ISSN: 1696-3083, Re is a Galega de De ei o Social -2ª ET- (8,2019), pp. 231-242
h p://www. e is agalegadede ei osocial.gal
!
Recibido: 26/05/2019; Acep ado: 30/06/2019
LA FUNCIONARIZACIÓN DEL PERSONAL LABORAL DE
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Au o es: Ma ínez Gi ón, J.
Edi o ial: A elie , 2018, 165 páxinas
A p es ación de se izos nas Adminis acións públicas
españolas ealízase, undamen almen e, a a és de dúas
g andes modalidades ou ipos de ínculos: o unciona ial e o
con ac ual, que a opan as súas egulacións
espec i amen e no De ei o Adminis a i o e no De ei o do
T aballo. A pesa de que ambos son sis emas di e enciados
e dis an es, amén o on oi o de p ocesos que
p og esi amen e consegui on unha maio in e elación,
como son a unciona ización e a labo alización, que
ecip ocamen e se cons i uí on, pa indo p e iamen e dun
ínculo xu ídico unciona ial ou labo al, en p ocesos de
ans o mación de “emp egados públicos” en unciona ios
ou labo ais en Adminis acións es a ais, au onómicas, locais
e, especi icamen e, en Uni e sidades.
En consecuencia, xa non se ala de dúas amas xu ídicas
incomunicadas, a labo al e a adminis a i a, senón que,
pola con a, ab iuse unha senda en e ambas pola cal
disco en as dou inas espec i as, na medida en que se
conec a on a uxida do De ei o Adminis a i o e a uxida do
De ei o do T aballo. A es e úl imo dos enómenos é ao que
dedica Jesús Ma ínez Gi ón, ca ed á ico de De ei o do
T aballo e da Segu idade Social da Uni e sidade da Co uña,
unha excelen e ob a i ulada La unciona ización del
pe sonal labo al de las adminis acións públicas. Nela,
pódese obse a como o seu au o anoa con g an éxi o e
232
RESEÑAS E RECENSIÓNS
RGDS (8, 2019)
ace o a e en e p ác ica e eó ica do de andi o enómeno
a a és de di e en es e isións xu isp udenciais, acendo
así que a análise exhaus i a se aslade ao lec o nunha
monog a ía que se e ixe como unha mención ob iga o ia no
es udo da ma e ia.
A dou ina labo alis a non só debe p es a a ención ás
ans o macións do éxime xu ídico dos unciona ios, senón
amén ás do pe soal labo al ao se izo das co esponden es
Adminis acións, mos ando así o p o eso unha exhaus i a
análise das súas causas, o seu p ocedemen o e as
consecuencias que se poden de i a del nos di e en es
ámbi os non só dende unha e en e eó ica, senón amén
p ác ica, ao i explicando a no ma i a e as de iciencias ou
i egula idades que p o oca on si uacións especialmen e
p oblemá icas e lec idas en p onunciamen os xudiciais en
di e sas ins ancias coidadosamen e seleccionados. Es e
espí i o analis a déixase e xa no p ólogo da ob a,
elabo ado po Ma ía Emilia CASAS BAAMONDE, ca ed á ica
de De ei o do T aballo e da Segu idade Social da
Uni e sidade Complu ense de Mad id e p esiden a emé i a
do T ibunal Cons i ucional. A p o eso a é capaz de poñe ao
lec o no pun o de pa ida, esal ando o con ido esencial da
ob a e os bene icios que dela se poden de i a pa a co ixi
e os pasados e cons uí un u u o adecuado e espec uoso
cos p incipios cons i ucionais.
A ob a do p o eso MARTÍNEZ GIRÓN di ídese, en esencia,
en es pa es undamen ais. A p imei a delas, que aba ca a
In odución e o Capí ulo I, mos a o undamen o da
unciona ización e os in e eses con apos os que nela
exis en, sen esquece se do enómeno con a io, a a és
dunha se ie de exemplos eais no De ei o Compa ado. A
segunda pa e ecolle espec i amen e o p oceso en si
mesmo da unciona ización do pe soal labo al ao se izo da
Adminis ación pública, aludindo ao pe soal ixo, ao
empo al e á ca ego ía xu isp udencial de inde inido non
ixo. Nes e sen ido, MARTÍNEZ GIRÓN, a endendo ao
di e en e a o que se lle ou o ga a cada ipoloxía
co esponden e, mos a a súa no ma i a egulado a dunha
manei a in e elacionada obse ando o lec o á súa ez,
como es a se ma e ializou nos úl imos anos espec o dos
RGDS (8, 2019)
RESEÑAS E RECENSIÓNS!
233
p og amas de consolidación de emp ego empo al. Po
úl imo, a e cei a pa e ecolle un Epílogo onde o au o , a
modo de peche e conclusión, abo da esumidamen e o
enómeno an i é ico daquel do que a ob a ae a súa causa,
apos ando po mecanismos e p ocedemen os de de ensa do
unciona iado e os seus de ei os es a u a ios.
Dende a dou ina labo alis a alouse, adicionalmen e, da
uxida do De ei o do T aballo p opiciada po aqueles
emp esa ios máis p óximos aos con a os ci ís ou me can ís
coa in ención de eco a os cus os labo ais que
“p opiciaban” os seus aballado es. Con odo, a
unciona ización supón unha uxida dos p opios
aballado es asala iados do sec o público, an o cun
con a o de aballo ixo como cun en aude de lei, que
obse an como o seu aballo non-decen e se con apón cun
modelo de aballo na unción pública que lles supe a no
de andi o g ao de “decencia”. MARTÍNEZ GIRÓN p opón, na
súa In odución, os es p incipais indicado es da decencia
do s a us unciona ial en España, aínda que as e o mas dos
p imei os meses de 2019 pode ían ma iza minimamen e a
dispa idade exis en e: 1) Un habe mínimo supe io ao
sala io mínimo in e p o esional. Aínda que non es aba
ap obada a ecen e subida des e úl imo cando o au o
esc ibía as súas palab as, iso non con adí as conclusións do
p opio Comi é Eu opeo de De ei os Sociais do 5 de
decemb o de 2014, onde se a i maba que o sala io mínimo
do pe soal con ac ual do sec o público non asegu aba un
ni el de ida decen e, en con aposición ao que sucedía
espec o dos unciona ios de ca ei a; 2) A xo nada de
aballo exis ada e con olada. A Resolución do 28 de
decemb o de 2012, da Sec e a ía de Es ado de
Adminis acións Públicas, pola que se di an ins ucións
sob e xo nada e ho a ios de aballo do pe soal ao se izo
da Adminis ación Xe al do Es ado e os seus o ganismos
públicos debuxa unha xo nada semanal máxima de 37
ho as e media con olada a a és dos co esponden es
sis emas de en adas e saídas e di icilmen e ampliable a
a és de ho as ex ao dina ias, de ca ác e excepcional.
Aínda que o emp ego p i ado das Adminis acións públicas
se egule po es a esolución, sen pe mi i non obs an e
234
RESEÑAS E RECENSIÓNS
RGDS (8, 2019)
unha dis ibución i egula da xo nada, obsé ase como
ambos os enómenos di e xen do caos impe an e no sec o
p i ado, a a al pun o que as medidas u xen es de loi a
con a a p eca iedade labo al bebe on do de andi o modelo
a a és da implan ación dun exis o de xo nada dia io; e
3) A ga an ía an i-c ise do emp ego a a a xubilación, na
medida en que a condición de unciona io de ca ei a é
inmune ás adicionais “causas económicas, écnicas,
o ganiza i as ou de p odución”, que si exen pa a os
asala iados p eca ios, os inde inidos non ixos e os labo ais
ixos das Adminis acións públicas.
A inamo ilidade no emp ego ou a inmunidade ex in i a
unciona ial non é un óbice pa a que o au o poida mos a
ao lec o , a a és dunha exhaus i a análise, os p ocesos de
paula ina edución do “emp ego público” baixo a cul u a do
emp endemen o que se de on non unicamen e en España,
senón amén en Es ados Unidos, Holanda e I alia.
Cons i uíndo o modelo ede al es adounidense un sis ema
que non di e encia en e labo ais e unciona ios, senón que
alude a emp egados públicos con de ei o á negociación
colec i a básica e que, á súa ez, poden se sepa ados do
se izo po “p es ación inacep able dos seus se izos”, es e
modelo e a súa “bu oc a ización” oi en endido polo
p esiden e TRUMP como un obs áculo que a asaba o bo
se izo público, p incipalmen e debido ás longas
negociacións colec i as, de al modo que oi e o mado a
a és dunha se ie de O des execu i as que, po unha
banda, limi a on as ma e ias obxec o de negociación e o
empo sindical dos emp egados públicos e, po ou a,
edeseña on os p ocedemen os de sepa ación do se izo
pa a que es es osen máis lexibles e disc ecionais á ho a de
alo a ese cump imen o inacep able.
Os escena ios i alianos de co upción sis emá ica
p o oca on que as “leis Bassanini” p i a izasen as elacións
unciona iais da p ác ica o alidade das Adminis acións,
pa a que es as pasasen a exe se polas leis do aballo
subo dinado na emp esa, p o ocando así di e xen es
condicións de aballo en e Adminis acións pola exis encia
de leis exionais e unha negociación colec i a
descen alizada. Po ou a banda, a no malización da
RGDS (8, 2019)
RESEÑAS E RECENSIÓNS!
235
unción pública holandesa, dunha o ma excepcionalmen e
ápida e sinxela, elimina a unción pública nese país pa a
con a así cun “ unciona iado” ao que lle esul a án de
aplicación as no ma i as sob e despedimen o e ex inción
dos con a os de aballo.
MARTÍNEZ GIRÓN mos a, a a és des es exemplos, aos
cales se lle suma España coa decla ación “a ex ingui ” dos
unciona ios de Co eos, como a labo alización, no seo dos
mo emen os libe alizado es, apos a pola lexibilidade na
xes ión das elacións labo ais e de emp ego público pa a
non só do a dun a amen o uni o me, senón pa a pode
consegui amén a aplicación dunha das igu as máis
adicionais do De ei o do T aballo, como é o despedimen o,
ben mo i ado po mo i os ex ao dina ios ou simplemen e
po mo i os “conxun u ais” de c ises, educindo así o
núme o de e ec i os.
Como mo emen o an i é ico, a unciona ización busca,
p ecisamen e, es abilidade e mello a das condicións labo ais
do pe soal labo al das Adminis acións públicas. A
unciona ización posúe o seu mecanismo ac i ado no a igo
36 do Es a u o básico do emp egado público, a a és de
aco dos colec i os “xene ais” de ha monización de
in e eses. A negociación conxun a das condicións comúns
de emp ego dos unciona ios e do pe soal labo al, aínda que
iñe a sendo exei ada pola xu isp udencia con encioso-
adminis a i a e social, oi lexi imada pola p imei a e sión
do EBEP e con inúa séndoo na e sión ac ual, es ando así
implicados a Adminis ación e os ep esen an es legais e
sindicais non só dos unciona ios, senón amén dos
aballado es asala iados pa a subsc ibi así un aco do
ipa i o de na u eza ex aes a u a ia.
A impo ancia que se ou o ga á au onomía colec i a nes e
singula ins umen o é o que p o oca a a ención da dou ina
labo alis a. Esa au onomía en a súa azón de se na
exis encia dos di e xen es in e eses que poden susci a se
nos implicados e que deben axus a se no aco do e no
p oceso da unciona ización, os cales desc ibe MARTÍNEZ
GIRÓN no seu Capí ulo I, i ulado “Los in e eses a
a moniza en la unciona ización del pe sonal labo al”. Pa a
o au o , exis en ca o g andes p o agonis as, de endendo
236
RESEÑAS E RECENSIÓNS
RGDS (8, 2019)
cada un a súa mo i ación: as Adminis acións públicas, os
ep esen an es legais ou sindicais dos aballado es
asala iados a ec ados, os aballado es asala iados
chamados a unciona iza se, e os unciona ios xa
emp egados pola Adminis ación.
A Adminis ación pública, nese p oceso, poñe á o seu oco
de a ención no cus o de pe soal e na simpli icación da
xes ión do seu p opio pe soal. A unciona ización non
supoñe ía un a o o pa a a Adminis ación nas co as
pa onais po acciden es de aballo e de o mación
p o esional, po se es as homoxéneas pa a labo ais e
unciona ios, nin ampouco nas co as po con inxencias
comúns pola p og esi a edución ope ada pola DT 7ª do
Real dec e o-lei 13/2010. MARTÍNEZ GIRÓN en ende que o
a o o pa a a Adminis ación só se p oduci ía espec o das
co as pa onais po desemp ego e Fondo de Ga an ía
Sala ial na medida en que pode esul a di ícil que un
unciona io i ese que acudi ás p es acións ga an idas polo
FOGASA no a igo 33 do Es a u o dos aballado es. A es e
in e ese posi i o pa a a unciona ización debe sumá selle o
in e ese dos p opios aballado es asala iados, que non só
gaña án en de ei os de p omoción e ical na súa ca ei a
p o esional, senón que xa non cabe á a posibilidade de
pe de o seu emp ego po un ERE ( al e como apa ece
desc i o no seu exemplo máis p ác ico no Au o da Sala do
social do T ibunal Sup emo do 8 de maio de 2018). Es e
pe soal asala iado, conc e amen e o labo al ixo, posúe
unha se ie de de ei os labo ais adqui idos que, segundo as
ins ucións elabo adas pola Adminis ación Xe al do Es ado,
deben se espec ados, especialmen e no ámbi o
económico, non podendo ecibi unha emune ación in e io
á do pos o de o ixe. Con odo, as posicións “a a o ”, como
é e iden e, deben en on a se coas posicións “en con a”, e
segundo MARTÍNEZ GIRÓN es as úl imas son p oclamadas
polos ep esen an es dos aballado es asala iados e o
unciona io xa exis en e. Aínda que poida pa ece
con adi o io espec o do p imei o pun o, dende a xes ión
do pe soal os ep esen an es dos aballado es asala iados
non só se opoñen ao p oceso po azóns subs an i as de
pe da da súa base ep esen a i a ao habe unha diminución
RGDS (8, 2019)
RESEÑAS E RECENSIÓNS!
237
signi ica i a do pe soal (base que gaña ía, en
con aposición, a ep esen ación elec i a dos unciona ios),
senón amén po azóns p ocesuais an e a “desapa ición” do
p oceso labo al especial de con li os colec i os. Pola súa
banda, os unciona ios xa exis en es en nes e p oceso
como pos os acan es onde si ua aos labo ais a
unciona iza pode ían se ocupados po eles mesmos se se
sal aga dasen os seus de ei os de p omoción in e na.
Os p ocesos de unciona ización do pe soal labo al son
abo dados po MARTÍNEZ GIRÓN nos Capí ulos II e III,
dedicados espec i amen e ao pe soal labo al ixo e ao
pe soal labo al non ixo. No Capí ulo II, i ulado “La
unciona ización del pe sonal labo al ijo”, o au o debuxa,
en p imei o luga , o ma co no ma i o que p ocede a egula
o p oceso, en endendo que des e se deben oma as súas
es dimensións: p ees a u a ia, es a u a ia e
ex aes a u a ia. A Lei 30/1984, do 2 de agos o, de medidas
pa a a e o ma da unción pública, non con iña ningunha
mención ela i a á unciona ización a a a súa e o ma
ope ada pola Lei 23/1988, do 28 de xullo, pa a da
cump imen o á Sen enza do T ibunal Cons i ucional
99/1987, do 11 de xuño, in oducíndose así a disposición
ansi o ia 15ª, que a i maba que o pe soal labo al ixo que,
á en ada en igo da lei ope a i a da e o ma, se a opase
p es ando se izos en pos os ese ados a unciona ios ou
adqui ise esa condición en i ude de p obas selec i as
con ocadas con an e io idade á esa da a, pode ía pa icipa
nos p ocesos e p obas selec i as de acceso aos
co esponden es pos os se cump ían os equisi os mínimos
esixidos. Es a disposición man í ose ixen e coa p imei a
e sión do Es a u o básico do emp egado público (Lei
7/2007) e coa ac ual (Real dec e o lexisla i o 5/2015, do 30
de ou ub o), a a és da súa disposición ansi o ia 2ª,
engadindo non obs an e unha e e encia aos p ocesos
selec i os de p omoción in e na que pe mi i ía que os
unciona ios pa icipasen en p ocesos selec i os es inxidos
á unciona ización. Es as p e isións no ma i as, segundo o
au o , deben se comple adas coas p e isións legais
especí icas que o Es ado se iu ob igado a egula en
de e minados sec o es adminis a i os, como o educa i o
238
RESEÑAS E RECENSIÓNS
RGDS (8, 2019)
ou o da sanidade, onde a p esenza do pe soal labo al
p eca io e a pe en o io.
Unha ez expos o o ma co no ma i o an e io , MARTÍNEZ
GIRÓN, a a és dunha selección p ecisa da xu isp udencia
máis des acable, amosa ao lec o as di e sas limi acións
subxec i as, obxec i as e empo ais que posúen os
p ocesos de unciona ización que se iñe on ealizando.
Den o des es des aca o lími e subxec i o, en i ude do cal,
pa a o p oceso de unciona ización, é es i amen e
necesa io que o pe soal ixo iñese ealizando a e as ou
ocupando pos os ese ados a unciona ios, quedando ó a
non só aqueles pos os nos que a Lei segue pe mi indo o seu
desempeño po pe soal labo al (Sen enza da Sala do
con encioso-adminis a i o do T ibunal Sup emo do 1 de
se emb o de 2007), senón amén aqueles que non se
cons i úan como pe soal labo al ixo senón, po exemplo,
como inde inidos non ixos. A iso debe sumá selle o lími e
obxec i o, cons i uído polo que se acuña
xu isp udencialmen e como “concu sos es inxidos”, onde
esul an de i al impo ancia pa a o au o as esixencias
de i adas dos p incipios cons i ucionais de igualdade,
mé i o, capacidade e publicidade. Aínda que os p ocesos de
unciona ización ao ampa o da egulación p ees a u a ia se
cuali ican como hipe - es inxidos po excluí a posible
pa icipación dos xa unciona ios, es ición lexi imada polo
T ibunal Sup emo (Sen enza da Sala do con encioso-
adminis a i o do 20 de xuño de 1996), a no ma i a
es a u a ia ab iu os p ocedemen os de p omoción in e na a
es e úl imo colec i o. Neses p ocedemen os debíanse
alo a como mé i os os se izos p es ados na condición de
labo al, aínda que o T ibunal Cons i ucional, nas súas
Sen enzas 388/1993 e 111/201, se opuxo a unha
unciona ización au omá ica, explicando así MARTÍNEZ
GIRÓN a necesidade de que, en liña co concep o de mé i o
ou capacidade, esas alo acións se a opasen “no lími e do
ole able” (STC 67/1989).
Es es lími es an e io men e mencionados e que
pe manece on inamo ibles du an e a c ise económica,
segundo o au o , limi an as posibles ac i acións de p ocesos
de unciona ización do pe soal labo al ixo, azón pola cal se
RGDS (8, 2019)
RESEÑAS E RECENSIÓNS!
239
cons i uí on aco dos colec i os ipa i os de de ensa do
de andi o pe soal á ma xe da lei, como sucedeu co aco do
colec i o da Uni e sidade da Co uña do 13 de xullo de
2012, o cal MARTÍNEZ GIRÓN menciona e es uda
exhaus i amen e ao longo de di e sos agmen os na súa
ob a, poñendo nes e caso de ele o os icios que poden
de i a se da ulne ación dos lími es empo ais e obxec i os.
Aínda que son expos os dunha manei a exhaus i a os
p oblemas ela i os á unciona ización do pe soal labo al
ixo, MARTÍNEZ GIRÓN dedica o seu Capí ulo III á
complexidade especí ica do pe soal labo al non ixo. Es e
pe soal labo al non ixo aba ca non só ao pe soal labo al
p eca io ou empo al (os an e io es con a ados
adminis a i os en éxime de colabo ación empo al), senón
amén á complexa igu a do pe soal inde inido non ixo.
Dende o ano 1997 en sucedendo cada dez anos
ap oximadamen e a ac i ación dos de andi os p ocesos pola
c eación de bolsas de pe soal labo al empo al ao se izo de
Adminis acións es a ais, ins i ucionais, au onómicas e
locais, a a és de aco dos ecollidos nas leis o zamen a ias
do Es ado que sucumbi on ao impac o da c ise económica
espec o das axas de eposición de e ec i os. As úl imas
con oca o ias ex ao dina ias de consolidación de emp ego
empo al nas Adminis acións públicas p oducí onse a a és
do Aco do Gobe no-Sindica os sob e mello a do emp ego do
29 de ma zo de 2017 e o II Aco do ipa i o pa a a mello a
do emp ego público e as condicións de aballo.
O Real dec e o 954/2018, en execución das de andi as
p e isións, ap obou a o e a de emp ego público pa a 2018
e os p ocesos de consolidación de emp ego empo al, pe o
excluíndo a consolidación do pe soal labo al inde inido non
ixo, azón pola cal MARTÍNEZ GIRÓN dedica un apa ado
especí ico a súa unciona ización den o do co esponden e
Capí ulo. Es a ca ego ía de pe soal labo al, c eada
xu isp udencialmen e, p o ocou a ecen e a ención do
Gobe no que, en 2018, den o das leis o zamen a ias,
ecolleu disposicións especí icas des inadas ás
Adminis acións pa a que es as e i asen odo ipo de
i egula idade na con a ación que puidese o ixina esa
igu a e, no caso de que así se p oducise, que espondesen
