Análise dos Fondos Europeos para innovación rexional: Avaliación do programa FEDER-Innterconecta do Fondo Tecnolóxico para Galicia en 2007-2015

TESE DE DOUTORAMENTO ANÁLISE DOS FONDOS EUROPEOS PARA INNOVACIÓN REXIONAL: AVALIACIÓN DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA DO FONDO TECNOLÓXICO PARA GALICIA EN 2007-2015 Diego Sande Veiga ESCOLA DE DOUTORAMENTO INTERNACIONAL PROGRAMA DE DOUTORAMENTO EN ECONOMÍA E EMPRESA SANTIAGO DE COMPOSTELA 2018 SANTIAGO DE COMPOSTELA 2018 DECLARACIÓN DO AUTOR DA TESE ANÁLISE DOS FONDOS EUROPEOS PARA INNOVACIÓN REXIONAL: AVALIACIÓN DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA DO FONDO TECNOLÓXICO PARA GALICIA EN 2007-2015 D./Dna. Diego Sande Veiga Presento miña tese, seguindo o procedemento adecuado ao Regulamento, e declaro que: 1) A tese abarca os resultados da elaboración do meu traballo. 2) No seu caso, na tese se fai referencia as colaboracións que tivo este traballo. 3) A tese é a versión definitiva presentada para a súa defensa e coincide ca versión enviada en formato electrónico. 4) Confirmo que a tese non incorre en ningún tipo de plaxio de outros autores nin de traballos presentados por min para a obtención de outros títulos. En Santiago de Compostela, ... de ..... de 20.. Asdo..................................... Diego Sande Veiga DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA PROGRAMA DE DOUTORAMENTO EN ECONOMÍA E EMPRESA FACULTADE DE CIENCIAS ECONÓMICAS E EMPRESARIAIS AUTORIZACIÓN DO DIRECTOR / TITOR DA TESE Dr. Xavier Vence Deza Catedrático do Departamento de Economía Aplicada Como Director da Tese de Doutoramento titulada: “ANÁLISE DOS FONDOS EUROPEOS PARA INNOVACIÓN REXIONAL: AVALIACIÓN DO PROGRAMA FEDERINNTERCONECTA DO FONDO TECNOLÓXICO PARA GALICIA EN 2007-2015” Presentada por D. Diego Sande Veiga Alumno do Programa de Doutoramento en Economía e Empresa Autoriza a presentación da tese indicada, considerando que reúne os requisitos esixidos no artigo 34 do regulamento de Estudos de Doutoramento, e que como Director da mesma non incurre nas causas de abstención establecidas na lei 40/2015. Asdo. ............................................................................................... Á memoria de meu pai. A miña nai e meus irmáns. i Agradecementos Elaborar a presente tese de doutoramento supuxo afrontar un reto estimulante a nivel intelectual que esixíu dun labor constante durante un longo período temporal. O desenvolvemento da propia investigación supuxo un proceso de aprendizaxe, día a día, en diversas áreas como a búsqueda de fontes de datos, a procura e coñecemento da normativa específica, a realización de análises de políticas públicas, a situación da I+D+i en Galicia, e a xestión de Fondos Europeos, entre outras. Entre estas quixera facer fincapé, ademais dos coñecementos específicos logrados, na capacidade de mellora na estruturación do pensamento que implica a realización deste tipo de traballo. Para acadar o resultado exposto, foi necesario ao longo destes anos levar a cabo numerosas interaccións con persoas e axentes pertencentes a diferentes colectivos, que permitiron enriquecer tanto o coñecemento amosado como o debate de ideas. Por esta razón, quixera aproveitar estas liñas para incluír o meu agradecemento a todas aquelas persoas coas que tiven a oportunidade de comunicar e que fixeron, dunha maneira ou doutra, a súa positiva aportación para que o traballo chegase á súa fin da forma máis completa e exhaustiva posible. En efecto, a elaboración dun documento con estas características non tería sido posible sen contar coa colaboración de todas as persoas que me concederon parte do seu tempo, que decidiron compartir desinteresadamente o seu coñecemento e que axudaron a xerar unha mellor comprensión global da problemática a través das súas aportacións vitais. Cómpre sinalar que este estudo tampouco se podería ter realizado en caso de non existir un sistema educativo público. Personalizando e en primeiro lugar, debo dar ás grazas ao director da tese, o profesor Xavier Vence. A el débolle non só a orientación, senón a aportación de ideas, consellos, comentarios reflexivos, e as palabras de ánimo nos numerosos momentos de intensa acumulación de tarefas, debido á compaxinación do traballo de investigación coas miñas actuais actividades profesionais. Especialmente, agradézolle a oportunidade e a confianza que supuxo formar parte do Grupo de Investigación ICEDE, podendo acceder ás iniciativas e actividades postas en marcha desde a Universidade de Santiago de Compostela. O meu agradecemento tamén, polo tanto, a todos os membros do grupo ICEDE. Grazas en particular a Carmela Sánchez, pola súa atención e boa disposición a axudar. Grazas tamén a Ana polas numerosas xestións, eficiencia e dilixencia no seu traballo, que facilitou enfrontar as complexidades burocráticas ao longo destes anos. Quixera facer extensivo o meu agradecemento ao profesorado do Mestrado en Desenvolvemento Económico e Innovación da USC que permitiu, co seu desempeño profesional, motivarme para que iniciase a miña carreira investigadora. Grazas a Edelmiro, Óscar, Manuel, e en xeral, a todos os profesores que tiven ao longo da miña vida académica. Quixera facer mención tamén, entre ese profesorado, a José Carlos de Miguel pola súa preocupación e atención desinteresada. Unha lembranza tamén para o viii línea de las Estrategias de Especialización Inteligente, el mayor nivel de colaboraciones interesectoriales coincide con aquellas áreas que presentan mejor comportamiento en los indicadores de I+D+i estudiados. Sin embargo, la identificación de algunas de estas cuestiones deberá interpretarse como un valor añadido y relacionado con el trabajo que no debe alejar al lector de los reveladores elementos centrales de la tesis y subyacientes en el Sistema Gallego de Innovación: la falta de ejercicio de las competencias de innovación en Galicia, la inadecuación de la configuración institucional en la Comunidad Autónoma, la dificultad de ejecución del gasto del Fondo Tecnológico (y de otros programas Feder, aunque estos en menor medida), la citada escasez de recursos destinados a Pymes y Micropymes, las fugas de recursos hacia otros territorios o las diferencias territoriales en las que se ahonda con el reparto de proyectos. Finalmente, se proponen en el estudio una serie de recomendaciones que, en opinión del autor y tras el exhaustivo análisis realizado, pueden mejorar los resultados de este tipo de políticas en el territorio, potenciando así los efectos de las mismas y orientándolas hacia objectivos más específicos, en línea con las conocidas como target policies. PALABRAS CLAVE: Políticas de Innovación Regional, Fondos Estructurales, Fondo Tecnológico, empresas, Galicia. ix SUMMARY The aim of this thesis is to evaluate the Technology Fund and the ERDF- Innterconta program, which forms a significant part of it, as innovation policies carried out in Galicia. The empirical analysis, conducted through the study, combines both exploitation and crossing of several data sources. The chosen time frame corresponds to the European programming period 2007-2013, so that the study is mainly focused on the current situation. The interpretation of the results is carried out with the broad approach adopted in the thesis that allows evaluating what has happened as a result of the Galician socioeconomic evolution, in the Spanish and European context. This study takes into account a structural and systemic approach to understand the dynamics of the Galician Innovation System and the behavior of related agents. Additionally, the influence of the context, the changes of the market and the institutional contour must be included in order to obtain a correct interpretation of the contents. The first part of the thesis is mainly integrated by theoretical contents related to the importance of the regional level when planning, designing and implementing the innovation policies. This importance is also extended to the different moments of their evaluation, to the involved agents and to the current institutional configuration. This part of the research includes a comprehensive review of existing literature. Then, to provide context, an analysis of Galicia´s situation during the period of application of the evaluated program is conducted through the R&D&I key variables. Available public data sources are used to make a first approach to the problem in this part. In order to continue with the evolution of this study, concrete information and data of the Structural Funds in Galicia are offered, based on the data obtained in different public administrations. The study focuses in detail on what has happened in the case of the Technology Fund in the autonomous community. In the second part, the research includes an exhaustive description of the data derived from the first two calls of the Innterconecta program, using the previous sources and new sources that allow evaluating the behavior of Galician companies through the selected innovation indicators. An important point that must be explained is the fact that the Technology Fund programme has been marked by the deep economic crisis that destroyed thousands of jobs, made thousands of companies disappear and reduced the number of innovative companies in Galicia to less than half in only six years, between 2008 and 2014. There has been an increasing awareness of innovative activities thanks to the experience of most developed regions, so that the regions that do not have that level of development must improve their effort in this area to get a better level of cohesion. This detailed analysis, thanks to the data and information obtained, will reveal some of the main problems related to the Structural Funds (planning, implementation, quantity of non-Galician participating agents or expenditure execution). It will also reveal problems related to technology policies (design problems caused by public suppliers are detected, lack of target objectives or collaboration with innovative agents) as well as problems that deal with the Galician System of Innovation (lack of law x application for Galician innovation policy management or weak innovative environment because of the institutional configuration). The conducted study will make clear other problems of Galician enterprises, such as resources leakage to other regions and lack of support to strategical economic sectors and to SMEs. Taking into account that from the 2014-2020 period Smart Specialisation Strategies will be implemented across Europe, including Galicia, the analysis of 2007- 2013 period will allow the identification of problems that occur when carrying out these type of policies and that will affect RIS3 in the territory. For this reason, this study can be used as a driver for the study of the identification of weak points in the Galician Smart Specialization Strategy. When evaluation results, the accounting data of the innovative Galician companies that participate in Innterconecta allow us to identify the influence of this public policy in its positive evolution. To confirm this tendency, a set of Galician companies are used as a comparative control sample, most of which did not participate in this program. The rise in the demand for financing to carry out R&D activities by companies, universities and other agents, represents an adaptive response to the challenges caused by the increasing competitiveness and complexity of the markets. The present challenges for enterprises in Galicia, which are mainly SME and micro-SMEs, require more public resources in this area and also the formulation of policies that are increasingly "tuned" and aimed at achieving specific objectives. It is at this point that making an adaptive effort through evaluation is needed, in line with the recommendations issued by the European Union. Improving and increasing the quality and the number of evaluation processes allows the obtaining of useful information for decision making in the future, in accordance with the principles of efficiency in the management of public resources. The study shows how the policy analyzed has a real effect on the innovation indicators of participating companies. This effect does not occur in the same way for different entreprises, but it is, in general, greater for companies that participate in certain type of projects and sectors, including ICT, the biosanitary sector, environment, or production technologies. On the other hand, other more traditional economic sectors such as construction or automobile would not respond so positively as regards investments made. The results-obtained can not be isolated from other factors that influence the performance patterns, such as the economic evolution of each one of the sectors or the amount of funds invested in each area. Along the lines of Smart Specialization Strategies, the highest level of related variety produced in the different economic sectors coincides with those areas that show a better performance in the R&D&I indicators studied. In spite of the fact that throughout the study we have identified other problems in the Galician Innovation System, we must underline and summarize the main problems detected: lack of exercise of Galician management for innovation policies, inadequacy xi of institutional conformation for innovation, difficulties with expenditure execution of the Technology Fund, the shortage of resources destined for SMEs and micro-SMEs, the resources leakage to other regions, the territorial differences occured when distributing funds for projects. Finally, the study proposes a series of recommendations that, in the opinion of the authors and after the exhaustive analysis carried out, can improve the results of these type of policies in the territory, thus enhancing the effects of them and orienting them towards more specific objectives, along the lines of the known target policies. KEY WORDS: Regional Innovation Policies, Structural Funds, Technology Fund, companies, Galicia. xii xiii ÍNDICE DE CONTIDOS CAPÍTULO 1: A AVALIACIÓN DAS POLÍTICAS PÚBLICAS, OBXECTIVOS, METODOLOXÍA E INTERESE DO TRABALLO ........................................................................ 1 1.1 POR QUE AVALIAR POLÍTICAS PÚBLICAS DE INNOVACIÓN? .......................................................................... 1 1.1.1 Obxecto de estudo: o Fondo Tecnolóxico 2007-2013. ........................................................................... 3 1.2 OBXECTIVOS. ................................................................................................................................................. 7 1.3 METODOLOXÍA. ............................................................................................................................................. 8 1.3.1 Tipo de proxecto e tipo de estudo. ......................................................................................................... 8 1.3.2 Período e lugar onde se desenvolve a investigación. ............................................................................. 8 1.3.3 Universo. ................................................................................................................................................ 9 1.3.4 Métodos empregados para a análise da política tecnolóxica. ............................................................ 10 1.3.5 Selección de variables e procedementos. Métodos de recompilación da información. ....................... 12 1.3.6 Aspectos éticos..................................................................................................................................... 13 1.4 INTERESE DO TRABALLO. ............................................................................................................................. 13 CAPÍTULO 2: A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN ........................................................................................................................ 17 2.1 A POLÍTICA REXIONAL DA UE: O PAPEL DOS FONDOS ESTRUTURAIS. .......................................................... 17 2.1.1 A importancia da avaliación das políticas de Desenvolvemento Rexional. ......................................... 17 2.1.2 Os Fondos Estruturais. ......................................................................................................................... 18 2.1.2.1 Que e cales son os Fondos Estruturais? Historia e evolución. ........................................................................ 18 2.1.2.2 O marco financeiro para o período 2007-2013 e Contías dos Fondos Estruturais en España 1986-2013. ..... 20 2.1.3 O Fondo FEDER. ................................................................................................................................... 22 2.1.3.1 Que é o Fondo FEDER? ................................................................................................................................... 22 2.1.3.2 Xestores dos Fondos FEDER para o período 2007-2013. ................................................................................ 24 2.1.4 Comparativa dos Fondos Estruturais en Galicia coas restantes Comunidades Autónomas obxectivo Converxencia en España. .............................................................................................................................. 26 2.1.5 A execución dos Fondos Estruturais en Galicia: o período 2007-2013. ................................................ 33 2.1.5.1 Panorámica xeral dos Fondos Estruturais en Galicia ata 2013. ...................................................................... 33 2.1.5.2 Asignación e papel dos Fondos Europeos na I+D+i galega. ............................................................................ 35 2.1.5.3 Execución de Fondos FEDER en Galicia. .......................................................................................................... 37 2.2 AS POLÍTICAS DE INNOVACIÓN A NIVEL REXIONAL. ..................................................................................... 47 2.2.1 Que se entende por Sistema Rexional de Innovación? ......................................................................... 47 2.2.2 Que se entende por política de innovación? Tipoloxías das políticas de innovación. .......................... 57 2.2.3 A importancia das políticas rexionais de innovación e a cohesión rexional. ....................................... 59 2.2.3.1 A importancia das políticas de I+D+i: o papel dos Fondos Estruturais nas rexións menos desenvolvidas. .... 64 2.2.4 Condicionantes para a posta en marcha e o desenvolvemento das políticas de innovación rexional. 66 2.2.4.1 As especificidades rexionais e das políticas de innovación: o drama do atraso. ............................................ 68 2.2.5 Diferentes enfoques para o deseño das políticas de innovación rexional: tendencias de cara a posteriores períodos de programación na UE............................................................................................... 71 2.2.5.1 O nacemento da iniciativa RIS3 na UE. ........................................................................................................... 72 2.2.5.2 Definición, principios e obxectivos. ................................................................................................................ 74 2.2.5.3 Tipos de estratexias de RIS3. .......................................................................................................................... 78 2.2.5.4 Disxuntivas da Política RIS3. ........................................................................................................................... 79 2.2.6 As políticas de incentivos á I+D e á innovación empresarial. ............................................................... 80 2.2.7 A atracción das actividades de I+D das grandes empresas españolas. ............................................... 84 2.2.8 A medición dos resultados da I+D+i e indicadores para a avaliación de políticas. ............................. 86 xiv CAPÍTULO 3: DINÁMICA DO SISTEMA GALEGO DE INNOVACIÓN DURANTE O PERÍODO DE APLICACIÓN DO FONDO TECNOLÓXICO .................................................. 89 3.1 OBXECTO DO ESTUDO. ................................................................................................................................ 89 3.2 A SITUACIÓN DA I+D+I DE GALICIA NO CONTEXTO DA UNIÓN EUROPEA E ESPAÑA EN 2007-2014. ............ 90 3.2.1 A situación da I+D en Europa: A posición de Galicia. .......................................................................... 90 3.2.2 A situación da I+D en España no período 2007-2014: A posición de Galicia. ...................................... 93 3.3 A PLANIFICACIÓN DA POLÍTICA DE I+D+I EN GALICIA NO PERÍODO 2007-2014. .......................................... 95 3.4 MATERIALIZACIÓN ECONÓMICA DAS POLÍTICAS DE I+D EN GALICIA 2007-2014......................................... 98 3.4.1 O orzamento de I+D da Xunta de Galicia no período 2007-2014. ........................................................ 98 3.4.2 O gasto interno en I+D en Galicia 2007-2014. ..................................................................................... 99 3.4.3 O gasto en I+D en Galicia respecto ao PIB 2007-2014. ...................................................................... 100 3.5 EFECTOS DAS POLÍTICAS SOBRE O EMPREGO EN I+D EN GALICIA NO PERÍODO 2007-2014. ..................... 101 3.6 A SITUACIÓN DAS EMPRESAS INNOVADORAS EN GALICIA 2007-2013. ..................................................... 103 3.7 OS RESULTADOS DA INVESTIGACIÓN E O TRASLADO AO MERCADO EN GALICIA NO PERÍODO 2007-2014: PATENTES E MODELOS DE UTILIDADE SOLICITADOS. ...................................................................................... 106 3.8 INTERPRETACIÓN DOS DATOS. .................................................................................................................. 108 CAPÍTULO 4: O FONDO TECNOLÓXICO E O PROGRAMA INNTERCONECTA ............ 113 4.1 CARACTERÍSTICAS DO FONDO TECNOLÓXICO 2007-2013. ....................................................................... 113 4.1.1 Obxectivos do Programa Operativo Fondo Tecnolóxico 2007-2013. ................................................. 114 4.1.2 Actuación previstas do Programa Operativo Fondo Tecnolóxico 2007-2013. ................................... 114 4.1.3 O proceso de aplicación, xestión e avaliación do Fondo Tecnolóxico 2007-2013. ............................. 117 4.1.4 Plan financeiro. .................................................................................................................................. 119 4.1.5 Complementariedades do Fondo Tecnolóxico. .................................................................................. 123 4.2 O PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA. ................................................................................................... 124 4.2.1 Características xerais. ........................................................................................................................ 124 4.2.2 Criterios de avaliación. ....................................................................................................................... 126 4.2.3 Orzamento do programa FEDER-Innterconecta nas rexións obxectivo Converxencia. ...................... 126 4.3 SEGUEMENTO DA EXECUCIÓN DO PROGRAMA OPERATIVO FONDO TECNOLÓXICO-GALICIA 2007-2013.128 4.3.1 Execución desagregada por Eixos de actuación................................................................................. 128 4.3.2 Execución desagregada por Temas. ................................................................................................... 129 4.3.3 Execución desagregada no Territorio. ............................................................................................... 131 4.3.4 Execución desagregada por Actividade Económica. .......................................................................... 140 4.3.5 Execución desagregada por Axentes Xestores. .................................................................................. 143 4.3.6 Grandes proxectos do Programa Operativo Fondo Tecnolóxico-Galicia 2007-2013. ........................ 145 4.4 EXECUCIÓN DECLARADA DO PROGRAMA OPERATIVO FONDO TECNOLÓXICO-GALICIA 2007-2013 Á COMISIÓN EUROPEA. ...................................................................................................................................... 146 4.5 UNHA AVALIACIÓN XERAL DO FONDO TECNOLÓXICO 2007-2013: PREVISIÓN E REALIDADE DO IMPACTO ESTIMADO NOS INDICADORES DE I+D+I EN GALICIA. ...................................................................................... 155 4.5.1 Indicadores de contexto do Fondo Tecnolóxico 2007-2013. .............................................................. 155 4.5.2 Indicadores estratéxicos da situación da I+D+i en Galicia unha vez aplicado o Fondo Tecnolóxico 2007-2013. .................................................................................................................................................. 158 4.5.3 Outras variables a analizar: A conformación de Centros Tecnolóxicos singulares e a atracción de multinacionais e grandes empresas ou dos seus centros de innovación. ................................................... 160 xv CAPÍTULO 5: ANÁLISE DOS PROXECTOS FINANCIADOS POLAS DÚAS PRIMEIRAS CONVOCATORIAS DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA EN GALICIA ............. 163 5.1 DESCRICIÓN DOS PROXECTOS APROBADOS NO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA I E INNTERCONECTA II ...................................................................................................................................................................... 163 5.2 ANÁLISE DESCRITIVA DOS DATOS DOS PROXECTOS APROBADOS NO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA I E INNTERCONECTA II ....................................................................................................................................... 209 5.2.1 Datos dos proxectos solicitados e aprobados. ................................................................................... 209 5.2.2 Dimensión e características dos proxectos aprobados: tipo de axentes, monto dos proxectos e áreas tecnolóxicas ................................................................................................................................................ 209 5.3 AS REDES EMPRESARIAIS CONFORMADAS NO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA EN GALICIA. .......... 220 5.4 ANÁLISE DOS INDICADORES DE COMPORTAMENTO EN I+D+I DAS EMPRESAS PARTICIPANTES NO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA I E II NO PERÍODO 2007-2014. ............................................................. 231 5.5 EVOLUCIÓN COMPARADA CO RESTO DO SECTOR DO IMPACTO NOS INDICADORES DE INNOVACIÓN DAS EMPRESAS PARTICIPANTES DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA I E II NO PERÍODO 2007-2014. ............ 248 5.6 IMPACTO DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA SOBRE O REXISTRO DE PATENTES. ........................... 272 5.7 SÍNTESE E INTERPRETACIÓN DOS DATOS................................................................................................... 276 CAPÍTULO 6: CONCLUSIÓNS FINAIS E RECOMENDACIÓNS ......................................... 285 6.1 EN CANTO AO DESEÑO DOS FONDOS ESTRUTURAIS: OS FONDOS FEDER E O FONDO TECNOLÓXICO ...... 286 6.2 EN CANTO Á APLICACIÓN E RESULTADOS NO TERRITORIO DO FONDO TECNOLÓXICO 2007-2013 ........... 287 6.3 EN CANTO ÁS ACTIVIDADES ECONÓMICAS IMPLICADAS NO FONDO TECNOLÓXICO 2007-2013 .............. 290 6.4 EN CANTO AOS ORGANISMOS XESTORES DO FONDO TECNOLÓXICO. ...................................................... 290 6.5 EN CANTO AOS RESULTADOS DO PROGRAMA INNTERCONECTA. ............................................................. 291 6.6 RECOMENDACIÓNS ................................................................................................................................... 302 6.7 FUTURAS LIÑAS DE INVESTIGACIÓN. ......................................................................................................... 304 7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................... 305 DOCUMENTOS SOBRE OS PROXECTOS ............................................................................................................ 326 DOCUMENTOS DE PRENSA .............................................................................................................................. 333 DOCUMENTOS DE AXENCIAS E OUTRAS INSTITUCIÓNS .................................................................................. 335 8- BASES DE DATOS ESTATÍSTICOS EMPREGADAS E LEXISLACIÓN ........................... 339 BASES DE DATOS ............................................................................................................................................. 339 LEXISLACIÓN .................................................................................................................................................... 343 RECOMPILACIÓN DE ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS EMPREGADOS .............................................................. 347 ANEXO ......................................................................................................................................... 353 A.I EXPERTOS CONSULTADOS DURANTE A INVESTIGACIÓN ............................................................................................ 355 A.II ENTREVISTAS REALIZADAS NO CURSO DA INVESTIGACIÓN ........................................................................................ 355 A. III. CUESTIONARIOS EMPREGADOS NA INVESTIGACIÓN ............................................................................................. 356 A. IV. DATOS ELABORADOS DE EXECUCIÓN DOS PROGRAMAS OPERATIVOS FEDER E FONDO DE COHESIÓN EN GALICIA ............ 358 A. V. PROXECTOS RELEVANTES EN DETALLE ............................................................................................................... 396 A. VI. LIMITACIÓNS ECONÓMICAS DOS NOVOS ESTADOS MEMBROS PARA A PERCEPCIÓN DE FONDOS NO PERÍODO 2007-2013401 A. VII. NORMATIVA EUROPEA PARA O FEDER 2007-2013 ......................................................................................... 402 A. VIII. AUTORIDADES DE XESTIÓN E ORGANISMOS INTERMEDIOS DOS FONDOS FEDER PARA 2007-2013 ........................... 403 B. DATOS DE CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DAS EMPRESAS ELABORADOS ......................................................................... 406 xvi xvii ÍNDICE DE CADROS Cadro 1: Obxectivos, fondos e instrumentos estruturais 2007-2013 ......................................................... 20 Cadro 2: Elementos do Sistema Nacional /Rexional de Innovación ........................................................... 48 Cadro 3: Límites subvencionables no programa Innterconecta (a), (%) .................................................. 125 Cadro 4: Límites subvencionables no programa Innterconecta (b), (%) .................................................. 126 ÍNDICE DE MAPAS Mapa 1: Clasificacións das rexións europeas segundo a actuación innovadora ....................................... 92 Mapa 2: Total de Fondos Europeos Estruturais e de Investimento en I+D (€ per capita por ano) ........ 93 ÍNDICE DE TÁBOAS Táboa 1:Fondos Estruturais recibidos por España desde 1986 (en millóns de euros) ............................. 21 Táboa 2: Aportación Comunitaria de Fondos Estruturais e Sectoriais por CC.AA. para España no período 2007-2013 (en millóns de euros correntes de 2007) ...................................................................... 28 Táboa 3: Reparto de Fondos Estruturais, Cohesión, Sectoriais 07-13, rexións Converxencia por habitante e PIB ................................................................................................................................................... 32 Táboa 4: Fondos Estruturais e Sectoriais en Galicia 1994-2020 (millóns de €), agás Fondo de Cohesión ............................................................................................................................................................................... 34 Táboa 5: FEDER executado en Galicia por Programas Operativos (€, %) .................................................. 38 Táboa 6: Reparto do Fondo Tecnolóxico por CC.AA e eixos (€ correntes) ............................................. 120 Táboa 7: Plan financeiro do Fondo Tecnolóxico (Eixo 1) por anualidades e parte correspondente a Galicia (€) .......................................................................................................................................................... 121 Táboa 8: Financiamento FEDER asignado a cada fondo do P.O., contribución nacional (€) e taxa de cofinanciamento (%) ......................................................................................................................................... 122 Táboa 9: Contribución comunitaria nos programas operativos por temas prioritarios (€), peso sobre financiamento (%) ............................................................................................................................................. 122 Táboa 10: Contribución Comunitaria desagregada por tipo de financiamento (€) e peso no total (%) ............................................................................................................................................................................. 123 Táboa 11: Contribución comunitaria desagregada por tipo de territorio (€) e peso sobre o total (%) ............................................................................................................................................................................. 123 Táboa 12: Execución do P.O. Fondo Tecnolóxico en Galicia 2007-2013 por Eixos (€,%) ...................... 129 Táboa 13: Execución do P.O. Fondo Tecnolóxico en Galicia 2007-2013 por Temas (€,%) ................... 131 Táboa 14: Execución do gasto P.O. Fondo Tecnolóxico en Galicia 2007-2013 por provincias (€) ...... 132 Táboa 15: Execución do P.O. Fondo Tecnolóxico na Coruña 2007-2013 por Temas (€,%) ................... 134 Táboa 16: Execución do P.O. Fondo Tecnolóxico en Pontevedra 2007-2013 por Temas (€,%) ........... 135 Táboa 17: Execución do P.O. Fondo Tecnolóxico en Lugo 2007-2013 por Temas (€,%) ....................... 136 Táboa 18: Execución do P.O. Fondo Tecnolóxico en Ourense 2007-2013 por Temas (€,%) ................. 137 Táboa 19: Execución do P.O. Fondo Tecnolóxico en Varias Provincias 2007-2013 por Temas (€, %) 138 Táboa 20: Execución do gasto do P.O. Fondo Tecnolóxico en Galicia 2007-2013 por cidades (€) ..... 139 Táboa 21: Execución do gasto do P.O. Fondo Tecnolóxico, Galicia 2007-2013, Actividade Económica da UE (€) ............................................................................................................................................................ 142 Táboa 22: Execución do P.O. Fondo Tecnolóxico en Galicia 2007-2013 por axentes xestores (€,%) . 144 Táboa 23: Fondo Tecnolóxico declarado por España á Unión Europea por CC.AA. (€, %) ................... 148 Táboa 24: Fondo Tecnolóxico declarado en Galicia por Eixos e Temas (€, %)....................................... 152 Táboa 25: Fondo Tecnolóxico declarado en Galicia por Organismo Xestor (€, %) ................................ 153 Táboa 26: Indicadores de contexto para a I+D+i relativos ao P.O. Fondo Tecnolóxico, 2005-2013 ... 157 Táboa 27: Indicadores estratéxicos obxectivo converxencia recollidos no P. O. Fondo Tecnolóxico 2013 .................................................................................................................................................................... 159 Táboa 28: Datos sobre nº de proxectos presentados e aprobados en Innterconecta I e Innterconecta II-Galicia ............................................................................................................................................................. 209 Táboa 29: Orzamento dos proxectos por tipoloxía de axentes participantes, Innterconecta I e II (€,%) ............................................................................................................................................................................. 212 xxiv 1-AVALIACIÓN DAS POLÍTICAS PÚBLICAS. OBXECTIVOS, METODOLOXÍA E INTERESE DO TRABALLO 1 CAPÍTULO 1: A AVALIACIÓN DAS POLÍTICAS PÚBLICAS, OBXECTIVOS, METODOLOXÍA E INTERESE DO TRABALLO 1.1 POR QUE AVALIAR POLÍTICAS PÚBLICAS DE INNOVACIÓN? As crecentes limitacións na dispoñibilidade de recursos públicos, así como a posta en cuestión do gasto público con fins sociais, puxeron en primeiro plano o obxectivo de distribuír máis eficientemente os recursos dispoñibles (García & Hidalgo, 2009). A mellora das políticas públicas e da súa eficiencia pasa necesariamente por analizar previamente os efectos das mesmas. Algúns países anglosaxóns (EEUU, Canadá e Reino Unido) e nórdicos (Suecia e Dinamarca) xa iniciaron este proceso hai anos. Non cabe dúbida de que este asunto debe ser obxecto de especial atención por parte dos distintos xestores das administracións públicas. Por outra banda, a crecente dispoñibilidade de datos microeconómicos fixo avanzar a literatura empírica de maneira considerable, en aspectos metodolóxicos e aplicados (García & Hidalgo, 2009), facendo que estes estudos estean cada vez máis presentes na investigación económica. A actividade avaliadora trata de dar resposta á crecente demanda cidadá de eficacia, eficiencia e transparencia na xestión dos recursos públicos. Alí onde exista unha finalidade económica e social aparellada ao emprego de recursos públicos, cómpre dispoñer de coñecemento fiable para facilitar o proceso de toma de decisións -presentes e futurasde deseño, planificación e aplicación das políticas, así como para contar coa confianza dunha boa xestión por parte dos axentes implicados e da sociedade no seu conxunto. É por estas razóns que a avaliación de políticas debe ser considerada como unha ferramenta indispensable na actuación do sector público (Monnier, 1995). Os procesos de avaliación supoñen un exame sistemático dos proxectos iniciais das políticas e os seus resultados. Analizan estes a distancia entre os resultados efectivos e os resultados esperados, tendo en conta a intervención de factores aleatorios e a dirección dos gobernos. Segundo a definición de expertos na materia (Papaconstantinou & Polt, 1997), “a avaliación refírese ao proceso que busca determinar a maneira en que -sistemática e obxectivamentese poden comprender a relevancia, a eficiencia e os efectos dunha actividade en termos dos seus obxectivos, e inclúe a análise de instrumentación e xestión administrativa de cada actividade”. Con esa finalidade, é posible avaliar dous aspectos (Papaconstantinou & Polt, 1997): a distancia entre a política instrumentada e o plan inicial (eixo plan-política) e os efectos económicos xerados pola política efectivamente executada (eixo política-efectos económicos). A través desta avaliación preténdese, pois, contribuír á mellora da acción e resultados na actividade do sector público e das súas institucións. Sen embargo, unha actividade deste tipo non estará exenta de problemáticas que abordar. As dificultades fundamentais ás que se enfronta a investigación avaliadora son (Schmidt, 2001): 1) A dificultade para elixir formas axeitadas de medir efectos, sen as que non é posible decidir se un programa foi realizado con éxito; 2) A dificultade para medir os custos e beneficios directos e indirectos dun programa, sen o que non é posible valorar de forma adecuada a eficiencia; e 3) A atribución causal do Autor: Diego Sande Veiga 2 impacto dunha intervención política, sen a que non é posible avaliar unha política. Este último é o problema fundamental da avaliación. O resultado ao que unha correcta avaliación de políticas debe conducir é á innovación na administración e na xestión dos recursos públicos. Este proceso será posible na medida en que a avaliación produza información empírica fiable e esta información sexa empregada para a toma das decisións políticas correspondentes (Pinilla & Fontcuberta, 2010). Dentro do proceso político tradicional, moitas decisións tómanse en función de principios e crenzas ideolóxicas. A introdución da avaliación no proceso de toma de decisións representa un cambio importante porque significa conceder progresivamente un maior peso á evidencia e un peso menor aos factores ideolóxicos. Desta maneira, a interiorización no proceso político da cultura da avaliación debe conducir a un proceso de cambio social baseado na evidencia (Pinilla & Fontcuberta, 2010) que proporciona o coñecemento. Por que avaliar unha política de innovación como o Fondo Tecnolóxico en Galicia? É xeralmente recoñecido que a innovación é unha fonte de crecemento das economías, de tal maneira que aquelas que se amosan como máis innovadoras son as que presentan maior capacidade de resposta perante os retos que de maneira constante formulan os mercados. Nun mundo crecentemente globalizado e cunha competitividade en aumento, a innovación constitúese como motor fundamental para o desenvolvemento e avance económico das sociedades. No contexto europeo actual e para o Estado español, ademais da fonda crise económica padecida, está a producirse desde o período de programación 2000-2006 unha progresiva diminución dos recursos Estruturais, destinados á redución das disparidades entre as rexións e Estados Membros. Neste marco de circunstancias, do que os recursos en innovación non resultan alleos, os territorios menos desenvolvidos, como Galicia, permanecen máis vulnerables perante os retos e ameazas que presentan as economías de mercado. Téndose producido estas restricións orzamentarias para o período 2007-2013, contar co coñecemento de resultados de impacto dos investimentos en ciencia, tecnoloxía e innovación permitirá realizar as melloras necesarias nas políticas levadas a cabo. Así, realizar unha avaliación como a proposta a través deste traballo de investigación facilitará á administración pública información sobre a aplicación e deseño do Fondo Tecnolóxico, dos resultados de impacto nos principais indicadores de I+D+i das empresas en Galicia e, alén diso, permitirá identificar algunhas das principais necesidades do Sistema Galego de Innovación. Un traballo deste tipo que avalíe minuciosamente unha política de innovación permitirá mellorar a instrumentación dos recursos orientados a apoiar a competitividade e a innovación a nivel rexional. Preténdese, xa que logo e a través do presente traballo pertencente ao ámbito da avaliación, crear coñecemento e condicións para responder mellor ás necesidades dos axentes participantes deste Sistema Galego. Non esquezamos que dificilmente se poderá mellorar unha política se non coñecemos en que non está a funcionar correctamente. Dentro das políticas de innovación, son as políticas tecnolóxicas as destinadas a crear as condicións necesarias para permitir un bo desenvolvemento arredor das capacidades dos 1-AVALIACIÓN DAS POLÍTICAS PÚBLICAS. OBXECTIVOS, METODOLOXÍA E INTERESE DO TRABALLO 3 territorios. É a través da procura da optimización destas capacidades que as diferentes nacións poden ver cumpridas as súas necesidades e intereses. No período 2007-2013 destaca como política tecnolóxica en Galicia o Fondo Tecnolóxico. Este dótase desde a Unión Europea para España coa fin de tratar de reducir as fraquezas do Sistema Español de Ciencia e Tecnoloxía (Ministerio de Economía e Facenda, 2007a) e a distancia que separa ás rexións con máis atraso tecnolóxico respecto ás máis desenvolvidas. Sendo Galicia un destes territorios con necesidade de avance tecnolóxico, cobra especial relevancia a análise dunha política deste tipo que permita recuperar o terreo perdido respecto a aquelas rexións máis avanzadas. O enfoque que se outorga ao Programa Operativo pretende, ademais, apoiar a I+D+i dun dos axentes clave dun Sistema de Innovación: as empresas. Estas configúranse como elemento clave da innovación e do cambio tecnolóxico. Na actualidade, as reducións de gastos como factor de maximización dos lucros empresariais presenta limitacións para xerar un crecemento sostible destas no tempo. Por este motivo, a innovación nas empresas toma relevancia en todas e cada unha das fases das cadeas de valor. Estas empresas non actúan de maneira illada no territorio, senón que interactúan co resto de axentes do Sistema Galego de Innovación, que á súa vez tamén precisan da participación destas. O crecemento e a innovación nas empresas convértese, pois, un factor necesario para lograr a transformación do tecido produtivo. Por estas razóns e outras que iremos descubrindo ao longo do estudo, evidénciase a imperiosa necesidade de efectuar unha avaliación o máis detallada posible do Programa Operativo Fondo Tecnolóxico 2007-2013 na Comunidade Autónoma de Galicia. Por moito que se poidan realizar grandes análises de políticas de I+D+i, se non analizamos o comportamento das empresas que participan de forma activa nos programas creados, dificilmente saberemos que necesidades non se están satisfacendo correctamente. 1.1.1 Obxecto de estudo: o Fondo Tecnolóxico 2007-2013 O “Programa Operativo de I+D+i por e para o beneficio das empresas-Fondo Tecnolóxico” é unha partida especial da Unión Europea de fondos FEDER dedicados á promoción da I+D+i empresarial no estado español. Estes pertencen aos chamados Fondos Estruturais da Unión Europea. Cómpre lembrar ao lector que os Fondos Estruturais son o principal instrumento financeiro da Unión Europea. O Fondo Tecnolóxico vai dirixido a todas as rexións españolas, sen embargo a súa distribución dá prioridade ás antigas rexións Obxectivo 1, facendo que sexan destinatarias do 90% do orzamento no seu conxunto. A distribución do orzamento total está programada do seguinte xeito:  Andalucía, Extremadura, Castela-A Mancha e Galicia: son as chamadas rexións con obxectivo de “Converxencia”. Son destinatarias do 70% do Fondo Tecnolóxico.  Comunidade Valenciana, Canarias e Castela e León: clasificadas como rexións “Phasing in” e destinatarias do 15% do Fondo Tecnolóxico. Autor: Diego Sande Veiga 4  Asturias, Murcia, Ceuta e Melilla: rexións clasificadas como “Phasing out” e destinatarias do 5% do Fondo Tecnolóxico. O resto das rexións españolas, que se encadrarían dentro das rexións con obxectivo “Competencia”, son destinatarias do restante 10% deste Fondo Tecnolóxico (CDTI, 2013a). Existen múltiples organismos que interveñen na xestión destes fondos, tal e como se pode comprobar no presente traballo, pero este estudo centrarase na parte de Fondo Tecnolóxico xestionado polo CDTI (Centro para Desenvolvemento Tecnolóxico Industrial). O CDTI, tras ser designado como principal organismo responsable da execución do Programa Operativo, deseñou diferentes instrumentos de financiamento, en acordo coas esixencias comunitarias, sendo estes principalmente a Liña Directa de Innovación, o financiamento a Proxectos de Investigación e Desenvolvemento e o Programa Feder-Innterconecta, este último o máis importante en contía. A iniciativa Innterconecta xorde en 2011, na segunda metade do período de programación e ante a baixa execución que presenta o Fondo Tecnolóxico. Pero…c omo nace o Fondo Tecnolóxico 2007-2013? O Consello Europeo celebrado en Lisboa no ano 2000 marcou como obxectivo estratéxico para o ano 2010 que a UE se convertese na economía baseada no coñecemento máis competitiva e dinámica do mundo, capaz de crecer economicamente de maneira sostible, con máis e mellores empregos e con maior cohesión social. O obxectivo marcado era certamente ambicioso e, vendo a situación hoxe en día e a fonda crise económica padecida, dista aínda de ser cumprido. A Estratexia de Lisboa baseábase en tres eixos, sendo un deles a mellora das políticas relativas á sociedade da información e á I+D. No Consello Europeo da primavera de 2004 reiterouse a validez dos obxectivos da Estratexia de Lisboa, e no da primavera de 2005 revisouse a estratexia mantendo o obxectivo de acadar o 3% do PIB como nivel de investimento no ámbito da I+D e incluíndo entre os seus eixos: • Potenciar a política de innovación. • Desenvolver a investigación, a educación e a innovación en todas as súas formas. No anteriormente citado Consello Europeo de 2005 estableceuse que España recibiría unha asignación adicional de 2.000 millóns de euros do FEDER, para mellorar a investigación e o desenvolvemento das súas empresas, segundo o disposto nos artigos 4.1 e 5.1 do Regulamento do FEDER (Consello Europeo, 2005). Naceu así o “Programa Operativo de I+D+i por e para o beneficio das Empresas-Fondo Tecnolóxico”, de ámbito plurirrexional e coa fin de xestionar eses recursos FEDER asignados á I+D+i. O feito de que España fose premiada con este Fondo Tecnolóxico por parte da Unión Europa tampouco se pode illar dunha circunstancia contextual relevante: o Estado español viña sendo o maior perceptor de Fondos Estruturais ata o período de programación precedente 2000-2006, cedendo ese primeiro lugar a Polonia para o período 2007-2013 obxecto de estudo. Desta maneira, a causalidade da dotación orzamentaria concedida podería ter a súa orixe, en parte, nun efecto de compensación por este suceso. En calquera caso, o Fondo Tecnolóxico 2007-2013 pretendía dar pulo aos comportamentos innovadores e, en particular, ás rexións que presentan maior atraso neste 1-AVALIACIÓN DAS POLÍTICAS PÚBLICAS. OBXECTIVOS, METODOLOXÍA E INTERESE DO TRABALLO 5 aspecto (as CC.AA. correspondentes ao obxectivo “Converxencia”, como acontece para Galicia) e aos sectores con maior presenza de Pemes. Procúrase contribuír á mellora na articulación do sistema de I+D+i español, tendo en conta criterios de integración ambiental e principios de sostibilidade recollidos no Programa Operativo, en consonancia cos marcados pola UE. E cal era o marco innovador español e galego antes do período 2007-2013? Á hora de analizar por que xorde esta iniciativa do Fondo Tecnolóxico para España, considérase necesario destacar algúns trazos característicos da situación da I+D+i no estado español que levou a que esta iniciativa se puxese en marcha. Desde 1986 ata o momento no que se toma a decisión de crear o Fondo Tecnolóxico 2007-2013, a política comunitaria non foi fundamental en termos monetarios absolutos, xa que as cantidades recibidas anualmente movíanse arredor dos 200 millóns de euros, mentres as cantidades asignadas nos Orzamentos Xerais do Estado -incluídas as CC.AA.- superaban xa os 3.600 millóns a finais do S.XX. Sen embargo, esta política foi importante no aspecto de que estes recursos adicionais ían dirixidos a actividade de I+D de forma directa e a un conxunto de áreas restrinxidas ás que axudaron a cobrar importancia, colaborando tamén para rachar co illamento dos grupos de investigación e das empresas. Desde o punto de vista dos recursos financeiros empregados, os que contaron cun papel máis importante no incremento do gasto da I+D+i foron os Fondos Estruturais. O gasto da I+D respecto ao PIB en España atopábase aínda lonxe do resto de países líderes mundiais e da UE. Este gasto supuña o 1,13 % (INE, 2007) do PIB no ano 2005, fronte ao 3% fixado para 2010 na Axenda de Lisboa. Ademais, o sector empresarial en España aportaba o 54% do esforzo de gasto en I+D fronte ao 66% fixado para o 2010, tomando a mesma fonte de información. España ocupaba o posto 16 no ranking xeral da UE-25 en canto ao índice de innovación - por detrás de Estonia, Eslovenia ou Hungría- (Hollanders & Arundel, 2005), atopándose tamén por debaixo da media da UE-15. Ao mesmo tempo, as cifras dos indicadores en Galicia tampouco eran nada alentadoras, situándose en moitos casos por debaixo da media estatal. A pesar deste atraso, si había no conxunto do Estado unha achega progresiva aos estándares europeos de competencia empresarial, agás no parámetro denominado “Innovación e espírito emprendedor” onde se situaba no posto 22 de 23 países, reflectindo a necesidade de potenciar a cultura emprendedora. Aclárese neste punto os cinco parámetros analizados no anterior estudo: 1- Motores da innovación (Innovation drivers): Mide as condicións estruturais que se requiren para o potencial de innovación. 2- Creación do coñecemento (Knowledge creation): Mide o investimento en actividades de I+D. 3- Innovación e espírito emprendedor (Innovation and entrepreneurship): Mide o esforzo en innovación que realizan as empresas. Autor: Diego Sande Veiga 6 4- Aplicación (Application): Mide o comportamento en termos de traballo e actividades empresariais e o seu valor engadido en sectores innovadores. 5- Dereitos de Propiedade Industrial (Intellectual Property): Mide os resultados obtidos en termos de saber-facer con resultados favorables. No Estado español é de destacar no primeiro destes parámetros a baixa porcentaxe de Pemes que cooperan en innovación e o baixo desenvolvemento do capital risco, aínda que se observa unha tendencia de desenvolvemento favorable. No segundo parámetro -Creación de coñecemento-, España sitúase no posto 14 dos 25 Estados Membros tamén segundo o ranking anterior, debido á actividade do sector público e das universidades. Por contra o gasto en I+D das empresas e as taxas de patentes están lonxe da media da UE. Ademais dos datos ofrecidos neste apartado, cómpre considerar o marco lexislativo no que se move España cando falamos de I+D+i. Debido á organización territorial e distribución das competencias recollida na Constitución española (1978), no Estado español conviven 18 políticas de I+D+i, correspondendo 1 ao Estado e 17 ás Comunidades Autónomas. Esta delimitación pode presentar efectos positivos ou negativos á hora de levar a cabo políticas de I+D+i, segundo se consideren uns parámetros ou outros, pero limita as competencias a nivel rexional. Positivo podería ser a proximidade da xestión das Comunidades Autónomas cos tecidos socioeconómicos, e negativo sería o feito de poder producirse duplicidades na xestión da administración. A Constitución asigna á administración central unha función de coordinación da investigación científico-técnica en termos xerais e o Plan Nacional promove en maior medida a realización de proxectos de I+D+i, mentres que os plans rexionais oriéntanse máis cara a promoción das interaccións entre axentes dos sistemas de innovación rexionais, cara a promoción da excelencia científica a nivel nacional e internacional, e cara á estruturación de grupos e redes. Tendo en conta estas consideracións sobre a situación en España da innovación, o “Programa Operativo de I+D+i por e para o beneficio das Empresas-Fondo Tecnolóxico, 2007-2013” naceu coa formulación dos seguintes retos:  Mellorar os pobres resultados no parámetro referido á formación continua (España está no 52% da media europea).  Incrementar o gasto total en innovación (un 69% da media europea), e o investimento privado (situado no 45% da media europea).  Aumentar a porcentaxe de Pemes que realizan actuacións de colaboración en innovación (só o 38% da media europea).  Aumentar o gasto en TIC (un 17% por baixo da media europea).  Favorecer a innovación referida ás tecnoloxías ambientais. 1-AVALIACIÓN DAS POLÍTICAS PÚBLICAS. OBXECTIVOS, METODOLOXÍA E INTERESE DO TRABALLO 7 1.2 OBXECTIVOS Antes de expoñer a importancia e singularidade deste traballo débese establecer cal será o obxectivo básico que marque tanto o punto de partida como a finalidade da presente investigación. Os obxectivos principais que se perseguen son os que se formulan a continuación:  Realizar unha avaliación do impacto do programa FEDER-Innterconecta, pertencente ao Programa Operativo por e para o beneficio da I+D+i empresarial-Fondo Tecnolóxico 2007-2013, como política de innovación en Galicia, Comunidade Autónoma con obxectivo de Converxencia da UE.  Analizar o modo de aplicar o Programa Operativo Fondo Tecnolóxico en Galicia. Tomando como referencia a consecución dos anteriores obxectivos propostos, considérase oportuno relacionar unha serie de tarefas e obxectivos intermedios que se deben atinxir para así poder acadar de maneira óptima o obxecto fundamental do traballo. Propóñense os seguintes puntos:  Revisión da importancia das políticas de innovación a nivel rexional.  Realizar un estudo de contexto da dinámica do Sistema Galego de Innovación durante o período de aplicación do Fondo Tecnolóxico.  Revisión dos obxectivos e instrumentos dos Fondos Estruturais, afondando no papel dos Fondos FEDER e, máis concretamente, do Fondo Tecnolóxico e do seu programa FEDER-Innterconecta.  Apertura do debate na formulación dos obxectivos que perseguen as políticas de Especialización Intelixente con vistas ao período 2014-2020.  Efectuar unha análise descritiva previa na que se aborden as seguintes cuestións: o A análise do tipo de axentes que participan nas convocatorias seleccionadas. Que tipo de empresas? Forman parte centros tecnolóxicos e/ou universidades? o A desagregación da información económica sobre as anualidades concedidas. o A análise da tipoloxía de redes que conforman os solicitantes aos que lles foi concedida este tipo de axuda. Como se configuran? o A análise do sector de actividade ao que pertencen as empresas que participan de Innterconecta en Galicia. o O estudo do domicilio social e centros de innovación das empresas. Preténdese dar resposta á seguinte cuestión: hai un uso perverso do territorio por parte das empresas foráneas para a consecución dos fondos? Autor: Diego Sande Veiga 8  Avaliar o impacto da política nos principais indicadores de I+D+i: o Indicadores de innovación das empresas participantes no programa. o Resultado en forma de patentes. o Creación de centros tecnolóxicos singulares o Creación de centros tecnolóxicos empresariais. o Atracción de empresas innovadoras a Galicia.  Presentar as conclusións e recomendacións que emanan do estudo. 1.3 METODOLOXÍA 1.3.1 Tipo de proxecto e tipo de estudo O traballo aquí proposto corresponde ao ámbito da Economía Aplicada, nunha dimensión eminentemente empírica que conxuga dúas tipoloxías de proxecto. Por unha banda é un proxecto de investigación cunha análise estrutural e empírica do obxecto analizado. Por outra parte, o proxecto tamén busca un exercicio de avaliación do impacto dun programa de política de innovación. Pódese considerar este estudo como analítico e descritivo polo tratamento de datos, metodoloxía e conclusións que se pretenden e pola parte de exposición da realidade que se presenta. O estudo ten un carácter empírico desde o punto de vista que analiza datos de execución do Programa Operativo Fondo Tecnolóxico durante o seu período de vixencia. Sen embargo, a finalidade primordial do traballo é a consecución de información que permita optimizar de cara ao futuro a planificación, deseño, aplicación e avaliación de programas de I+D+i empresarial no territorio, na procura dunha maior eficiencia e eficacia deste tipo de políticas de innovación. 1.3.2 Período e lugar onde se desenvolve a investigación O estudo desenvólvese entre 2013 e 2018, no marco do Programa de Doutoramento en Economía e Empresa da Universidade de Santiago de Compostela (USC). A realidade analizada é o Sistema Galego de Innovación. O período de estudo abrangue os anos 2007-2014, cunha especial atención ao acontecido a partir da segunda parte do período de programación europeo correspondente. 1-AVALIACIÓN DAS POLÍTICAS PÚBLICAS. OBXECTIVOS, METODOLOXÍA E INTERESE DO TRABALLO 9 1.3.3 Universo O estudo empírico realízase a partir dunha pluralidade de fontes de datos cuantitativos:  Datos sobre a execución do Programa Operativo Fondo Tecnolóxico, facilitados pola Subdirección Xeral de Administración do FEDER, pertencente á Dirección Xeral de Fondos Comunitarios do Ministerio de Facenda e Función Pública, sendo esta a autoridade de xestión. Para contextualizar esta información tamén se contou con datos aportados desde a mesma Subdirección sobre a execución dos Programas Operativos FEDER-Galicia, Economía Baseada no Coñecemento, e Asistencia Técnica, e datos de gasto aprobado do Programa Operativo de Cooperación Transfronteiriza España-Portugal. Na Subdirección Xeral de Fondos de Cohesión e Cooperación obtivéronse datos do Programa Operativo Fondo de Cohesión.  Datos sobre os proxectos solicitados e aprobados nas convocatorias Innterconecta en Galicia e identificación das empresas participantes nas mesmas, obtidos no Centro para o Desenvolvemento Tecnolóxico e Industrial (CDTI), organismo intermedio do que parte a iniciativa Innterconecta.  Datos de contabilidade de empresas que participan en Innterconecta e de empresas galegas que non toman parte no programa, obtidos das bases de datos de ARDÁN. Este é un sistema de información empresarial desenvolvido desde o Consorcio Zona Franca de Vigo, que ten como función principal facer chegar ao público en xeral información empresarial cun alto valor engadido. A fonte de datos económicos que nutre a ARDÁN procede dos depósitos da Contas Anuais nos Rexistros Mercantís (Ardán, 2018).  Datos das diferentes estatísticas de I+D e patentes para contextualizar a situación no territorio, obtidos de organismos oficias como o Instituto Galego de Estatística (INE), o Instituto Español de Estatística (INE), Eurostat, Banco Mundial, da Consellería de Facenda da Xunta de Galicia, das Oficinas Española e Europea de Patentes e da Administración Estatal. Ademais das fontes relacionadas, para proceder a realizar a clasificación proposta dos proxectos por área temática do programa Innterconecta foi necesario construír a información sobre o obxecto de cada un deles, para o que se acudíu ás información publicadas a través das das institucións involucradas, das páxinas web oficiais dos proxectos, prensa, ou incluso nalgún caso puntual á consulta directa ás empresas. É necesario engadir que para a realización do traballo contouse tamén con información e datos aportados por diversos axentes dos sistemas europeo, estatal e galego de innovación, como persoal directivo e técnico de empresas, investigadores e persoal das administracións públicas involucrados na consecución de procesos innovadores. Os datos microeconómicos analizados inclúen todos os solicitantes e participantes do programas Innterconecta para Galicia nas súas dúas primeiras convocatorias de 2011-para 2012- e 2013. O número total de empresas participantes en Innterconecta foi de 470 segundo o CDTI, sendo 107 as que tomaron parte na primeira convocatoria e 363 na segunda. Autor: Diego Sande Veiga 16 natureza dos Fondos Estruturais e do Fondo Tecnolóxico, analizar a execución dos Fondos FEDER e do citado Fondo Tecnolóxico en Galicia, realizar unha análise descritiva previa dos datos que se desprenden da aplicación das dúas primeiras convocatorias do programa FEDER-Innterconecta, efectuar un estudo do impacto dos recursos destinados nos principais indicadores da I+D+i empresarial e, por último, incluír as conclusións e recomendacións que se extraen como resultado. 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 17 CAPÍTULO 2: A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN Dentro das estratexias de crecemento económico e desenvolvemento rexional ocupan un lugar cada vez máis destacado as políticas de innovación, xustamente pola evidencia do rol clave da innovación no desenvolvemento económico. Unha mostra disto é a innumerable literatura sobre este tema nas últimas décadas [vid. p.e. Freeman, 1987; Fagerberg & Schrolec, 2008]. A importancia da proximidade xeográfica para a mellora dos procesos e resultados da innovación nas empresas é un elemento destacado por diversas análises. De forma paradoxal, nunha economía cada vez máis globalizada, o rexional e o local cobran crecente importancia nos gobernos e institucións que tratan de dar un pulo ao desenvolvemento e á competencia (Cooke, 2001; Boschma, 2009; Simmie, 2005). Existen diferentes enfoques e explicacións sobre os factores máis relevantes para explicar a relación entre innovación e desenvolvemento rexional, uns baseados nas capacidades innovadoras das empresas dese territorio, outros na importancia das interrelacións e spillover que caracterizan as aglomeracións e clústers, así como outros fan fincapé nas capacidades sistémicas. Algunhas investigacións empíricas obteñen resultados contraditorios sobre a importancia da concentración espacial fronte á maior transcendencia de factores relacionados co capital humano ou as interaccións. Con todo, parece existir un consenso xeral que asocia os resultados de innovación das empresas con determinadas contornas territoriais e con políticas rexionais específicas (Audretsch, 1998; Landabaso, 2011; Asheim, 2006; McCann & Rodríguez-Pose, 2011). 2.1 A POLÍTICA REXIONAL DA UE: O PAPEL DOS FONDOS ESTRUTURAIS A efectos de poder abordar a análise do Fondo Tecnolóxico 2007-2013 no desenvolvemento da capacidade innovadora en Galicia, cómpre situar este Programa Operativo dentro do contexto dos Fondos Estruturais en Galicia, non sen antes revisar a importancia da avaliación das políticas de desenvolvemento rexional. 2.1.1 A importancia da avaliación das políticas de Desenvolvemento Rexional As políticas de desenvolvemento rexional veñen xogando un importante papel nos últimos anos, pero no pasado o nivel de avaliación feito das mesmas ten sido insuficiente. A pesar dos recentes esforzos feitos desde a UE, que destina o 70% do orzamento a Fondos Estruturais, as desigualdades rexionais persisten no tempo (Breinlich, Ottaviano, & Temple, 2014), e incluso estas desigualdades espaciais están crecendo dentro dos países da OECD (Lembcke & Menon, 2017). Pero na práctica, o argumento da igualdade é o que está detrás da necesidade de intervención pública, tendo en conta as diferenzas espaciais e a presenza de economías de aglomeración (Neumark & Simpson, 2015). Autor: Diego Sande Veiga 18 A pulsión do momento socioeconómico require para Galicia, así como para moitos outros territorios, identificar as políticas eficaces e as non eficaces. Só así se poderán detectar os erros que non deben ser repetidos e se poderán tomar decisións que nos conduzan cara unha maior eficiencia. Unha maior relevancia posta nas avaliacións, xunto con maior experimentación nas políticas, pode conducirnos cara unha máis fonda comprensión dos mecanismos e efectos das intervencións públicas e dos seus efectos (Lembcke & Menon, 2017). A velocidade e extensión dos avances tecnolóxicos nas economías modernas, os cambios sociais ligados ao incremento da desigualdade e a crecente importancia dos factores de produción baseados no coñecemento, son fenómenos que poñen en relevancia unha maior demanda de centrar o debate político na necesidade de levar a cabo máis target policies (Lembcke & Menon, 2017). Ao mesmo tempo, segundo os mesmos autores, o feito de que os recursos públicos son cada vez máis escasos provoca como consecuencia a existencia dunha maior expectación polo valor do diñeiro nas políticas públicas. De aí despréndese, xa que logo, a necesidade dunha constante e sistemática mellora na aplicación das avaliacións na procura de optimizar o desenvolvemento. Dado que os sistemas económicos son cada vez máis complexos, as propias avaliacións e o uso de metodoloxías teñen cada vez máis dificultade. Sen embargo, non debemos desistir nesta tarefa, porque hai grandes marxes para os beneficios -sociais e para os tomadores de decisiónsno caso de levar a cabo avaliacións ex-post. En efecto, o impacto das políticas de innovación no crecemento e benestar dos territorios poden ser maximizados (Garcilazo, Oliveira, & Tompson, 2010). Pero cómpre certo nivel de precaución cos resultados e medicións obtidos, xa que recentes estudos demostran tamén que as políticas que teñen como prioridade ás rexións menos desenvolvidas poden ver como parte dos seus efectos positivos débense tamén a desprazamentos desde territorios veciños (Einio & Overman, 2016). 2.1.2 Os Fondos Estruturais 2.1.2.1 Que e cales son os Fondos Estruturais? Historia e evolución Un dos obxectivos prioritarios da UE é a cohesión económica e social para favorecer un desenvolvemento harmonioso, equilibrado e perdurable das actividades económicas que cree emprego e contribúa á protección do medio ambiente, así como á eliminación das desigualdades. Na liña anterior nacen os Fondos Estruturais e o Fondo de Cohesión, que son instrumentos creados pola Comisión Europea para apoiar o esforzo de cohesión económica e social. Estes fondos están destinados a cofinanciar nos Estados Membros as intervencións rexionais ou horizontais, así como a reducir as disparidades nos territorios. Cítanse no sitio oficial da U.E. os seguintes Fondos Estruturais (EUR-Lex, 2014), con anterioridade a 2007-2013: Fondo Europeo de Desenvolvemento Rexional (FEDER)1, Fondo 1 Dotado para axudar ás rexións menos desenvolvidas e a aquelas que se atopen en fase de reconversión económica ou padezan dificultades estruturais. 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 19 Social Europeo (FSE)2, Fondo Europeo de Orientación e de Garantía Agrícola (FEOGA)3 e Instrumento Financeiro de Orientación Pesqueira (IFOP)4. O certo é que a anterior composición de Fondos Estruturais foi sufrindo variacións ao longo dos diferentes períodos de programación. Desde a entrada de España na Comunidade Europea, pódense diferenciar distintas etapas da política europea tendo en conta os períodos de programación (González & Benedicto, 2006). Así, durante os períodos 1986-89, 1989- 1993 e 1994-1999, instrumentáronse como tales o FEDER, o FSE e o FEOGA-O. No último deses períodos a UE xa incluía unha clasificación que especificaba os diferentes obxectivos rexionais, diferenciando de menor a maior desenvolvemento entre os Obxectivos nº1, nº2, nº5b e nº6 (Consello Europeo, 1993). Para o seguinte período de programación 2000-2006, o Consello Europeo de marzo de 1999 en Berlín decide o reparto dos 213.000 millóns de euros de Fondos Estruturais (aproximadamente unha terceira parte do orzamento comunitario), facendo unha nova clasificación das rexións, na liña da feita no período anterior pero na que só se distingue entre Obxectivo 1, 2 e 3. En función do tipo de rexión destinataria segundo a clasificación, esta podería ser beneficiaria de todo tipo de recursos FEDER, FSE, FEOGA e IFOP, ou unicamente de parte deles. A partir do período de programación 2007-2013, os Fondos destinados á agricultura (FEOGA-O) e á pesca (IFOP) deixan de considerarse como Estruturais, pasando a estar clasificados como Sectoriais. Os fondos antes citados son substituídos polo FEADER (Fondo Europeo Agrícola de Desenvolvemento Rural) e polo FEP (Fondo Europeo de Pesca), que contan co seu propio fundamento xurídico (Comisión Europea, 2011a). Prodúcese unha nova clasificación das rexións por obxectivos (EUR-Lex, 2010): • Obxectivo Converxencia: A axuda destínase a apoiar o desenvolvemento sostible integrado, así como para fomentar a creación de empregos duradeiros. Os programas operativos nos Estados Membros pretenden diversificar e modernizar estruturas económicas rexionais en diferentes ámbitos como a I+DT, a sociedade da información, o medio ambiente, a prevención de riscos, transporte, turismo, cultura, enerxía, infraestruturas sociais, educación e o investimento en Pemes. Este estudo da realidade en Galicia encádrase principalmente no primeiro deses ámbitos. • Obxectivo Competitividade rexional e emprego: As prioridades agrúpanse en tres campos, sendo o primeiro a innovación e economía do coñecemento, seguido polo medio ambiente e a prevención de riscos laborais e, por último, o acceso aos servizos de transporte e telecomunicacións de interese económico xeral. • Obxectivo Cooperación territorial europea: Céntrase noutras tres prioridades. A primeira é o desenvolvemento de actividades económicas transfronteirizas de acordo con criterios de sostibilidade, a segunda o establecemento e desenvolvemento da cooperación transnacional, e a terceira o aumento da eficacia da política rexional (creación de redes, intercambio de experienciais rexionais e locais etc). Pódese ver no seguinte cadro resumo 1 a aplicación de Fondos Estruturais por tipo de 2 Participa principalmente na estratexia de emprego europea. 3 Fomenta a eficacia das estruturas de produción e a transformación e comercialización dos produtos agrícolas das zonas rurais con menor grao de desenvolvemento. 4 Facilita apoio á evolución estrutural do sector pesqueiro. Autor: Diego Sande Veiga 20 rexións para o período que será obxecto de análise: Cadro 1: Obxectivos, fondos e instrumentos estruturais 2007-2013 OBXECTIVOS, FONDOS E INSTRUMENTOS ESTRUTURAIS 2007-2013 OBXECTIVOS FONDOS E INSTRUMENTOS ESTRUTURAIS CONVERXENCIA FEDER F.S.E. Fondo Cohesión COMPETITIVIDADE REXIONAL E EMPREGO FEDER F.S.E. COOPERACIÓN TERRITORIAL EUROPEA FEDER Fonte: Web oficial da UE, Política Rexional-Obxectivos clave Para o período 2014-2020, as liñas de actuación dos fondos caracterizaranse pola concentración do investimento en obxectivos temáticos, a programación por fases tendo en conta a estratexia Europa 2020, o establecemento de condicións previas aos Estados e a nova iniciativa de emprego xuvenil. Galicia, no período 2014-2020 non poderá acceder ao Fondo de Cohesión, ao superar o 90% da renda media dos 28 países da UE. A maior parte das rexións españolas melloran a súa situación na clasificación rexional e só Extremadura permanece como rexión menos desenvolvida (Dirección General de Presupuestos y Sector Público, 2013). 2.1.2.2 O marco financeiro para o período 2007-2013 e Contías dos Fondos Estruturais en España 1986-2013 O marco financeiro. Que cantidade de fondos percibiría cada unha das rexións? O marco financeiro é un instrumento que propón a Comisión onde quedan reflectidas as prioridades da UE para cada período de programación. No caso do marco plurianual 2007- 2013 presenta unha liña continuadora con tres trazos significativos (Espasa, 2008): 1- Mantemento do gasto en torno ao 1,15% da RNB comunitaria, que a pesar de estar por enriba do límite máximo do 1% da RNB podería ser unha contía insuficiente para afrontar con éxito os retos formulados pola Comisión. 2- Escasa alteración da estrutura do gasto, coa única variación destacable da perda de peso do gasto no sector agrícola en favor das políticas de crecemento e ocupación. As dúas grandes partidas do orzamento europeo continúan a ser as axudas directas aos agricultores e as políticas estruturais e de cohesión. 3- Mantemento da estrutura de ingresos, baseada de forma principal nas aportacións por IVE e especialmente nas aportacións en función da RNB dos Estados Membros. No período 2007-2013, a dotación financeira asignada á política rexional é de case 348.000 millóns de euros: 278.000 millóns para os Fondos Estruturais e 70 000 millóns para o 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 21 Fondo de Cohesión, representando así un 35% do orzamento comunitario e constituíndo a segunda partida máis importante (EUR-Lex, 2015) só por detrás dos 412.611 millóns de euros destinados á PAC no mesmo período (Quintana, 2014). O 81,7% dos fondos (251.330 millóns de euros) asígnanse ao obxectivo de Converxencia. O 15,8% (48.789 millóns de euros) destes fondos asígnanse ao obxectivo de Competitividade rexional e emprego, e incluirá un 21,3% (10.385 millóns de euros) para as rexións que se incorporan progresivamente. Ao obxectivo de Cooperación territorial asígnase o 2,4% (7.500 millóns de euros) dos fondos (Zamora & Kaiser, 2008), quedando unha pequena fracción non asignada directamente a estes territorios. Este reparto presentaba tamén limitacións en función de que se tratase de novos Estados Membros ou non (ver anexo A. VI). Contías dos Fondos Estruturais en España 1986-2013 Os Fondos Estruturais dótanse economicamente para cada un dos distintos períodos de programación. Desde o ingreso de España na UE as contías asignadas por este concepto tiveron variacións significativas, aumentando sempre desde o primeiro período -4.822 M€ para 1986-1989- ata o cuarto -61.891 M€ para 2000-2006-. Cómpre sinalar o forte descenso para o período posterior obxecto de estudo, o 2007-2013, no que a contía pasou a ser de 31.457 M€ (DGFC, 2007). Vémolo a continuación: Táboa 1:Fondos Estruturais recibidos por España desde 1986 (en millóns de euros) 1986-1988 1988-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013 Fondos Estruturais - - 41.080 49.569 28.207 Fondos Cohesión - - 9.574 12.322 3.250 TOTAL 4.822 18.707 50.654 61.891 31.457 Nota: O período 94-06 inclúe FEOGA-O e IFOP; 07-13 non inclúe FEADER e FEP. Fonte: Datos do MENR 2007-2013, en millóns de euros de 2004 Lembremos que as axudas correspondentes ao FEADER e FEP non teñen a consideración de Estruturais para o período 2007-2013. As cifras asignadas para estes Fondos Sectoriais no citado período son de 7.213,9 M€ no primeiro caso e 1.131,9 M€ no segundo (DGFC, 2007). Co obxecto de poder facer unha composición máis completa, inclúense tamén as cifras do FEOGA-O e do IFOP para os períodos anteriores. Para o período 1994-1999 asignáronse 4.054 M€ ao FEOGA-O e 1.101 M€ para o IFOP (Nieto & Utrilla, 1994) -a prezos de 2004-, mentres que para o período 2000-2006 as contías inicialmente asignadas foron de 5.021,2 M€ no primeiro Fondo e 1.504,6 M€ no segundo -excluíndo o 4,16% destinado a reserva de eficacia- (Comisión Europea, 2000). Véxase a seguir no gráfico 1 a información da evolución da tendencia na asignación dos Fondos Estruturais ao longo do período 1986-2013: Autor: Diego Sande Veiga 22 Gráfico 1: Asignación de Fondos Estruturais a España 1986-2013 (en millóns euros) Nota: Os datos inclúen as contías correspondentes ao Fondo de Cohesión Fonte: Elaboración propia a partir de datos do MENR 2007-2013 España foi o país maior perceptor de Fondos Estruturais ata o período 2007-2013. Sen embargo, para o período 2007-2013 muda esta tendencia. As contías destinadas a estes Fondos entre o período 1986-2013 teñen unha evolución moi clara, con dúas etapas ben diferenciadas. A primeira que arranca no período 1986-1988 cunha dotación inicial de 4.822 M€ e na que a contía dos fondos vai aumentando de maneira forte período tras período, ata chegar a 2000-2006 onde acada o máximo de fondos con 61.891 M€. Así para o período 1994-1999 ocupaba o claro primeiro lugar por diante de -por orde- Italia, Grecia e Portugal (ABC, 1993), lugar que seguía mantendo no período 2000-2006 -por diante agora de Italia, Grecia, Alemaña e Portugalcon ampla diferenza nas contías percibidas sobre o resto de países (Villaverde & Maza, 2010). A partir de aí, prodúcese un forte descenso nos importes de Fondos Estruturais aportados, reducíndose no período 2007-2013 ata case a metade con 31.457 M€, se ben nesta última etapa non se inclúen os importes asignados ao FEADER e ao FEP -por valor total de 8.345,8 M€-, agora considerados Fondos Sectoriais. España deixa de ocupar esta posición favorecida no reparto de fondos pasando a ser Polonia a gran beneficiaria cunha contía que case duplica á española. Aínda así, na segunda posición permanece por diante de países como -de novo por orde- Italia, República Checa, Alemaña ou Hungría (Comisión Europea, 2006a). Tal e como se sinala anteriormente, esta caída nos fondos asignados ao conxunto de España débese a que moitas das rexións foron superando o 75% da Renda Media Comunitaria debido ao seu desenvolvemento e, por suposto, tamén á entrada de novos países nas ampliacións efectuadas pola UE (Faíña & López, 2004). 2.1.3 O Fondo FEDER 2.1.3.1 Que é o Fondo FEDER? O Fondo Europeo de Desenvolvemento Rexional (FEDER) é un instrumento financeiro da Comisión Europea que ten por finalidade a axuda para o desenvolvemento económico das rexións menos favorecidas da Unión Europea. Creado en 1975 co obxectivo de corrixir os principais desequilibrios rexionais da Comunidade -en especial os que son consecuencia dunha estrutura principalmente agraria, dos cambios industriais e do subemprego estrutural-, forma parte dos chamados Fondos Estruturais, encamiñados, como se dicía, a promover un desenvolvemento harmonioso da U.E. reforzando a súa cohesión económica e social. 4.822 € 18.707 € 50.654 € 61.891 € 31.457 € -€ 10.000 € 20.000 € 30.000 € 40.000 € 50.000 € 60.000 € 70.000 € 1986-1988 1988-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 23 O obxectivo do FEDER é permitir que todas as rexións da U.E. converxan ao mesmo nivel de desenvolvemento, fortalecendo así a posición económica de Europa e da súa moeda. Para isto dótanse como unha das partidas con maiores medios dentro do orzamento da propia U.E., podendo actuar sobre diferentes áreas. Principalmente financian (Comisión Europea, 2011b): - Axudas directas a investimentos realizados nas empresas (en especial as Pemes) para crear emprego sostible. - Infraestruturas vinculadas especialmente á I+I, ás telecomunicacións, ao medio ambiente, á enerxía e ao transporte. - Instrumentos financeiros (fondos de capital risco, fondos de desenvolvemento local etc) para apoiar o desenvolvemento rexional e local e favorecer a cooperación entre as cidades e as rexións. - Medidas de asistencia técnica. Alén do marco normativo europeo (ver anexo A. VII), das disposicións, dos obxectivos e liñas xerais marcadas pola U.E., existe un marco nacional que recolle a estratexia do país en canto á xestión de fondos para cada período de programación. No caso español este documento será o Marco Estratéxico Nacional de Referencia (DGFC, 2007), interesándonos o período 2007-2013 para este estudo. O Fondo FEDER está composto por varios programas operativos. Un Programa Operativo (P.O.) é o documento presentado por cada Estado Membro e aprobado pola Comisión para desenvolver un Marco Comunitario de Apoio, estando integrado por un conxunto coherente de eixos prioritarios compostos por medidas plurianuais, para a realización do cal pode empregarse un ou máis fondos, un ou máis instrumentos financeiros, así como ao Banco Europeo de Investimento (Junta Castilla la Mancha, 2014). Entre os programas operativos que compoñen o FEDER para Galicia, o Fondo Tecnolóxico forma parte dos programa plurirrexionais. Estes estan dirixidos ás rexións españolas de forma conxunta, sendo executado o seu gasto por organismos da administración estatal e podendo ter a aplicación de recursos diferente intensidade en cada un dos territorios. Ademais do Fondo Tecnolóxico, que ten como obxecto a promoción da I+D+i empresarial e vai dirixido a todas as rexións españolas, dando prioridade ás antigas rexións obxectivo 1 (Ministerio Economía e Facenda, 2007a), puxéronse en marcha en España outros programas deste tipo. Así, formarían parte destes iniciativas como o Programa Operativo Economía Baseada no Coñecemento 2007-2013 -cuxos principais obxectivos son aumentar os investimentos en I+D+i, remodelar e reforzar o papel das universidades, desenvolver infraestruturas tecnolóxicas centrais e mellorar a transferencia dos resultados da tecnoloxía (Ministerio de Economía e Facenda, 2007b)- e o Programa Operativo Asistencia Técnica - destinado a tarefas de coordinación, seguemento e avaliación (Ministerio de Economía e Facenda, 2007c)-. A diferenza dos programas plurirrexionais, o programa rexional FEDER- Galicia está dirixido exclusivamente á Comunidade Autónoma galega, sendo executado a través da administración autonómica e estatal e estando destinado a “Converxer en termos de crecemento e emprego, grazas ao fomento dunha economía baseada no coñecemento” (Xunta Autor: Diego Sande Veiga 24 de Galicia & DGFC, 2007). En adición, existen programas de cooperación entre os distintos territorios, podendo estes estar destinados ao reforzo das relacións económicas e redes de cooperación, como os programas de Cooperación Transfronteiriza -no caso galego con Portugal- (DGFC; DGDR, 2011), ou estar destinados a contribuír ao desenvolvemento sostible no Sudoeste europeo (Ministerio de Facenda e Función Pública, 2011b) ou no Espazo Atlántico (Ministerio de Facenda e Función Pública, 2011a), como os programas de Cooperación Transnacional. Dentro desta tipoloxía tamén existen programas destinados a contribuír no intercambio de coñecemento dos territorios máis avanzados como os programas de Cooperación Interrexional (Ministerio de Facenda e Función Pública, 2010). En todos eles o protagonismo da administración estatal está presente no seu deseño (DGFC, 2014d). Poderiamos incluír nesta diferenciación outros programas relacionados como o Fondo de Cohesión-FEDER, que aporta axuda financeira a proxectos do sector medioambiental e a proxectos destinados a establecer ou desenvolver as infraestruturas de transporte (Ministerio de Economía e Facenda, 2007d). Este último é un fondo interestatal que aporta contribucións financeiras para proxectos nos Estados Membros cun PIB per cápita inferior ao 90% da media comunitaria (UE, 1992) -foi aplicado para lograr a converxencia en países como España, Irlanda, Grecia e Portugal- e está xestionado en partenariado entre rexións, o Estado Membro e a Comisión (González & Benedicto, 2006). Tendo en conta as diferentes posibilidades existentes, a forma escollida de programa plurirrexional para o Programa Operativo Fondo Tecnolóxico fai que este conte coa presenza destacada da administración estatal en todo o seu desenvolvemento. 2.1.3.2 Xestores dos Fondos FEDER para o período 2007-2013 Co obxecto de conceder unha maior confianza aos sistemas de control dos Estados Membros, a UE decidiu que para 2007-2013 habería que designar unha autoridade de xestión, unha de certificación e unha de auditoría, substituíndo as dúas últimas á autoridade pagadora e de control do período 2000-2006. A autoridade de xestión responsabilizaríase da eficaz xestión e execución do programa operativo. A autoridade de certificación establece e transmite á Comisión as declaracións certificadas de gasto e as solicitudes de pago. Por último, a autoridade de auditoría será un órgano independente que levará a cabo as auditorías de cada programa operativo (Parlamento; Consello Europeo, 2006a). En canto á xestión financeira, a novidade principal é que cada programa operativo é financiado cun único fondo, coa excepción do Fondo de Cohesión que financiará actuacións conxuntas co FEDER, facendo que, en termos xerais, a xestión financeira sexa máis flexible. Ademais os compromisos orzamentarios dos programas operativos son realizados anualmente para cada fondo e obxectivo. Para o período 2007-2013 tamén poderán pecharse parcialmente operacións completadas sen necesidade de agardar ao peche dos programas operativos. Haberá tamén modificacións con respecto ás taxas de cofinanciamento, pasando as taxas máximas a ser un 80% para o FEDER e o FSE nas rexións Converxencia, Phasing-out e Phasing-in. Para o resto de taxas de cofinanciamento non existen modificacións: 50% para FEDER e FSE no obxectivo Competitividade rexional e emprego, e 85% para o Fondo de Cohesión. O Fondo de Rexións Ultraperiféricas (por exemplo Canarias) terá unha taxa de cofinanciamento do 50% para a Cooperación Territorial e adaptará as taxas de cofinanciamento en función do obxectivo no que se encadre -80% para Converxencia, 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 25 Phasing-out e Phasing-in; 50% para Competitividade- (Kaiser, 2008). Por último en 2007-2013 establecéronse normas nacionais de elixibilidade, respectando a regulación europea, para facilitar a execución dos programas operativos. Segundo establece o Parlamento e o Consello Europeo no Regulamento (CE) Nº 1080/2006, de 11 de xullo de 2006, a autoridade de xestión5 será a autoridade pública nacional, rexional ou local ou un organismo público ou privado designado polo Estado Membro para a xestión e execución do programa operativo. Ocuparase ademais das seguintes funcións6: garantir que a selección das operacións se axuste aos criterios establecidos polo Programa Operativo, comprobar que se realizaron as accións cofinanciadas, garantir que os datos contables foron rexistrados nun sistema informático, verificar que os beneficiarios conten cun sistema contable separado, garantir que as avaliacións previstas se realicen de acordo coa normativa, garantir a dispoñibilidade da documentación para as auditorías, asegurar á autoridade de certificación que conte coa documentación necesaria, orientar ao Comité de Seguemento, elaborar e remitir á Comisión os informes de execución anual e final, garantir o cumprimento da normativa de información e publicidade e facilitar a información á Comisión para a avaliación de grandes proxectos. Por outra banda, un organismo intermedio7 é todo organismo ou servizo público ou privado que actúa baixo a responsabilidade da autoridade de xestión ou de certificación ou que desenvolva competencias en nome delas. Os Estados Membros poden designar un ou varios organismos intermedios que realicen parte ou todos os cometidos das autoridades citadas baixo a responsabilidade destas. A importancia de coñecer a autoridade de xestión e os organismos intermedios que interveñen en cada programa operativo radica en saber con exactitude que administración ou ente está a xestionar os importes orzamentados. Esta cuestión ten a súa relevancia xa que, tratándose de axudas para o desenvolvemento rexional, quizais sería axeitado que fosen deseñadas tendo en conta ao máximo posible as características da rexión obxectivo e non que fosen deseñadas de maneira xeralista. A autoridade de xestión do Fondo FEDER en territorio español osténtaa a Dirección Xeral de Fondos Comunitarios do Ministerio de Facenda e Administracións Públicas, habendo multitude de organismos intermedios que poden participar en diferentes niveis de xestión en cada un dos programas operativos. Non se define nos respectivos programas operativos o papel concreto de cada un destes organismos intermedios, pero o gran número deles e a súa pertenza en moitos casos á Administración Xeral do Estado condúcenos a pensar que os programas, tanto plurirrexionais como rexionais, e as distintas liñas de subvención foron deseñadas con características xeneralistas e sen ter en conta as necesidades específicas (económicas, sociais, medioambientais etc) do territorio. Tanto é así, que incluso un Programa Operativo Rexional como o FEDER-Galicia, no que o seu carácter rexional intuitivamente nos podería inducir a pensar que se executa a través da Xunta de Galicia, é executado na metade do seu gasto por organismos de fóra da Comunidade Autónoma. A modo de referencia comparativa, no anexo A. VIII (agás para o Fondo Tecnolóxico, no Capítulo 4) inclúese a 5 Art. 59.1, Regulamento (CE) 1083/2006, de 11 de xullo de 2006. 6 Art. 60, Regulamento (CE) 1083/2006, de 11 de xullo de 2006. 7 Art. 59.2, Regulamento (CE) 1083/2006, de 11 de xullo de 2006. Autor: Diego Sande Veiga 32 Táboa 3: Reparto de Fondos Estruturais, Cohesión, Sectoriais 07-13, rexións Converxencia por habitante e PIB CC.AA TOTAL FONDOS (Millóns €) PIB (Millóns €) FONDOS/PIB TOTAL (%) PIB per capita (€) FONDOS POR HABITANTE (€) ANDALUCÍA 14.385,03 138.300,68 10,40% 16.666,00 1.714,40 CASTELA A MANCHA 3.239,53 35.989,48 9,00% 17.780,00 1.559,84 EXTREMADURA 3.348,15 16.199,83 20,67% 15.026,00 3.052,23 GALICIA 5.137,28 55.203,73 9,31% 20.399,00 1.870,00 MEDIA CONVERXENCIA 6.527,50 61.423,43 10,63% 17.467,75 2.049,12 ESPAÑA 43.562,84 1.021.968,09 4,26% 20.636,00 936,68 Fonte: Elaboración propia a partir de datos de Fondos do MENR 2007-2013, habitantes do INE(1/01/2014), PIB e PIB per capita datos do INE(2013) Como se pode observar na táboa anterior, se nos fixamos na cantidade de fondos por habitante, supoñendo que se repartisen a partes iguais, a gran beneficiada pola asignación realizada sería Extremadura con 3.052,23 € por habitante, mentres Galicia ocuparía o segundo lugar con 1.870 € por habitante, seguida por Andalucía con 1.714,40 € e Castela A Mancha con 1.559,84 €. A situación é algo diferente se comparamos o peso relativo da asignación de fondos respecto do PIB de cada unha das rexións. Extremadura continúa a ser a gran beneficiada cun peso do 20,67% da aportación comunitaria respecto ao PIB, seguida agora por Andalucía co 10,40%, Galicia en terceiro lugar co 9,31% e Castela A Mancha co 9%. Tendo en conta estas cifras pódese dicir que Galicia non está nunha situación especialmente favorecida respecto ao resto de rexións obxectivo Converxencia, pero unha análise sobre a conveniencia da asignación de fondos a un territorio debería ter en conta tamén outras características das rexións como veremos máis adiante. Non só son importantes estes factores de análise previo senón tamén o feito de como se reparten os fondos. A efectos de comprobar se hai un reparto equitativo das contías asignadas habería que ter en conta outros factores como: o envellecemento da poboación, a dispersión da poboación, o estado das súas infraestruturas, o peso dos distintos sectores, a dotación tecnolóxica (Mas, 2010), ou a capacidade das propias rexións de Converxencia para competir polos fondos (Vence, 2007). Esta cuestión ten o seu valor se temos en conta que un obxectivo dos mesmos debería ser a procura da igualdade para incentivar o crecemento, cuestión que a lóxica do capitalismo e dos mercados libres por si sós semellan non ser capaces de lograr. Pódese dicir que o resultado dos fondos para España foi, en termos xerais, satisfactorio para o período 2007-2013, mantendo un saldo fiscal positivo, prorrogando inicialmente o Fondo de Cohesión e reducindo de xeito gradual as axudas ás rexións que deixan de ser obxectivo 1. Desta maneira, o éxito para España, e tamén para Galicia, dependerá en gran medida das actuacións internas que se leven a cabo (Espasa, 2008), como as avaliadas neste estudo. En resumo, se facemos unha comparativa dos fondos percibidos nas rexións con obxectivo Converxencia do territorio español no período de programación 2007-2013, vemos que Andalucía é a que máis fondos percibe -14.385,03 M€-, seguida de Galicia -con 5.137,28 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 33 M€-, Extremadura -con 3.348,15 M€- e en último lugar Castela A Mancha -con 3.239 M€-. Se clasificamos os fondos percibidos en relación ao PIB das CC.AA., Galicia ocupa o terceiro lugar, e o segundo se a clasificación é de fondos percibidos por habitante da rexión (ver táboa 3). En canto ao reparto de asignacións entre os distintos Fondos Estruturais e Sectoriais, e seguindo coa comparativa entre rexións con obxectivo Converxencia españolas, pódese dicir que Galicia é das catro CC.AA. a que maior peso relativo na asignación de Fondos ten do FEP (Gráfico 5), a segunda no FSE (Gráfico 3) e a terceira no FEDER (Gráfico 2) e FEADER (Gráfico 4), sendo estes dous últimos os fondos que contan con maior asignación no conxunto das rexións con este obxectivo. 2.1.5 A execución dos Fondos Estruturais en Galicia: o período 2007-2013 2.1.5.1 Panorámica xeral dos Fondos Estruturais en Galicia ata 2013 Descríbese nesta parte do traballo a actividade FEDER en Galicia para o período 2007- 2013. Para unha contextualización axeitada deste instrumento comunitario no territorio cómpre unha primeira visión máis xeral da asignación e emprego dos Fondos Estruturais e Sectoriais na Comunidade Autónoma galega ao longo dos diferentes períodos de programación. Considérase para isto o período que vai desde o ano 1994 ao 2013, incluíndo tamén as asignacións estimadas para o período 2014-2020. O primeiro que destaca se analizamos o período 1994-1999 é o gran peso relativo do FEDER no conxunto dos fondos, chegando ao 70% do gasto previsto. Outros Fondos Estruturais como o FSE e o FEOGA-O teñen menor peso relativo no período, subliñando a elevada contía de IFOP correspondente a Galicia que superaba os seiscentos millóns de euros. En canto ao período 2000-2006 continúa a manterse un importante peso relativo do FEDER, aínda que menor que no anterior, sendo agora do 57,37% do total asignado nos anos sinalados. Os importes de FSE e FEOGA cobran maior relevancia a nivel orzamentario alcanzando os 392 M€ no primeiro caso e os 822,70 M€ no segundo, mentres o IFOP baixa ata os 520,70 M€. Para o período 2007-2013 obxecto de estudo e no que o FEOGA-O (agora FEADER) e o IFOP (durante eses anos FEP) deixan de ser Fondos Estruturais converténdose en Sectoriais (Comisión Europea, 2007), o FEDER continúa a manter un importante peso relativo nos fondos asignados -o 56,94%-, así como importante é tamén o peso do FEADER -22,61% do totalfronte ao FEP -o 11,14% do total- e ao FSE -9,31% do total considerado do período-. Para o período 2014-2020 Galicia deixa de ser rexión con obxectivo Converxencia. Tanto o peso relativo como a contía do FEDER rexional é substancialmente menor -36,73%- en favor do FEADER -35,77%-, mentres que o FEMP representará o 14,91% e o FSE o 12,59%. Véxase na seguinte táboa 4: Autor: Diego Sande Veiga 34 Táboa 4: Fondos Estruturais e Sectoriais en Galicia 1994-2020 (millóns de €), agás Fondo de Cohesión PERÍODOS FEDER*** FSE FEOGA-O IFOP TOTAL POR PERÍODO 1994-1999* 2.558,31 179,51 301,43 611,23 3.650,48 2000-2006 2.335,70 392,00 822,70 520,70 4.071,10 2007-2013 2.191,54 358,50 870,02 428,60 3.848,66 2014-2020** 913,68 313,14 889,80 371,01 2.487,63 TOTAL POR FONDO 7.969,23 1.243,15 2.883,95 1.931,54 14.057,87 Nota:*Datos de fondos comprometidos segundo POI Galicia 00-06, Xunta de Galicia. **Datos FEP estimados, sen rexionalizar. ***Rexional Fonte: Elaboración propia a partir do POI Galicia 00-06, MAC 00-06, MENR 07-13, MAGRAMA, AAE 14-20 Esta análise non quedaría completa se non visualizamos a tendencia na distribución dos fondos ao longo do tempo. O primeiro que chama a atención no gráfico 6 é a evolución do FEDER, xa que presenta unha fortísima diminución que se fai máis patente para o período 2014-2020 no que, como se comentaba anteriormente, Galicia deixa de ter obxectivo de Converxencia. Ademais a súa evolución é sempre descendente desde o período 1994-1999, se ben ata o 2000-2006 este descenso foi feito de forma gradual e máis suave. Se nos fixamos agora no FSE pódese ver que inicialmente estaba dotado cunha cantidade máis pequena que a que se veu asignando no resto de exercicios. Habería que subliñar aquí que o importe máis alto asignado prodúcese para o período 2000-2006, tendo lugar un paulatino descenso para os seguintes períodos. O FEOGA-O, FEADER posteriormente, é o único dos fondos considerados que conta cunha evolución positiva ao longo do tempo, xa que a súa contía foi aumentando período a período, de forma máis suave nos últimos dous, chegando aos 913,68 M€ previstos para 2014-2020. Analizando o IFOP, FEP e FEMP para períodos posteriores, obsérvase que a súa tendencia é negativa, cunha curva de pendente moderada. As cifras asignadas a Galicia foron caendo período a período e non semella probable que esta circunstancia poida mudar de xeito significativo. En definitiva, a evolución na contía de fondos asignados a Galicia segue unha senda similar á española, aumentando ata o período 2006 e logo diminuíndo no período 2007-2013 e máis para 2014-2020 (ver táboa 4). Poderiamos dicir entón que, en liñas xerais, hai unha tendencia á redución dos Fondos Estruturais e Sectoriais asignados a Galicia período a período, tal e como se pode observar no gráfico 6. Neste, tanto o FSE como o FEP teñen unha suave pendente descendente, diminuíndo as súas aportacións de forma paulatina, mentres o FEDER rexional ten unha diminución de importes suave entre os anos 1994-2013, experimentando unha caída brutal e reducíndose case á terceira parte do máximo para 2014- 2020. Sen embargo, esta situación non se produce no FEADER -cun claro aumento para 2000-2006-, que de forma moderada vai aumentando a súa contía. 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 35 Gráfico 6: Evolución dos Fondos Estruturais e Sectoriais en Galicia 1994-2020 (millóns de €) Nota:*Datos de fondos comprometidos segundo POI Galicia 00-06, Xunta de Galicia. **Datos FEP estimados, sen rexionalizar. FEDER rexional. Fonte: Elaboración propia a partir da táboa 4. Os Programas de Cohesión a) O Fondo de Cohesión en Galicia. Mención aparte merece o Fondo de Cohesión en Galicia, instrumento de apoio centrado no ámbito do medio ambiente e dos transportes ao longo dos diferentes períodos. Coméntanse aquí os datos deste Fondo tendo en conta que ao perder a condición de territorio de Converxencia e pasar a pertencer ao grupo de rexións máis desenvolvidas (Piñero, 2014), Galicia deixa de percibir este tipo de financiamento para o período 2014-2020 ao superar o 75% da renda media comunitaria, debido ao seu propio desenvolvemento económico e á ampliación dos países membros da UE (Faíña & López, 2004). Tomando os mesmos períodos empregados nas análises anteriores deste documento como referencia, coñécese que os importes de Fondo de Cohesión pagados en Galicia para o período 1994-1999 ascenderon a 471,91M€, mentres que para 2000-2006 produciuse un descenso nos pagos situándose a contía en 464,20 M€ (Secretaría Estado de Cooperación Territorial, 2009). Para o período 2007-2013, sabemos que a cantidade asignada inicialmente para a Comunidade Autónoma galega era de 594 M€ (Dirección Xeral de Planificación Económica e Fondos Comunitarios, 2007). Desta maneira para o marco 2007-2013 poderíanse superar as contías gastadas en períodos anteriores, pero como se pode comprobar no anexo (táboa A-9), isto non acontece se temos en conta os datos dos que dispoñemos actualmente aportados pola Dirección Xeral de Fondos Comunitarios do Ministerio de Facenda -no momento de petición dos datos a mediados de 2015 cóntase cos datos de execución pero non coas cantidades declaradas debido ao funcionamento da regra n+2-. 2.1.5.2 Asignación e papel dos Fondos Europeos na I+D+i galega A asignación de Fondos Europeos tende a reducirse de cara aos próximos períodos de programación en Galicia, tendo en conta que xa se perdeu a condición de territorio obxectivo -€ 500 € 1.000 € 1.500 € 2.000 € 2.500 € 3.000 € FEDER FSE FEOGA-O IFOP Autor: Diego Sande Veiga 36 Converxencia para 2014-2020. Isto leva á necesidade de elaborar políticas enfocadas a resultados máis específicos e menos xeralistas, na liña marcada polas estratexias RIS3 (Consellería de Economía, 2014). Entre os fondos destinados á I+D+i en 2007-2013 destacan por contía os de natureza FEDER -aínda que outros como os FEADER contan tamén con importes asignados para actuacións nesta área-. Desta maneira, Galicia contou especificamente con 405,59 M€ asignados desde o Fondo Tecnolóxico, 361,69 M€ do programa operativo FEDER-Galicia destinados á innovación empresarial, e 199,88 M€ do programa de Economía Baseada no Coñecemento (Ministerio de Facenda e Administracións Públicas, 2014), como parte desta política FEDER xestionada para a CC.AA e coordinada desde o Estado. A planificación elaborada para a implementación dos Fondos FEDER en Galicia incluía a consecución dunha serie de logros de cara ao final do período de programación 2007-2013, entre os que se marcaban: un aumento do gasto en I+D respecto ao PIB que acadaría o 1,87% no último exercicio da serie, a creación de 84.142 empregos reducindo a taxa de desemprego nun 0,60% anual, a creación de 421 empresas innovadoras, o incremento da produtividade nun 0,87% anual, o incremento da renda por habitante ou o incremento do stock de capital, entre outros. Sen embargo, a distribución na asignación de Fondos Europeos no período 2007-2013 continuou a apoiar de maneira principal á construción de infraestruturas fronte á I+D+i. Por exemplo, no programa operativo FEDER-Galicia -o de maior contía- o 39,12% do programa está directamente dirixido á construción de redes de transporte. A innovación empresarial recibe unha asignación claramente inferior, co 16,50% do total. A esta circunstancia habería que engadir que o nivel de execución dos fondos a mediados de 2015 reforzaba esta tendencia dunha forma exacerbada -cun 94% de execución dos importes asignados a infraestruturas, mentres os fondos destinados á innovación empresarial non acadaban o 43% neste programa, segundo datos recollidos para este estudo no Ministerio de Facenda-. Os programas levados a cabo non teñen en conta na súa planificación moitas das características específicas das rexións de Converxencia nin o deseño das medidas de acompañamento necesarias para reforzar as sinerxías coas accións dos gobernos rexionais, sendo deseñados desde o lado da oferta, sen ter en conta ao sector privado (Faíña, López, Montes, Calvo, & Bolea, 2013). A intensidade da centralización do financiamento destinado ás rexións de Converxencia en organismos como o CDTI pode implicar certos riscos de implementación. Isto estaba dando lugar a un baixo nivel de gasto certificado, senón tamén a un retraso na posta en marcha dos proxectos. Sería importante reforzar a participación das autoridades rexionais na xestión dos programas de I+D, así como fomentar unha cultura de supervisión dentro da xestión española (Faíña & López, 2010). Por unha banda as simulacións econométricas amosan un importante efecto do investimento dos Fondos FEDER en canto a crecemento e emprego en comparación coas estimacións realizadas en ausencia deste recurso. Sen os Fondos Europeos, aínda cos seus defectos de implementación, a situación económica sería peor (López, Faíña, & López, 2007), e máis terrorífica se cabe durante a crise. Ademais do FEDER -a través do Programa Operativo Galicia, do Programa 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 37 Plurirrexional de Economía Baseada no Coñecemento-, tamén o FEADER (indirectamente no Eixo 1, apoiando a competitividade), o FEP (no Eixo 2 apoiando investimentos de mellora da produtividade) e o POCTEP-GNP (no Eixo destinado ao Crecemento Económico e o Emprego) presentan complementariedades para apoiar á I+D+i. Se ben en ningún dos outros Fondos Estruturais ou Sectoriais o apoio á innovación ocupa unha posición totalmente central. 2.1.5.3 Execución de Fondos FEDER en Galicia Á hora de estudar o impacto dos fondos no territorio non só nos debemos quedar cos importes asignados inicialmente. Unha das posibilidades de ver como se aplican realmente as contías orzamentadas é a través do gasto executado. Enténdese por gasto executado, a nivel de contabilidade pública, aquel que das catro fases de gasto A-D-O-K8(Consellería de Economía e Facenda, 1999), alcanzou a terceira fase de Obriga (O), sen necesidade de que se teña efectuado o Pagamento (K). Estudando os datos de seguemento obtidos a mediados de 2015, o primeiro que se pode observar é a disparidade na porcentaxe de execución dos diferentes programas operativos. Mentres o Programa Operativo Galicia, de carácter rexional e o máis importante en contía, ten unha cifra de execución do 78,59%, a realidade para os programas plurirrexionais tampouco era mellor: o Programa Operativo de Economía Baseada no Coñecemento sitúase no 74,85% de execución mentres o Programa Operativo Fondo Tecnolóxico está no 57,54% respecto ao programado. Esta situación, que reflicte unha visión dun momento dado respecto aos orzamentos inicialmente asignados, é especialmente grave se temos en conta o actual contexto de crise, dado que a baixa execución do gasto non permitiría levar a cabo actuacións que traten de reverter o ciclo económico dando pulo á demanda, senón que ademais a baixa execución afecta máis aos programas operativos destinados ao fortalecemento da I+D+i e das redes de colaboración tecnolóxica que deben ser creadas de forma deliberada a través da política industrial e tecnolóxica na procura da competitividade (Esser, Hillebrand, Messner, & Meyer-Stamer, 1994). A final de período, o Estado conseguíu que tanto no Fondo Tecnolóxico como no programa de Economía Baseada no Coñecemento fose declarada máis axuda executada da prevista, podendo non ser admitidas parte das certificacións enviadas en caso de non cumprir as condicións marcadas. Mención aparte merecen o resto de programas operativos do FEDER nos que haberá que puntualizar a súa situación. Por orde de importancia haberá que fixar a atención primeiro no Fondo de Cohesión. É de destacar a baixísima execución deste fondo, axudando a que a execución media do FEDER non acade o 68% (ver táboa 5). En 2011 a propia UE ameazou con conxelar as aportacións deste fondo aos Estados cun déficit maior ao 3% (Castro, 2011), impedindo o uso destes fondos en determinados países. Como se pode ver na táboa seguinte, o dato relativo ao Programa de Cooperación Transfronteiriza -de contía reducida comparado cos programas anterioresé de gasto correspondente a proxectos aprobados ao non dispoñer das cifras de execución. Por iso é que a porcentaxe sobre o total presenta un nivel tan elevado. Tamén é baixa a execución do Programa Operativo Asistencia Técnica -acadando 8 Art. 73 Lei 1/1999: Autorización (A), Disposición (D), Obriga (O), Pagamento (K) Autor: Diego Sande Veiga 38 unicamente o 24,89% do gasto previsto-, estando dedicado principalmente a tarefas de verificación, control e avaliación (moitas delas pendentes de facer mentres non pechan as actividades do período 2007-2013). O peso relativo deste último programa é o máis pequeno de todos ao contar só con 7,3 M€ de asignación. A seguir a táboa 5: Táboa 5: FEDER executado en Galicia por Programas Operativos (€, %) PROGRAMA OPERATIVO TOTAL AXUDA ESTIMADA (€) AXUDA PROGRAMADA (€) AXUDA EXECUTADA (€) EXECUCIÓN (%) P.O. Galicia 2.652.662.940,13 2.191.544.341 1.722.415.779,88 78,59% P.O. Economía do Coñecemento 214.789.574,60 199.865.626 149.603.898,31 74,85% P.O. Fondo Tecnolóxico 580.814.275,90 405.591.292 233.386.521,08 57,54% P.O. Fondo de Cohesión** 271.093.146,80 594.000.000 169.563.479,05 28,55% P. O. Cooperación Transfronteiriza* 72.073.369,39 54.100.000 52.349.051,06 96,76% P.O. Asistencia Técnica 3.293.773,61 7.300.000 1.817.063,99 24,89% TOTAL 3.794.727.080,43 3.452.401.259 2.329.135.793,37 67,46% *Nota: Importes de proxectos aprobados sen exec. axuda non europea, datos da Consellería de Facenda **Nota: Figura a cantidade total de axuda comunitaria inicialmente estimada no MECEGA Fonte Elaboración propia a partir de datos do Ministerio e da Consellería de Facenda a 05/05/2015 Á vista dos datos anteriores queda en evidencia que a execución dos fondos non estaba a ser empregada con todo o seu potencial como instrumento para estimular a economía durante a crise financeira, senón que o propio cumprimento dos seus obxectivos podería estar limitado ao existir grande risco de que unha parte importante das contías asignadas non se chegasen a executar antes da data límite. A mediados de 2015 faltaban arredor de 1.123,26 M€ de gasto FEDER e de Cohesión por executar, o 32,54% da estimación prevista. A seguir, efectuamos unha recompilación das conclusións que se poden extraer tendo en conta os datos de execución traballados no seguemento (a mediados de 2015) dos principais Programas Operativos relacionados co FEDER en Galicia: FEDER-Galicia (rexional), Economía Baseada no Coñecemento (plurirrexionais), Cooperación Transfronteiriza e Cohesión. Para isto desagregaremos os datos por Eixos e Temas, no Territorio, por Actividade Económica e en función dos Xestores dos fondos. O Programa de Asistencia Técnica apenas merece ser reseñado pola súa baixa asignación, polo que só incluiremos un comentario no primeiro apartado. A) EN CANTO Á EXECUCIÓN POR EIXOS E TEMAS. a. Programa Operativo FEDER-Galicia concentra a maior asignación de Fondos nos temas correspondentes ao Eixo 4 -máis dun terzo dos fondos do programa con 857,4 M€- destinado a Transportes e Enerxía, seguido polos temas do Eixo 3-Medio Ambiente, Contorna e Recursos Hídricos, os do Eixo 2 destinado a Innovación Empresarial e os do Eixo 1-Desenvolvemento da Economía do Coñecemento. Non só hai unha maior asignación no Eixo 4, senón que ademais este está executado case na totalidade, mentres que outros eixos presentan unha execución menor. É de destacar a baixísima execución nos temas do Eixo 2 dirixidos á Innovación Empresarial, cun 51,39%. As actuacións do Eixo 4 están destinadas case na totalidade á construción de infraestruturas de transporte, dedicando un gasto marxinal ás actividades relacionadas 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 39 coa Enerxía (ver anexo táboas A-1 e A-6). Incluso noutros eixos como o 3 ou o 6 recóllense actuacións relacionadas coa construción de determinadas infraestruturas. Con esta forma de asignación na execución, a través de grandes proxectos, prémiase ás grandes empresas do sector da construción no canto de atender principalmente ás Pemes. Neste contexto non podemos dicir que se cumpra axeitadamente o obxectivo xeral do Programa: “Converxer en termos de crecemento e emprego grazas ao fomento da economía do coñecemento”. b. En liñas xerais, algúns dos proxectos máis relevantes do Programa Operativo de Economía Baseada no Coñecemento contemplaban a construción de diversos centros de investigación e espazos de coñecemento no Sistema Universitario de Galicia, así como a transferencia de tecnoloxía ou a procura do aumento de investimentos en I+D+i, cumprindo cos obxectivos marcados. Unha das cuestións que se poden criticar é a baixa asignación coa que contan tanto o Tema 3 como o Tema 14, destinados a fomentar a relación entre o ámbito da investigación pública e o mundo empresarial (ver anexo táboas A-2 e A-7). Cabería preguntarse se esta distribución non estaría limitando ás universidades no seu achegamento cara outros sectores produtivos. c. Programa Operativo Asistencia Técnica: Nas avaliacións efectuadas non se reflicte o enorme peso dos recursos destinados á construción, nin se observan grandes reaccións no sentido de que un aumento no investimento dos fondos puidese ser empregado nalgún momento como política para combater os efectos da crise económica (ver anexo táboas A-3 e A-8). d. Programa Operativo de Cooperación Transfronteiriza España-Portugal. Área Galicia- Norte de Portugal: O gasto aprobado acada case a totalidade do orzamentado para Galicia. Por outra banda, a súa baixa asignación en termos relativos convida a pensar que este programa podería estar financiando unha serie de proxectos illados e sen continuidade no espazo e no tempo, en vez de vertebrar unha auténtica cooperación estratéxica arredor da fronteira luso-galaica (ver anexo táboas A-5 e A-10). e. Programa Operativo Fondo de Cohesión: As actuacións existentes están dirixidas a infraestruturas portuarias e, en menor medida, a infraestruturas para a xestión de augas. Non presenta execución máis que en tres dos temas propostos, deixando outros con gran asignación sen gasto, como o destinado ao sector ferroviario ou o destinado á xestión de residuos. Obsérvase unha rixidez por parte das administracións que non facilitaron seguir empregando este fondo en maior medida, a pesar do contexto de grave crise económica (ver anexo táboas A-4 e A-9). Non cabe dúbida de que a presenza de Fondos como o FEDER é positiva para o desenvolvemento rexional, se ben segundo estudos anteriores non se conseguen acadar os resultados procurados en canto a converxencia das rexións españolas (Villaverde & Maza, 2010) e a emprego nas rexións obxectivo 1 (Bande, Fernández, & Montuenga, 2010). Esta situación pode estar a repetirse se temos en conta que para 2007-2013 obsérvase como gran parte dos fondos son destinados a grandes proxectos de construción de infraestruturas, deixando a participación doutros sectores -e especialmente das Pemescomo unha cuestión case marxinal. Pemes que, por outra parte, son as maiores xeradoras de emprego (Comisión Europea, 2012) e as que máis dificultades poderían ter para innovar por cuestións de Autor: Diego Sande Veiga 40 capacidade, de financiamento ou recursos humanos. Ademais, o nivel tan baixo de execución alíñase coa mal chamada política procíclica da “austeridade”, que quizais debería ser designada como “de recortes”. B) EN CANTO AO TERRITORIO. A política rexional eríxese como un instrumento capaz de transferir recursos das rexións máis ricas ás rexións máis pobres coa fin de homoxeneizar o benestar na Unión Europea. Así, no período 2007-2013 a política rexional representa o 36% do orzamento da Comunidade (Peña, González, & Ramos, 2011). Como consecuencia destas políticas, algúns estudos sitúan a taxa de crecemento do PIB en termos reais en Galicia no período 2000-2006 nun 3,09%, grazas aos fondos (Lima, Cardenete, & Usabiaga, 2010), se ben ao depender de múltiples factores é difícil saber que parte é realmente atribuíble a estes. Ao mesmo tempo, no que se refire a innovación, a distancia xeográfica é un obstáculo para a transferencia de coñecemento, aumentando o custo e tempo dedicado ao intercambio de información (Botazzi & Peri, 2003). Cando falamos do crecemento e produtividade dun territorio deberán terse en conta os seguintes factores aos que se deben destinar as políticas públicas: a estrutura e especialización produtiva, o grao de innovación tecnolóxica, a cualificación dos recursos humanos, a dotación de infraestruturas produtivas e a accesibilidade das rexións (Comisión Europea, 1999). Nesta liña observáronse, por exemplo, logros na aplicación dos fondos para o período anterior 2000- 2006, no que as rexións obxectivo 1 -actualmente obxectivo Converxenciaaumentaron a súa dotación en capital humano, pero apenas amosaron variación respecto ás rexións non obxectivo 1 (Pastor, Raymond, Roig, & Serrano, 2010). Outro exemplo de mellora sería, por exemplo, o incremento nos valores dos indicadores rexionais de innovación no tempo (Hollanders, et al., 2014). Neste senso, desde o punto de vista territorial hai que ter en conta tamén a importancia da concentración de actividades e das economías de aglomeración, que en Galicia tenden a producirse arredor do Eixo Atlántico, ao ser a área máis dinámica da Comunidade Autónoma. O peso das provincias da Coruña e Pontevedra no PIB era do 76,98% en 2014 (IGE, 2018). En relación a este, a execución territorial do Programa Operativo FEDER-Galicia non redunda nesta diferenza, pero si a do Fondo de Cohesión. En canto ao Programa Operativo Asistencia Técnica, arredor do 75% da súa execución non se asigna a ningunha provincia concreta, e no de Economía Baseada no Coñecemento, o 56% pertence ás citadas provincias, quedando o 34% sen asignación, co que no caso máis extremo podería chegar ata o 90% no Eixo Atlántico. Tendo en conta o anterior, a distribución dos fondos entre os eixos e territorios -para o que podemos tomar as provinciaspodería non ser a máis axeitada a medio ou longo prazo, precisando deseños menos xeralistas, coincidindo con investigación previas (Rodríguez-Pose & Fratesi, 2004). Vexamos agora que foi o acontecido nos principais Programas Operativos pertencentes ao FEDER en Galicia cos datos nesa mesma data de 2015. 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 41 a. No programa rexional FEDER-Galicia 2007-2013 o 29,96% do gasto corresponde á Coruña, o 22,75% a Lugo, o 18,08% a Ourense, o 17,05% a Pontevedra e o 12,16% a Varias Provincias9, rachando coa primeira idea intuitiva que levaría a pensar que a maior parte da execución tería lugar nas dúas provincias que conforman o Eixo Atlántico (ver anexo táboa A-11 e gráfico A-1). Nas cidades execútanse 316,39 M€, o 18,37% do total en Galicia. A cidade de Santiago é a que maior gasto executado presenta con algo máis de 65,6 M€, seguida pola Coruña con 60,7 M€ (ver anexo táboa A-17 e gráfico A-2). b. O Programa de Economía Baseada no Coñecemento 2007-2013, concentra na provincia da Coruña unha execución do 41,70% do total, seguida pola provincia de Pontevedra cun 17,86%, Lugo cun 4,72% e Ourense cun 1,17%. Mención aparte merecen os importes correspondentes a Varias Provincias, que pola súa elevada contía supoñen o 34,60% do total (ver anexo táboa A-18 e gráfico A-3). Igual que no Fondo Tecnolóxico hai un claro protagonismo da Coruña e dos programas para o conxunto de provincias. Neste caso ese protagonismo é tamén claramente urbano, xa que nas 8 principais cidades galegas (inclúese Vilagarcía de Arousa) execútanse 93,8 M€, o 62,71% do total: Santiago de Compostela 40,74%, Vigo o 25,21% e A Coruña co 20,85% son as máis destacadas (ver anexo táboa A-24 e gráfico A-4). c. Como é natural, as actuación do Programa de Cooperación Transfronteiriza, concéntranse nas zonas limítrofes con Portugal. d. Por último, no Fondo de Cohesión 2007-2013 o 95,73% do mesmo é destinado ás provincias de Pontevedra e A Coruña, mentres o 4,27% restante vai dirixido á provincia de Ourense. Ao estar centradas a maior parte das actuacións en infraestruturas portuarias practicamente 3 de cada 4 euros deste Fondo foron destinados ás cidades de Vigo, Coruña ou Ferrol (ver anexo táboa A-32 e gráfico A-7). Pontevedra é a principal perceptora con moita diferenza, cun 64,26% do total executado en Galicia, seguida a certa distancia pola Coruña que percibe un 31,47% do gasto (ver anexo táboa A-28 e gráfico A-6). As diferenzas son brutais entre as provincias do leste e as do oeste, co que cabería preguntarse se non se está dificultando a cohesión rexional ao reforzar case de forma exclusiva ás provincias máis ricas. A totalidade dos fondos están asociados a grandes núcleos de poboación: os 77,7 M€ executados en Vigo supoñen o 45,85% de todo o executado en Galicia, A Coruña conta co 14,29%, seguida por Ferrol co 12,87%, Vilagarcía de Arousa co 10,06%, Pontevedra co 8,35%, Santiago de Compostela co 4,31% e en último lugar Ourense co 4,27% do gasto executado en Galicia. C) EN CANTO Á ACTIVIDADE ECONÓMICA. De inicio débese ter en conta á hora de avaliar as políticas da U.E. que o investimento financiado con fondos comunitarios pode exercer o seu impacto no crecemento económico con retraso considerable (Rodríguez-Pose & Fratesi, 2004). 9 Non asignadas a unha provincia ou cidade concreta. Autor: Diego Sande Veiga 48 innovación: goberno, políticas, sistema educativo, sistema financiero etc (Lundvall, 1992; Dosi, Freeman, Nelson, Silverberg & Soete, 1988). Sistema Nacional e Rexional de Innovación Como sabemos, o concepto de Sistema Nacional de Innovación (en adiante SNI) ten xa tres décadas desde que fora introducido por Chris Freeman a finais dos anos oitenta tras os seus estudos realizados sobre o caso xaponés (Freeman, 1987). Logo, o termo SNI sería popularizado por dúas obras: National System of Innovation (Lundvall,1992) e National Innovation Systems (Nelson, 1993). Aínda que outras definicións serían dadas ao longo dos anos, todas elas manteñen as ideas claves formuladas por estes autores pioneiros, de maneira que os SNI estarían constituídos por: “Os elementos e relacións que interactúan na produción, difusión e uso de coñecemento novo e economicamente útil … e que están localizados ou enraizados dentro dos límites dun estado-nación” (Lundvall, 1992). “Un conxunto de institucións cuxas interacións determinan o funcionamento innovador das empresas nacionais” (Nelson, 1993). Unha formulación exhaustiva dos elementos que forman parte dun Sistema Nacional ou Rexional de Innovación podemos atopala no seguinte cadro 2, extraído de Vence (2007): Cadro 2: Elementos do Sistema Nacional /Rexional de Innovación ELEMENTOS DO SISTEMA NACIONAL / REXIONAL DE INNOVACIÓN Organización interna das empresas - Fluidez da información e coñecementos. - Colaboración entre departamentos (marketing, produción, I+D). - Peso relativo dos departamentos técnicos. Relacións interempresariais - Competencia. - Cooperación, networks, distritos, intercambios informais. Papel do sector público - Política I+D, política tecnolóxica e industrial. - Apoio directo á I+D (financiamento, centros públicos de investigación). - Regulación e estándares. - Compras de tecnoloxía como usuario. Entramado institucional do sector financeiro - Relacións banca industria. - Mercado de valores. - Capital risco. Intensidade da I+D e organización da I+D - Recursos de I+D. - Competencias, especializacións. - Organización: sistema ciencia-tecnoloxía. Sistema educativo e de formación - Recursos. - Especializacións e simetrías co sistema produtivo. - Calidade. Fonte: Tomado de Vence, 2007; en base a B-A. Lundvall e B. Johnson (1992) 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 49 Para o noso estudo resulta especialmente relevante a adaptación do concepto de Sistema de Innovación ao ámbito rexional. Foi o galés Philipe Cooke quen introduciu o concepto de Sistema Rexional de Innovación (en adiante SRI) nos anos 90 [vid. Cooke, Uranga & Etxebarría, 1998]. Para definir o termo, o autor propón desagregar e definir tres ideas básicas:  Rexión: Con frecuencia son empregados catro criterios para definir unha rexión. O primeiro é que unha rexión non está vinculada a un tamaño determinado. O segundo é que se trata dun territorio homoxéneo en base a uns criterios específicos. O terceiro é que pode ser diferenciada de áreas fronteirizas por un tipo particular de asociación de características relacionadas. O cuarto é que presenta certa cohesión interna.  Innovación: O concepto de innovación é empregado en conexión coa análise dos procesos de cambio tecnolóxico. Este proceso de cambio tecnolóxico consiste en tres fases diferentes: invención, innovación e difusión. A innovación sería o estadio da primeira aplicación produtiva do coñecemento existente (Cooke, 2001).  Sistema: O sistema de innovación está constituído por elementos e relacións que interactúan na produción, difusión e utilización do coñecemento novo e economicamente útil (Lundvall,1992). Un sistema de innovación é un sistema social, o que significa que as innovacións son o resultado da interacción social entre actores económicos. É tamén un sistema aberto, que interactúa co seu medio e no que o mecanismo de retroalimentación é importante, xa que ao producir novo coñecemento e novas tecnoloxías o sistema de innovación tamén ten influencia sobre as condicións externas do seu propio funcionamento, non só no seu medio (Cooke, 2001). Outros autores definen un SRI como “a infraestrutura institucional que apoia á innovación na estrutura produtiva dunha rexión” (Asheim & Gertler, 2005). De forma que os SRI estarían formados por dous subsistemas: por unha banda o subsistema empresarial de aplicación e explotación do coñecemento -constituído polas empresas dunha rexión, os clientes, fornecedores, competidores e outras empresas coas que cooperan-, e por outra banda o subsistema de xeración e difusión do coñecemento -formado polas institucións implicadas na produción e difusión de coñecementos e habilidades: institucións públicas de investigación, institucións educativas e outras- (Cooke, Laurentis, Tödtling, & Trippl, 2007). Mención aparte sobre o concepto de SNI ou SRI, merece o enfoque dos sistemas de innovación abertos. Henry Chesbrough describiu o paradigma da innovación aberta no libro titulado Open Innovation (Chesbrough, 2003). Trátase dun paradigma que asume a posibilidade de que as organizacións empreguen ideas internas ou externas á propia organización, así como interrelacións e canles internas ou externas á hora de levar as innovacións propias da organización cara o mercado. Este modelo nace como oposición ao modelo pechado e vertical clásico no que as actividades de I+D son desenvolvidas exclusivamente a nivel interno polas organizacións e son os departamentos especializados os que determinan os produtos e servizos a distribuír pola empresa no mercado. Unha proposta que trata de integrar o concepto de Open Innovation e SNI é a de Santonen, Kaivo-oja, & Antikainen (2011), que consideran un novo actor clave nos SNI/SRI abertos. O enfoque da Tripla Hélice, identifica tres actores clave: a Universidade -á que lle corresponde a investigación; o Goberno -ao que lle corresponde manter un grao de Autor: Diego Sande Veiga 50 estabilidade que favoreza os intercambios-; e o Sector Industrial -correspóndelle a produción de manufacturas-. Engaden os autores fineses un cuarto actor clave, que estaría formado polos Usuarios e Clientes finais e que sería o grupo máis difícil de controlar por posuír maior liberdade de elección. Segundo os autores, a efectos de promover as actividades de innovación abertas, débese manter un alto nivel de motivación na rede do Sistema de Innovación; en cada organización, nivel e individuo. Este nivel de motivación conseguiríase a través de incentivos -tanxibles ou intanxiblesaos actores clave do sistema, e que se deben definir a través dun modelo sólido de Motivación Total (Santonen, Kaivo-oja, & Antikainen, 2011). Para a Comunidade Autónoma de Galicia, a innovación configúrase como elemento clave de crecemento económico, ao tratarse dun territorio periférico que conta co devandito atraso tecnolóxico (Vence, 1998a; 2000; 2010). Mais non debemos esquecer que as características específicas de cada Sistema de Innovación son claves para entender a dinámica innovadora dun territorio e a efectividade das políticas que se veñen implementando no pasado e as que se poden implementar no futuro. Polo tanto, non existirá unha única configuración óptima para todos os SRI/SNI. Máis ben as rexións difiren e, como consecuencia, así o deben facer os seus Sistemas de Innovación e, en consecuencia, as políticas que tratan de desenvolvelos (Navarro & Gibaja, 2009). Os Sistemas Nacionais e Rexionais de Innovación e os milieu innovadores Un Sistema Nacional ou Rexional de Innovación podería definirse como “a rede de institucións, do sector privado e público, cuxas actividades e interaccións inician, importan, modifican ou divulgan novas Tecnoloxías” (Freeman, 1987). Polo tanto, a capacidade innovadora dun territorio estaría en función dos recursos humanos e económicos destinados á I+D (gastos e persoal) e da súa infraestrutura tecnolóxica (o conxunto de centros e institucións que levan a cabo actividades innovadoras), pero tamén da interacción entre as empresas, administracións públicas e outros axentes. Neste sistema heteroxéneo, dinámico e aberto, caracterizado pola retroalimentación positiva e a reprodución, o aproveitamento das novas tecnoloxías dependería no só dos factores individuais, senón das interaccións e sinerxías entre estes (Buesa, Baumert, Heijs, & Martínez, 2002). Esta idea é moi parecida ao concepto de «milieu» innovador desenvolto polos autores neomarshallianos dos distritos industriais e da xeografía económica, para os que as actividades innovadoras requiren dun ambiente innovador no que teña lugar un intercambio recíproco de persoal, coñecementos científicos e tecnolóxicos, servizos especializados e de axuda á innovación (Boix & Trullén, 2011; Boix & Galletto, 2006; Becattini, 2004; Bellandi, 2001, Koschatzky, 1997). Este último concepto estaría baseado na importancia dos aspectos locais na transmisión de coñecemento, afectando tamén ás empresas, especialmente ás Pemes debido á súa menor capacidade de acceso a recursos de diferente tipoloxía. Sen embargo, esta concepción podería interpretarse hoxe en día tamén noutro tipo de claves, dado o incremento de accesibilidade á información que proporcionan as TIC (Buesa, Baumert, Heijs, & Martínez, 2002) e a alta e crecente mobilidade dos axentes que participan nestes procesos. 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 51 Necesidade e efecto da aglomeración na innovación A necesidade de coñecer as razóns que xustifican a concentración das innovacións nuns lugares e non noutros leva á tentativa de explicar a aglomeración de empresas en determinadas zonas xeográficas, que normalmente coinciden con zonas urbanas e metropolitanas (Simmie, Sennet, Wood, & Hart, 2002). Numerosas son as razóns polas que se producen estas aglomeracións, entre as que se inclúen a existencia de desbordamentos do coñecemento (spillovers), a maior posibilidade de interacción con outros axentes económicos, máis fácil acceso a provedores e clientes, maior posibilidade de consecución de man de obra cualificada e, como non, os aforros en custes son algunhas delas. Como resultado destas aglomeracións, prodúcense discrepancias rexionais en crecemento e en emprego, atopando como raíz destas diferenzas tamén a innovación, aprendizaxe e a difusión de tecnoloxías. É dicir, que a diferenza radicaría na aprendizaxe colectiva das rexións e nas externalidades derivadas das economías de aglomeración para o conxunto do sistema, xeradas entre outras polo sector público (Sternberg, 1999) a través das políticas. A innovación empresarial como proceso interactivo e sistémico nun SNI/SRI A innovación é un proceso interactivo de acumulación de aprendizaxes que permite xestionar a información e os coñecementos necesarios para chegar a crear ou mellorar tecnoloxías. Requírese para isto de estruturas organizativas que favorezan o esforzo das organizacións e das empresas (Nelson, 1987). Estas estruturas deberán ser dinámicas e facer posibles as relacións inter e intra empresas. De modo xeral, a innovación xorde das diferentes formas de combinar os coñecementos actuais, contando coa axuda de moitas persoas. Trataríase, pois, dunha actividade na que destaca, ademais deste sinalado carácter interactivo, unha imprescindible acumulación de coñecemento. O carácter interactivo da innovación non se referiría de forma exclusiva á difusión da tecnoloxía e da maquinaria (OECD, 1992), senón tamén á capacidade de absorción de coñecemento non codificado. Polo tanto, a tecnoloxía non pode separarse da contorna na que nace, así como tampouco das estruturas que a fixeron posible. A xeración e transmisión de coñecemento pode xurdir dentro do ámbito formal ou informal. No referido aos procedementos formalizados, a base radicaría na aprendizaxe a través da experiencia e o coñecemento tácito, non sendo posible atribuír a súa orixe a informacións previamente coñecidas (Dosi, Freeman, Nelson, Silverberg, & Soete, 1988). Desta maneira, para tratar de explicar os efectos acumulativos de coñecemento que se producen nas empresas aplícanse teorías como a da información, que xerarquizan os procesos de aprendizaxe informal (Hurtienne & Messner, 1993). O coñecemento innovador pode xurdir a través de diferentes situacións (Antonelli, 2008): na resolución de problemáticas técnicas e de produción -learning by doing- (Arrow, 1962), a través das experiencias en novos produtos ou técnicas -learning by using- (Rosenberg, 1982), mediante a aprendizaxe orixinada na cooperación entre usuarios e produtores -learning by interacting- (Lundvall, 1988), e a través de experiencias de aprendizaxe acumulativa (Cohen & Levinthal, 1989). Ademais, débese contar coa aprendizaxe efectuada na fase de produción - Autor: Diego Sande Veiga 52 coñecida como learning by producing (Johnson & Lundvall, 1994), delimitándoa cos coñecementos xerados pola I+D privada -learning by searching- e na investigación básica. No caso do presente estudo, resulta de especial coherencia poñer o foco de atención nos resultados de innovación xerados desde o ámbito das empresas como froito da aprendizaxe orixinada pola cooperación entre produtores. Para isto cómpre centrarse, en parte, na organización da fase da produción e na realización dos proxectos. Centrar a atención na participación das empresas e das Pemes na innovación é fundamental xa que o investimento en I+D é unha condición necesaria para o desenvolvemento sostible (Ejermo, Kander, & Henning, 2011; Nam, Parboteeah, Cullen, & Johnson, 2014). En efecto, o incremento do investimento público en I+D contribúe a mellorar as cifras de PIB e VEB en situacións de estancamento do crecemento, se ben está lonxe de ser unha “panacea", debido ao peso relativamente pequeno da súa influencia (Moutinho, Au-Yong, & Coelho, 2015). Pero este investimento gobernamental en I+D non é o único factor importante na procura para estimular o crecemento económico. A eficacia dos Sistemas Rexionais de Innovación depende tamén da creación das condicións necesarias para o mantemento ou o aumento do consumo de bens e servizos a nivel rexional e da capacidade de interacción dos axentes (Moutinho, Au-Yong, & Coelho, 2015). Pódese afirmar que, a nivel xeral, o reforzo da capacidade tecnolóxica é o instrumento máis eficaz para a redución do paro, sen mostrar desvantaxes en respecto ao desenvolvemento sostible (Moutinho, Au-Yong, & Coelho, 2015). A promoción do desenvolvemento das Pemes é un investimento con importancia no contexto rexional, non só para as propias empresas, senón tamén para o conxunto do ecosistema innovador. As Pemes son un dos factores endóxenos máis importantes para o desenvolvemento rexional, particularmente nas áreas menos desenvolvidas, xa que permiten estabilizar o mercado laboral e crear condicións para o cambio estrutural (Lewandowska, Stopa, & Humenny, 2014). Mediante o emprego de Fondos Estruturais por parte das empresas prodúcese, ademais, un certo aspecto educativo ou de aprendizaxe, permitindo aos axentes participantes adquirir coñecemento e experiencia que facilitarán unha eficiente absorción dos fondos dispoñibles en sucesivos períodos de programación (Lewandowska, Stopa, & Humenny, 2014). Non se debe esquecer que as pequenas e medianas empresas xogan un papel crucial na economía. Para interpretar a análise proposta deberá terse en conta o argumento segundo o cal o papel das Pemes varía de industria para industria (Schumpeter, 1939), e incluso este pode variar tamén na forma en como se desenvolve. Sen embargo son, en definitiva, múltiples as razóns polas que unha política tecnolóxica serve como apoio das Pemes: a procura dun equilibrio máis favorable perante o poder económico, o fomento de relacións mutuamente beneficiosas para as pequenas/grandes empresas, e o mantemento e creación dunha fonte significativa de emprego (Rothwell & Zegveld, 1982). Da colaboración empresarial xorde o concepto de diversificación relacional, que busca combinar as actividades anteriores e novas de forma que ofrezan mellores resultados que os que se obterían por separado. Esta podería acadarse ben grazas a unha compatibilidade a nivel tecnolóxico entre ambas, ou ben porque comparten aspectos no seu proceso de comercialización (Harvard Deusto Business Review; EAE Business School, 2015). Con carácter xeral, unha estratexia que teña en conta na medida axeitada o fomento da 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 53 diversificación relacional tería unha serie de vantaxes potenciais, entre as que se inclúen: a posibilidade de introdución en novos mercados, o aproveitamento de recursos, a diversificación do risco ou a maior presenza das marcas. Sen embargo, levar a cabo unha estratexia deste estilo tamén presenta riscos como o feito de repousar parte da responsabilidade na consecución de resultados en factores externos, ou o perigo de non aproveitar economías de escala (Harvard Deusto Business Review; EAE Business School, 2015). Para lograr esta meta de maneira plena, e de forma que a innovación non acabe sendo un campo exclusivo das elites empresariais e universitarias, cómpre implicar en todos os ámbitos do proceso ás pequenas e medianas empresas galegas. As Pemes son unha compoñente esencial do tecido industrial español e galego. A súa contribución ao emprego, á competitividade e ao crecemento económico ten sido longamente resaltada en múltiples análises da realidade empresarial. Sen embargo, aínda é necesaria máis investigación para coñecer con suficiente detalle a contribución que estas poden chegar a aportar ao cambio tecnolóxico e á innovación. De feito, as evidencias amosan que as Pemes, especialmente as empresas de recente creación, contribúen crecentemente nos sistemas de innovación introducindo novos produtos e adaptando os existentes ás necesidades dos consumidores (Callan & Guinet, 2000). Tanto é así que existe un renovado interese desde as autoridades gobernamentais por apoiar a innovación destes axentes. Nun mundo xeralmente globalizado, débense ter en conta os desafíos e retos que este colectivo ten por diante, e atender as súas necesidades para lograr un axeitado equilibro das economías (Callan & Guinet, 2000). Ademais, as Pemes presentarían, segundo estudos previos (Callan & Guinet, 2000), algunhas vantaxes en canto ao seu papel como axentes da I+D: amósanse máis innovadoras que as grandes compañías, teñen maior propensión a patentar, teñen vantaxe en sectores que non precisan gran intensidade de capital, ao mesmo tempo que evitan os problemas burocráticos das empresas de maior dimensión. En adición, estas empresas poden acometer innovacións que non sempre interesan ás grandes pola capacidade de negocio xerada polos avances. Non sorprende, polo tanto, que as Pemes teñan xogado un papel fundamental na innovación tecnolóxica e no cambio tecnolóxico noutros territorios. Faise evidente que en Galicia, polo tanto, conformada a súa estrutura empresarial fundamentalmente por este tipo de empresas, o papel que lle corresponde a estes axentes debe ser tamén de primeiro nivel. Condicionantes da innovación nas empresas e uso das políticas de innovación para o seu fomento Desde a perspectiva sistémica que vimos adoptando, a intensidade innovadora das empresas vén determinada por unha pluralidade de factores internos e externos. Na organización das actividades innovadoras interveñen factores externos á empresa e factores internos condicionados pola propia organización e dinámica interna das mesmas (Dosi, 1984). Autor: Diego Sande Veiga 54 A variedade de factores externos que poden afectar á capacidade innovadora das empresas permite identificar tres tipos de condicionantes: político-institucionais, estruturais e locacionais (Fernández & Coronado, 2004). As condicionantes político-institucionais inclúen a planificación e coordinación das actividades de investigación, o marco xurídico-normativo e o apropiado desenvolvemento do conxunto de organismos e institucións públicas. As condicionantes estruturais refírense ás circunstancias de especialización sectorial, tamaño das empresas (un reducido tamaño dificulta a capacidade de manobra da organización a determinados niveis) e capacitación dos recursos humanos. A terceira condicionante inclúe os factores ambientais e locacionais, xa que o proceso de innovación require do fluxo de coñecemento, favorecido polas relacións de proximidade, as forzas de aglomeración e as externalidades producidas por estas. De aí xorden as concentracións xeográficas de empresas que dan lugar a interrelacións con outras empresas e institucións, favorecendo o proceso innovador cunha dispoñibilidade de factores tanxibles -recursos financeiros, persoal cualificado, infraestruturas físicas e tecnolóxicascomo intanxible -cultura organizativa, actitude innovadora, relacións de cooperación, cohesión social, coñecemento tácito, relacións interpersoais- (Fischer, Revilla, & Snickars, 2001). As redes de cooperación e a xestión das empresas Baseado en contribucións de diversos autores (Porter, 1990; Freeman, 1991; Debresson & Amesse, 1991), o enfoque dos clústeres valora positivamente os procesos de rivalidade, aprendizaxe colectiva e os efectos de sinerxía, pero sen limitar o seu estudo aos territorios altamente especializados e á interacción entre Pemes dun mesmo sector (como acontecía nos distritos industriais). Este enfoque formula unha visión moito máis ampla que outros anteriores, xa que inclúe unha análise do papel das grandes empresas nas redes empresariais e de cooperación, ademais de adxudicar gran importancia á interacción e interdependencia entre os distintos axentes económicos (provedores, clientes, competidores centros de investigación etc), tanto a nivel intra como interindustrial (Buesa, Baumert, Heijs, & Martínez, 2002). Ademais, segundo se sinala no último traballo citado, baséase na noción de interdependencia e complementariedade: os actores serían diferentes e terían requirimentos diferentes, pero ao tempo que compiten, precisan tamén da propia competencia e dos seus produtos para poder innovar. Discútese neste punto a teoría que afecta á xestión das empresas, xa que este concepto está tamén relacionado, entre outros aspectos, coa innovación e coa capacidade para conformar as devanditas redes de cooperación. A capacidade tecnolóxica das empresas é un factor fundamental á hora de levar a cabo con éxito proxectos tecnolóxicos. Esta obteríase mediante un proceso de acumulación de experiencia e cooperación (Basile, 2012; Mo han, Minshall & Mortara, 2015; Fornhal, Broekel, & Boschma, 2011; Koschatzky, 1997). Numerosos son os autores que teñen subliñado a importancia da figura dos empresarios ao longo do tempo (Schumpeter, 1911; Dankbaar, 1993). De feito, o concepto schumpeteriano de emprendemento e de emprendedor comporta a existencia e participación dun individuo creativo que combine tecnoloxías novas con novos mercados, deixando as tecnoloxías vellas obsoletas (Buesa, Baumert, Heijs, & Martínez, 2002). Ligada a esta forma de entender a figura do empresario, engádese o concepto de aprendizaxe, entendido como a forma en que una empresa constrúe e complementa a súa base de coñecementos respecto a 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 55 tecnoloxías, produtos e procesos de produción coa fin de desenvolver e mellorar a utilización das habilidades dos seus recursos humanos (Buesa, Baumert, Heijs, & Martínez, 2002). Un último aspecto do que non nos debemos esquecer e que determina parte da capacidade tecnolóxica, é a calidade e cantidade das interaccións e relacións coa contorna. É dicir, estariamos falando aquí do nivel de implicación das empresas no Sistema Rexional de Innovación, o que incluiría a cooperación con outros axentes, os fluxos de información e a transferencia da tecnoloxía. Polo tanto, tendo en conta esta concepción da innovación como uno proceso interactivo, a capacidade de absorción das novas tecnoloxías por parte das empresas dependería tamén dun proceso interactivo das empresas coa contorna (outras empresas, organismos e centros de investigación, institucións etc), e non só do seu potencial e capacidade individual (Buesa, Baumert, Heijs, & Martínez, 2002). A relevancia da diversificación relacional A promoción de novas vías de desenvolvemento require innovacións políticas substanciais e novos enfoques respecto ás prácticas do pasado. Partindo da idea de que a dependencia do camiño seguido (path-dependence) non é só unha característica central dos procesos económicos, senón tamén das políticas públicas, a des-aprendizaxe das vellas rutinas e a participación nos procesos de cambio nas política preséntanse como condicións previas para o apoio a novas vías de crecemento industrial (Moodysson, Trippl, & Zukauskaite, 2015). A literatura capitalista dedica escasa atención á renovación e diversificación industrial, mentres que a literatura da diversificación relacional descoidou a dimensión institucional das transformacións industriais. Pero as institucións teñen un significativo impacto nos procesos de diversificación (Boschma & Capone, 2015). O enfoque das Variedades do Capitalismo (VOC) afirma que o marco institucional dun país determina o seu patrón de especialización económica e tecnolóxica. En economías de mercado coordinadas (CME), onde as empresas dependen de relacións máis duradeiras, non de mercado, prodúcese a especialización en forma de innovacións incrementais. Mentres, nas economías de mercado liberais (de LME), as empresas coordinan as súas actividades a través de xerarquías e acordos de mercado, especializándose en innovacións radicais (Hall & Soskice, 2001). Este enfoque non estaría exento de críticas (Boschma & Capone, 2015). En todo caso, o marco institucional ten un impacto directo nos sectores nos que se especializará o territorio e, como consecuencia, no tipo de innovacións que se producirán (Hall & Soskice, 2001). Se ben a diversificación relacional pode non ter os mesmos efectos en países con diferente nivel de desenvolvemento económico (Boschma & Capone, 2016; Petralia, Balland, & Morrison, 2017), esta tería maior fortaleza a nivel rexional que nacional, dado que as institucións poden exhibir maior variedade e dinamismo a este nivel (Strambach, 2010). Faise, pois, imprescindible desenvolver unha estratexia para que as rexións menos prósperas (Galicia estaba clasificada como rexión obxectivo Converxencia no período 2007- 2013) poidan diversificar a súa economía, non unicamente especializarse. O concepto orixinal Autor: Diego Sande Veiga 56 da RIS3 promovería a estratexia de diversificación tecnolóxica dentro dun dominio concreto, ofrecendo vantaxes de especialización debido á súa pertinente escala (McCann & Ortega- Argilés, 2011). A superioridade en creación de valor dunha estratexia de diversificación (Rumelt, 1982), tamén relacionada sobre a non relacionada, permitirá un mellor aproveitamento das economías de escala, de alcance e unha maior xeración de sinerxías (Palich, Cardinal, & Miller, 2000). Máis alá, naqueles territorios onde prevalecen as pequenas e medianas empresas fronte ás grandes, os grupos empresariais familiares adoitan amosar unha maior preferencia polas estratexias relacionais (Kang, 1998). Recentes estudos confirman a hipótese de que a diversificación relacional das empresas nos procesos innovadores é quen de producir crecemento do emprego e da produtividade (Van Oort & Cortinovis, 2015) Estudos levados a cabo no ámbito do estado español (Boschma, Minondo, & Navarro, 2012) avalan a afirmación de que a diversificación relacional xoga un papel positivo en canto ao crecemento de valor engadido rexional e ao crecemento do emprego en España. Así, as rexións españolas caracterizadas por unha estrutura produtiva de industrias relacionadas son capaces de crecer máis rapidamente que outras rexións. Habería, polo tanto, unha necesidade de abrir a “caixa negra” de afiliación entre industrias como unha fonte de externalidades que se aglomeran, explotando as canles a través das cales estas se producen (Boschma, Minondo, & Navarro, 2012). Un exemplo disto sería a mobilidade dos traballadores, mecanismo fundamental a través do cal o coñecemento é difundido dentro das rexións (Boschma, Eriksson, & Lindgren, 2009). A dimensión rexional: o caso de Galicia en España O estudo do sistema de innovación a nivel rexional é o máis acertado (Buesa, Baumert, Heijs, & Martínez, 2002), particularmente no caso do Estado español: en primeiro lugar porque en case todos os países detectouse unha concentración xeográfica moi alta das actividades innovadoras; en segundo lugar porque na meirande parte dos Estados existen disparidades nas rexións, unhas con maior relevancia dentro do conxunto do sistema de innovación, mentres outras contarían con actuacións máis illadas; en terceiro lugar e a pesar das TIC, resulta difícil de transmitir a través da distancia a creación de novas ideas baseadas no coñecemento tácito (Audretsch, 1998; Vence & González, 2014). Por estas razóns resulta necesario analizar as actividades tecnolóxicas en unidades xeográficas reducidas que teñan en consideración tanto o fenómeno da globalización como o alcance limitado dos desbordamentos de coñecemento -spillovers- (Buesa, Baumert, Heijs, & Martínez, 2002). Por este motivo, optamos polo nivel rexional e, máis en concreto, pola Comunidade Autónoma galega como unidade xeográfica para a análise. Ademais, as CC.AA. son, no caso español, as principais unidades administrativas que contan con competencias para levar a cabo políticas de I+D rexionais, alén das propias da UE e o Estado. 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 57 2.2.2 Que se entende por política de innovación? Tipoloxías das políticas de innovación As políticas de innovación son un elemento estruturante dos Sistemas de Innovación e un factor clave para a súa dinamización. Certamente, os SRI vense afectados tanto polas políticas de innovación definidas a nivel rexional como polas políticas de innovación implementadas a nivel estatal e europeo. De feito o Fondo Tecnolóxico é un programa que involucra explícitamente os tres niveis: o europeo, o estatal e o autonómico. Para caracterizar ese programa realizarase unha discusión previa dos tipos e contidos das políticas de innovación, poñendo o acento sobre todo na súa dimensión rexional. As políticas de innovación A política de innovación é o resultado da confluencia da evolución da política industrial e da evolución das políticas de I+D e políticas tecnolóxicas, englobando tanto accións directas como actuacións sobre o sistema de incentivos (Vence, 2007). As accións directas refírense á creación de recursos e capacidades tecnolóxicas, ao reforzamento da contorna, das estruturas de apoio á innovación, á coordinación dos elementos do sistema de innovación e ás medidas de apoio para a creación de empresas innovadoras. Por outra banda, as actuacións sobre o sistema de incentivos inclúen regulacións, dereitos de propiedade intelectual, axudas etc. En definitiva, o obxectivo da política de innovación é a formación de redes e a creación de pontes entre os axentes e as redes que mellor combinan e empregan o coñecemento para implantar innovacións, polo que a súa tarefa central debe ser crear as condicións para unha maior conectividade e fluidez nesas relacións (Vence, 2010). Tipoloxías das políticas de innovación Existen diferentes clasificacións de políticas de innovación, podendo distinguir, por exemplo, entre as citadas políticas indirectas -que inflúen sobre as condicións marco e o contexto- e as políticas directas -que teñen como obxectivo afectar a elementos directamente involucrados na innovación-. Pódese falar de políticas horizontais -apoian de forma máis neutral calquera tipo de actividade- ou políticas estratéxicas -cun obxectivo centrado na emerxencia dunha nova actividade ou sector-, así como de políticas de misión -máis orientadas a crear coñecemento para responder a un reto social ou de país- ou políticas de difusión -orientadas a expandir o coñecemento-. A instrumentación das políticas de innovación das distintas xeracións poderá realizarse a través de formas distintas, tendo en conta que non existe unha alternativa única aplicable a todas as rexións, senón que haberá que deseñar unha intervención combinada dos diferentes elementos en función das características e necesidades do territorio nas que serán aplicadas. Para isto, débese diferenciar inicialmente entre os seguintes conceptos referidos á tipoloxía das políticas:  Políticas científicas: Poden intervir no ámbito da educación e na creación dun marco que incentive a actividade científica. Para cubrir as necesidades destas actividades precísanse dotacións de recursos humanos e de infraestruturas (por exemplo Autor: Diego Sande Veiga 64 As novas investigacións afirman que a combinación dos modos de innovación parece resultar a forma máis eficiente de innovar. A cuestión que xorde é como conseguir esta combinación eficiente. Para acadar isto deberíase incluír á investigación aplicada e á enxeñaría, recoñecendo que a aprendizaxe pode ser progresiva e non só reprodutiva. Por outra banda, outra cuestión de vital importancia na que debe intervir a administración pública é en primar o apoio financeiro e a incorporación de persoal altamente cualificado, fronte ao tradicional apoio a outro tipo de investimentos como infraestruturas, bens de capital ou equipamentos. Xustifica isto Vence (2007) por tres razóns: en primeiro lugar porque as actuacións centradas na oferta de recursos humanos deben ir acompasadas coas actuacións sobre a demanda empresarial para evitar estrangulamentos do lado desta última; segundo, o capital humano actúa como motor da innovación; e terceiro, permite socializar os recursos públicos para a innovación. Ademais, o persoal técnico será de utilidade facendo diagnose da problemática innovadora, identificando ameazas e alternativas no contexto tecnolóxico e interactuando e creando redes con potenciais colaboradores. 2.2.3.1 A importancia das políticas de I+D+i: o papel dos Fondos Estruturais nas rexións menos desenvolvidas Os Fondos Estruturais son un dos instrumentos financeiros que ten a Unión Europea. Estes Fondos empréganse para conseguir, entre outros, tres obxectivos prioritarios nos territorios (Ministerio de Emprego e Seguridade Social, 2017):  Obxectivo 1: Promover o desenvolvemento e o axuste estrutural das rexións menos desenvolvidas.  Obxectivo 2: Apoiar a reconversión económica e social das zonas con deficiencias estruturais.  Obxectivo 3: Apoiar a adaptación e modernización das políticas e sistemas de educación, formación e emprego. Entre os Fondos Estruturais para o período 2007-2013 figura o Fondo Social Europeo (FSE) e o Fondo Europeo de Desenvolvemento Rexional (FEDER), xa que tanto o FEADER (destinados á agricultura) como o FEP (destinado á pesca) pasaron a considerarse sectoriais nese período. Galicia configúrase como rexión obxectivo Converxencia dentro do marco temporal analizado, sendo estas as que veñen das antigas rexións obxectivo 110. Numerosa é a literatura que ten estudado o papel xogado polos Fondos Estruturais no desenvolvemento rexional (Armesto, 2008; González-Moralejo & Costa, 2008). Algúns autores cuestionan o feito de que o seu efecto teña producido un proceso de converxencia rexional dentro da propia Unión Europea, ou no propio Estado (Cuadrado, Mancha, & Garrido, 1998; Hall, 1999; Vence, 2013; Vence & Metcalfe, 1996; Rodil, Vence & Sánchez, 10 O obxectivo nº 1 tiña como finalidade promover o desenvolvemento e o axuste estrutural das rexións menos desenvolvidas cuxo PIB medio per cápita é inferior ao 75 % da media da Unión Europea. Este obxectivo inclúe tamén as rexións ultraperiféricas, así como as zonas do antigo obxectivo nº 6. Igual que acontecía anteriormente, dúas terceiras partes das intervencións dos Fondos Estruturais corresponden ao obxectivo nº 1. Estímase que este obxectivo englobava practicamente ao 20 % da poboación total da Unión (Consello Europeo, 1999). 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 65 2014). Incluso, outros chegan a cuestionar a eficacia destas políticas (Boldrin & Canova, 2001). Para outros, sen embargo, demóstrase que os Fondos Estruturais teñen contribuído en certa maneira no desenvolvemento socioeconómico a nivel rexional (Cancelo de la Torre, Faíña, & López, 2005; De la Fuente, 2002). Desde a Unión Europea, o principal obxectivo fixado para a Política de Cohesión, consistía en contribuír ao crecemento económico e ao incremento da produtividade promovendo a cohesión económica, social e territorial, así como lograr o desenvolvemento sostible dos Estados Membros. No ámbito das políticas tecnolóxicas pertencentes aos Fondo Estruturais levadas a cabo no período 2007-2013 destaca no territorio estatal o Fondo Tecnolóxico. Este programa operativo é una partida especial de fondos FEDER da Unión Europea dedicada á promoción da I+D+i empresarial en España (CDTI, 2017). Dado que nese marco temporal Galicia presentaba unha necesidade de desenvolvemento económico e unha situación de atraso tecnolóxico xa citado (Hollanders, Es-Sadki & Kanerva, 2016) respecto ás rexións máis avanzadas da UE, cómpre prestar especial atención á eficacia e eficiencia das políticas tecnolóxicas aplicadas no territorio. A competitividade nos mercados dos países que absorben apoio de fondos públicos como os Fondos Estruturais é un agregado de numerosas compoñentes estruturais (Remeikiene & Gaspareniene, 2016). Aínda que o impacto real do apoio da UE ás economías nacionais está aínda en discusión, análises da literatura científica (Jurevičienė & Pileckaitė, 2013) poñen de manifesto que os fondos públicos, como os Fondos Estruturais, poden ter un impacto ambiguo na competitividade dos países que os absorben. Así, é posible que se desprendan efectos empiricamente positivos na competitividade de países analizados (Cardenete & Delgado, 2013), mentres noutros casos estes efectos serían máis débiles (Žalevičienė, 2012), estatisticamente insignificantes (Aiello & Pupo, 2012) ou incluso negativos (Dall´erba, Guillain, & Le Gallo, 2009). De maneira que a efectividade dos Fondos Estruturais dependería de como se realice o seu investimento. É dicir, que para acadar os seus obxectivos os Fondos deben ser investidos de forma que estimulen o crecemento (Jurevičienė & Pileckaitė, 2013). Os fondos da UE poden contribuír, polo tanto, ao crecemento. Sen embargo, na práctica non sempre teñen funcionado correctamente debido a xestións ou investimentos inadecuados. Para que os fondos da UE contribúan realmente á converxencia, debe garantirse unha contorna institucional apropiada (Hiejman & Koch, 2011). Os fondos da UE teñen una impacto positivo cando se invisten en rexións con, cando menos, unha estrutura industrial básica e un pequeno sector agrícola. Ademais, estes terán un maior impacto no aumento da converxencia en rexións con baixa xeración de ingresos, sendo menor o impacto nas rexións xeradoras de ingresos altos (Marzinotto, 2012). As políticas de I+D+i que proveñen dos Fondos Estruturais da UE perseguen, entre outras metas, unha transformación estrutural en forma de cambio tecnolóxico, procurando unha mellora da capacidade produtiva das rexións. Ao mesmo tempo, o crecemento tecnolóxico produciríase por compoñentes endóxenas - como o incremento no gasto público- e esóxenas -como o proceso catch-up, o que implica que as economías menos desenvolvidas poden aumentar o seu nivel de tecnoloxía máis rapidamente que as máis avanzadas- (Puigcerver-Peñalver, 2004). Autor: Diego Sande Veiga 66 Para lograr melloras na produtividade rexional, a planificación formal de políticas debe formar parte do proceso incremental. Trátase dunha tarefa deliberada e delicada que require dun deseño que permita o seu emprego como eficaz ferramenta para axudar ao goberno a asignar os recursos de I+D de maneira eficiente e para que os axentes participantes poidan compartir a información e promover a cooperación (Cho, Yoo, & K-S, 2016). As políticas da UE, incluída a I+D, reorientáronse nos últimos anos, acadando maior importancia a dimensión rexional. Para que se poida producir unha planificación estratéxica e económica racional, tanto a visión como a misión destas políticas deben estar claramente definidas, permitindo acadar de maneira sistemática o desenvolvemento dos territorios (Puidokas & Dukaité, 2013). Nun emprego eficiente dos Fondos da UE, os mecanismos creados deben coincidir coas prioridades rexionais ou nacionais. Sen embargo, en ocasións a selección de proxectos a levar a cabo vén marcada por criterios definidos, pero non polas cambiantes necesidades socioeconómicas. Nestas circunstancias, os verdadeiros beneficiarios a miúdo non son aqueles para os que se deseñan as axudas (Domciuvené & Adomyniene, 2014). En definitiva, os proxectos realizadas mediante este tipo de financiamento poderán ser eficientes e promover o crecemento só cando exista unha coordinación altamente cualificada entre as institucións que operan nas rexións e a execución deses proxectos (Aiello & Pupo, 2012). 2.2.4 Condicionantes para a posta en marcha e o desenvolvemento das políticas de innovación rexional A pertinencia do nivel rexional das políticas de innovación deriva da necesidade de deseños e estratexias pegadas ao terreo e ás capacidades reais tanto das empresas como das institucións (Cooke, 2001): 1. Este concepto permite que se poidan centrar as fortalezas da rexión e desenvolver unha estratexia baseada neses puntos fortes por parte das autoridades. 2. Para o deseño de políticas públicas axeitadas ás características de cada rexión precísase dunha análise sistémica e integrada desde o lado da oferta -apoio á innovación-, como desde o lado das empresas -necesidades de innovación, retos de competencia global-. A combinación axeitada de axencias de apoio públicas e privadas que poden ofrecer asistencia nas diferentes áreas é diferente para cada rexión. 3. Mediante este concepto tamén se pode diferenciar o tipo de apoio que debe ser creado, así como o nivel político ao que debe funcionar e as posibilidades de cooperación interrexional, xa que as necesidade de cada tipo de industria son tamén diferentes. Obviamente, a implementación de políticas de innovación rexional verase claramente condicionada por factores de diferente tipo. Por unha banda haberá dificultades de carácter externo e, por outra, dificultades de carácter interno, tal e como recolle Vence (2007): Entre os factores externos están: 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 67  Limitacións que impoñen as opcións adoptadas polas políticas estatais ou europeas e a conseguinte necesidade de coordinar niveis institucionais diferentes.  Limitacións que derivan do carácter compensador e non estratéxico das políticas rexionais, que en vez de acometer medidas para a creación de novas capacidades priorizan os problemas acumulados e incitantes. Como factores internos que dificultan a posta en marcha de políticas a nivel rexional podemos citar os seguintes:  Problemas derivados pola tentativa de protagonismo de cada institución ou axente nas accións acometidas.  Dificultades organizacionais que fan máis doado acometer accións de visibilidade inmediata -por exemplo as relacionadas con subvencións e infraestruturas-, fronte ás medidas de tipo cualitativo que teñen un período de maduración máis longo -como a mellora do sistema de formación e innovación, a creación de servizos de información, as redes de apoio á actividade empresarial etc-. Por outra parte, o perfil da especialización produtiva e o tipo de empresas, clústeres ou redes empresariais son diversos factores que poden condicionar as políticas de promoción de innovación, pero non os únicos. Sinalaremos tres deles máis (López, Mas, & Molina, 2008):  O percorrido histórico do territorio implica a evolución e alcance dunha masa crítica de empresas e unha acumulación de normas informais derivadas do proceso de desenvolvemento.  As necesidades de proximidade para aplicación das políticas de innovación varían en función de diversos factores, por exemplo atendendo ao tipo de innovación aplicada - de produto ou de proceso-, ou ao sector do que se trate.  Os regional knowledge spillovers serán aproveitados de forma diferente en función de diversas características empresariais como o tamaño ou a estrutura organizativa. Dito doutro xeito, a explotación das vantaxes de proximidade está condicionada pola capacidade de absorción das mesmas de cada empresa. Na literatura recente hai un recoñecemento progresivo de que os territorios necesitan desenvolver estratexias de innovación para a construción de vantaxes competitivas, para o que deben partir da súa particular configuración de recursos, competencias e capacidades e das tendencias existentes na contorna (Porter, 2010; Asheim, 2006; Etzkowitz & Klofsten, 2005). É por esta razón que se precisa conseguir unha relación harmónica entre as necesidades e características do tecido innovador e a configuración institucional territorial. Froito dos debates teóricos, son varias cuestións que tamén podemos ter en conta e que condicionan a aplicación destas políticas de innovación nos territorios periféricos como Galicia. Autor: Diego Sande Veiga 68 Desde a perspectiva dos sistemas de innovación, esta é vista como un proceso de interaccións múltiples que require a existencia dun tecido social innovador como sustento. Desta maneira, debe producirse unha sincronía entre a dimensión do tecido innovador e a configuración das institucións, no sentido amplo da palabra. Falar dun sistema nacional constitúe unha abstracción pouco realista cando non existe homoxeneidade rexional nun país (Lundvall, 1992) nin a citada sincronía institucional, como acontece no caso español. As desiguais capacidades de resposta -nun contexto de crise marcado pola desaceleración económica e a forte destrución de emprego-, así como o nivel de esforzo tecnolóxico de cada territorio explican unha parte importante da dinámica económica das rexións (Vence & Rodil, 2000; Rodil, Vence, & Sánchez, 2014). Existen, ademais destas diferenzas, factores cambiantes do sistema produtivo internacional que deixarían pegadas desiguais nas diferentes rexións, producindo consecuencias asimétricas que afectarían aos tecidos empresariais. Ademais da falta de sincronía, a política tecnolóxica no ámbito central -tanto da Unión Europea como no caso estatalbeneficia en xeral aos intereses das rexións centrais máis avanzadas (coincidindo cos intereses das grandes empresas) en prexuízo das rexións periféricas (Heijs, 2001). As rexións serían, a este respecto, organismos de gobernanza subcentrais e supralocais, tanto de administracións públicas como de asociacións privadas (Cooke, Roper, & Wylie, 2003). Esa gobernanza proporciona ás rexións unha identidade conceptual e real, de maneira que as variacións nos modos de gobernanza son importantes ao definir estes territorios. 2.2.4.1 As especificidades rexionais e das políticas de innovación: o drama do atraso As rexións periféricas menos desenvolvidas teñen poucas posibilidades de alcanzar ás máis avanzadas, debido a que tenden a quedar atrapadas na chamada “trampa baixa de I+D11” (Vence, Guntín, & & Rodil, 2000). Deben elaborarse, pois, estratexias de carácter tecnolóxico e de I+D que persigan enfoques e perspectivas a longo prazo que permitan reverter esta situación. Só ao explotar plenamente as sinerxías entre a cohesión e a política de investigación este obxectivo podería lograrse. "A adopción dun só modelo de desenvolvemento sería un erro. Sen embargo, a adhesión a uns principios xerais de desenvolvemento parece útil, particularmente en relación coas políticas de investigación e innovación" (CEC, 2001). Non se debe, pois, menosprezar a importancia das políticas encamiñadas a reducir as disparidades entre as rexións tecnoloxicamente máis prósperas e as máis atrasadas como a aquí analizada, así como tampouco aquelas que inclúan medidas como a dotación de fondos para educación e formación, fortalecemento da base científica, desenvolvemento das TIC e outras medidas complementarias para as Pemes (Pavitt, 1998). Na literatura recente son numerosas as argumentacións en favor das políticas de innovación a nivel rexional, debendo estas estar ancoradas no territorio e ser sensibles ao contexto. É dicir que, tal e como se indicaba, estas políticas terán en conta as características das rexións e as súas distintas pre-condicións e capacidades de innovación (Martin & Trippl, 11 A trampa baixa de I+D consistiría en que pouca I+D implica baixa participación nos programas europeos, e viceversa, pouca participación aumenta a distancia respecto ás rexións máis avanzadas. 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 69 2013). Hai un consenso xeralizado na comunidade científica de que non existe unha política de innovación estándar que poida ser aplicada a todo tipo de rexións (Isaksen, 2001; Nauwelaers & Wintjes, 2003; Tödtling & Trippl, 2005; Boschma, 2009; Asheim, Moodysson, & Tödtling, 2011; Caamagni & Capello, 2012). De feito, incluso nos círculos políticos existe o convencemento de que estas políticas deben ser “afinadas" e baseadas nas especificidades, potencial de innovación, recursos e, como se dicía, capacidades das rexións (Comisión Europea, 2011c; OECD, 2011a). Con todo, menos claro resulta definir que debe ser semellante e que diferente nestas políticas segundo o contexto (Martin & Trippl, 2013). O círculo vicioso do atraso (a trampa de I+D) Non sorprende, pois, o baixo nivel de execución que acadan algúns dos programas destinados á I+D+i pertencentes aos Fondos Estruturais -como o Fondo Tecnolóxico para Galicia (Sande & Vence, 2015a)-, dando lugar en moitos territorios á coñecida como trampa baixa da I+D. Esta refírese á aparente contradición entre a comparativamente maior necesidade de gastar na innovación nas rexións máis atrasadas e a súa capacidade relativamente máis baixa para absorber fondos públicos reservados para a promoción da innovación e investir en actividades relacionadas coa innovación, en comparación con rexións máis avanzadas (Oughton, Landabaso, & Morgan, 2002). As políticas de tecnoloxía e industriais tamén precisan ser consideradas en relación ás disparidades rexionais de ingresos e á necesidade de promover a converxencia real (converxencia do PIB per cápita) entre as rexións. Canto máis necesaria é a innovación para manter e aumentar a competitividade das empresas nunha economía cada vez máis global, máis difícil é investir de forma eficaz e, polo tanto, "absorber" fondos públicos para a promoción da innovación nestas rexións (Oughton, Landabaso, & Morgan, 2002). Faise necesario nesta situación destinar esforzos e recursos -particularmente nas Comunidades Autónomas cuxos SRI non se atopan completamente maduros, como a galegapara fomentar o traballo en rede dos axentes clave, aumentando a eficiencia das políticas industriais e garantindo que os Fondos Estruturais son gastados de forma estratéxica, redistributiva e con orientación innovadora (Oughton, Landabaso, & Morgan, 2002). As rexións máis atrasadas en termos de PIB per cápita e que, ceteris paribus, son aquelas que precisan aumentar a súa actividade de innovación e a intensidade de I+D, dedican menos recursos como proporción do PIB (Oughton, Landabaso, & Morgan, 2002). Contrariamente ao primeiro pensamento intuitivo, os gobernos de toda Europa gastan máis en I+D en rexións avanzadas e menos nas rexións máis atrasadas. Isto estaría en contraste coa política industrial europea, na que existe unha relación inversa entre os gastos dos gobernos, dirixindo fondos públicos cara rexións máis pobres. Cómpre, xa que logo, unha maior integración das políticas tecnolóxicas e industriais (Oughton, Landabaso, & Morgan, 2002). Polo tanto, para acadar mellores resultados das políticas tecnolóxicas é necesario que se produza un cambio institucional a diferentes niveis (Lundvall, 1999), tamén en Galicia, sendo necesaria a existencia de complementariedade entre os axentes que conforman a tripla hélice: Autor: Diego Sande Veiga 70 empresas, administración pública e educación. Deberían deseñarse, entón, políticas que traballen en ambos lados do sistema, na oferta e na demanda (Oughton, Landabaso, & Morgan, 2002). Na actualidade, obsérvase unha clara tendencia a fomentar as actividades innovadoras desde unha dimensión rexional, fronte á estatal, derivada da importancia da proximidade nos aspectos relativos ao coñecemento, especialmente pola súa dimensión tácita. Os gobernos rexionais estarían en mellor posición para favorecer as condicións económicas e sociais para a produción deste coñecemento tácito, debido ao seu mellor acceso ás Pemes, universidades e centros de investigación rexionais (Lundvall, 1999) e ao resto de axentes que poden intervir. Debido á necesidade de participación na innovación doutros ámbitos como as infraestruturas, o solo empresarial e industrial, os recursos humanos, os mercados locais e os externos, a capacidade de coordinación das empresas ou o fomento da investigación conxunta para favorecer a constitución de redes de colaboración, semella que cantas máis destas decisións dependan do nivel rexional (máis próximo xeograficamente que os niveis estatais ou supranacionais), máis factible podería ser a coordinación, xestión e planificación eficiente das actuacións que encaren o proceso innovador. Desta maneira, o deseño dunha política tecnolóxica de ámbito rexional debería contemplar a análise de fortalezas, debilidades, oportunidades e ameazas do SRI para determinar que áreas tecnolóxicas son as relevantes para a competitividade da rexión (Heijs, 1998). De igual forma, o manexo das políticas pode (e debe) empregarse para fomentar ou desincentivar as aglomeracións producidas na procura do equilibrio territorial e do interese socioeconómico. Pero existe un factor que xoga un papel clave no devir da innovación rexional e ao que faciamos referencia, especialmente nos territorios menos desenvoltos: a necesaria coordinación entre as políticas tecnolóxicas e as políticas industriais. Se ben este sería un punto de partida estratéxico, no caso de Galicia a xestión da administración e o marco regulador e competencial da autonomía (Estatuto de Autonomía de Galicia, 1981, art. 27 e ss.) poderían non estar a producir o encaixe requirido. A política industrial gozaba tradicionalmente dun papel de gran relevancia dentro do conxunto das políticas económicas como instrumento para lograr avances no desenvolvemento a nivel rexional. Sen embargo, o avance neoliberal afectou ao papel que estas estaban a xogar (Vence, 2007; Rodrik, 2004). A importancia da política industrial púxose especialmente de manifesto nos últimos anos debido aos importantes retos e cambios estruturais que teñen afectado ao tecido económico e tamén ao ámbito empresarial: a crise económica, a eminente chegada da denominada como cuarta revolución industrial, o continuo proceso de internacionalización da actividade, o impacto das novas tecnoloxías nas formas tradicionais de competencia (Wistano & Sáez, 2008) e os retos relativos ao aumento da produtividade e competitividade necesarias para a converxencia coas rexións máis avanzadas (Castany & Xifré, 2009). Todas estas circunstancias supoñen desafíos para as administracións públicas á hora de planificar políticas de carácter industrial. A importancia do sector industrial débese, entre outras razóns, ao efecto arrastre para o conxunto da economía, fundamentalmente en relación ao sector servizos. O sector industrial pode ser, pois, considerado como un sector estratéxico desde o punto de vista da política 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 71 pública (Wistano & Sáez, 2008). No actual contexto de globalización económica, as políticas de innovación convértense no instrumento máis relevante de pulo perante ao necesario incremento da produtividade e competitividade das empresas e das rexións. A actual desaceleración do crecemento económico español pon de manifesto a necesidade de mudar gradualmente de patrón de crecemento, baseándose en maior medida no avance da produtividade e no cambio estrutural fomentado pola I+D+i (Quesada, 2008). É así que as políticas tecnolóxicas e a innovación empresarial configúranse como ferramentas fundamentais do desenvolvemento. Para que esta poida acadar uns resultados de éxito, as accións levadas a cabo deberán conxugar, nun marco de harmonía coas políticas industriais, o fomento da innovación incremental nas empresas. Esta acadarase cun apoio orientado a promover a innovación radical na medida adecuada. 2.2.5 Diferentes enfoques para o deseño das políticas de innovación rexional: tendencias de cara a posteriores períodos de programación na UE O obxecto deste apartado é abrir o debate sobre o sentido das políticas e das tendencias que estas están a tomar de cara ao período 2014-2020 e sucesivos. En concreto considérase apropiado centrar a cuestión na actual Estratexia de Especialización Intelixente. Dentro das diferentes correntes que desde comezos dos anos 90 xorden para analizar a estreita relación que competencia e innovación gardan co desenvolvemento (Porter, sistemas de innovación, modelo de Tripla Hélice…) hai un progresivo e explícito recoñecemento de que os territorios necesitan desenvolver estratexias de innovación para a construción de vantaxes competitivas a partir da súa particular configuración de recursos, competencias e capacidades e das tendencias existentes na contorna (Asheim, 2006). Para apoiar as estratexias de crecemento económico a través da innovación nos diferentes niveis de goberno, formulan políticas sobre a base de:  Un gasto máis eficaz dos recursos públicos centrándose en ámbitos do coñecemento.  A creación de sinerxías entre os mecanismos de apoio público á I+D e a innovación, a promoción industrial e a formación.  A eliminación da fragmentación e duplicidade das intervencións públicas.  A identificación de dominios máis fortes para a iniciativa empresarial.  Mecanismos baseados en interaccións multigoberno e de múltiples facetas que permitan o desenvolvemento estratéxico.  Cartografía e avaliación comparativa de clúster.  Sistemas de seguemento e avaliación para seleccionar áreas de coñecemento e proxectos de innovación. Autor: Diego Sande Veiga 72 2.2.5.1 O nacemento da iniciativa RIS3 na UE Ao longo das últimas décadas, Europa veu presentando un serio problema de perda de competencia en relación aos seus competidores. O concepto de Especialización Intelixente foise xerando a partir das análises referidas ao diferencial de produtividade e competencia entre EE.UU. e Europa, favorables á primeira a partir do ano 1995. Estas análises identifican a causa deste diferencial nunha menor emerxencia da economía do coñecemento en Europa, sinalando dúas debilidades fronte aos EE.UU.:  Unha maior presenza de sectores tradicionais e de tecnoloxía media e baixa en Europa, o que implica unha menor capacidade de transformar a I+D+i en valor.  Dentro dun mesmo sector, Europa presenta menor capacidade de xerar valor a partir da I+D+i. A orixe destas debilidades radica na menor integración económica e na atomización na xeración do coñecemento que se produce en Europa. Esta presenta unha urxente necesidade de integración, de economías de escala maiores e de coherencia nas actividades xeradoras e difusoras do coñecemento, xa que as múltiples análises realizadas evidencian que as estratexias de desenvolvemento de I+I con frecuencia non están adaptadas á realidade. Na maioría das rexións europeas as prioridades defínense de forma pouco creativa e imitando o que fan os líderes, sen estar adaptadas á súa propia realidade. Pódese pensar que se todas as rexións camiñan nunha mesma liña en termos de innovación, os recursos tenderán a concentrarse nas rexións máis atractivas. En cambio, de producirse unha axeitada diversificación, as rexións poderían xerar áreas de especialización específicas, compartindo espazos do coñecemento sensiblemente diferentes. Desta maneira, os investimentos en I+D+i terían unha eficacia maior. Como se pode pechar esta brecha na I+D+i entre a UE e EE.UU. e Xapón? Atendendo ás solucións marcadas por recoñecidos especialistas na materia, calquera rexión debería especializar os seus esforzos de I+D+i nos sectores que teñen fortes activos (Foray, 2013). Ademais, esta acción debe ser acompañada por outras segundo mesmo estudo: - A política da UE debe apoiar a todas as rexións e desenvolver as súas propias especificidades. - Debe haber un proceso de descubrimento empresarial. - Debe haber unha colaboración entre os distintos axentes para definir unha ruta de acción e os estrangulamentos que se poden producir. - O uso dos escasos recursos públicos debe ser mellor e máis eficaz para estimular o investimento privado. 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 73 - Precísase dunha intelixencia estratéxica para identificar as actividades de alto valor engadido. Tendo en conta os elementos anteriores, a UE atópase nunha situación na que cómpre dar pasos cara un novo deseño da estratexia de innovación rexional. Unha estratexia rexional para a innovación consistía tradicionalmente nunha serie de medidas horizontais e de políticas neutrais destinadas a mellorar as condicións marco xerais e as capacidades -como universidades, recursos humanos, investigación, infraestrutura, propiedade intelectual etc-. En cambio, a nova Estratexia de Especialización Intelixente defínese como unha compoñente clave da futura política de cohesión da UE, mantendo a importancia das políticas horizontais, pero engadindo unha nova lóxica máis vertical da intervención que implica a opción de favorecer determinadas tecnoloxías, campos ou subsistemas. As rexións, por tanto, deben practicar a concentración dos recursos e o enfoque que permita o desenvolvemento de áreas distintas e orixinais da especialización. Sen embargo, dar prioridade a certas tecnoloxías ou dominios sempre ten o risco de tratar de predicir o futuro desenvolvemento das tecnoloxías e dos mercados (Foray & Goenaga, 2013). No ano 2005, o Comisario Europeo de Ciencia e Investigación, Janez Potocnik, creou en nome da Unión Europea o Grupo de expertos independentes K4G, formado por 17 economistas independentes, para asesoralo sobre como valorizar mellor o coñecemento. Un dos temas expostos por este Grupo K4G foi o da Especialización Intelixente en actividades de investigación e innovación, algo especialmente importante para aquelas rexións que non eran líderes nalgunha das áreas principais das ciencias. O concepto de especialización intelixente foi proposto inicialmente polos profesores Foray e van Ark e desenvolvido en colaboración con David, Hall e outros membros do K4G. Para este grupo, a Especialización Intelixente consiste nunha especialización de carácter rexional, relacionada coas áreas do coñecemento, industria e as potencialidades da I+D+i. A especialización rexional á que fan referencia estes expertos refírese principalmente á posición das rexións con respecto ás tecnoloxías de uso xenérico e ás súas vantaxes potenciais para rexenerar áreas económicas que se consideren estratéxicas. No documento SEC (2010b) 1183 que acompañaba á Comunicación COM (2010a) 553 “Contribución da Política Rexional ao crecemento intelixente no marco de Europa 2020” e noutros documentos posteriores, a Comisión asume a Estratexia de Especialización Intelixente dentro das súas estratexias de crecemento e de cohesión. Este concepto foi recollido nos seguintes documentos (GAIN, 2013a): - Informe Barca, a petición da Comisaria de Política Rexional (Barca, 2009). - COM (2010c) 546: Comunicación da Comisión: “Iniciativa emblemática de Europa 2020. Unión para a innovación”. - COM (2010a) 553: “Contribución da Política Rexional ao crecemento intelixente no marco de Europa 2020”. - SEC (2010b) 1183: Documento de acompañamento á Comunicación da Comisión COM (2010a) 553. Autor: Diego Sande Veiga 80 O enfoque do crecemento endóxeno fronte ao Generative Growth na senda dunha Smart Specialisation Strategy Enfoques teóricos como o do crecemento endóxeno sosteñen que o investimento en capital humano, a innovación e o coñecemento son importantes contribuíntes ao crecemento económico. Esta visión neoclásica foi a elixida desde a UE para o deseño das súa políticas, xustificando desigualdades espaciais -como clústeres tecnolóxicos-, con frecuencia financiadas con fondos públicos (Cooke, 2016). Fronte a este posicionamiento xorden outras perspectivas como a do “crecemento xerador”-generative growth- (Cooke & Bruna, 2002) que critican, ademais da especialización na RIS3, o individualismo radical, o determinismo e a linealidade da perspectiva neoclásica. Esta teoría propón un enfoque evolutivo, socialmente interactivo e non lineal da política económica (Cooke, 2016). Desta maneira, a natureza evolutiva do “crecemento xerador” tería en conta a aprendizaxe individual e colectiva das empresas e dos organismos de apoio ás mesmas, criticando certos determinismos neoclásicos como a dependencia da traxectoria (“path-dependence"), en contraste coa senda interdependente (“path interdependence”) schumpeteriana, que si tería en conta as dimensións de interacción, imprevisibilidade e creatividade que caracterizan á innovación como proceso social. O crecemento xerador necesita que se produza unha aliñación entre as cadeas de valor locais e globais (Cooke, 2016, p.3). En definitiva, un dos papeis que se debería demandará ás políticas a nivel rexional nunha clave de Especialización Intelixente, como pode acontecer coa aplicación presente e futura de fondos de similares características ao Fondo Tecnolóxico en Galicia, consistiría en crear as condicións de coñecemento suficientes que sexan capaces de anticipar e fomentar estas aliñacións (Cooke, 2016), ademais de promover a creación de ecosistemas favorables para fomentar o xurdimento de procesos innovadores desde o ámbito empresarial. 2.2.6 As políticas de incentivos á I+D e á innovación empresarial Nun estudo como o presente, no que se avalía o impacto dunha política de innovación, faise necesario abordar unha revisión das políticas de incentivos á I+D e á innovación para estas entidades, tendo en conta que, como marco xeral do Estado, esíxese aos poderes públicos a promoción da «ciencia e a investigación científica e técnica en beneficio do interese xeral» (Constitución Española, 1978, art. 44). As actividades que promoven a innovación foron tradicionalmente consideradas actividades que debían ser incentivadas mediante políticas públicas, para tratar de evitar as asignacións subóptimas derivadas dos fallos de mercado que lles afectasen. En consonancia coa importancia que veñen adquirido estas axudas, nos últimos tempos foise tamén incrementando o interese polo deseño, planificación e implementación das políticas de fomento da I+D, así como pola elección dos instrumentos máis eficientes (González, Jaumandreu, & Pazó, 1999). A I+D+i privada pode ser estimulada de múltiples formas, pero existen dous tipos de instrumentos que destacan sobre os demais: as medidas de gasto público directo -que inclúen 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 81 subvencións, préstamos e similares-, e a concesión de incentivos fiscais -que non supoñen un gasto público directo, pero si un gasto fiscal na medida en que implican unha menor percepción de ingresos tributarios-. Pero, que instrumento aplicar? Cal é o apropiado? Pode haber diferentes instrumentos que permitan incrementar o nivel da I+D+i na economía; por exemplo a través do incremento do financiamento das universidades, da creación ou modificación das normativas existentes, ou a través de medidas fiscais de carácter xeral. Pois ben, serán as necesidades detectadas nos sistemas de innovación as que marquen a idoneidade dos incentivos escollidos. Así, ante a carencia de persoal cualificado en I+D+i podería ser máis conveniente efectuar investimentos en universidades que na realización de proxectos. De igual maneira, se o que se trata é de reducir dificultades das novas empresas para que estas poidan aproveitar os resultados da I+D+i, podería ser máis conveniente reducir barreiras no mercado que aportar axudas xeralistas (Comisión Europea, 2006c). O feito de aplicar axudas á I+D+i debe xerar un estímulo incentivador para o cambio de comportamento no beneficiario, de maneira que se produza un aumento da súa actividade de I+D+i, permitindo así a realización de actividades ou proxectos que sen esa axuda non se realizarían, ou si se realizarían pero con maiores restricións. As axudas deben ser, pois, susceptibles de lograr que algunhas empresas emprendan actividades de I+D que na súa ausencia, por non superar o umbreiro da rendibilidade, non terían emprendido. De igual forma, incrementarán o gasto naquelas empresas que en calquera caso levasen a cabo un gasto determinado (González, Jaumandreu, & Pazó, 1999). De tal maneira que, aplicando as políticas escollidas, as actividades de I+D+i non só deberán incrementar en contías investidas, senón tamén en volume, ámbito ou rapidez. Sen embargo, as aplicacións destas axudas deberán ter en conta na súa implementación principios básicos como o da proporcionalidade respecto ao obxectivo que se pretende acadar, e a minoración dos efectos negativos producidos (Comisión Europea, 2006c). En canto ás tipoloxías de axudas, aquelas que se definen como directas están sinaladas para os Estados Membros da Unión Europea a través do documento definido como Marco Comunitario sobre axudas estatais de investigación e desenvolvemento e innovación (2006). Nese documento diferénciase entre os seguintes tipos:  Axudas a proxectos de investigación fundamental e industrial e desenvolvemento experimental, destinadas principalmente a corrixir deficiencias de mercado relacionadas con externalidades positivas (spillover), incluíndo os bens públicos. Conforman este punto tamén as colaboracións transfronteirizas e as asociacións entre sector público e privado.  Axudas a estudos de viabilidade técnica relacionados con proxectos de I+D+i, que pretenden solucionar as deficiencias de mercado debidas á información imperfecta e asimétrica. Neste caso os estudos considéranse máis alonxados do mercado que os proxectos, polo que poden ser autorizadas intensidades de axuda relativamente altas.  Axudas a custes de dereitos de propiedade industrial en favor das Pemes, co propósito de aumentar as posibilidades destas para obter rendementos suficientes. Isto provocará así que as Pemes teñan maiores incentivos para emprender actividades de I+D+i. Autor: Diego Sande Veiga 82  Axudas a empresas novas e innovadoras, introducidas para paliar as deficiencias de mercado relacionadas cunha información imperfecta e asimétrica, que prexudican de modo especialmente grave a este tipo de empresas por reducir as súas posibilidades na obtención de financiamento axeitado para os seus proxectos innovadores.  Axudas á innovación en materia de procesos e organización de servizos, que teñen por obxecto paliar as deficiencias de mercado debidas á información imperfecta e á falta de externalidades positivas. Pretenden resolver a problemática que envolve ás actividades de servizos, que moitas veces non encaixan nas categorías de I+D. A innovación deste sector provén con frecuencia da interacción cos clientes e co mercado, de maneira que se basea principalmente en novos procesos e modos de organización.  Axudas a servizos de asesoramento e apoio á innovación prestados por intermediarios, atenden a fallos de mercado relacionados principalmente coa insuficiente divulgación de información e coa falta de coordinación. Neste caso as axudas estatais serán unha solución apropiada para que as Pemes contraten este tipo de servizos e aumenten a súa oferta e demanda.  Axudas á contratación de persoal altamente cualificado, que tentan corrixir deficiencias do mercado relacionadas coa información imperfecta no mercado laboral. O persoal altamente cualificado tende a ser contratado por grandes empresas, polo que con estas axudas as Pemes poden incrementar as súas capacidades no relativo á innovación e á transferencia de coñecemento.  Axudas ás agrupacións (clústeres) de innovación, que pretenden paliar as deficiencias de mercado relacionadas con problemas de coordinación que impiden o desenvolvemento das agrupacións ou limitan as súas posibilidades de relacionarse e establecer fluxos de coñecemento. Estas materialízanse en axudas que favorecen o investimento en infraestruturas abertas e axudas que favorecen a colaboración e o establecemento de redes con intercambio de coñecemento e formación. Entre as diferentes axudas quixeramos apuntar tamén, pola súa crecente importancia no contexto actual, a Compra Pública Innovadora (CPI). Ata hai uns anos a tendencia das políticas da Unión Europea (UE) fomentaban uns instrumentos de I+D+i orientados á actuación sobre a oferta e non tanto desde a demanda, sendo a CPI un deles. A Estratexia de Lisboa para o período 2000-2010 xa contaba entre os seus obxectivos co aumento da contratación pública, ademais de co incremento do gasto en I+D. Coa Lead Market Initiative (2008-2011), deuse un importante pulo ao uso de la compra pública como unha das ferramentas necesarias para acadar o liderado nos territorios. A Estratexia Europe 2020, sucesora da de Lisboa, enfronta a implementación dunha máis rápida e eficaz estandarización no uso desta CPI12. 12 A CPI poderá levarse a cabo baixo dúas modalidades: a primeira é a compra comercial, que inclúe a CPTI, que consiste na adquisición pública dun ben ou servizo que non existe no momento da compra, pero pode desenvolverse nun período de tempo razoable; a segunda é a Compra Pública Precomercial (CPP), que é unha contratación de servizos de I+D na que o comprador público non queda cos resultados da innovación para o seu propio uso en exclusiva, senón que comparte coas empresas os riscos e os beneficios da I+D. 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 83 E en canto as medidas indirectas? Destacaremos neste punto os incentivos fiscais á I+D. Estes son instrumentos públicos de carácter financeiro que tratan de estimular as actividades de innovación privadas. Xustifícanse pola existencia de fallos de mercado na produción e transferencia do coñecemento tecnolóxico que orixinan una brecha entre a rendibilidade social e privada que desincentiva a súa realización. Estes instrumentos artéllanse a través da lexislación fiscal co obxectivo de reducir o custe do investimento ao minorar a débeda tributaria. Desta maneira, preténdese que a rendibilidade privada aumente e se aproxime a actividade innovadora privada á súa produción social óptima. O deseño dos incentivos fiscais é moi variado nos países nos que se aplican sendo este, tal e como recoñece a Comisión Europea (2003), o elemento crucial para determinar a súa efectividade. No caso español, o deseño destes incentivos é dos máis xenerosos a nivel internacional (Corchuelo & Martínez, 2008). Marra (2006, 2007), Corchuelo (2006) e Romero & Sanz (2007) coinciden en que os incentivos fiscais aplicados en España son instrumentos eficaces para reducir o custe de capital de I+D. Mentres, Heijs e outros (2006) obtiveron que, en promedio, as empresas que recibiron axudas fiscais son un 1,14% máis intensas en I+D que as que non os reciben. En función dos obxectivos a acadar deberá tomar a decisión de empregar unha política ou outra. O uso das medidas directas e indirectas non ten por que ser substitutivo, máis ben ao contrario, poderán combinarse instrumentos directos con indirectos en relación de complementariedade. Aínda así, os beneficios fiscais presentan unha serie de vantaxes fronte ao gasto público directo (UAL, 2012): a) Inmediatez, debido a que o investimento efectuado é recuperado a curto prazo, b) Xeneralidade, xa que resultan aplicables de forma universal a todas as empresas que cumpran coas condicións, e c) Menor custe administrativo de tramitación, xa que os suxeitos deben remitirse ao cumprimento da normativa fiscal. A crecente preferencia polos incentivos fiscais no ámbito internacional responde principalmente a un cambio na política da UE despois da Estratexia de Lisboa, a cambios na xustificación económica das axudas públicas á I+D+i privada, así como á crecente competencia entre países polo investimento internacional en I+D. Pero…c ales son os principais incentivos fiscais á I+D? Diferenciaremos aquí as medidas entre os diferentes impostos (UAL, 2012):  Os incentivos fiscais no Imposto de Sociedades: que inclúe a liberdade de amortización para elementos afectos e gastos de I+D e IT, a exención parcial dos ingresos procedentes da cesión do dereito de uso ou explotación de patentes e outros activos intanxibles, ou a dedución na cota por actividades de I+D e IT.  Os incentivos aplicables ás rendas por actividades de I+D e IT no IRPF: inclúen exencións en bolsas (concedidas para cursar estudos, investigación ou para empregados públicos) e premios (literarios, artísticos ou científicos relevantes).  Os incentivos fiscais aplicables ao IVE: a realización de actividades de I+D e IT por un empresario ou profesional tributará no IVE, agás que resulte de aplicación algunha exención específica ou algún suposto dos que se regulan ao longo da propia normativa do imposto. Autor: Diego Sande Veiga 84  Os incentivos fiscais no Imposto de Transmisións Patrimoniais e Actos Xurídicos Documentados: este imposto pode gravar dúas situacións de transmisión de bens con incidencia na I+D e IT, sendo estas a de inmobles situados en parques tecnolóxicos e a dalgúns dereitos de propiedade industrial e intelectual. Algunhas Comunidades Autónomas aprobaron tipos reducidos para determinados supostos.  Os incentivos fiscais no Imposto de Sucesións e Donacións: que bonifica a transmisión lucrativa de tecnoloxía -nun 95%- por donación ou herdanza, sempre e cando esta forme parte dunha empresa individual e sempre que a adquisición se manteña durante os dez anos seguintes. 2.2.7 A atracción das actividades de I+D das grandes empresas españolas As actividades de I+D das grandes empresas constitúen unha importante fonte de coñecemento e de xeración de desbordamentos (spillovers), cuestión da que se poden servir as compañías locais para aumentar a súa capacidade de innovación e produtividade (Todo, Zhang, & Zhou, 2011; OECD, 2011b; Cantwell, 1987). Partindo do feito de que as grandes empresas e multinacionais están optando de maneira crecente por descentralizar as súas actividades de I+D máis alá dos seus propios mercados domésticos, os tomadores de decisión de políticas tratan de priorizar a atracción do investimento estranxeiro en actividades intensivas en coñecemento (Rodríguez-Pose & Wilkie, 2016). Para os estados, investir en actividades de I+D estaría xustificado desde dous puntos de vista: por unha banda existe un claro vínculo entre investimento en I+D e innovación (Carvalho, 2011) e, por outra, ao estimular a produción de novo coñecemento estarían a contribuír no tan necesario desenvolvemento socioeconómico (Solow, 1957). No recente estudo publicado por Rodríguez-Pose & Wilkie (2016), os autores exploran o papel das políticas para atraer I+D estranxeira das empresas na UE. Para isto, diferencian tamén entre as políticas directas (entre as que inclúen as subvencións, préstamos e outros contratos) e as indirectas (incentivos a través de taxas, redución da tributación dos salarios dos traballadores e outros). As conclusións que do estudo se derivan céntranse principalmente nas políticas que fornecen investimento directo para estimular a I+D das empresas, coincidindo coa temática da presente tese de doutoramento. O apoio financeiro á I+D estimularía, segundo Rodriguez-Pose e Wilkie, a participación das empresas, debido a que estas estarían procurando a maximización do beneficio. Esta produciríase vía redución de custos, minorándose tamén o desincentivo a participar neste tipo de actividades pola modificación da relación custo/beneficio que producen as liñas de axuda como Innterconecta. Así, esas empresas multinacionais que procuran a descentralización das actividades de I+D localizaríanse naqueles países que conten con paquetes de políticas máis atractivas de financiamento directo, xa que as políticas indirectas non conseguirían ter ese efecto (Rodríguez-Pose & Wilkie, 2016). Sen embargo, a decisión de localización das actividades de I+D dunha multinacional ou gran empresa non dependería unicamente deste factor. Outras 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 85 condicións como o tamaño do mercado desde o lado da demanda (Kuemmerle, 1999; Kumar, 2001; Shimizutani & Todo, 2008), ou desde o lado da oferta as capacidades dos RRHH especializados en I+D, son factores que inflúen nunha decisión dese estilo (Crescenzi, Pietrobelli, & Rabelloti, 2014; OECD, 2011b; Davis & Meyer, 2004; Thomson, 2013). De tal maneira que sería positivo tamén contar cun contexto favorable como prerrequisito para acoller a estas empresas foráneas. Son de tal importancia estas condicións que incluso, a ausencia delas podería chegar a converter en non efectivo o esforzo realizado a través dos investimentos directos. Na medida en que as condicións de contexto poidan ser as adecuadas para levar a cabo as actividades de I+D, tomará maior importancia o feito de contar con apoio financeiro que reduza os custos. Polo tanto, a localización das empresas multinacionais e das grandes empresas depende dun conxunto de factores (Dachs, et al., 2012; OECD, 2011b; Thursby & Thursby, 2006) desde o lado da demanda uns e da oferta outros. De igual maneira, tamén se identifica como relevante a capacidade tanto tecnolóxica como de innovación dun medio ambiente determinado (Crescenzi, Pietrobelli, & Rabelloti, 2014; Thomson, 2013), tendo os gobernos marxe de manobra para poder modificar este factor. A localización das empresas multinacionais está motivada tamén por diferentes razóns, de acordo coas súas etapas da cadea de valor, o seu país de orixe ou a opción de modo de establecemento (Rabellotti, 2017). Esta heteroxeneidade motivacional resulta en estratexias subnacionais complexas para a atracción da innovación. De tal maneira que as políticas de desenvolvemento rexional deberían evolucionar desde a atracción do 'Investimento Directo Estranxeiro entrante sen importar para que', cara políticas máis diversificadas e sensibles ás características dos territorios, respondendo á natureza multifacética deses investimentos (Rabellotti, 2017). Se investigamos a elección do modo de entrada desas empresas como un proceso positivo de correspondencia asertiva entre as subsidiarias e a sé, obsérvase como as características a nivel de empresa interactúan coas características nacionais e rexionais e as condicións institucionais que determinan as opcións do modo de entrada. Débese, xa que logo, introducir nas políticas de innovación o papel a xogar polos activos estratéxicos rexionais e as condicións institucionais. Nunha liña parcialmente diverxente, outras opinións (Rabellotti, 2017) manifestan un matiz sobre a atracción de multinacionais e grande empresas. Segundo este último estudo referido, os gobernos locais non deberían tratar de atraer á sé destas entidades, xa que as decisións sobre a súa localización poderían depender de características a nivel nacional. Pola contra, máis ben as políticas deberían ir encamiñadas a tratar de atraer funcións innovadoras mellorando o seu sistema de innovación, os seus activos de coñecemento local e a súa contorna socio-institucional. O fornecemento de financiamento directo para levar a cabo actividades de I+D permite ás empresas que estas actividades sexan menos custosas, facendo así que poidan acadar o obxectivo de maximización dos lucros, mentres minoran os riscos asociados a un posible fracaso (Rodríguez-Pose & Wilkie, 2016). Ademais, existiría unha relación positiva entre o número de patentes que se solicitan e o investimento para actividades de I+D empresarial, desde o punto de vista de que a maior capacidade de innovación no territorio máis atractivo será para as empresas localizarse nel (Crescenzi, Pietrobelli, & Rabelloti, 2014). De tal maneira que existiría en realidade unha relación indirecta entre o apoio financeiro directo e a Autor: Diego Sande Veiga 86 atracción de multinacionais e grandes empresas; estas localizaranse naqueles territorios con maior capacidade de innovación, lográndose mellorar esta a través dun maior financiamento das actividades, algo que non acontece co financiamento indirecto (Rodríguez-Pose & Wilkie, 2016). Por último, o efecto dos investimentos directos en I+D sería maior en contextos máis favorables para levar a cabo actividades intensivas en coñecemento (OECD, 2011b). Xustifícase, xa que logo, o uso de recursos públicos e o apoio para o desenvolvemento da I+D das empresas dado que supoñen non só un estímulo para as mesmas, senón tamén un incentivo para a atracción de multinacionais e grandes empresas. Esta atracción, lembremos, estará condicionada polas situacións de contexto do territorio. Así, o financiamento directo para actividades de I+D das empresas deberá deseñarse en función dese contexto e integrarse en estratexias máis amplas para a atracción do exterior de actividades intensivas en coñecemento (Rodríguez-Pose & Wilkie, 2016). Para as rexións menos desenvolvidas, dado que a situación de contexto é menos favorable para a innovación que nas máis avanzadas, os esforzos deberían ir dirixidos en primeiro lugar a crear esas condicións medioambientais para que as grandes empresas e multinacionais poidan realizar as actividades innovadoras e obter beneficios (Rodríguez-Pose & Wilkie, 2016). Unha vez creado ese contexto sería máis efectivo poder aplicar o uso de financiamento directo para a I+D empresarial. 2.2.8 A medición dos resultados da I+D+i e indicadores para a avaliación de políticas Os resultados das políticas de innovación poden ser medidos a través de diferentes indicadores, sendo axeitados uns ou outros en función dos obxectivos propostos. No presente estudo tomaranse diferentes indicadores que permitan constatar a repercusión da política de innovación analizada no ámbito empresarial galego. Para isto, considérase axeitado facer unha breve explicación dun deses indicadores, as patentes, dada a súa particularidade e o seu habitual uso para a medición de impacto. As patentes As patentes foron empregadas como un indicador de innovación a diferentes niveis, pero tense discutido intensamente a súa pertinencia para tal fin (Acs & Anselin, 2002; Archibugi & Pianta, 1996). Os grupos de indicadores máis comunmente desenvolvidos en case todas as metodoloxías adoptadas internacionalmente teñen que ver co concepto de "produción" e, no fondo, reflicten a matriz insumo-produto. Entre eles, como indicadores de output atópanse as patentes (Albornoz, 1994). En efecto, unha das medidas máis destacadas para a innovación é a análise de patentes. A efectividade da medición de innovación mediante patentes é altamente dependente de múltiples factores e, polo tanto, as patentes non sempre son axeitadas para medir a innovación. Nalgúns casos suxírese, pois, o uso doutros indicadores ou de indicadores derivados das patentes para aproveitar a información que conteñen (Aristizábal, Montoya, & Montoya, 2014). 2- A POLÍTICA REXIONAL DA UE: FONDOS ESTRUTURAIS E POLÍTICAS DE INNOVACIÓN 87 Neste estudo analizaranse ademais outros indicadores de comportamento das empresas participantes en Innterconecta, considerándose acertada a inclusión das patentes como indicador de innovación como acontece noutros estudos (Buesa, Heijs, & Baumert, 2010), aínda que como diciamos non en todos os casos pode ser axeitada (Crespi & Zuñiga, 2012), atendendo á alta dependencia do tipo de industria que se estea a estudar (Aristizábal, Montoya, & Montoya, 2014). En certas circunstancias cabería valorar se unha medida máis apropiada sería o número de innovacións comercializadas. Sen embargo, esta variable presenta imposibilidade para traballar con ela debido á falta de dispoñibilidade de información (Buesa, Heijs, & Baumert, 2010). As patentes poden ser un bo indicador para medir a innovación a nivel de rexións en países desenvolvidos, pero non sempre o son para medir as innovacións a nivel de empresa ou organización. A eficacia das patentes como medida da innovación está asociada a múltiples factores, quedando moitos deles aínda pendentes de determinar. Entre estes poderían destacar: os sectores, as rexións, o tipo de produto en estudo e a súa etapa no ciclo de vida da industria (Aristizábal, Montoya, & Montoya, 2014). Por outra banda, é necesario ter presente algunhas das limitacións que, de foma xeral, presenta a análise de resultados en forma de patentes (Buesa & Molero, 1992; Sancho, 2001): a) A heteroxeneidade da información nos bancos de datos, b) Diferente importancia económica de cada unha das patentes (Griliches, 1990), c) Problemas institucionais (Basberg, 1987): diferente lexislación segundo o país por unha parte e, por outra, as análises longas non adoitan incluír os cambios no marco institucional. No presente traballo tanto a primeira como a terceira limitación verían reducida a súa influencia, xa que a fonte de información de patentes é única e tómase en consideración ao nivel institucional nun só territorio. Pero non son as patentes o único indicador útil para este tipo de análises. De feito, ao longo do estudo utilizaremos outros indicadores que complementan a información sobre patentes. Autor: Diego Sande Veiga 88 3- DINÁMICA DO SISTEMA GALEGO DE INNOVACIÓN DURANTE O PERÍODO DE APLICACIÓN DO FONDO TECNOLÓXICO 89 CAPÍTULO 3: DINÁMICA DO SISTEMA GALEGO DE INNOVACIÓN DURANTE O PERÍODO DE APLICACIÓN DO FONDO TECNOLÓXICO 3.1 OBXECTO DO ESTUDO O obxecto deste capítulo é realizar unha diagnose da situación da I+D+i en Galicia no momento clave actual no que finaliza o período de programación europeo 2007-2013 e no que se abren as portas cara unha nova concepción na planificación estratéxica da investigación e da innovación rexionais para o período 2014-2020: a Especialización Intelixente13. Debido á perda da condición de territorio con obxectivo de Converxencia da Unión Europea que Galicia mantivo entre os anos 2007 e 2013, a cantidade de Fondos Estruturais que serán percibidos de cara ao Horizonte 2020 veranse minguados de xeito máis que ostensible, acadando unicamente estes un 83% do total asignado no período anterior (Consellería de Facenda, 2013), coa condición previa de elaboración dunha estratexia RIS3 (Consellería de Economía, 2014). Nun contexto dominado polas restricións de capital público, debidas tanto á citada circunstancia da perda do obxectivo Converxencia no período de programación europeo 2014- 2020 como, principalmente, aos devastadores efectos das políticas de austeridade levadas a cabo como errónea resposta perante a fonda crise do modelo de acumulación financiarizado (Vence, 2010), cómpre prestarlle a necesaria atención á situación da I+D+i na Comunidade Autónoma de cara a identificar posibles problemáticas corrixibles para o nomeado período de programación 2014-2020 e sucesivos. A necesidade dun cambio estratéxico coa fin de fomentar actividades con desenvolvemento tecnolóxico en áreas que potencialmente poidan xerar vantaxes competitivas no futuro amósase imprescindible, dado que Galicia presentaba a comezos do período de programación atraso tecnolóxico (Navarro & Gibaja, 2009). Este atraso, lémbrese, estaba vinculado á existencia dun modelo de crecemento asentado en sectores de baixa produtividade, en especial na construción, no negocio inmobiliario, nas obras públicas e nun sector terciario de consumo estándar (Vence, 2010). Polo que, tal e como se indicaba, cómpre mudar un modelo de crecemento territorial asentado na especulación e o investimento en negocios con expectativas de beneficios elevados no curto prazo (Vence 2005, 2008a) empregando unha estratexia que ofreza a posibilidade de xerar e artellar un tecido produtivo máis eficiente e innovador, capaz de competir no mercado mundial polos nichos de mercado existentes. En consecuencia, imponse a necesidade de realizar unha diagnose acertada da situación da I+D+i en Galicia coa fin de afinar as políticas que se deberán levar a cabo no presente período de programación 2014-2020, funcionando como instrumento e eixo vertebrador que permita adecuar a resposta pública ás características e necesidades propias do Sistema Galego 13 A Especialización Intelixente ou RIS3, lembremos, baseáse en que a estratexia de innovación máis prometedora para o desenvolvemento económico consistiría no fomento do investimento en programas que complementen outros activos produtivos do país para crear a capacidade produtiva nacional e a vantaxe comparativa interrexional (Foray, David, & Hall, 2009). Autor: Diego Sande Veiga 96 institucionais da actividade innovadora. Estes catro elementos, a administración pública no papel regulador, o sistema educativo, o sistema público de I+D e infraestruturas tecnolóxicas de apoio e soporte á innovación forman o conxunto de institucións e organizacións de natureza pública ou semipública que: 1) Desenvolven a planificación, xestión e regulación das actividades innovadoras, 2) Xeran oferta científica e tecnolóxica de carácter público, 3) Establecen os mecanismos que conecta a oferta pública investigadora coas demandas empresariais. Os dous elementos restantes, o tecido empresarial e o sistema financeiro, están vinculados ás condicionantes estruturais e locacionais da innovación. Existen tres fases na formación dun sistema como proceso evolutivo de progresiva integración da investigación científica no sistema económico (Castells & Hall, 1992): 1. Etapa de autonomía: Caracterizada pola consolidación do marco conceptual e metodolóxico da investigación científica como actividade diferenciada. 2. Etapa de institucionalización: Na que prima o desenvolvemento dunha relación estreita entre coñecemento científico e progreso técnico e o aumento do papel da técnica no crecemento económico, tomando a administración conciencia do binomio I+D e creando unha política científica para implantar unha infraestrutura axeitada para a investigación e poder orientala así cara obxectivos políticos, económicos e sociais. 3. Etapa de integración: Acéptase que o bo funcionamento do complexo investigacióninnovación-mercado require non só investigación básica con resultados tanxibles de interese económico, senón a transformación destes resultados en mercancías de éxito no mercado. Podería ser un elemento de discusión discernir a fase na que se atopa o SRI en Galicia xa que, se ben existen algúns elementos correspondentes á etapa de integración dentro dos que se podería encadrar este programa -no aspecto de procurar obter resultados das empresas para o mercado-, esta semella ter aínda un longo percorrido por diante debido á escaseza do apoio institucional e á situación da innovación empresarial no contexto do tecido produtivo galego. Por outra banda, son tamén moitos os elementos da segunda fase que aínda se deben axustar de cara a conformar esa institucionalización que realmente permita planificar a apoiar de forma adecuada a orientación cara obxectivos políticos, económicos e sociais, aínda que elementos recentes como a Lei de Fomento da Investigación e a Innovación en Galicia (Xunta de Galicia, 2013) e a conformación dunha Estratexia de Especialización Intelixente no territorio poderían converterse nun avance importante neste sentido, en caso dunha elaboración e implementación axeitada. No actual contexto, co recente estourido da burbulla inmobiliaria e especuladora e a aplicación das políticas de austeridade, Galicia sitúase na realidade dunha economía modernizada, pero cunha feble capacidade innovadora. O panorama actual e o tipo de políticas que se van impoñendo como resposta á fonda crise económica-financeira non permiten o optimismo de cara a afrontar algún dos retos pendentes no futuro inmediato (Asheim, 2009), nin do seu Sistema de Innovación. 3- DINÁMICA DO SISTEMA GALEGO DE INNOVACIÓN DURANTE O PERÍODO DE APLICACIÓN DO FONDO TECNOLÓXICO 97 A planificación da política de I+D+i en Galicia para o período 2007-2013 Antes de interpretar os datos de I+D+i do período 2007-2013 en Galicia, é necesario identificar os diferentes axentes públicos desde os que se levan a cabo as políticas que afectan á nosa Comunidade Autónoma. As actuacións nesta área contaron co apoio de diversas fontes de financiamento público, tanto a nivel autonómico a través dos orzamentos da Xunta de Galicia, como a nivel español a través Administración Xeral do Estado, ou incluso a través de convocatorias xestionadas directamente por autoridades europeas (como sería o caso dos proxectos para Plataformas Tecnolóxicas Europeas, por exemplo). En canto á planificación estratéxica en Galicia, dentro do período obxecto de estudo e de cara a atender as necesidades e debilidades no sistema de I+D+i, elabóranse a nivel autonómico diferentes documentos: para o período 2006-2010 o Plan Galego de Investigación, Desenvolvemento e Innovación Tecnolóxica (coñecido como Plan Incite), posteriormente o Plan Estratéxico de Innovación en Galicia 2010 (Plan Peiga) e para o período 2011-2015 o Plan Galego de Investigación, Innovación e Crecemento (Plan I2C). Vexamos a continuación os retos e liñas formulados en cada un deles tendo en conta as debilidades e necesidades estratéxicas do territorio en cada momento. a) Plan Incite 2006-2010 Este Plan concentrouse no desenvolvemento de dous obxectivos clave para o sistema galego de I+D+i (Xunta de Galicia, 2006): a base da estratexia científico-tecnolóxica estaría asentada na mellora cuantitativa e cualitativa dos recursos humanos e na articulación do sistema de I+D+i galego, dirixindo os recursos e esforzos a estas dúas metas. Outros logros pretendidos polo Incite eran a comunicación e sensibilización social do papel da ciencia e da innovación na sociedade, a promoción da investigación básica e aplicada en sectores clave para a economía, dar pulo á excelencia dos proxectos de I+D, a mellora da I+D+i no sector empresarial -en especial nas Pemes- e a proxección internacional do sistema de innovación. Este conxunto de pezas constituirían o eixo de actuación do maior investimento en I+D+i realizado en Galicia ata ese momento, dotando un orzamento superior aos 800 millóns de euros (Mato, 2008). b) Plan Peiga 2010 O Plan Estratéxico de Innovación de Galicia 2010 tiña por obxectivo o apoio ao sistema de I+D+i e a mellora competitiva do sistema produtivo de Galicia, con especial énfase na innovación empresarial como impulsora e xeradora da investigación e desenvolvemento. Ademais, debía servir para dotar á Xunta de Galicia dun marco xeral que orientase adecuadamente o deseño dos programas estratéxicos funcionais no ámbito da I+D+i, así como outras actuacións específicas da sociedade do coñecemento, para acadar unha mellora da competitividade empresarial que repercutise sensiblemente no crecemento do VAB14 e o emprego en Galicia (González & Figueroa, 2015). 14 O valor agregado bruto (VAB) ou valor engadido bruto (VEB) é a macromagnitude económica que mide o valor engadido xerado polo conxunto de produtores dunha área económica, recollendo en definitiva os valores que se agregan aos bens e servizos nas distintas etapas do proceso produtivo. Autor: Diego Sande Veiga 98 c) Plan I2C 2011-2015 Os principais retos e liñas de actuación marcados no Plan I2C están encamiñados a lograr un sistema competitivo non só no período para o que se deseña, senón máis aló no tempo. Decídese enfrontar unha serie de retos, entre os que foron seleccionados: a captación, formación e retención do talento; a consolidación dos grupos de investigación de referencia competitiva; o apoio ao sistema de investigación; a posta en valor do coñecemento e da innovación como motor de crecemento; a internacionalización da innovación e o coñecemento; a aplicación do modelo innovador nas administracións; o apoio a programas sectoriais e proxectos singulares e a difusión e divulgación dos resultados das accións de investigación e innovación (Xunta de Galicia, 2011). Con posterioridade e xa fóra do período analizado, no mes de xaneiro de 2018 a Xunta de Galicia presenta un novo plan, o Plan Galicia Innova 2020. Cun investimento previsto de 1.775 millóns de euros, este Plan destinará os recursos mobilizados a poñer en valor o coñecemento científico-tecnolóxico, mellorar a transferencia do coñecemento entre os investigadores, as empresas e a sociedade, e procurar un retorno para o investimento que se realice en innovación. A presentación deste novo Plan prodúcese na segunda metade do período 2014-2020, no que están en marcha as estratexias RIS3 e dentro do marco do Plan Estratéxico de Galicia 2015-2020, no que se pretende, entre outros obxectivos, avanzar cara unha sociedade do coñecemento na Comunidade Autónoma. 3.4 MATERIALIZACIÓN ECONÓMICA DAS POLÍTICAS DE I+D EN GALICIA 2007-2014 Disponse para este apartado de tres series de datos diferenciadas en relación ao gasto en I+D en Galicia no período obxecto de estudo: en primeiro lugar analízanse os datos referidos ao orzamento de I+D+i da Xunta de Galicia, a continuación o total de gastos internos en I+D en Galicia por sectores e finalmente a evolución do gasto en I+D respecto ao PIB. Considérase relevante estudar estas tres series xa que permiten facerse unha composición máis exacta da situación real da I+D+i galega, así como identificar con claridade a liña austericida seguida polo goberno autonómico. 3.4.1 O orzamento de I+D da Xunta de Galicia no período 2007-2014 Analízase en primeiro lugar a variación na dotación orzamentaria da Xunta de Galicia. De xeito semellante a como acontecía no caso do gasto español en I+D, a Xunta de Galicia comezou o período de programación 2007-2013 con incrementos notables nos orzamentos destinados a esta área, pasando dos 119,29 M€ asignados en 2007 aos 142,85 M€ de 2009, se ben esta tendencia muda a partir dese momento de forma similar ao que acontecía para o conxunto do Estado. Desta maneira produciuse para o exercicio 2011 unha caída do orzamento que superaba os 20 M€ respecto ao ano anterior. Para o exercicio 2012 mantense unha cifra orzamentada similar respecto a 2011, mentres para o exercicio 2013 prodúcese de novo unha nova forte caída anual de máis de 14 M€, de forma que o orzamento de I+D da Xunta de Galicia apenas chegaba aos 103,17 M€ nese ano, máis de 16 M€ -un 11,13%- por debaixo das cifras asignadas en 2007. De cara aos exercicios 2014 e 2015 prodúcese unha leve recuperación no apoio á I+D respecto ao trienio 2011-2013 que se confirma en 2016, se ben as cifras aínda non chegan ás acadadas no trienio 2008-2010. Pódense ver os datos no 3- DINÁMICA DO SISTEMA GALEGO DE INNOVACIÓN DURANTE O PERÍODO DE APLICACIÓN DO FONDO TECNOLÓXICO 99 seguinte gráfico 11, comparados coa liña que seguen os orzamentos xerais da Xunta de Galicia. Como se observa, a caída no orzamento en I+D entre os exercicios 2009 e 2013 sitúase no 27,78% respecto ao máximo da serie, mentres a caída do orzamento total da Xunta de Galicia é menor que a anterior situándose arredor do 20% nos mesmos anos: Gráfico 11: Orzamento de I+D+i e xeral da Xunta de Galicia 2007-2016 (en miles de euros) Fonte: Elaboración propia a partir de datos do IGE e da Consellería de Facenda 3.4.2 O gasto interno en I+D en Galicia 2007-2014 Ao analizar o gasto interno en I+D en Galicia no período obxecto de estudo obsérvase unha evolución que garda semellanzas coa do apartado anterior. Prodúcese un aumento notable entre 2007 e 2008 desde os 555,62 M€ ata os 584,21 M€, para logo, con algunha pequena oscilación, caer de xeito constante (desde un exercicio antes que o orzamento público autonómico) ata os 468,70 M€ para 2013. O gasto interno en 2013 é inferior en 86,92 M€ -un 15,64%- respecto á cifra de 2007. Para o exercicio 2014 prodúcese unha lixeira mellora, acadando este gasto os 477,27 M€, tendencia que se confirma para 2016 con 513,88 M€. Segundo datos do INE, o gasto interno en I+D reduciuse do 4,2% en 2007 ata o 3,6% de 2013 en Galicia, a caída máis forte entre as rexións obxectivo de Converxencia (Andalucía sube do 11,1% ao 11,13%, Extremadura mantén o 1% e Castela a Mancha cae do 1,6% ao 1,5%). Se desagregamos o dato do gasto interno en I+D por sectores, obsérvase que o máis destacado é a caída do gasto no ámbito das empresas xa desde o primeiro exercicio da serie - un 30,14% entre 2007 e 2013-, sendo este sector o primeiro en reaccionar ante a chegada da crise económica (Vence, 2010). A continuación prodúcese a caída no sector do ensino superior desde 2008 e no gasto das AA.PP. a partir de 2009. Pódese observar entre 2009 e 2011 unha suave recuperación do gasto no sector empresas, que podería estar relacionado cos aumentos do gasto público autonómico anteriores ata 2009 (véxase o gráfico 11). Sen embargo, a partir de 2011 volve producirse unha nova caída no gasto das empresas, sen observarse estímulos desde un sector público que continuaba a reducir a súa participación seguindo unha política procíclica e impedindo a axuda reclamada polos axentes. A seguir o gráfico 12 cos datos dispoñibles: 119.297 131.327 142.857 134.543 114.295 117.861 103.174 112.551 122.215 130.676 10.785.743 11.556.124 11.792.823 11.686.232 9.708.017 9.858.457 9.479.889 10.281.347 9.790.362 10.310.241 8.000.000 9.000.000 10.000.000 11.000.000 12.000.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Orzamento I+D Orzamento Xunta Galicia Autor: Diego Sande Veiga 100 Gráfico 12: Gastos internos totais en Galicia en I+D 2007-2016 (en miles de € correntes) Fonte: IGE 2017 3.4.3 O gasto en I+D en Galicia respecto ao PIB 2007-2014 Á hora de estudar a evolución do gasto en I+D en Galicia posto en relación co PIB de 2007-2013 obsérvase que a tendencia xeral é a caída dos valores da relación, se ben entre os anos 2007 e 2008 produciuse un aumento desde o 0,99% ata acadar esta cifra o 1%, o máximo do período. Prodúcese a partir dese momento un descenso destes valores, aínda que tras caer a cifra da relación ao 0,92% do PIB en 2009, aumenta logo ata o 0,93% en 2010 e ata o 0,94% en 2011. Prodúcese posteriormente outra caída ata o 0,90% en 2012 e o 0,87% en 2013 (INE, 2015), con leve recuperación para 2014 e 2015 -0.88%- e nova caída en 2016, o valor máis baixo no conxunto temporal estimado, acadando o 0,86%. Lémbrese que no conxunto do Estado esta relación aumentou anualmente ata o exercicio 2010, para logo descender ata valores semellantes aos do punto de partida do período 2007-2013. Dedúcese, polo tanto, que as políticas de recorte do gasto sobre este tipo de investimentos produtivos foron aplicadas ao Sistema Galego de Innovación antes e con maior intensidade que no conxunto español, afectando de maneira máis intensa ao conxunto da economía. A continuación no gráfico 13 vexan a evolución do gasto en I+D/PIB en Galicia nos exercicios 2007-2016: Gráfico 13: Evolución do Gasto en Galicia de I+D/PIB no período 2007-2016 (%) Fonte: INE- Estatística sobre actividades de I+D, 2017. Nota: PIBpm BASE 2010, datos provisionais 2015, avanzados 2016. 307.668 240.728 72.879 82.024 175.078 191.137 555.625 584.213 524.125 531.601 526.471 487.840 468.701 477.278 496.560 513.889 - 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 400.000 450.000 500.000 550.000 600.000 650.000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Sector empresas Sector AA.PP. Sector Ensino Superior Total 0,99 1,00 0,92 0,93 0,94 0,90 0,87 0,88 0,88 0,86 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00 1,05 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 3- DINÁMICA DO SISTEMA GALEGO DE INNOVACIÓN DURANTE O PERÍODO DE APLICACIÓN DO FONDO TECNOLÓXICO 101 Tendo en conta a situación de partida nas catro CC.AA. clasificadas con obxectivo de Converxencia para o período 2007-2013, Galicia é a que presenta un descenso do Gasto en I+D / PIBpm máis pronunciado, pasando do 0,99% en 2007 ao 0,88% en 2014. Mentres, para Castela a Mancha o descenso é menor en termos absolutos -pasando do 0,60% ao 0,51% no período-, Andalucía aumenta -do 1,02% ao 1,03%- e Extremadura tamén ten menor caída en termos absolutos e relativos -do 0,74% ao 0,67%-, segundo os datos que se desprenden da mesma fonte (INE). 3.5 EFECTOS DAS POLÍTICAS SOBRE O EMPREGO EN I+D EN GALICIA NO PERÍODO 2007-2014 Un dos aspectos máis relevantes á hora de avaliar o efecto das políticas é ver o impacto que as mesmas teñen sobre o emprego. Faise necesario dedicar un apartado exclusivo a esta cuestión neste traballo ante a delicada situación do mercado laboral. Disponse para o estudo dos datos relativos ao persoal dedicado á I+D en Galicia, medido como equivalente en xornadas completas entre 2007 e 2014. É necesario ter en conta que os datos de evolución aquí amosados son o resultado da aplicación non só de importantes fontes de recursos como o Fondo Tecnolóxico, senón tamén dos programas autonómicos, do resto de programas nacionais e das convocatorias europeas e internacionais, así como da propia iniciativa empresarial. Neste contexto no que a Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal aspiraba de cara ao período 2014-2020 a captar o 40% dos fondos destinados a emprego e I+D+i da Península (Europa Press, 2015), e ante a avidez de recursos para mellorar a devandita situación laboral das persoas que non se atopan en condición de dispoñer de traballo remunerado, cómpre abordar esta cuestión co rigor e seriedade necesarios para xerar solucións na procura dun crecemento sostible e un aumento da produtividade que permitan crear unha perspectiva de futuro en Galicia. Poñamos agora o foco de atención no persoal dedicado á I+D, medido por cada mil traballadores ocupados no seguinte gráfico 14. Ofrécese información sobre como se comportou o sector respecto aos restantes no contexto de agresivas políticas de recortes. Para estudar este punto disponse dos datos en Galicia comparados coa media española. En ambos os casos a tendencia é moi similar, diferenciándose dúas etapas: na primeira experimenta a ratio Persoal ocupado I+D/Traballadores ocupados un claro incremento entre os exercicios 2007 -partindo de 7,3 no caso galego e de 9,8 no español- e 2010 -onde acada o 9,8 en Galicia e o 11,9 en España-; na segunda, os valores tenden a manterse estables no caso español con pequenas oscilacións desde o ano 2010 ata o 2014, semellante ao que acontece en Galicia tras un lixeiro descenso no exercicio 2011. Acádase en 2014 a cifra de 9,4 traballadores de I+D por cada mil ocupados en Galicia, mentres España sitúase en 11,5, descendendo en ambos os casos os valores de cara a 2016. Galicia está claramente por debaixo da media española no conxunto do período. A forte caída nos investimentos supuxo tamén un freo ao fenómeno de catch-up tecnolóxico15 no ámbito dos recursos humanos. Hai dúas reflexións destacables que se deducen da observación do gráfico 14: En primeiro lugar obsérvase, como no caso anterior, que os incrementos de persoal en I+D en 15 O catch-up tecnolóxico implica que canto maior sexa a diferenza tecnolóxica entre o líder e o seguidor, e grazas á difusión da tecnoloxía internacionalmente dispoñible, maiores serán as melloras potenciais que se poderán introducir nos procesos produtivos do país seguidor, e como consecuencia, maior será tamén o crecemento potencial de este fronte ao do país líder (Escot & Galindo, 1998). Autor: Diego Sande Veiga 102 Galicia en relación aos traballadores ocupados coinciden no tempo co aumento tanto do orzamento en I+D da Xunta de Galicia como co aumento dos gastos internos totais en I+D das AA.PP., demorando un exercicio máis o seu descenso; en segundo lugar, vendo que a evolución da relación incrementa ata 2010 e habendo un posterior estancamento entre 2010 e 2014, podería interpretarse que o comportamento do emprego na área de I+D depende en gran medida do investimento público. Prodúcese, a pesar dos efectos da crise e das políticas austericidas, unha certa estabilidade. En efecto, a forte redución dos orzamentos non se traduce nunha caída da mesma intensidade do persoal dedicado á I+D en relación aos traballadores ocupados, o que sería indicativo de que ou ben a redución do investimento en I+D non afectou ás partidas destinadas a persoal -algo pouco probable-, ou ben que esta área conta con empregos de maior calidade e estabilidade que a media. Para ver o contraste respecto ás cifras xerais e reforzar o razoamento anterior, cómpre indicar que durante o mesmo período en Galicia o número de demandas de emprego pendentes (paro rexistrado) pasou de 150.546 en 2007 ata as 256.960 en 2014 (IGE, 2015), aumentando exercicio tras exercicio -agás no último da serie-. Mentres, no conxunto do período 2007-2014 producíase un aumento no número de traballadores en I+D tanto na Comunidade Autónoma como no conxunto español. Véxase a continuación o citado gráfico que relaciona o persoal dedicado á I+D respecto aos traballadores ocupados: Gráfico 14: Persoal dedicado á I+D en relación a ocupados, Galicia-España 2007-2016 (cada mil ocupados) Fonte: Elaboración propia a partir de datos do IGE 2017, tomados do INE-Estatística sobre actividades de I+D. Contas económicas de Galicia, INE. Contabilidade Nacional de España. Como se pode ver no gráfico 15 a cifra de partida de persoal destinado á I+D en Galicia é a máis baixa do período analizado, con 8.659 empregados. Este número foi aumentando en exercicios sucesivos ata acadar o seu máximo con 10.810 traballadores no sector no ano 2010. A partir deste punto prodúcese un claro descenso deste valor, chegando a baixar ata as 9.405 persoas empregadas en I+D en 2014. Isto quere dicir que no conxunto dese período creáronse un total de 746 empregos, un 8,61% máis respecto á cantidade inicial. Os valores para 2016, tras unha caída no exercicio anterior amosan cifras parecidas a 2014. O primeiro que cabe destacar é que o número total de empregados en I+D en Galicia segue unha liña parecida á amosada en gráficos anteriores para o orzamento de I+D+i da Xunta de Galicia e para o Gasto interno en I+D das AA.PP.. A principal diferenza é que neste caso o máximo acádase un ano despois que nas referencias comparativas citadas anteriormente. 7,3 8,1 8,6 9,8 9,3 9,1 9,3 9,4 8,9 9 9,8 10,5 11,6 11,9 11,7 11,8 11,9 11,5 11,2 11,2 0 2 4 6 8 10 12 14 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Galicia España 3- DINÁMICA DO SISTEMA GALEGO DE INNOVACIÓN DURANTE O PERÍODO DE APLICACIÓN DO FONDO TECNOLÓXICO 103 Ao desagregar os datos de empregados atendendo aos diferentes sectores xeradores de emprego, constátase que o persoal dedicado á I+D no sector empresas é o que semella comportase de forma máis estable ao longo do período, sendo o sector do ensino superior o que experimenta as maiores variacións. Desta maneira, o comportamento do sector ensino superior e das AA.PP. explican en gran medida as variacións totais do emprego en I+D en Galicia no período 2007-2014, debido ao menor gasto público. Destaca a constante diminución dos valores para o Ensino Superior desde 2010, perdendo en 2016 un 21,96% dos postos de traballo respecto ao valor máximo de 2010, seguindo o emprego nas AA.PP. un camiño similar. No caso das empresas, prodúcese unha suave mellora no total de emprego, que ben podería indicar a capacidade de resistencia do sector a situacións económicas adversas, información que tamén se podería desprender do anterior gráfico 14. Obsérvese o citado gráfico 15 cos datos dos que se dispón: Gráfico 15: Persoal traballando en I+D en Galicia no período 2007-2016 (a tempo completo) Fonte: Elaboración propia a partir de datos do IGE 2017, tomados do INE-Estatística sobre actividades de I+D, Contabilidade Rexional de España 3.6 A SITUACIÓN DAS EMPRESAS INNOVADORAS EN GALICIA 2007-2013 Dentro do tecido innovador en Galicia as empresas con maior volume de gasto en I+D concéntranse nuns poucos sectores, principalmente: automóbil, sector enerxético, construción naval e tecnoloxías da produción. Claros exemplos destas foron no caso do automóbil o Grupo Antolín-Vigo, Viza Automoción S.A., Uro Vehículos Especiales S.A., Componentes de Vehículos de Galicia S.A. ou o Grupo Antolín-PGA S.A.; no sector enerxético o Parque Eólico de Tea S.L., o Parque Eólico de Deva S.L. ou o Parque Eólico de Ameixenda-Filgueira S.L.; na construción naval Construciones Freire S.A. ou Porto de Celeiro S.A.; nas tecnoloxías da produción outras como Thermochip S.L. ou Faurecia Sistemas de Escape España S.A. (Vence, 2010). Obsérvase nesta relación a ausencia de empresas encadradas noutros sectores -por exemplo na bioteconoloxía, farmacéuticas, TIC- que teñen a capacidade de xerar gran valor engadido. Ademais deste problema, Galicia posúe un tecido produtivo constituído na súa inmensa maioría por MicroPemes, tendo estas máis dificultades para innovar debido ás súas menores posibilidades de acceso a financiamento e a recursos humanos especializados. 3.267 3.673 3.807 1.321 1.800 1.396 4.071 5.337 4.165 8.659 9.681 9.972 10.810 10.146 9.509 9.386 9.405 9.038 9.367 - 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Sector empresas Sector AA.PP. Sector Ensino Superior Total Autor: Diego Sande Veiga 104 É preciso aplicar políticas que permitan atender ás características territoriais específicas. Neste camiño, cómpre dispoñer de políticas con orientacións que permitan fomentar a produción de valor engadido dando unha maior importancia á participación das Pemes, xa que constitúen gran parte do núcleo central deste tipo de economías. Nesta liña poderían deseñarse tamén políticas como o nomeado Fondo Tecnolóxico, destinado á promoción da I+D+i empresarial. Sen embargo, as grandes empresas teñen significativa presenza nas dotacións europeas para I+D, e en programas como Innterconecta incluso producíndose fugas de recursos cara outros territorios (Sande & Vence, 2015a). Segundo se observa no gráfico 16, a tendencia xeral que se produce entre as empresas galegas con actividades innovadoras é de forte caída no seu número dentro do período 2007- 2016. No exercicio 2007 eran 1.745 as empresas consideradas con actividades innovadoras. Tras un aumento a 1.930 empresas en 2008 alcanzando o valor máximo da serie, o número empresas innovadoras en Galicia cae inicialmente de forma brusca no exercicio 2009 ata 1.480, mantendo posteriormente un descenso máis suave pero progresivo ata a cifra de 973 empresas innovadoras en 2014. En total a caída de empresas con actividades innovadoras nos exercicios considerados é do 44,25% respecto a 2007. A senda que segue o gráfico 16 que podemos ver a continuación garda gran parecido coa seguida no ámbito estatal que acada o 48,87%. Así como noutros datos si se reflicte unha leve recuperación dos valores para os dous último exercicios, se tomamos as cifras para o número de empresas innovadoras, o descenso do número de entidades é aínda maior tanto en Galicia como en España, co que non se está trasladando aquí a suposta recuperación económica: Gráfico 16: Empresas galegas con actividades innovadoras en Galicia e España no período 2007-2016 Fonte: Elaboración propia a partir de datos IGE, tomados da Enquisa sobre innovación das empresas, INE Nun contexto onde a crise bate con forza á porta dos fogares e da economía galega, non é bo sinal que se reduza tan fortemente o número de empresas innovadoras, sendo necesario reverter esta tendencia para apoiar a creación de actividades de valor engadido e para crear emprego con maior poder de resistencia ante situacións desfavorables. Desta maneira, unha dotación orzamentaria anticíclica podería evitar caer nesta situación na que o ciclo económico tenta aos lexisladores para ver a austeridade como unha cura para a crise económica, 30.819 36.183 30.041 24.645 20.487 18.077 16.119 15.748 15.736 15.648 1.745 1.930 1.480 1.356 1.318 1.092 1.066 973 844 831 - 500 1.000 1.500 2.000 2.500 - 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 España Galicia 3- DINÁMICA DO SISTEMA GALEGO DE INNOVACIÓN DURANTE O PERÍODO DE APLICACIÓN DO FONDO TECNOLÓXICO 105 reducindo así o gasto en innovación cando máis se necesita un aumento no mesmo para crear novas industrias e postos de traballo innovadores para saír da recesión ou da depresión (Etzkowitz, 2012). Para lograr este obxectivo sería necesario contar cun decidido apoio gobernamental instrumentalizado a través de políticas de innovación axeitadas ás necesidades e características dos axentes participantes no Sistema Galego de Innovación. Un exemplo do esforzo público realizado noutras áreas nas que se puxo maior interese en fomentar ao longo da crise é o ámbito da internacionalización (IGAPE, 2014). Por que non se fixo o mesmo esforzo coas políticas de I+D+i? Por que non se introduciron estratexias bottom-up como si se fixo anteriormente noutras áreas como o desenvolvemento rural? Ou incluso afondando máis, por que non se aborda a cuestión competencial? Os datos previos amosan a escaseza da participación en forma de recursos tanto públicos como empresariais. Así, o gasto en I+D+i polo sector empresas en Galicia supuxo un total de 639 M€ no período 2003-2005, por 4.300 M€ en Madrid. Os gastos máis importantes de innovación destináronse principalmente á adquisición de maquinaria, equipos de software e á adquisión doutros coñecementos. Ademais este gasto empresarial concéntrase principalmente nas grandes compañías (Sáez, Solà, & Termes, 2008). Sen embargo, segundo estudos previos, non só a I+D local influiría para determinar a innovación, senón que os esforzos doutras economías locais tamén inflúen (Keller, 1998). Por esta última razón podería convir valorar unha estratexia de colaboración conxunta que implique tamén aos axentes dos territorios periféricos, tanto a nivel de Estado, como internacional e a nivel Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal. Coa forte destrución e precarización de emprego sufrida, coa caída da demanda e dos salarios, seguidas por políticas públicas procíclicas e de austeridade, parece imposible que o seguinte gráfico 17 que amosa os gastos en innovación tecnolóxica das empresas galegas entre 2007 e 2016 poida ter un comportamento distinto ao que se reflicte. De novo, de forma análoga a outros gráficos anteriores, obsérvase un aumento dos gastos en Galicia entre o exercicio 2007 e 2008, desde os 965,92 M€ iniciais ata acadar o máximo do período no ano seguinte con 1.002,93 M€. Ten lugar a continuación unha forte caída no exercicio 2009 no que o gasto se situou en 706,32 M€ -cunha caída do 29,57% só nese exercicio respecto ao anterior-, para seguir baixando ata 552,31 M€ en 2011 -o 55,07% da cifra de 2008-. De cara a 2012 lógrase unha leve recuperación chegando a contía de gasto ata 606,88 M€, se ben é unha recuperación insuficiente e que aínda se situaba ben lonxe das cifras nas que se movían as empresas nos exercicios 2007 e 2008. Sen embargo, esa posible recuperación amosou ser un espellismo, xa que no exercicio 2014 volven a caer as cifras ata o mínimo do período, con 466,55 M€ -o 48,30% da cifra de 2007-. Mentres, para o conxunto do Estado esta cifra caeu de forma constante “só” ata o 71,62% do valor inicial no mesmo período. De cara a 2016 prodúcese unha leve recuperación tanto en Galicia como en España. A seguir o gráfico 17: Autor: Diego Sande Veiga 112 de vertebración do Sistema Galego de Innovación, pola especialización produtiva en Galicia, pola falta dunha estratexia de consenso con todos os axentes que permita desenvolver as potencialidades rexionais (Red IDi, 2015), así como pola falta de políticas target orientadas a obxectivos máis concretos, é porque os resultados na I+D+i rexional non son os agardados no período. Un dos principais aspectos que se poden sinalar como positivos nas política de I+D en Galicia é a consecución dun proceso de capitalización en parte das empresas. Cómpre ter en conta tamén a substancial modernización na dotación de capital humano e no incremento da calidade de vida lograda polos Fondos FEDER (Faíña, López, Montes, Calvo, & Bolea, 2013). Sen dúbida a situación económica podería ser aínda peor sen eles. Non se debe esquecer a existencia dunha serie de fortalezas que cómpre aproveitar, como a existencia de sectores industriais e RRHH con experiencia nestes ou a capacidade de investigación, así como unha serie de oportunidades como o potencial de diversificación da economía e a demanda crecente de produtos ecolóxicos e sofisticados, entre outras. Para concluír, Galicia non aproveitou convenientemente as oportunidades ofrecidas a través dos programas autonómicos, dos Fondos Estruturais como o FEDER, nin de programas como o Fondo Tecnolóxico para mellorar o seu desenvolvemento e posicionamento a través da I+D+i no período de programación 2007-2013. 4- O FONDO TECNOLÓXICO E O PROGRAMA INNTERCONECTA 113 CAPÍTULO 4: O FONDO TECNOLÓXICO E O PROGRAMA INNTERCONECTA Unha vez efectuadas as tarefas recollidas en capítulos anteriores, atopámonos xa en disposición de abordar desde o presente Capítulo 4 o núcleo central desta investigación. Así, revisaranse ao longo do mesmo as principais características do Programa Operativo Fondo Tecnolóxico 2007-2013; a continuación, e nun novo esforzo de achegamento á realidade analizada, centrarémonos nas condicións e particularidades do programa analizado: o Feder- Innterconecta; con posterioridade, e para non deter o avance do traballo, realizouse un seguemento da execución do Fondo Tecnolóxico chegando ata as cifras declaradas á UE, extraendo e as interpretacións que se derivan das mesmas; finalmente e como colofón do Capítulo efectúase unha destacada e reveladora revisión das previsións e do impacto do Fondo Tecnolóxico nos indicadores da I+D+i en Galicia, coa fin de comprobar o seu grao de cumprimento. 4.1 CARACTERÍSTICAS DO FONDO TECNOLÓXICO 2007-2013 O “Programa Operativo de I+D+i por e para o beneficio das empresas-Fondo Tecnolóxico” foi unha partida especial de fondos FEDER -pertencentes aos Fondos Estruturais da Unión Europeadedicados á promoción da I+D+i empresarial no estado español. Este Fondo Tecnolóxico estaba dirixido a tódalas rexións españolas. Sen embargo, a súa distribución dá prioridade ás rexións obxectivo Converxencia (entre as que se atopaba Galicia, xunto a Andalucía, Extremadura e Castela A Mancha), facendo que sexan destinatarias do 70% do orzamento no seu conxunto. O Programa Operativo Fondo Tecnolóxico 2007-2013 naceu coa intención de reducir o gap tecnolóxico existente nestes territorios respecto ás rexións máis desenvolvidas en Europa. Para isto, formulaba os seguintes retos: a) Mellorar os pobres resultados no parámetro referido á formación continua, b) Incrementar o gasto total en innovación e o investimento privado, c) Aumentar a porcentaxe de Pemes que realizan actuacións de colaboración en innovación, d) Aumentar o gasto en TIC, e) Favorecer a innovación referida ás tecnoloxías ambientais. A razón da escolla destas metas débese a que en todos estes campos a I+D+i española atopábase claramente por debaixo da media europea. Así, a situación das Comunidades Autónomas con obxectivo Converxencia é, xa que logo e de forma xeral para estes parámetros, incluso peor que a do conxunto do Estado. Dado que xa coñecemos algúns dos trazos máis xerais do Programa Operativo grazas ao traballo introdutorio do primeiro Capítulo, e para continuar a aproximarnos á realidade estudada, analizaremos en detalle na presente epígrafe as características deste Fondo Tecnolóxico 2007-2013. Con este motivo afondaremos nos obxectivos do mesmo e nas súas actuacións previstas. A continuación revisaremos o seu proceso de aplicación, xestión e avaliación e, finalmente, o seu plan financeiro e as complementariedades que presenta con outros fondos. Autor: Diego Sande Veiga 114 4.1.1 Obxectivos do Programa Operativo Fondo Tecnolóxico 2007-2013 Obxectivo xeral España contaba en 2007 con importantes debilidades dentro do seu Sistema Nacional de Ciencia-Tecnoloxía-Empresa (SCTE). Estas debilidades traducíanse nun considerable atraso do Estado en materia de I+D+i, particularmente no referido á participación das empresas no financiamento e na porcentaxe de investimento total sobre o PIB. O “Programa Operativo de I+D+i por e para o beneficio das Empresas-Fondo Tecnolóxico”, debía supoñer unha ferramenta clave para superar, precisamente, esas debilidades do Sistema Español de Ciencia-Tecnoloxía-Empresa e para estruturalo de forma que poida estar en condicións de aproveitar as oportunidades que ofrece o desenvolvemento da tecnoloxía. Centrándonos nas rexións con obxectivo “Converxencia”, o Programa Operativo debería contribuír a que se produza unha vertebración do SCTE en todo o territorio de forma harmónica, evitando que se produza só nas rexións de maior desenvolvemento. Obxectivos intermedios Para lograr o obxectivo último marcado por Lisboa -aumentar a participación empresarial e promover a actividade de I+D+i-, no Fondo Tecnolóxico establecéronse unha serie obxectivos intermedios:  Contribuír a unha mellor articulación do sistema español de I+D+i e a unha mellor integración do mesmo co conxunto dos Sistemas de Innovación autonómicos, e destes últimos entre eles mesmos.  Apoiar comportamentos empresariais innovadores, especialmente nas rexións obxectivo “Converxencia” -que contan con maior atraso neste campo-, así como entre sectores de empresas máis amplos, con preferencia das Pemes.  Apoiar a transferencia de resultados de investigación ás empresas, de forma que a actividade investigadora se poida traducir nun aumento da competencia e do benestar social.  Ampliar a base do sistema español de C-T-E atraendo ás Pemes á actividade investigadora e innovadora. De forma transversal engádese outro obxectivo, que consiste en dar pulo á igualdade entre mulleres e homes no ámbito da I+D+i. 4.1.2 Actuación previstas do Programa Operativo Fondo Tecnolóxico 2007-2013 Atendendo aos anteriores obxectivos sinalados, estimouse que o Programa Operativo debía responder coa seguinte tipoloxía de actuacións encamiñadas ao cumprimento das 4- O FONDO TECNOLÓXICO E O PROGRAMA INNTERCONECTA 115 formulacións xerais (Ministerio de Economía e Facenda, 2007a):  Actuacións na procura da vertebración dos sistemas e que fomenten a cooperación entre os Organismos Públicos de Investigación, Centros Tecnolóxicos e empresas, favorecendo a incorporación das Pemes á actividade innovadora. Esta cooperación materializarase na identificación de oportunidades tecnolóxicas, análises de tendencias, establecementos de prioridades á I+D+i, en adquisición de tecnoloxía e posta en marcha de iniciativas de carácter estratéxico (plataformas tecnolóxicas, grandes proxectos etc). Un exemplo disto poderían ser as actuacións dirixidas a apoiar os clústeres sectoriais.  Apoiar a transferencia de resultados de investigación dos Organismos Públicos de Investigación ás empresas.  Creación e consolidación de Centros Tecnolóxicos e de Centros de Investigación orientados á investigación aplicada e que estean en estreita relación co tecido empresarial.  Accións encamiñadas a aumentar a base do sistema español de C-T-E de forma específica, atraendo á actividade investigadora e innovadora a novos axentes alleos a ela -especialmente Pemes e sectores con escasa actividade de I+D+i-. Estas actuacións prioritarias non exclúen o apoio a outro tipo de proxectos de I+D+i que poidan convocarse a través de concorrencia competitiva. As accións, consideradas como máis tradicionais que as propostas deste Programa Operativo, resultan tamén importantes nas rexións obxectivo “Converxencia” porque o feito de incrementar o número de proxectos de I+D+i é en si mesmo case unha novidade nos propios territorios. Estes programas de axudas deberán conter mecanismos de xestión que incentiven a participación das Pemes e o desenvolvemento de proxectos nas CC.AA. poñendo en marcha convocatorias específicas nas que se valore de forma positiva a inclusión de empresas ou entes da CC.AA nos proxectos, e mediante outras accións como a creación de subcomisións de avaliación. Outro dos aspectos a ter en conta é que mentres gran parte da investigación básica é fundamentalmente de competencia estatal, a innovación é autonómica. É por esta razón pola que cómpre realizar avances no campo da I+D+i perseguindo unha maior racionalización e un alto grao de coordinación para buscar a eficiencia. O carácter plurirrexional abre a posibilidade de crear unha Rede de Políticas de Innovación e de políticas de I+D na que participen os responsables da Administración Xeral do Estado e os responsables da Comunidade Autónoma. O Fondo Tecnolóxico foi creado para xerar comportamentos innovadores nas políticas públicas de apoio á investigación e á innovación, pretendendo ser un instrumento flexible capaz de adaptarse ao tempo e á evolución da economía global. Neste Programa Operativo para 2007-2013, contémplanse dous criterios de selección e asignación de fondos: • Unha selección máis restritiva das medidas e actuacións financiables nos obxectivos “Competencia”, “Pashing-in” e “Phasing-out”, de forma que haxa actuacións que só Autor: Diego Sande Veiga 116 conten con fondos de Converxencia, reservándose os fondos no resto de obxectivos para actuacións máis prioritarias. • Haberá unha asignación orzamentaria, dentro de cada actuación, que tende a reproducir a distribución entre obxectivos acordada polo Consello. Isto supón unha concentración nos recursos propostos. Se nos centramos na descrición das actuacións, enmarcadas dentro do MENR, do presente Programa Operativo para rexións de Converxencia -como Galicia- e transitorias de Converxencia (Phasing out), todas estarían encadradas dentro do Eixo 1 do MENR (“Desenvolvemento da Economía do Coñecemento”), agás a parte relativa á Asistencia Técnica, incluída no sétimo eixo do MENR. Entre as actuacións incluídas inicialmente no P.O. -sen prexuízo de que outras puidesen ser incorporadas con posterioridadecítanse algunhas de relevancia (Ministerio de Economía e Facenda, 2007a):  Tema prioritario 02, Infraestruturas de I+DT e centros de competencia de tecnoloxía específica: Inclúe infraestruturas de investigación e desenvolvemento tecnolóxico, parques científicos e tecnolóxicos, o programa CREA e a creación de centros tecnolóxicos senlleiros en rexións de “Converxencia”.  Tema prioritario 03, Transferencia de tecnoloxía e melloras de redes de cooperación: inclúe a creación e consolidación de agrupacións empresariais innovadoras, de polos de innovación TIC, os proxectos de transferencia de tecnoloxía ou as actividades das OTRI e das redes tecnolóxicas.  Tema prioritario 04, Axuda a I+DT, especialmente a Pemes: desde o que se apoia o liderado español en proxectos europeos, os proxectos de I+D promovidos por clústeres, os proxectos CDTI, os grandes proxectos demostración, os proxectos científico-tecnolóxicos de carácter estratéxico, os proxectos de I+D+i desenvolvidos polas empresas e a captación de investimentos en innovación.  Tema prioritario 05, Servizos de apoio avanzado a empresas e grupos de empresas: no que entraría a Rede nacional de puntos de información e asesoramento a empresas, a atracción das Pemes á actividade de I+D (consultoras, metodoloxías, xestión etc), os servizos a asociacións de empresas innovadoras, a promoción do deseño entre as Pemes e a innovación tecnolóxica no turismo.  Tema prioritario 06, Axudas a proxectos respectuosos co medio ambiente: por exemplo os proxectos CDTI con carácter medioambiental, ou proxectos estratéxicos, singulares ou de demostración de carácter medioambiental.  Tema prioritario 07, Investimentos en empresas directamente ligadas á innovación: a través de fondos de capital-risco ou de préstamos participativos.  Tema prioritario 85, Preparación, posta en marcha, control e seguemento: no que habería accións para mellorar a concepción, xestión e avaliación das políticas ou programas. 4- O FONDO TECNOLÓXICO E O PROGRAMA INNTERCONECTA 117  Tema prioritario 86, Avaliación, estudos, conferencias, publicidade: inclúe estas actuacións e outras que se poidan engadir relacionadas con estes aspectos. 4.1.3 O proceso de aplicación, xestión e avaliación do Fondo Tecnolóxico 2007-2013 Autoridade de xestión A autoridade de xestión deste programa operativo é a Subdirección Xeral de Administración do FEDER, pertencente á Dirección Xeral de Fondos Comunitarios, Secretaría de Orzamentos e Gastos, do Ministerio de Facenda. As funcións desta autoridade veñen marcadas polo artigo 60 do Regulamento (CE) nº1083/2006, estando entre elas a selección das operacións a financiar, comprobar os bens ou servizos obxecto do cofinanciamento, garantir o rexistro e almacenamento de datos ou as avaliacións do Programa Operativo -neste caso as CC.AA. incorpóranse emitindo un informe-, entre outras (Ministerio de Economía e Facenda, 2007a). No presente programa europeo había unha serie de organismos intermedios encargados de xestionar os fondos e os diversos programas. En concreto foron 14 os designados, todos eles pertencentes á administración do Estado16. Atendendo ao artigo 59.2 do Regulamento (CE) nº 1828 da Comisión, de 8 de decembro de 2006, a Dirección Xeral de Fondos Comunitarios podería designar outros organismos intermedios, de consideralo oportuno (Comisión Europea, 2006b). Autoridade de Certificación A autoridade de certificación deste programa é a Unidade de Pagos da Dirección Xeral de Fondos Comunitarios, que asume as competencias de certificación recollidas no artigo 61 do Regulamento (CE) nº1083/2006 respecto dos programas operativos financiados polo FEDER e o Fondo de Cohesión (Ministerio de Economía e Facenda, 2007a). Autoridade de Auditoría A autoridade de auditoría é a Intervención Xeral da Administración do Estado (IGAE), que depende do Ministerio de Facenda. Realizará as funcións marcadas polo artigo 62 do Regulamento (CE) nº1083/2006 (Ministerio de Economía e Facenda, 2007a). 16 Os organismos intermedios designados foron os seguintes: Centro para o Desenvolvemento Tecnolóxico e Industrial (CDTI), Dirección Xeral de Desenvolvemento Industrial, Dirección Xeral de Política das Pemes, Dirección Xeral para o Desenvolvemento da Sociedade da Información, Empresa Pública Estatal RED.ES, Escola de Organización Industrial (EOI), Empresa Nacional de Innovación (ENISA), Sociedade Estatal de Atracción de Inversores Exteriores, Sociedade Estatal para o Desenvolvemento do Deseño e a Innovación (DDI), Dirección Xeral de Investigación, Dirección Xeral de Política Tecnolóxica, Instituto Nacional de Investigación Agraria (INIA), Consello Superior de Cámaras de Comercio, Industria e Navegación de España, Instituto de Saúde Carlos III. Autor: Diego Sande Veiga 118 Circuíto financeiro O 30 de abril de cada ano, a autoridade de certificación remitirá á Comisión unha previsión das solicitudes de pagamentos do exercicio orzamentario en curso e do seguinte. Os fluxos financeiros coa UE e cos beneficiarios realízanse a través das contas do Tesouro de Acredores non Orzamentarios. Poden darse varios tipos de pagamentos: anticipos, pagamentos intermedios e pagamentos de saldo, cada un co seu tratamento legal. O circuíto financeiro xeral é o que se amosa a continuación (Ministerio de Economía e Facenda, 2007a): 1. O beneficiario do proxecto realiza o abono que corresponde á execución das actividades, antes da solicitude de reembolso. El mesmo ou o organismo intermedio elaborarán unha proposta de solicitude de reembolso. 2. O organismo intermedio verifica a proposta de solicitude de reembolso e procederá a enviala á autoridade de xestión. 3. A autoridade de xestión revisará a certificación recibida e a enviará á autoridade de certificación se cumpre as condicións requiridas. 4. A autoridade de certificación será a encargada de comprobar o cumprimento dos trámites necesarios, solicitar máis información de ser necesaria e solicitar a realización de controis. Unha vez revisada a solicitude e conforme, elaborará unha certificación e declaración de gastos que tramitará ante a Comisión xunto á solicitude de pagamentos. 5. Logo da tramitación interna, a Comisión Europea emite unha transferencia en favor da Dirección Xeral do Tesouro e Política Financeira. 6. A Dirección Xeral do Tesouro e Política Financeira recibirá o pagamento da Comisión e comunicará a recepción do mesmo á autoridade de certificación, quen porá esta circunstancia en coñecemento da autoridade de xestión. 7. A autoridade de certificación dá a orde de transferencia á Dirección Xeral do Tesouro e Política Financeira, e o organismo intermedio realizará a comunicación da mesma ao beneficiario, debendo este último confirmar a recepción dos fondos. Sistemas de seguemento Será levado a cabo pola Dirección Xeral de Fondos Comunitarios grazas ao sistema informático Fondos 2007, garantindo á autoridade de xestión e ao comité de seguemento que se cumpren os criterios de calidade. Este sistema Fondos 2007 permitirá tamén a transmisión e recepción oficial de documentación coa Comisión. Ademais do anterior, realizarase un seguemento ambiental do Programa Operativo mediante os seguintes indicadores (Ministerio de Economía e Facenda, 2007a): 4- O FONDO TECNOLÓXICO E O PROGRAMA INNTERCONECTA 119 - Nº de proxectos de carácter medioambiental. - Nº de empresas que contan con Sistemas de Xestión Medioambiental, certificado ISO 14001 ou certificado EMAS. Avaliación A Comisión proporciona orientacións sobre a metodoloxía de avaliación, incluídas as normas de calidade. O proceso de avaliación contará coas seguintes características (Consello Europeo, 2006a) : • Terá como obxecto examinar a evolución do Programa en relación ás prioridades comunitarias e nacionais. Pode ter carácter estratéxico. • A avaliación pode ser tamén de carácter operativa, apoiando o seguemento do Programa. • As avaliacións levaranse a cabo con anterioridade, ao mesmo tempo e con posterioridade ao período de programación. Terán como obxectivo mellorar a eficiencia, calidade e coherencia da axuda FEDER e da estratexia do Programa, tendo en conta o obxectivo do desenvolvemento sostible e a lexislación comunitaria en materia medioambiental. As avaliacións correrán a cargo de expertos ou organismos independentes das autoridades ás que se refire o artigo 59, apartado 1, letras b) e c) do Regulamento (CE) nº1082/2006, financiándose con cargo ao orzamento para asistencia técnica. 4.1.4 Plan financeiro Ofrécense a continuación os datos económicos referidos ao Fondo Tecnolóxico para o período 2007-2013, nos que debemos poñer especial atención ás rexións obxectivo Converxencia, e máis en concreto ao acontecido en Galicia. O orzamento co que nace este Programa Operativo, segundo datos ofrecidos pola Dirección Xeral de Fondos Comunitarios do Ministerio de Facenda do Goberno español, é de 2.000 millóns de euros, dos que 1.995 millóns pertencían ao eixo prioritario e 5 millóns reservábanse para asistencias técnicas propias da Comisión Europea. Se convertemos a cantidade principal a prezos correntes no momento de elaboración do Programa Operativo do Fondo Tecnolóxico, obtemos un total de 2.248.456.484 euros asignados para o conxunto de España. Podemos ver na seguinte táboa 6 como se distribúen os fondos por CC.AA. e segundo os obxectivos propostos pola Unión Europea para as rexións: Autor: Diego Sande Veiga 120 Táboa 6: Reparto do Fondo Tecnolóxico por CC.AA e eixos (€ correntes) OBXECTIVO COMUNIDADE AUTÓNOMA EIXO 1 A. TÉCNICA TOTAL CONVERXENCIA Andalucía 964.558.431 12.240.596 976.799.027 Castela A Mancha 126.827.763 1.609.480 128.437.243 Extremadura 62.301.350 790.628 63.091.978 Galicia 400.508.696 5.082.596 405.591.292 SUBTOTAL CONVERXENCIA (70%) 1.554.196.240 19.723.300 1.573.919.540 PHASING OUT Asturias 49.956.305 633.966 50.590.271 Ceuta 555.068 7.046 562.114 Melilla 555.067 7.046 562.113 Murcia 59.947.569 760.756 60.708.325 SUBTOTAL PHASING OUT (5%) 111.014.009 1.408.814 112.422.823 PHASING IN Canarias 48.846.166 619.876 49.466.042 Castela León 104.353.178 1.324.278 105.677.456 Comunidade Valenciana 179.842.708 2.282.266 182.124.974 SUBTOTAL PHASING IN (15%) 333.042.052 4.226.420 337.268.472 COMPETITIVIDADE Aragón 6.660.840 84.530 6.745.370 Baleares 2.220.278 28.176 2.248.454 Cantabria 2.220.279 28.176 2.248.455 Cataluña 78.819.957 1.000.252 79.820.209 A Rioxa 1.110.138 14.090 1.124.228 Madrid 92.141.635 1.169.310 93.310.945 Navarra 9.991.259 126.794 10.118.053 País Vasco 28.863.647 366.288 29.229.935 SUBTOTAL COMPETITIVIDADE (10%) 222.028.033 2.817.616 224.845.649 TOTAL FONDO TECNOLÓXICO 2.220.280.334 28.176.150 2.248.456.484 Fonte: Datos tomados da táboa 1.2 do P.O. do Fondo Tecnolóxico 2007-2013. Dirección Xeral de Fondos Comunitarios A cantidade total do Fondo Tecnolóxico destinada inicialmente a Galicia para o período 2007-2013 ascendía a 405,59 M€, dos que case 400,51 M€ correspondían ao Eixo 1 e 5,08 M€ a asistencias técnicas. Galicia sería receptora neste período do 18,04% dos fondos destinados por este Programa Operativo, e do 25,45% dos fondos destinados a rexións con obxectivo “Converxencia”. O reparto da cantidade por anualidades e rexións-obxectivo do Eixo 1 podemos velo na táboa 7 seguinte: 4- O FONDO TECNOLÓXICO E O PROGRAMA INNTERCONECTA 121 Táboa 7: Plan financeiro do Fondo Tecnolóxico (Eixo 1) por anualidades e parte correspondente a Galicia (€) ANO REXIÓNSOBXECTIVO FEDER (€) ANUALIDADE PARA GALICIA (€) 2007 Converxencia 211.710.996 53.873.208 Phasing-out 15.122.214 Phasing-in 45.366.642 Competitividade 30.244.428 SUBTOTAL 2007 302.444.280 2008 Converxencia 215.945.216 54.950.672 Phasing-out 15.424.658 Phasing-in 46.273.975 Competitividade 30.849.317 SUBTOTAL 2008 308.493.166 2009 Converxencia 220.264.120 56.049.686 Phasing-out 15.733.151 Phasing-in 47.199.454 Competitividade 31.466.303 SUBTOTAL 2009 314.663.028 2010 Converxencia 224.669.403 57.170.680 Phasing-out 16.047.814 Phasing-in 4.814.344 Competitividade 32.095.629 SUBTOTAL 2010 277.627.190 2011 Converxencia 229.162.791 58.314.093 Phasing-out 16.368.771 Phasing-in 49.106.312 Competitividade 32.737.542 SUBTOTAL 2011 327.375.416 2012 Converxencia 233.746.047 59.480.375 Phasing-out 16.696.146 Phasing-in 50.088.439 Competitividade 33.392.292 SUBTOTAL 2012 333.922.924 2013 Converxencia 238.420.967 60.669.982 Phasing-out 17.030.069 Phasing-in 51.090.207 Competitividade 34.060.138 SUBTOTAL 2013 340.601.381 2007-2013 Converxencia 1.573.919.540 400.508.696 Phasing-out 112.422.823 Phasing-in 293.939.373 Competitividade 224.845.649 TOTAL 2007-2013 2.205.127.385 Fonte: Elaboración propia a partir do P.O. do Fondo Tecnolóxico da D.X Fondos Comunitarios. Á cantidade referida anteriormente de 2.248,45 M€ que aporta a Unión Europea a través dos fondos FEDER para o Fondo Tecnolóxico cómpre engadir 1.087,57 M€ de contribución nacional. A taxa de cofinanciamento medio alcanza o 67,40% e a cantidade total de fondos, sumando as aportacións europeas e nacionais, é de 3.336,03 M€, así na táboa 8: Autor: Diego Sande Veiga 224 Gráfico 41: Distribución CNAE empresas sector TIC, Innterconecta I e II Fonte: Elaboración propia a partir de datos do CDTI, 2013-2014. * CNAE-N2, CNAE-N3 ou dato descoñecido Se nos referimos ás tecnoloxías da produción (gráfico 42), trataríase da área máis beneficiada en canto a proxectos aprobados ao haber 20, o 19,05% do total de 105. Destaca a presenza de 18 empresas -o 18,95% do total das aquí incluídascon CNAE 71 de Servizos técnicos, entre as que son 12 -o 12,63%- con CNAE 7112 de Servizos técnicos de enxeñaría e outras actividades relacionadas co asesoramento técnico. Tamén é significativa a presenza de 13 empresas -o 13,68% do totalcon CNAE comezando por 25, de Fabricación de produtos metálicos, 10 empresas -o 10,53%- con CNAE 28 ligadas á fabricación de maquinaria, e de 7 empresas -o 7,37%- con CNAE 301 ou 3011 relacionadas coa construción naval. Ao existir un elevado número de proxectos, a riqueza dos CNAE das numerosas empresas participantes é grande, abranguendo áreas diversas. Sublíñese a presenza de proxectos ligados á construción naval e ao transporte marítimo, áreas sen peso na primeira convocatoria deste programa (Sande & Vence, 2015a). Son 95 as empresas participantes inicialmente, de maneira que a media por proxecto é de 4,75. Por causa da existencia dun profuso número de proxectos, a riqueza dos CNAE das numerosas empresas participantes é maior que noutras temáticas, abranguendo áreas diversas: a pesca -CNAE 031-, madeira -CNAE 1621-, xestión da auga -CNAE 36-, recollida de 0 2 4 6 8 10 12 * Fabric. estrut. metal-2511 Fabric. cisternas, contened.-2529 Fabric. eq. telecomunicación-2630 Fabricac. pdtos electrón.-2640 Fabric. inst. navegación-2651 Fabric. carrocerías-2920 Captac, dep. e distrib .auga-36* Instalacións eléctricas-4321 Edicións prensa-5813 Telecomunicacións-61 Telecom. cable-6110 Telecom. sen cable-6120 Outras activ. telecomunicación- 6190 Prog., consult. Informática-620* Activ. prog. informática-6201 Activ. consult. informática-6202 Outros SS. T.I. e informática-6209 Outras act. consult. empresas-7022 SS. téc. arq. e enxeñaría-71* Servizos téc. enxeñaría-7112 Axencias publicidade-7311 Estudo mercado, enquisas-7320 Outras activ. profesionais-7490 Sistemas seguridade-8020 Outra educación-855* Activ. hospitalarias-8610 5- ANÁLISE DOS PROXECTOS FINANCIADOS POLAS DÚAS PRIMEIRAS CONVOCATORIAS DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA EN GALICIA 225 refugallos -3811-, a construción de estradas -CNAE 4211-, instalacións eléctricas -CNAE 4321-, outras actividades do comercio -CNAE 46- ou actividades doutras organizacións profesionais -CNAE 9412-. Cabe puntualizar que as empresas que se atopan baixo o paraugas das tecnoloxías da produción poden pertencer a sectores moi diversos (por exemplo químico, madeireiro, metal, plástico etc). O criterio aquí foi manter as agrupacións realizadas nas propias convocatorias, pero tamén poderían entenderse as interaccións de empresas así clasificadas como literalmente pertencentes a outros sectores diferentes da temática dos proxectos. Autor: Diego Sande Veiga 226 Gráfico 42: Distribución CNAE empresas sector tecnoloxías da produción, materiais e nanotecnoloxías, Innterconecta I e II Fonte: Elaboración propia a partir de datos do CDTI, 2013-2014. * CNAE-N2 ou CNAE-N3 0 2 4 6 8 10 12 Pesca-031* Confección roupa interior-1414 Fabric. taboleiros madeira-1621 Fabric. pasta papel-1711 Industria química-20* Fabric. pinturas, barnices-2030 Fabric. outros químicos-2059 Fabric. placas plástico-2221 Fabric. envases plástico-2222 Fabric. plásticos construción-2223 Fabric. outros pdtos. plástico-2229 Fabric. pdtos. minerais-23* Fabric. pdtos.formigón-2369 Corte, acabado pedra-2370 Fabric. básicos ferro-2410 Fabric. pdtos. metálicos-25* Fabric. estrut. metálicas-2511 Carpintaría metálica-2512 Enxeñaría mecánica-2562 Fabric.ferramentas-2573 Fabric. outros pdtos. metal-2599 Fabric. compñn. electrónicas-261* Fabric. material eléctrico-27* Fabric. motores e turb.--2811 Fabric. rodamentos etc-2815 Fabric. maq. elevación-2822 Fabric. maq. de ventilación-2825 Fabric. outra maquinaria-2829 Fabric. máq. ferramenta-2841 Fabric. outras máquinas-2849 Fabric. compoñ. vehículos-2932 Construción naval-301* Construción de barcos-3011 Construción aeronáutica-3030 Reparación de maquinaria-3312 Reparación naval-3315 Captac, dep.,distrib. auga-36* Recollida refugallos-3811 Construc. estradas-4211 Instalaciónes eléctricas-4321 Fontanería, calefacción…-4322 Outro comercio especializado-467* Comercio pdtos. químicos-4675 Comercio maior. non espec.-4690 Activ. anexas tte. mar.-5222 Prog., consult. informática-620* Activ. prog. informática-6201 Activ. consult. informática-6202 Servizos téc. arquitectura-71* Servizos téc. arquitectura I-711* Servizos téc. arquitectura II-7111 Servizos téc.enxeñaría-7112 Ensaios, análises téc.-7120 I+D CC. naturais e téc-721* Outra I+D CC.naturais-7219 Outras activ. empresas-8299 Activ. org. profesionais-9412 227 227 5- ANÁLISE DOS PROXECTOS FINANCIADOS POLAS DÚAS PRIMEIRAS CONVOCATORIAS DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA EN GALICIA Do total de empresas participantes no sector da enerxía (gráfico 43) habería que resaltar a presenza de 4 con CNAE 2511 de Fabricación de estruturas metálicas e as súas compoñentes, 4 con CNAE 4321 de Instalacións eléctricas, 4 con CNAE que comeza por 71 de Servizos técnicos de arquitectura e enxeñaría e outras 4 con CNAE comezando por 35 vinculadas coa Produción de enerxía eléctrica. O 55,17% do total de 29 empresas están encadradas dentro destes grupos, tendo presenza en cada un dos proxectos normalmente dúas delas. A media de empresas en cada un dos 6 proxectos -5,71% do totalaprobados é de 4,83. Lémbrese que na primeira convocatoria do programa Innterconecta en Galicia non se atopa ningún proxecto directamente encadrable nesta área, situación sorprendente tendo en conta a importancia do sector no territorio. Sen ser unha excepción respecto ás demais, nesta área económica tamén se observa a colaboración de empresas do sector TIC -CNAE 6209- e dos servizos especializados de consultoría -CNAE 71 e 7112-. Que interaccións se producen con outros sectores aquí? É preciso facer destacar as 6 empresas ligadas ao sector do metal -CNAE 2511, 2550 e 2410-, así como apuntar presenza doutras áreas económicas como a alimentación -CNAE 1022 e 103- ou a olería -CNAE 2344-. Especial mención merece a emerxencia de empresas que teñen que ver co sector naval - CNAE 3011- tamén neste apartado, situación que non debería sorprender tendo en conta a importancia da actividade para o territorio. Véxase a continuación o gráfico 47: Gráfico 43: Distribución CNAE empresas sector enerxía, Innterconecta I e II Fonte: Elaboración propia a partir de datos do CDTI, 2013-2014. * CNAE-N2 ou CNAE-N3. Nota: Só hai proxectos aprobados na 2ª convocatoria 0 1 2 3 4 Fabric. conservas peixe-1022 Proces. froitas e verduras-103* Fabric. outros olería-2344 Pdtos. ferro, aceiro…-2410 Fabric. estrut. metálicas-2511 Fabric. cisternas, contened.-252 Forxa, estampado metais-2550 Fabric. outra maq.-2829 Fabric. outras máq. ferram.-2849 Construción barcos-3011 Reparac. eq. eléctricos-3314 Reparación naval-3315 Pdón., tte., distrib. eléctr.-351* Pdón. hidroeléctrica-3515 Pdón. eléctrica eólica-3518 Pdón. enerxía eléctr. outros-3519 Instalacións eléctricas-4321 Outros SS. T.I e informática-6209 Servizos téc. arquitectura-71* Servizos téc. enxeñaría-7112 Autor: Diego Sande Veiga 228 No sector da construción (gráfico 44) 8 empresas -o 19,05% do totalteñen CNAE 71 relacionado con Servizos técnicos de enxeñaría, mentres que 11 delas -26,19%- teñen CNAE 41 ou 42 pertencente a actividades de construción, ás que se poderían engadir as 5 destinadas á fabricación de formigón. O resto de empresas repártense en clasificacións de actividades variadas. Son así só 42 as empresas participantes nos 12 proxectos aprobados, o que ofrece unha media de unicamente 3,50, a máis baixa de todos os sectores. Volve producirse unha intensa participación de empresas dedicadas ás TIC e aos servizos de consultoría neste apartado, onde 3 delas contarían con CNAE 62 e 8 con CNAE 71. Respecto á interacción con outros sectores, cabería subliñar de novo a presenza do sector naval -CNAE 3012 e 3315- e das 3 empresas destinadas á produción de plástico -CNAE 2221 e 2223-. O resto de participacións terían un carácter máis puntual, como as dirixidas ao sector téxtil -CNAE 1320, á limpeza -CNAE 812- e ao ensino -CNAE 8532-. Gráfico 44: Distribución CNAE empresas sector construción, Innterconecta I e II Fonte: Elaboración propia a partir de datos do CDTI, 2013-2014. * CNAE-N2, CNAE-N3 ou dato descoñecido O máis destacable na participación das empresas da área temática de medio ambiente (gráfico 45) son as 7 -o 18,42% do totalque teñen CNAE 71 relacionado con Servizos técnicos de enxeñaría, e as 5 empresas -o 13,16%- con CNAE 41 ou 42 ligadas á construción, mentres que o resto están moi repartidas na clasificación dependendo da natureza dos proxectos. Son 38 as empresas participantes nos 7 proxectos aprobados, o que ofrece una 0 1 2 3 4 * Extracción pedra cons.-0811 Fabric. tecidos téxtil-1320 Fabric. pasta papel-1711 Fabric. placas plástico-2221 Fabric. pdtos. plásticos-2223 Fabric. elem. formigón-236* Fabric. elem. formigón-2361 Fabric. pdtos. formigón-2369 Fabric. maq. extrativa-2892 Constr. embarc. recreo-3012 Reparac. naval-3315 Construción edificios-41* Constr. edif. resid.-4121 Constr. edific. non resid.-4122 Constr. estradas, autoestradas-4211 Obras hidráulicas-4291 Instalacións eléctricas-4321 Comercio maior. maq.-4669 Depósito e almacenamento-5210 Prog., cosult. informática-620* Activ. prog. informática-6201 Servicios téc.arq. enxeñaría-711* Servicios téc. arquitectura-7111 Servicios téc. enxeñaría-7112 Ensaios,análises técnicas-7120 Outras activ. profesionais-7490 Activ. limpeza-812* Educ. secundaria téc. e prof.- 8532 229 229 5- ANÁLISE DOS PROXECTOS FINANCIADOS POLAS DÚAS PRIMEIRAS CONVOCATORIAS DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA EN GALICIA media de empresas por proxecto alta, de 5,43. É necesario recordar que na primeira convocatoria do programa Innterconecta non había ningún proxecto encadrado dentro deste grupo. O máis destacable do acontecido nesta área é a heteroxeneidade de empresas que colaboran en cada proxecto, destacando as 5 dedicadas á construción -CNAE 412, 4121, 4211 e 4299, que supoñen o 13,16% do total- e á captación e distribución de auga -CNAE 36 e 3600-. Prodúcense interaccións con outras empresas de áreas económicas diversas, así temos 4 empresas dedicadas á fabricación de maquinaria e de equipos de telecomunicacións -CNAE 282, 2829 e 2630-, 2 inscritas con CNAE 4321 de instalacións eléctricas, 2 de actividades de comercio maiorista e de madeira -CNAE 467 e 4673-, e 3 con CNAE 7490 e 8299 doutras actividades profesionais. Ademais, xorden máis colaboracións entre as que se atopan as destinadas á reparación naval -CNAE 3315-, construción aeronáutica -CNAE 3330-, transporte aéreo -CNAE 51- e servizos de seguridade -CNAE 8020-. Débese sinalar neste apartado, en canto á participación das empresas, que son 7 -o 18,42% do totalas que teñen CNAE 71 relacionado con consultoría e servizos técnicos de enxeñaría e, novamente, aparecen tamén empresas TIC -CNAE 6202 neste caso-. Gráfico 45: Distribución CNAE empresas sector medio ambiente, Innterconecta I e II Fonte: Elaboración propia a partir de datos do CDTI, 2013-2014. * CNAE-N2, N3 ou dato descoñecido. Nota: Só hai proxectos aprobados na 2ª convocatoria Na área do automóbil (gráfico 46), habería que subliñar as 18 empresas -o 36%- con CNAE comezando por 29, que corresponde á Fabricación de vehículos de motor. Dentro das anteriores, 11 empresas presentan CNAE 2932 -o 22%- para a Fabricación doutras compoñentes, pezas e accesorios de vehículos de motor. Ademais habería empresas dedicadas á comercialización -CNAE 451- e reparación -CNAE 4520- destes vehículos. A media de 0 1 2 3 4 Outros servizos * Proc. conser. peixe-102* Fabric. placas plástico-2221 Corte, acabado pedra-2370 Fabric. eq. telecom.-2630 Fabric. outra maq.-282* Fabric. outra maq.-2829 Constr. aeronáutica-3030 Reparación naval-3315 Captac., dep., distrib. auga-36* Captac., dep., distrib. auga-3600 Constr. edificios-412* Constr. edif. resid.-4121 Constr. estradas-4211 Constr. outros enxeñaría-4299 Instalacións eléctricas-4321 Outro comercio maior.esp.-467* Comercio maior. madeira-4673 Transporte aéreo-51* Activ. consult. informática-6202 Activ. contabilidade-6920 Servizos téc. enxeñaría-7112 Ensaios, análises técnicas-7120 I+D en biotecnoloxía-7211 Outra I+D en CC. Naturais-7219 Outras activ. profesionais-7490 Servizos e sist. seguridade-8020 Outras activ. empresariais-8299 Autor: Diego Sande Veiga 230 empresas participantes por proxecto é de 4,17, xa que son 50 as participantes nos 12 proxectos aprobados. A interacción das empresas con outros sectores semella ser un pouco máis pobre nesta área respecto a outras. Sen embargo aparece outra vez o sector do metal representado por 4 empresas -con CNAE 2442, 2451 e 2550-, e as 6 relacionadas coa electricidade e electrónica - CNAE 261, 2732 e 4321-. Entre outras empresas tamén aparecen as adicadas á fabricación de plásticos -CNAE 229- e de servizos financeiros -CNAE 6499-, hoxe en día moi presentes nas transaccións de venda dos automóbiles. Sen ser unha excepción, tamén aquí aportan o seu fundamental apoio as empresas TIC - CNAE 6209- e de consultoría especializada -as pertencentes aos CNAE 711 e 7219-, sumando ata un total de 8 empresas, o 16% do total. Gráfico 46: Distribución CNAE empresas sector automóbil, Innterconecta I e II Fonte: Elaboración propia a partir de datos do CDTI, 2013-2014. * CNAE-N3 De forma xeral, o principal trazo que caracteriza ás redes empresariais conformadas en Innterconecta vén marcado pola forte presenza das empresas especializadas en tecnoloxías da información e comunicación. Estas últimas, acompañadas por empresas dedicadas aos servizos técnicos ou de consultoría configúranse como colaboradoras das entidades líderes na práctica totalidade dos proxectos aprobados, convertíndose así nun socio obrigado para os Consorcios ou Agrupacións de Empresas das diferentes áreas. Cómpre destacar tamén a presenza de empresas de certos sectores que non contaban cunha área temática propia asignada, pero que debido á especialización produtiva galega emerxen como participantes das diversas actuacións, entre elas as da industria do metal, naval, comercio ou incluso xestión da auga. Ademais, a pesar da presenza de empresas dedicadas a actividades relacionadas coa electricidade, a cantidade de proxectos aprobados na temática enerxética é escasa en comparación con outros temas. Finalmente, á vista dos datos e na liña das colaboracións 0 2 4 6 8 10 12 Fabric. colas.-2052 Fabricac. prod. plástico-2229 Produción aluminio-2442 Fundición ferro-2451 Forxa metais-2550 Enxeñaría mecánica-2562 Fabric. ferramentas-2573 Fabric. compoñ. electrón.-261* Fabric. fíos eléctricos-2732 Fabric. máq. ferramenta-2841 Fabric. maq. ind. plástico-2896 Fabric. vehículos motor-291* Fabric. vehículos motor-2910 Fabric. carrocerías-2920 Fabric. compoñ. motor-2932 Constr. estradas-4211 Instalacións eléctricas-4321 Venda vehíc. motor-451* Reparación vehíc. motor-4520 Outros SS. T.I. e informática-6209 Outros servizos financeiros-6499 SS. téc. enxeñaría e outros-711* Servizos téc. arquitectura-7111 Servizos téc. enxeñaría-7112 Outra I+D en CC. Naturais-7219 Axencias publicidade-7311 Activ. fotografía-742* 231 231 5- ANÁLISE DOS PROXECTOS FINANCIADOS POLAS DÚAS PRIMEIRAS CONVOCATORIAS DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA EN GALICIA intersectoriais, débese subliñar que as interaccións con empresas doutros sectores (que non sexan TIC ou consultoría, dada a súa transversalidade) prodúcense en maior medida en proxectos de determinadas áreas temáticas, principalmente nas tecnoloxías biosanitarias, medio ambiente ou tecnoloxías da produción. Desta maneira, áreas máis tradicionais da economía como o sector do automóbil, que interacciona con outras áreas pero tamén coa súa industria auxiliar, e sobre todo a construción favorecerían menos o intercambio de coñecemento entre diferentes sectores. 5.4 ANÁLISE DOS INDICADORES DE COMPORTAMENTO EN I+D+I DAS EMPRESAS PARTICIPANTES NO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA I E II NO PERÍODO 2007-2014 Analízase a continuación o comportamento dos principais indicadores de I+D+i das empresas participantes nas dúas primeiras convocatorias do programa FEDER-Innterconecta na Comunidade Autónoma. Segundo o CDTI, eran un total de 470 as empresas finalmente participantes -33,40% Grandes Empresas e 66,60% Pemes-, receptoras dun total de 105 M€ para a realización dos proxectos aprobados (Sande & Vence, 2016b). Do estudo dos datos sabemos ademais que algunhas empresas poden repetir presenza en varios proxectos ao mesmo tempo, de tal maneira que se levou a cabo unha identificación das distintas entidades empresariais participantes, sendo posible diferenciar 380. Desta empresas, dispúxose de información sobre 307 delas -272 galegas e 35 de fóra de Galicia-, das que se extraen os datos desta parte do estudo e que supoñen un 80,79% do total de identificadas. Estas empresas, lémbrese, recibiron subvencións anualizadas entre os exercicios 2012, 2013 e 2014, polo cal o impacto (de habelo) nos indicadores debería reflectir cambios respecto de anos anteriores ou, nalgúns aspectos, manifestaranse en anos posteriores. Descríbense en primeiro lugar os datos xerais obtidos para, posteriormente, estudar a distribución dos mesmos por campo tecnolóxico, atendendo á clasificación proposta pola propia convocatoria. Esta clasificación económica por áreas temáticas podería permitir comparabilidade cos retos marcados pola RIS3. Se ben esta cuestión non constitúe o obxecto do presente estudo, podería ser empregada en investigacións posteriores. Entre as entidades das que se extraen as informacións para esta parte do estudo, Ardán non dispoñía na data de realización do mesmo de datos para 2014 de 30 empresas participantes: son as empresas Alvac, Grupo Vinícola A Rioja, Informoldes, Enxeñaría Civil do Atlántico, Coruñesa de Plásticos, Everis Spain, Informática O Corte Inglés, Ghenova Enxeñaría, Cooperativas Ourensanas S.Coop. Galega, MiFibra S.L., Solventia Innovación S.L., Invatia Research S.L., Cientisol S.L., Coremain, Maier Ferropast S. Coop., Visual Publinet, Softgasa Informática S.L., Siho Material Hospitalario, Mejillones Nidal S.L., Base 2 Enxeñaría e Desenvolvemento, NanoImmunotech, Quantum Enxeñaría Europea, Informoldes S.A., Hospital Povisa S.A., Industrias Proa S.A., Industrias Frigoríficas do Louro S.A., Aquagest Barcelona, Cartogalicia S.L., Automatismos Teinco, Bajamar Séptima (nos catro últimos casos tampouco para 2013), para as que se completaron os campos deste exercicio tomando como referencia o valor correspondente ao exercicio inmediatamente anterior, permitindo desta maneira poder presentar parte dos cálculos en base 100. Para o presente apartado e no curso dos traballos de investigación realizouse unha análise das informacións para cada unha das convocatorias de Innterconecta, desagregando a Autor: Diego Sande Veiga 232 información tamén en función do territorio para cada unha das provincias e cidades galegas. Dado que non se observan aportacións destacables provenientes desa desagregación decidiuse non incluír estes datos das mesmas. No primeiro caso, as posibles diferenzas entre convocatorias estarían producidas polo aumento de orzamento (da segunda respecto á primeira) e, no relativo ao territorio, a absorción de proxectos reproduce en gran medida algún dos trazos principais da estrutura e da especialización produtiva do tecido empresarial nas diferentes provincias, coa concentración de arredor do 90% dos proxectos no eixo atlántico e coa case inexistente realización de actuacións nas provincias orientais, en especial na provincia de Lugo.  Datos xerais Comezamos pola evolución dos indicadores económicos máis xerais da actividade das empresas: ingresos, VEB, emprego, produtividade, rendibilidade económica, esforzo en I+D e investimento en I e D e gasto en I+D. As informacións elaboradas toman como base a información contable das empresas extraída da base de datos de ARDÁN19. A análise da evolución das empresas neste período presenta unha dificultade adicional provocada pola profunda crise económica que comeza en 2008 e rompe calquera regularidade nas diferentes variables. Isto fai particularmente ardua a identificación da sensibilidade das variables da empresa á influencia da participación nos proxectos do programa Innterconecta. No gráfico 47 obsérvanse os datos sobre ingresos, VEB e emprego das empresas para o período 2007-2014. Para isto cotouse con información en millóns de euros para as dúas primeiras variables e en número de traballadores E.D.P. (equivalencia a dedicación plena) para a terceira. En canto aos ingresos das empresas participantes en Innterconecta I e II, o efecto da crise económica produce unha caída do exercicio 2008 ao 2009, desde 50.122,21 M€ ao mínimo dos exercicios analizados con 42.455,01 M€ -un 84,70% da cifra anterior-. Posteriormente prodúcese unha recuperación e nova caída a partir de 2012, de maneira que se volven acadar valores aproximados ao mínimo do período en 2014 con 45.438,02 M€ -un 90,65% do valor máximo de 2008. Lémbrese que o programa Innterconecta foi lanzado por primeira vez en 2011. Desta maneira, os valores de final de período sitúanse en cifras claramente inferiores ás de inicio. Poñendo a atención no comportamento do VEB destas empresas, os valores que se desprenden son diferentes. Estas empresas producían un VEB de 8.083,40 M€ en 2007, chegando ao seu máximo en 2008 con 8.400,43 M€. A partir dese momento prodúcense flutuacións e baixadas do indicador ata 2011- con clara caída a partir dese ano, acadando en 2014 o mínimo -6.985 M€, un 13,59% menos que en 2007-. 19 ARDÁN é un servizo de información empresarial creado en 1993 e desenvolvido polo Departamento de Servizos Avanzados do Consorcio Zona Franca de Vigo. A fonte de datos económicos e identificativos que nutre a ARDÁN procede dos depósitos das Contas Anuais (balance, conta de PeG, memoria e informe de xestión) que as empresas depositan no Rexistro Mercantil. 233 233 5- ANÁLISE DOS PROXECTOS FINANCIADOS POLAS DÚAS PRIMEIRAS CONVOCATORIAS DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA EN GALICIA No relativo ás cifras de emprego totais nas empresas analizadas, o número de traballadores era en 2007 de 148.009. Tras un descenso constante ata o exercicio 2011 que supuxo a perda de máis de 7.000 empregos, produciuse unha recuperación e mellora chegando a 159.669 empregados en 2014, un 7,88% máis que no inicio. Gráfico 47: : Ingresos, VEB (M€) e Emprego (nº traballadores EXC), das empresas participantes en Innterconecta I e II en Galicia (índice 2007=100) Fonte: Elaboración propia a partir de datos de Ardán O gráfico 48 presenta estes mesmos valores desagregados en empresas galegas e non galegas. O que se observa é o diferente comportamento entre unhas e outras. Así, os ingresos das empresas galegas presentan, dentro da caída xeral dun 19,33% no marco temporal analizado, unha recuperación leve desde 2012 e de cara a final de período en 2013 e 2014, circunstancia que non se produce nos datos das empresas foráneas. Nas empresas galegas o VEB no final do período acada case a mesma cifra que no inicio do mesmo, mentres nas foráneas os valores son claramente inferiores. Comparando o número de empregados ponse de manifesto a diferenza de tamaño entre as empresas galegas (de menor tamaño) e foráneas. En termos absolutos destaca a creación de postos de traballo nas empresas non galegas (15.436), mentres as da Comunidade Autónoma destrúen emprego (-3.776). Autor: Diego Sande Veiga 240 Gráfico 55: Evolución do Emprego das empresas participantes en Innterconecta I e II en Galicia por tipoloxía de proxecto, 2007-2014 (índice 2007=100) Fonte: Elaboración propia a partir de datos de Ardán Son as empresas do sector da agroalimentación as que presentan as mellores cifras de produtividade laboral anual, pasando de 0,80 M€ por traballador en 2007 a 1,62 M€ en 2014. A razón dunha cifra tan grande viría dada principalmente polo incremento dos ingresos do xigante Repsol, que chega a ser de máis de 6.000 M€ ata 2012. Esta circunstancia viuse acompañada por unha leve redución do persoal das empresas do grupo e das restantes empresas do sector. A produtividade dos traballadores do sector do automóbil era tamén elevada, con 0,42 M€ por empregado no primeiro exercicio e 0,38 M€ no último. No caso do sector da enerxía, o valor pasa de 0,33 M€ a case a metade con 0,17 M€, ao tempo que no medio ambiente a caída é desde 0,25 M€ a 0,20 M€. Nas restantes áreas, a produtividade laboral anual non chega a 0,20 M€ nin ao inicio nin na fin do período. Ao analizar a evolución desta variable (gráfico 56), é posible visualizar a singularidade referida ao sector da agroalimentación. Illando esta circunstancia, o único sector que evoluciona de forma favorable entre 2007-2014 son as tecnoloxías da produción, nas que a produtividade dos traballadores medraría un 7%. Nas restantes áreas estes valores caen, de forma lixeira no automóbil -10%-, un pouco máis para o medio ambiente e as TIC -21%-, e claramente para a enerxía -49%- e a construción -61%-. 241 241 5- ANÁLISE DOS PROXECTOS FINANCIADOS POLAS DÚAS PRIMEIRAS CONVOCATORIAS DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA EN GALICIA Gráfico 56: Evolución da Produtividade das empresas participantes en Innterconecta I e II en Galicia por tipoloxía de proxecto, 2007-2014 (índice 2007=100) Fonte: Elaboración propia a partir de datos de Ardán En canto á rendibilidade económica media das empresas, son dúas as áreas que presentan maiores valores a final de período: as TIC -que mantiveron o valor de 0,05 puntos en 2014, con oscilacións e tras caer desde o 0,07 inicial- e o sector do automóbil -mantense en 0,07-. As empresas das tecnoloxías biosanitarias, tras diversas flutuacións, baixan de 0,05 puntos en 2007 a 0,04 en 2014. Mentres, no sector do agroalimentación descéndese de 0,04 puntos a 0,03. As empresas que realizan proxectos relacionados coas tecnoloxías da produción e a enerxía perden gran parte da súa rendibilidade económica caendo de 0,07 puntos a 0,04 no primeiro caso, e de 0,08 a 0,03 no segundo. Máis significativos son os derrubes que acontecen nas empresas do medio ambiente -de 0,08 a 0,02- e da construción -pasan de 0,08 a -0,02, poñendo de novo en evidencia as consecuencias do pinchazo da burbulla inmobiliaria existente no sector-. O comportamento é negativo en todas as áreas no conxunto do período, con caídas máis leves para os sectores da agroalimentación, do automóbil, das tecnoloxías biosanitarias e das TIC en menor medida. Cunha perda de rendibilidade próxima ao 50% atópanse as empresas que realizan proxectos de tecnoloxías da produción e da enerxía, mentres as restantes incluso presentan peores resultados, especialmente no caso da construción. É preciso indicar que a partir do exercicio 2012 e coincidindo coa entrada en funcionamento de Innterconecta apréciase un cambio de tendencia para as empresas dos cinco primeiros campos tecnolóxicos comentados (gráfico 57). Autor: Diego Sande Veiga 242 Gráfico 57: Evolución da Rendibilidade económica das empresas participantes en Innterconecta I e II en Galicia por tipoloxía de proxecto, 2007-2014 (índice 2007=100) Fonte: Elaboración propia a partir de datos de Ardán Analicemos a continuación o acontecido co esforzo en I+D (medido como gasto en I+D/ingresos *100). En 2007 son as empresas dedicadas ás tecnoloxías da produción as que presentan maior valor nesta variable -1,11-, seguidas polas empresas TIC -0,90- e do medio ambiente -0,86-. Os sectores da enerxía e biosanitarios ocupaban as seguintes posicións -con 0,77 e 0,68 respectivamente-, ao tempo que os restantes campos tecnolóxicos mantiñan valores claramente inferiores que non superaban os 0,25 puntos. A evolución ao longo do período trouxo algúns cambios, sobresaíndo o comportamento positivo das TIC que multiplican case por sete o seu esforzo en I+D -cun valor de 6,53 en 2014-. A seguir, as empresas do medio ambiente presentan tamén en termos absolutos unha evidente evolución positiva, mentres as tecnoloxías da produción continúan a ofrecer valores superiores ás dos restantes sectores -1,48 e 1,01 a final do período-. As empresas participantes en proxectos de tecnoloxías biosanitarias e enerxía presentan valores próximos á unidade -con 0,88 e 0,84-, mentres as restantes áreas amosan esforzos en I+D moito máis baixos. Poñendo a atención na evolución da variable para os distintos campos, a interpretación dos datos amosa algunha particularidade que na visión dos datos absolutos podería pasar inadvertida. En efecto, no gráfico 58 o sector TIC ten unha evolución moi diferente aos demais. Este parece deberse en termos absolutos á activación en gasto en I+D de grandes empresas como Indra, TRC Informática e Ednon que participan en varios proxectos da área. Sen embargo, se illamos o efecto destas empresas a evolución das restantes empresas presenta unha senda similar. En segundo lugar é o sector do automóbil o que presenta mellor comportamento, dobrando o seu esforzo en I+D nos sete anos, mentres áreas como o medio ambiente (73% máis), a biosanitaria (28%) e a enerxía (9%) tamén evolucionan positivamente. Non acontece o mesmo con sectores máis tradicionais da economía como a construción (-39%) e especialmente a agroalimentación (-91%). 243 243 5- ANÁLISE DOS PROXECTOS FINANCIADOS POLAS DÚAS PRIMEIRAS CONVOCATORIAS DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA EN GALICIA Gráfico 58: Evolución do Esforzo en I+D das empresas participantes en Innterconecta I e II en Galicia por tipoloxía de proxecto, 2007-2014 (índice 2007=100) Fonte: Elaboración propia a partir de datos de Ardán As entidades participantes en proxectos de agroalimentación e recursos mariños en Innterconecta I e II presentaban en 2007 un resultado do exercicio por valor de 30,20 M€, que chega ata os 1.944,90 M€ en 2014 por influencia da evolución das grandes empresas como Repsol. En canto ás entidades que participan das tecnoloxías biosanitarias suben de 14,78 M€ a 32,18 M€. Só estes dous sectores presentan un comportamento positivo entre 2007-2014 para este grupo de empresas. As empresas dos sectores TIC -de 51,42 M€ a 48,81 M€-, tecnoloxías da produción -de 59,49 M€ a 49,76 M€- e enerxía -de 5,02 M€ a 4,24 M€- presentan leves descensos. Por outra banda, as empresas da construción, do automóbil e do medio ambiente sofren fortes caídas nas súas cifras. En termos relativos, as empresas galegas do sector biosanitario máis que duplican o seu resultado do exercicio. Agás a agroalimentación, o resto de áreas, especialmente as áreas máis tradicionais da economía como construción e automóbil, ás que habería que engadir neste caso ás empresas involucradas en proxectos de medio ambiente, sofren caídas que reducen case á terceira parte o resultado das primeiras e á metade o das outras dúas (gráfico 59). Autor: Diego Sande Veiga 244 Gráfico 59: Evolución do Resultado do Exercicio das empresas participantes en Innterconecta I e II en Galicia por tipoloxía de proxecto, 2007-2014 (índice 2007=100) Fonte: Elaboración propia a partir de datos de Ardán En canto aos investimentos en investigación, estes continúan a ter resultados pouco significativos en valor absoluto. Destacan as cifras en 2014 das empresas que participan en proxectos de tecnoloxías biosanitarias -con 8,33 M€ e case sempre en aumento desde 2007-, de tecnoloxías da produción -con 5,18 M€ e evolución sempre positiva, e das empresas TIC - con 5,24 M€-. As empresas da construción -0,19 M€- son as que menos investimento en investigación activan, seguidas polas que colaboran en proxectos da enerxía -1 M€- e medio ambiente -1,47 M€-. As empresas destinadas ao automóbil e agroalimentación activan 3,22 e 2,60 M€ respectivamente. En calquera circunstancia, a evolución é positiva en todas as áreas respecto ao exercicio 2007, supoñendo os exercicios 2010, e especialmente 2011, un punto de inflexión no cambio de tendencia na activación deste investimento. No estudo da evolución visualízase como hai cinco sectores nos que comeza a realizarse maior investimento en investigación desde 2011, coincidindo coa posta en marcha de Innterconecta. Estes sectores serían, por orde de resultado dentro do período, as TIC, agroalimentación e recursos mariños, tecnoloxías biosanitarias, tecnoloxías da produción e enerxía. Prodúcense grandes variacións en termos porcentuais de exercicio a exercicio xa que se partía de cifras case nulas en todos os sectores en 2007 (gráfico 60). É dicir, que as empresas non adoitaban activar este tipo de investimentos na súa contabilidade, en moitos casos por cuestións fiscais e pola dificultade de coñecer se estes producirían retornos no futuro. 245 245 5- ANÁLISE DOS PROXECTOS FINANCIADOS POLAS DÚAS PRIMEIRAS CONVOCATORIAS DO PROGRAMA FEDER-INNTERCONECTA EN GALICIA Gráfico 60: Evolución do Investimento en I das empresas participantes en Innterconecta I e II en Galicia por tipoloxía de proxecto, 2007-2014 (índice 2007=100) Fonte: Elaboración propia a partir de datos de Ardán En canto ás cifras absolutas do investimento en desenvolvemento das empresas participantes en Innterconecta I e II en Galicia, sublíñese a superior cantidade activada en 2014 polas empresas que participan en proxectos TIC -252,06 M€ con fortes incrementos anuaisrespecto ao resto. Tamén se producen melloras no ámbito do medio ambiente -de 0 a 31,67 M€-, da enerxía -pasando de 5,58 M€ a 11,81 M€-, das tecnoloxías biosanitarias -de 3,66 M€ a 9,55 M€- e do automóbil -de 16,72 M€ a 17,52 M€-. Se ben é posible observar un aumento no investimento en desenvolvemento a partir do exercicio 2011 en termos xerais, hai sectores que no conxunto do período (tomando como cifra de partida 2008, xa que en 2007 non había importes activados) diminúen a súa contribución: é o caso da agroalimentación e recursos mariños -de 4,35 a 1,72 M€-, das tecnoloxías da produción -de 34,71 a 26,21 M€- e da construción -de 18,15 a 6,51 M€-. Destaca a evolución das empresas do medio ambiente, que partindo de valores moi baixos multiplican por dezasete o seu investimento en D. Tamén as empresas TIC logran multiplicar case por seis os valores desta variable, mentres que nas tecnoloxías biosanitarias case se triplican e na enerxía multiplican o seu valor por dous. Obsérvase un gran cambio nos investimentos a partir do exercicio 2012 para estas catro áreas, presentando tendencia positiva desde ese momento tamén para os sectores das tecnoloxías da produción e da construción (gráfico 61). [Document text truncated for crawler view.]