El modelo de inanciación au onómica desde la pe spec i a de los gobie nos au onómicos 177
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
la a iable supe icie es á in aponde ada, po cuan o in luye en el gas o liquidado en
p o ección y p omoción social y ac uaciones de ca ác e económico; a ec a an o al
gas o en se icios públicos undamen ales como no undamen ales y po an o al gas o
o al. Las es imaciones indican que en media explica el 7% del gas o o al liquidado 18.
Po o o lado, Can ab ia, Cas illa y León y Cas illa-La Mancha insis en en la ne-
cesidad de e o za el peso de la dispe sión (coincidiendo con As u ias o Galicia) pe o
ambién en una e o mulación de su medición, que en el modelo igen e depende del
núme o de en idades singula es de población. Can ab ia de iende que además hab ía
que ene en cuen a la población de cada una de ellas ponde ada po la dis ancia al
luga donde se p es a el se icio: no hace lo disc imina a Can ab ia en e a As u ias o
Galicia. Aunque Cas illa y León compa e es as conclusiones, el análisis que p esen a
de los se icios sani a ios, educa i os o sociales señala que la dispe sión de la pobla-
ción ele a el cos e de los se icios públicos al aumen a el núme o de unidades de
p es ación de se icios (zonas sani a ias básicas, cen os de salud, unidades escola es
en los amos obliga o ios, unidades de se icios sociales), que ienen cos es ijos
ele an es. Las deseconomías de escala (mayo núme o de ins alaciones, más pe so-
nal con a ado po población de e e encia, e c.) ele an los cos es uni a ios. Además,
hab ía que inclui los gas os elacionados con el desplazamien o de la población,
cuando, como en el anspo e escola pa a la educación p ima ia, son asumidos po
el p esupues o público 19. Los indicado es p opues os po Can ab ia ap oximan mejo
los cos es p i ados de la dispe sión, al medi el es ue zo de desplazamien o.
En e las nue as a iables p opues as des acan la ul ape i icidad, las desecono-
mías de escala y los ni eles de p ecios di e enciales.
La ul ape i icidad de Cana ias se ía el esul ado de combina la lejanía de los
cen os de desa ollo, la insula idad, la supe icie educida y la o og a ía complica-
da, un clima ad e so y una especialización p oduc i a muy acusada. La comunidad
cana ia padece una «doble insula idad», que agmen a aún más la población. Sin
emba go, buena pa e de los e ec os ad e sos de la ul ape i icidad se eje cen sob e
las ac i idades p oduc i as p i adas o sob e las condiciones de ida. Pa a los se i-
cios públicos de compe encia au onómica el gobie no cana io concluye que los e ec-
os e aluables sob e el gas o público son de ele ada magni ud (un 18,8% del alo
añadido b u o público), aunque no acla a en qué medida es os cos es se supe ponen
con los de insula idad, que ya son a ados po el modelo de una o ma que ecoge la
condición pe i é ica de Cana ias.
El Gobie no de As u ias, el Gobie no de Can ab ia y el Gobie no de La Rioja
aducen la exis encia de cos es ijos ele an es. As u ias se a e e a cuan i ica es e
e ec o en un mínimo de un 1% del cos e o al. Can ab ia analiza los e ec os de es e
ac o po unción de gas o, indicando que en la sanidad el inc emen o de cos e es
18 El in o me del Gobie no de A agón indica que exis e ambién una buena es imación con la a ia-
ble dispe sión.
19 En el caso del anspo e escola , po ejemplo, el gas o es á asociado a la dis ancia pe o no an o
al núme o de habi an es del núcleo, po la exis encia de ue es cos es ijos. Pe o el p incipal cos e es el
inc emen o en el núme o de unidades escola es, que educe la dis ancia necesa ia.
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178 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
de un 20% 20. No apa ece en ningún in o me la exis encia de cos es ijos ligados al
apa a o de gobie no o adminis a i o, cuando en es e ámbi o las economías de escala
son no ables, de acue do con o os es udios.
Po úl imo, Ca aluña de iende que el di e encial de p ecios pod ía ajus a las
di e encias en el cos e de p es ación de los se icios públicos. Las di e encias en el
pode de comp a ep oducen, con algunas a iaciones, el ni el ela i o de en a po
habi an e de las comunidades au ónomas. Cuando el indicado ela i o de p ecios
se aplica al índice de necesidades (población ajus ada) ele a las necesidades de las
comunidades au ónomas de mayo en a y educe las que es án en si uación in e sa.
La abla 3 ecoge ía el e ec o es imado po la Gene ali a : la dispe sión de esul ados
en é minos de inanciación po habi an e se ía mayo que el e lejado comúnmen e.
Tabla 3. Índices ela i os de pode de comp a y inanciación po habi an e
CCAA 1 2 3
Ca aluña 109,3 99,4 90,94
Galicia 97,7 110,9 113,51
Andalucía 97,2 93,9 96,60
P incipado de As u ias 100,2 112,6 112,38
Can ab ia 97,3 124,4 127,85
La Rioja 109,3 120,7 110,43
Región de Mu cia 99,5 93,1 93,57
Comunidad Valenciana 100,9 93,6 92,77
A agón 96,6 116,3 120,39
Cas illa-La Mancha 89,9 103,4 115,02
Cana ias 85,9 88,3 102,79
Ex emadu a 87,5 114,5 130,86
Balea es 105,5 100,8 95,55
Mad id 104,9 95,4 90,94
Cas illa y León 94,4 116,3 123,20
CCAA 100 100 100
Des iación ípica 11,57 13,99
No as: 1. Índice ela i o de pode de comp a, 2011, CCAA de égimen común = 100. 2. Financiación po habi an e
inal en é minos homogéneos, 2011, CCAA de égimen común = 100. 3. Idem, aplicando el índice ela i o de pode
de comp a.
Fuen e: Gene ali a de Ca aluña, 2014. Elabo ación p opia.
20 Can ab ia ambién aduce un sob ecos e educa i o pe o es á más inculado a la dispe sión.
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El modelo de inanciación au onómica desde la pe spec i a de los gobie nos au onómicos 179
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
En lo que se e ie e a los ac o es de demanda, los di e sos modelos de de e mi-
nación de las necesidades de gas o que han o mado pa e del sis ema de inanciación
au onómica, incluido el de 2009, han enido siemp e al olumen de población como
a iable cen al. Es a p eeminencia no e i a que algunas comunidades, como Ca a-
luña y Valencia, p opongan que la población sea la única a iable a ene en cuen a,
an o po la mayo cla idad 21 como po que conside an dudoso que la ponde ación
pa cial de di e sos amos de población pe mi a ap oxima se mejo a las necesidades
au onómicas de gas o. No obs an e, pa ece poco discu ible que la población en edad
escola sea un mejo indicado de la demanda de educación que la población en su
conjun o, que la población mayo de sesen a y cinco años concen e el gas o de los
se icios sociales y que exis a una g an a iabilidad en la demanda de se icios sani-
a ios a lo la go del ciclo i al.
O as apo aciones ep esen a ían mejo as ma ginales espec o al modelo exis-
en e, al p opone una de e minación más ina de la población ealmen e demandan e
en cada se icio o una ponde ación más adecuada de la in ensidad con la que un
g upo de edad de e minado solici a un se icio: la conside ación de la población en
edad uni e si a ia (Gobie no de Cana ias); la exclusión de los ciudadanos cubie os
po mu ualidades y no po el sis ema sani a io público (Gene ali a de Ca aluña). En
o os casos (Gobie no de A agón, Jun a de Cas illa-La Mancha) se es ablece una e-
lación in e sa en e el ni el de en a y el uso de los se icios públicos de esponsabi-
lidad au onómica, lo que pa ece ene una con i mación empí ica; o se exige una pon-
de ación mayo pa a la población de sesen a y cinco años, an o en se icios sociales
como en sanidad (Gobie no de As u ias y Xun a de Galicia) 22. Es as comunidades
en ienden que la p olongación de la espe anza de ida, con una c ecien e p opo ción
de pe sonas de más de ochen a años, obliga a conside a un amo adicional de po-
blación sob een ejecida, que po su g ado de in alidez, mues a una necesidad de
a ención y cuidados médicos muy supe io en media a los indi iduos de edad in e io .
¿Qué hace con los ondos de con e gencia?
Las CCAA a o ecidas po la aplicación del Fondo de Compe i i idad de ienden
su exis encia, pe o c i ican bien su diseño complejo, de esul ados poco p e isibles y
a iables en el iempo, bien su aplicación p ác ica. Todas las bene icia ias desea ían
elimina los lími es en los ecu sos pa a cada comunidad, que impiden en la p ác ica
la dis ibución de la o alidad de los ecu sos del Fondo cuando no se han cumplido
plenamen e los obje i os. Al iempo que algunas comunidades p e ie en que el Fondo
ap oxime la inanciación po habi an e al índice de capacidad ibu a ia ela i a, o as
op an po el es ablecimien o de un obje i o ní ido de igualación de la inanciación.
21 Aunque pod ía discu i se si u iliza la población eal o la egis ada (Gobie no de Cana ias, 2014),
po la ele ada p esencia de inmig an es i egula es en algunos e i o ios.
22 Lo que no es compa ido unánimemen e; algunas comunidades ( éase Gobie no de Cana ias,
2014) abogan po una e isión de la ponde ación de los amos de la población p o egida en ma e ia sani-
a ia que i ía jus amen e en sen ido in e so.
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180 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
La Comunidad Valenciana, acompañada po o as egiones, es muy cla a al denun-
cia la exis encia de una asime ía a o able a las comunidades de mayo capacidad
ibu a ia ela i a. A í ulo de ejemplo, la Jun a de Cas illa y León conside a que es
un elemen o dis o sionado de la equidad y ele a la a bi a iedad de los esul ados de
inanciación ela i a 23.
Po su pa e, el Fondo de Coope ación ca ece de obje i os disce nibles en el
modelo. Es un pu o p oduc o de la negociación, in oducido pa a compensa a las co-
munidades no ecep o as del Fondo de Compe i i idad con mayo capacidad de p e-
sión. Desac i a pa e de los e ec os de ese ins umen o, sob e odo al no compu a los
ecu sos ecibidos po las comunidades a e ec os del cálculo del Fondo de Compe i-
i idad (Go e n de les Illes Balea s) e in oduce mayo dispe sión en los esul ados
po habi an e (Gene ali a de Ca aluña). Además su nomb e ep oduce pa cialmen e
el del ins umen o cons i ucional de solida idad pa a el desa ollo (FCI) induciendo
a la con usión. De hecho, algunas comunidades (Gene ali a de Ca aluña) aducen
que se es án duplicando los obje i os del FCI, aunque, como señalan o as (Jun a de
Cas illa y León y Gobie no de Cana ias) los c i e ios de selección de comunidades,
asignación de ecu sos y des ino de los ondos son di e en es. El Fondo de Coope a-
ción es una ans e encia incondicionada, que bene icia a las comunidades con meno
dinamismo demog á ico o en a po habi an e in e io a la media.
La ecaudación no ma i a y la eal
Un g upo nume oso de comunidades (Andalucía, As u ias, Can ab ia, Cas illa
y León, Ca aluña, Balea es y Mu cia) mues a su insa is acción con el mé odo de
cálculo de la ecaudación no ma i a de los impues os cedidos adicionales igen-
es 24, aunque algunas insis en más en conside aciones de su iciencia y o as de equi-
dad ho izon al 25. En el ITP y AJD, en el ISD y en los T ibu os sob e el Juego, la
Ley 22/2009 es ablece una ecaudación eó ica, que debie a medi la capacidad de
cada egión en cada ibu o, con la egulación p e ia al eje cicio de sus po es ades
no ma i as y una ges ión ecauda o ia media. De es a bien calculados esos alo es,
las decisiones egula o ias y de ges ión de cada egión a ec a ían a sus ing esos de
una o ma di ec a y jus a. Pe o la lec u a de la no ma pe mi e pe ca a se del ca ác e
sumamen e a bi a io de es os cálculos, así como de la des inculación en e la e o-
lución de los alo es no ma i os y las bases ibu a ias egionales. Las comunidades
denuncian, con azón, que la dependencia de algunos de es os ibu os del ciclo inmo-
23 El In o me del Gobie no de Cana ias (2014) c i ica adicionalmen e que los ecu sos REF sean
con emplados pa a de e mina la inclusión de la egión en e las bene icia ias del Fondo de Compe i i i-
dad, cuando no sucede pa a el es o de los ins umen os.
24 En los impues os cedidos suje os a liquidación así como en el IDMD e IVMH, de ges ión po
la adminis ación ibu a ia cen al, la ecaudación no ma i a es á bien calculada. El Impues o sob e el
Pa imonio es aba anulado en la p ác ica.
25 También la Gene ali a de Ca aluña (2014) y el Gobie no de As u ias de ienden la necesidad de
e isa los índices de impu ación egional de IVA e Impues os Especiales, pues no e leja ían el consumo
eal suje o a g a amen y su de e minación end ía una opacidad excesi a.
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El modelo de inanciación au onómica desde la pe spec i a de los gobie nos au onómicos 181
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
bilia io, bien di ec amen e en el ITP y AJD o bien a a és de la e olución de los p e-
cios de las p opiedades inmobilia ias en el ISD, educe sus ancialmen e la su iciencia
de las haciendas egionales en los úl imos años. Pe o, además, es a educción de la
inanciación no se p oduce de o ma homogénea en odas las egiones, plan eando
p oblemas de equidad ho izon al.
4. La débil au onomía inancie a y la discu ida leal ad
ins i ucional
Dos aspec os en los que el consenso es mayo es la conside ación de que la
au onomía ibu a ia sigue siendo educida y de que la adminis ación del Es ado
ha incumplido ei e adamen e con el p incipio de la leal ad ins i ucional an o en la
e ien e de los ing esos como, sob e odo, de los gas os.
Au onomía inancie a
El cambio de modelo en 2009 p e endió inc emen a la au onomía y co esponsa-
bilidad egional, con el aumen o del po cen aje de cesión de los ibu os compa idos
y una mayo capacidad no ma i a de las haciendas egionales, sob e odo en el IRPF.
Además, se p oduce algún a ance en ma e ia de colabo ación de adminis aciones i-
bu a ias (lo que es alo ado muy posi i amen e y especialmen e po la Xun a de Gali-
cia) y la ape u a de la posibilidad de delega en las comunidades au ónomas la e isión
en ía adminis a i a de sus ac os de ges ión. Sin duda, cambios en la buena di ección.
No obs an e, las comunidades es án descon en as. La au onomía inancie a de-
bie a hace posibles es obje i os (Gene ali a Valenciana): alcanza el olumen y
composición de ing esos que cada hacienda es ablezca; do a de isibilidad an e los
ciudadanos a las decisiones ibu a ias, pa a que és os puedan eje ce con in o ma-
ción su unción de con ol; es ablece las medidas de polí ica iscal conside adas
opo unas, po su incidencia en la equidad, el c ecimien o u o os ines.
A p io i exis e algún a ance en el p ime obje i o. Los ing esos ibu a ios de las
comunidades suponen el 82% de los ecu sos o ales del modelo en 2011 (Jun a de
Andalucía), aunque con los ibu os con capacidad no ma i a el po cen aje se educe
al 55%, aun con un aumen o no able desde los esul ados del modelo de 2001 (45%).
Pe o en los impues os indi ec os la expe iencia de es os úl imos años ha enseñado a
las comunidades que aunque exis a una cesión pa cial del endimien o, el manejo de
la capacidad no ma i a co esponde en exclusi a al Es ado. Es a si uación coloca en
des en aja a las comunidades en e a los e i o ios o ales, lo que es especialmen e
signi ica i o pa a las egiones limí o es. Y conduce a algunas a p egun a se si iene
sen ido segui man eniendo pa icipaciones e i o ializadas en impues os indi ec os,
si no o o gan lexibilidad en el manejo del sis ema imposi i o (Gobie no de As u ias).
Además, las di e encias en la au onomía ibu a ia son muy in ensas en e comu-
nidades, como emos en el g á ico 9, con Ex emadu a en un ex emo y Mad id en
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182 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
el o o. Ello conduce a que la u ilización de la capacidad no ma i a p oduzca esul-
ados ecauda o ios bien di e en es en e e i o ios. Mad id, sob e odo, Balea es y
Ca aluña cuen an con mayo lexibilidad pa a la cap ación de ing esos adicionales 26.
Algunas CCAA, como la alenciana, cues ionan que incluso en el IRPF la mayo
capacidad no ma i a o mal que la Ley 22/2009 ha in oducido enga impo ancia
p ác ica, po cuan o las modi icaciones que in oduce la adminis ación del Es ado
educen el ma gen de ac uación e ec i a de las au onomías. Además, el sis ema de
en egas a cuen a con liquidación p oduce un e a do conside able en la en ada de
los endimien os adicionales que puedan ob ene las haciendas au onómicas po un
inc emen o de los ipos en el IRPF.
Po es os mo i os, la capacidad no ma i a o o gada a las comunidades sólo pue-
de eje ce se con pleni ud en algunos impues os cedidos adicionales. La Gene a-
li a de Ca aluña ecoge con de alle el no able uso que las di e sas comunidades
han hecho de su capacidad no ma i a en cada ibu o, con igu ándose dos g upos de
26 Aunque, sin duda, es a mayo lexibilidad es á en pa e compensada po la capacidad de o as
au onomías pa a educi ipos o es ablece boni icaciones iscales ( édi o polí ico) con escasa incidencia
en su ecaudación.
G á ico 9. Au onomía inancie a ela i a de las CCAA de égimen común
Po cen aje de ecaudación de los ecu sos ibu a ios con capacidad no ma i a sob e
el conjun o de los ecu sos. Media de las comunidades de égimen común = 100
Año 2011
160
14
0
12
0
10
0
80
60
40
Mad id
Illes Balea s
Ca aluña
Com. Valenciana
A agón
P incipado de As u ias
Can ab ia
Cas illa y León
La Rioja
Región de Mu cia
Cana ias
Galicia
Andalucía
Cas illa-La Mancha
Ex emadu a
Fuen e: Jun a de Andalucía, 2014. Elabo ación p opia.
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El modelo de inanciación au onómica desde la pe spec i a de los gobie nos au onómicos 183
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
comunidades en unción de la in ensidad de su p esión iscal: aquellas que ienen
una p esión iscal supe io al p omedio (Ca aluña, Andalucía, As u ias, Can ab ia,
Galicia, A agón, Mu cia, Ex emadu a) y las que han educido los impues os (Ma-
d id, Comunidad Valenciana, La Rioja, Cana ias, Cas illa y León). El Go e n de les
Illes Balea s calcula que, dejando al ma gen el IRPF, el espacio ibu a io p opio con
capacidad no ma i a se ha educido en e 2007 y 2011 de o ma signi ica i a, po el
de e io o de las bases ibu a ias de los impues os cedidos y la sup esión de ac o del
impues o sob e el Pa imonio.
Además, subsis e la escasa pe cep ibilidad po los ciudadanos de las acciones de
la hacienda egional en ma e ia ibu a ia, al se asumida po la AEAT la ges ión en
los p incipales ibu os. (Labo da y Rod igo, 2014; He e o, Goenaga y Ruiz Hue a,
2015), lo que con ie e en escasamen e esponsables a las haciendas au onómicas.
Mejo a la pe cepción de la esponsabilidad ibu a ia es uno de los p incipales e-
os del sis ema de inanciación en los p óximos años (Lago Peñas y Ma ínez Váz-
quez, 2015).
Des aquemos ambién que algunas comunidades (singula men e Cas illa-La
Mancha) es án p eocupadas po la compe encia iscal espu ia, no sólo de las hacien-
das o ales sino ambién den o del e i o io común. Si hay ni eles de inanciación
injus amen e di e sos la compe encia iscal se dis o siona y los esul ados se adul e-
an. Cuando en una comunidad coinciden una inanciación compa a i amen e insu i-
cien e y una baja capacidad ibu a ia, el es ue zo necesa io pa a compensa aquélla
es insos enible. As u ias aduce que la mo ilidad de los ciudadanos po mo i os is-
cales es indeseable, al no apo a mayo iqueza al conjun o de la sociedad, y aboga
po el es ablecimien o de lími es al eje cicio de la capacidad no ma i a pa a limi a
la compe encia. Segu amen e de lo que se a a es de limi a los desplazamien os de
esidencia ic icios po mo i os iscales pa a lo que esul a obligado mejo a la de i-
nición de los pun os de conexión en algunos impues os, como el ISD.
Leal ad ins i ucional
El p incipio de leal ad ins i ucional igu aba ya en la LOFCA, desde su modi ica-
ción del año 2001, debiendo ins umen a se al inaliza cada quinquenio. Po acue do
del CPFF (2003) es aba p e is o un G upo de T abajo sob e es a cues ión pe o, aun-
que se cons i uyó, no p odujo ningún esul ado. En la e o ma del modelo en 2009
(Disposición Adicional sex a de la Ley 22/2009) se ha a i icado el p incipio, aunque
con una ambigua edacción que obliga sólo a alo a quinquenalmen e los e ec os de
los cambios no ma i os es a ales sob e los ing esos y los gas os de las comunidades.
También se hace bo ón y cuen a nue a de lo sucedido has a 2009.
Po an o, en 2014 debie an e alua se los cambios en los ing esos y gas os de las
comunidades p oducidos po las modi icaciones en la no ma i a es a al desde 2009, a
e ec os de compensa las pa a da cumplimien o al p incipio de leal ad cons i ucional.
Una amplia mayo ía de las au onomías conside a que exis e una no able mino ación
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190 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
GALICIA
1. Incumplimien o del p incipio de su iciencia, cobe u a de icien e de las
necesidades de gas o y desa ención de los se icios esenciales.
2. Sis ema iscal poco e icien e. Necesidad de a icula el sis ema de inan-
ciación sob e un nue o sis ema iscal.
3. Ing esos cíclicos de las CCAA en e a gas os asociados a la población:
necesidad de es abiliza la inanciación de las comunidades.
4. La dinámica del nue o modelo ha abso bido el e ec o de los ondos com-
plemen a ios apo ados.
5. Con iene ap oxima la ecaudación no ma i a a la eal en ibu os ce-
didos.
6. Insu iciencia del pe iodo anscu ido pa a e alua el nue o sis ema: la
e isión puede aplaza se.
ILLES
BALEARS
1. Inc emen o no able de la inequidad e ical po gas os ígidos y al alza
en e a ing esos ibu a ios más a o ables pa a la Adminis ación cen-
al (de e io o bases imposi i as ibu os cedidos adicionales). Dé ici
es uc u al de las CCAA como e elado .
LA RIOJA
1. Necesidad de e isa el cálculo de la ecaudación no ma i a, pues
la e olución de la ecaudación eal ha sido muy nega i a pa a las
CCAA.
2. Debe exis i una ga an ía de inanciación pa a la p es ación de se icios
públicos undamen ales.
MADRID
1. El modelo no cumple la su iciencia: ue e di e encia en e necesidades
de gas o y esul ados de ini i os en 2009.
2. No hay ga an ía de su iciencia dinámica.
MURCIA
1. El modelo no cumple la su iciencia: insu iciencia inancie a de las
CCAA pa a cub i los gas os de se icios públicos esenciales en 2009.
2. No exis en mecanismos de ga an ía dinámica.
3. Compo amien o excesi amen e p ocíclico de los ibu os cedidos.
Fuen e: In o mes de las CCAA. Elabo ación p opia
IR-30.indb 190 05/12/14 12:12
El modelo de inanciación au onómica desde la pe spec i a de los gobie nos au onómicos 191
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
2. Equidad ho izon al
ANDALUCÍA
1. Los ecu sos adicionales de 2009 educen insu icien emen e las di e-
encias en inanciación po habi an e ajus ado. Y no lo hacen pa a An-
dalucía.
2. El sis ema p esen a una ue e inequidad: los ondos de con e gencia
aumen an la dispe sión en é minos dinámicos, siendo Andalucía la peo
pa ada.
3. No debie an compu a se los ondos de coope ación pa a de e mina los
bene icia ios del ondo de compe i i idad; el ondo de coope ación de-
bie a ans o ma se en complemen a io del sis ema.
ARAGÓN
1. Necesidad de e o za el peso de las a iables e i o iales (supe icie,
dispe sión) en la de e minación de las necesidades de gas o.
2. Necesidad de aplica a los se icios públicos no undamen ales indica-
do es especí icos, más elacionados con el e i o io.
3. Sólo las compe encias homogéneas debie an ene se en cuen a en el es-
ablecimien o del s a u quo.
ASTURIAS
1. Insa is acción con el mé odo de de e minación de la necesidad de gas o:
p opues a de elabo ación de una me odología especí ica pa a la medi-
ción del gas o, basada en es adís icas iables y compa ables de cos es,
po un o ganismo o icial de ca ác e independien e.
2. Re isión de la población ajus ada: más ponde ación de la población
p o egida equi alen e y de la población mayo de sesen a y cinco años;
conside ación de los cos es ijos y de las deseconomías de escala; de las
di icul ades o og á icas. Mayo peso de la dispe sión.
3. Mejo a la anspa encia en los índices e i o iales de epa o de IVA e
Impues os Especiales.
4. Necesidad de ac ua sob e el égimen o al pa a iguala esul ados con
el égimen común.
CANARIAS
1. Cana ias, la comunidad peo inanciada, ag a ándose la si uación de
pa ida a lo la go del iempo.
2. Repa o inequi a i o de los ondos adicionales de 2010.
3. Necesidades de gas o: debe conside a se el índice de u ilización de
se icios públicos, mejo a la ponde ación de la población en edad
escola y eajus a los indicado es de la población p o egida equi a-
len e.
4. El Fondo de Coope ación debie a pi o a sólo sob e la in e sa de la
en a po habi an e.
5. El Fondo de Compe i i idad no debie a inclui los ecu sos REF.
6. Debie a oma se en conside ación el cos e de la ul ape i icidad de Ca-
na ias.
IR-30.indb 191 05/12/14 12:12
192 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
CANTABRIA
1. In luencia muy nega i a de la coexis encia con el modelo o al pa a las
CCAA de égimen común limí o es.
2. La inclusión de los ecu sos adicionales ha dis o sionado el cálculo del
s a u quo.
3. Las necesidades de gas o: la población ajus ada debe ene en cuen a la
exis encia de cos es ijos y la o og a ía.
4. P opues a de nue o cálculo pa a la dispe sión (población po núcleo
ponde ada po dis ancia a los cen os de e e encia).
CASTILLA
Y LEÓN
1. C í ica a los esul ados inequi a i os del modelo o al
2. Pa a la de e minación de la inanciación la capacidad ibu a ia no de-
bie a se un c i e io.
3. Necesidades de gas o: ajus a mejo las a iables a conside a po un-
ciones (sanidad, educación, se icios sociales, o os).
CASTILLA-
LA MANCHA
1. No hay equidad ho izon al: inanciación po unidad de necesidad muy
desigual, po capacidad ibu a ia desigual, FSG (s a u quo) y Fondos de
Con e gencia, pese a la co ección pa cial del FGSPF.
2. La ni elación pa cial ni es anspa en e, ni ha cumplido sus obje i os
y dis o siona la compe encia. Debe elimina se pa a mejo a la equidad
del sis ema.
3. Necesidades de gas o: dispe sión mal o mulada, insula idad excesi a,
población excesi a, e isión de amos en sanidad, ene en cuen a el uso
e ec i o de los se icios en sanidad y educación, ...
4. Fondo de Coope ación: o incula lo al FCI o aumen a el peso de supe -
icie y densidad en el FGSPF.
5. Fondo de Compe i i idad: dis o sión de la equidad. Elimina lo.
CATALUÑA
1. El modelo p oduce un p og esi o aumen o de la dispa idad en inan-
ciación po habi an e; sob eni elación (no espe o de la o dinalidad) y
a bi a iedad.
2. EL FGSPF ni el excesi amen e y es ablece incen i os inadecuados; el
FSG impide cualquie edis ibución de ecu sos sensa a.
3. El Fondo de Coope ación duplica al FCI y aumen a la sob e inanciación
de algunas comunidades.
4. El Fondo de Compe i i idad es complejo e imp e isible; y no dis ibuye
la o alidad de los ecu sos p e is os.
5. Necesidades de gas o: el mejo indicado , la población. In oduci el di-
e encial de p ecios po CCAA, los cos es de conges ión y el peso de
las mu uas.
6. Los índices de impu ación del IVA y de los impues os especiales no
exp esan la e olución del consumo suje o a g a amen y son ex emada-
men e opacos.
7. Los ecu sos ex e nos al modelo de inanciación (FCI, Fondos Eu opeos,
ans e encias condicionadas) ele an la desigualdad.
IR-30.indb 192 05/12/14 12:12
El modelo de inanciación au onómica desde la pe spec i a de los gobie nos au onómicos 193
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
COMUNIDAD
VALENCIANA
1. Inequidad del modelo, en la senda his ó ica: los esul ados no esponden
a una pau a lógica ni a la in e sa de la en a po habi an e.
2. El FGSPF, co ec o; el FSG, que man iene el s a u quo, des uc o de la
equidad; el Fondo de Coope ación, sin sen ido y con c i e ios ad hoc;
el Fondo de Compe i i idad, mal diseñado, ad hoc y ope ando como un
emiendo.
3. La aplicación de los ondos adicionales educe la equidad al gi a sob e
los da os de 2007 (aumen a el peso del FSG).
EXTREMADURA
1. Un 30% de los ecu sos del sis ema no gua dan elación con el índice de
necesidades, educiendo el ni el de equidad.
2. El cálculo de la población ajus ada, inco ec o.
3. Las comunidades o ales deben apo a a la solida idad.
4. El Fondo de Coope ación y el FCI debie an do a se de mayo es abilidad.
GALICIA
1. Necesidad de e o za la do ación del FGSPF.
2. Necesidades de gas o: mayo impac o del en ejecimien o y de la dis-
pe sión; in eg a el ni el de u ilización de los se icios públicos. Peso
excesi o de la población o al.
3. Las de icien es p e isiones de ing esos del año 2009 inciden de o ma
pe manen e en el bajo alo del FSG.
ILLES BALEARS
1. El caso asco y na a o, asime ía inacep able.
2. El modelo común: en el año base, inequidad de i ada del s a u quo y de
la dis ibución de los ecu sos adicionales.
3. Los elemen os del sis ema: FGSPF, en la buena di ección pe o educiendo
la apo ación de las CCAA y e isando a iables y ponde aciones; FSG,
la mayo dis o sión del sis ema; Fondo de Coope ación, duplicación con
o os y a bi a iedad; F. de Compe i i idad, complejo e insu icien e.
4. La e olución del FSG en unción del ITE es muy nega i o pa a las
CCAA con liquidación nega i a.
LA RIOJA
1. De ensa del s a u quo, po se el mejo indicado del cos e de p es ación
de los se icios.
2. Necesidades de gas o: in oduci los cos es ijos, pa a ecoge las dese-
conomías de escala.
MADRID
1. P oblemas del diseño del modelo pa a la equidad: diseño de la población
ajus ada, c i e ios de los índices de consumo del IVA, diseño y aplica-
ción del Fondo de Compe i i idad.
2. Reclamación explíci a de la o dinalidad: de ensa de una solida idad que no
al e e el o den de la inanciación inal en elación con el de la ecaudación.
3. Las comunidades o ales deben pa icipa en la solida idad.
4. Los ondos de con e gencia no cumplen sus obje i os y deben se edi-
señados.
IR-30.indb 193 05/12/14 12:12
194 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
MURCIA
1. No hay un pa ón de equidad disce nible y la e olución del modelo ha
aumen ado las di e encias.
2. La elección del año base ha pe judicado sob e odo a las CCAA más
dependien es de las ans e encias.
3. El FSG debe ía dis ibui se de acue do con a iables que es imen las
necesidades en compe encias no undamen ales y ac ualiza las anual-
men e.
Fuen e: In o mes de las CCAA. Elabo ación p opia.
IR-30.indb 194 05/12/14 12:12
El modelo de inanciación au onómica desde la pe spec i a de los gobie nos au onómicos 195
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
3. Au onomía inancie a
ANDALUCÍA
1. Las CCAA siguen sin ene capacidad de ac uación sob e una bue-
na pa e de sus ecu sos (IVA, IIEE) y exis en amplias desigualdades
en e CCAA. La au onomía inancie a en sen ido es ic o aumen ó li-
ge amen e, po el inc emen o de la cesión del IRPF, pe o con g an
desigualdad.
ARAGÓN
1. Necesidad de mayo anspa encia en la ac uación ibu a ia de las
CCAA.
2. Fijación de los po cen ajes de cesión de ibu os en el ni el que ga an iza
la au o inanciación del conjun o de las CCAA.
ASTURIAS
1. La capacidad no ma i a sigue siendo escasa.
2. Necesidad de es ablece ni eles mínimos y máximos de capacidad no -
ma i a.
CANARIAS
1. Busca ó mulas ibu a ias que ga an icen la su iciencia de las CCAA
en cualquie si uación.
2. Au onomía asimé ica en e CCAA.
CANTABRIA
1. Fue es limi aciones al eje cicio de la au onomía ibu a ia: ibu os
ajenos al sis ema, hechos imponibles ese ados al Es ado en ibu os
cedidos, limi aciones a las compe encias de ges ión y al eje cicio de la
capacidad no ma i a.
2. Desigual endimien o po e i o io de los ibu os cedidos.
CASTILLA
Y LEÓN
1. Fue es limi aciones al eje cicio de la au onomía ibu a ia: ibu os
ajenos al sis ema, hechos imponibles ese ados al Es ado en ibu os
cedidos, limi aciones a las compe encias de ges ión y al eje cicio de la
capacidad no ma i a.
2. Desigual endimien o po e i o io de los ibu os cedidos.
CATALUÑA 1. Fal a de esponsabilidad iscal, que p o oca ilusión iscal, es imula el
con lic o, di icul a la capacidad de con ol y po an o los incen i os.
COMUNIDAD
VALENCIANA
1. El aumen o de capacidad no ma i a se cen a en el IRPF y son ajus es
écnicos; ambién algo en amos y ipos, mínimos pe sonales y amilia-
es... Pe o las acciones del Es ado educen sensiblemen e el ma gen de
maniob a.
2. El sis ema de an icipos a cuen a y liquidación impide que las medidas de
las CCAA engan un e ec o inmedia o.
3. En los ibu os cedidos adicionales no ha habido aumen o de la capa-
cidad no ma i a.
GALICIA
1. Valo ación posi i a de los Consejos de Pa icipación (Consejo Supe io
pa a la Di ección y Coo dinación de la Ges ión T ibu a ia y Consejo
Supe io pa a la Di ección y Coo dinación de la Ges ión T ibu a ia) en
la liquidación, ges ión y ecaudación de los ibu os.
IR-30.indb 195 05/12/14 12:12
196 Fe nández Leiceaga, X., Lago Peñas, S.
In es igaciones Regionales, 30 (2014) – Páginas 159 a 196
ILLES BALEARS
1. A ance en la au onomía ibu a ia, aunque con limi aciones se e as: en
las pa icipaciones imposi i as no hay au onomía; el Gobie no Cen al
u iliza de o ma unila e al la capacidad no ma i a en un impues o com-
pa ido como el IRPF; El a . 21.2 de la Ley 22/2009 supone una anula-
ción o al de la capacidad no ma i a que con ca ác e indi ec o pudiesen
ene las Comunidades Au ónomas en el IVA y los impues os especiales;
no able insegu idad ju ídica.
2. Reducción del espacio ibu a io p opio e ec i o con la c isis.
Fuen e: In o mes de las CCAA. Elabo ación p opia
IR-30.indb 196 05/12/14 12:12
