La crisis y los ingresos del sector público en España

0 TRABAJO DE FIN DE GRADO GRADO EN RELACIONES LABORALES Y RECURSOS HUMANOS POR LA UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA La crisis y los ingresos del sector público en España Curso Académico: 2012/2013 Convocatoria de Setiembre Autor: Gonzalo Rivera Fraga 1 TRABAJO DE FIN DE GRADO GRADO EN RELACIONES LABORALES Y RECURSOS HUMANOS POR LA UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA La crisis y los ingresos del sector público en España Curso Académico: 2012/2013 Convocatoria de Setiembre Autor Director Gonzalo Rivera Fraga Pedro M. Rey Suárez 2 Índice: 1. Introducción…………………..…………………………………………………………….4 2. El sector público y sus ingresos……...……………………….………………………….4 2.1. Los tributos…………………………….………………………………………………6 2.1.1. Impuestos…………………….………………………………………………..6 2.1.2. Tasas y contribuciones especiales……………………………………….…8 2.1.3. Los tributos en las Administraciones Territoriales…..…………………….9 2.1.3.1. Comunidades Autónomas…………………….……………………..9 2.1.3.2. Haciendas Locales……………………………………...…………..10 3. Situación anterior a la crisis: superávit fiscal……………….……………..…………..10 4. La crisis…………………...……………………………………………………………….13 4.1. Origen………………………………………………………………………..……….14 4.2. Consecuencias……………………………………………………………………...15 5. La caída de los ingresos públicos y el deterioro financiero………………………….18 5.1. La crisis de deuda en Europa………………………………………………..…….20 5.2. Evolución de las principales figuras tributarias estatales……………………….21 5.2.1. Impuestos directos…………………………………….…………………….21 5.2.1.1. IRPF………………………………………………….……………….22 5.2.1.2. IS………………...………………………………………..………….25 5.2.1.3. IRNR…………………………………………….……………………26 5.2.2. Impuestos indirectos……………………..…………….……………………27 5.2.2.1. IVA…………………………………………….……………………27 5.2.2.2. Impuestos Especiales……………………………………………..29 5.3. Beneficios fiscales…………………………………………………………….…….31 5.4. Evolución tributos autonómicos……………………………………………………32 5.5. Evolución tributos locales…………………………………………………………..34 6. La respuesta del Estado…………………………………………………..……….…….36 6.1. Primeras reacciones……………………………..…………………………...…….36 6.2. Consolidación fiscal……………….………………………………………...……...37 6.3. El papel de la UE………………………………….………………………...……...38 6.4. Continuación del proceso de consolidación fiscal………………………..……..43 7. Fraude fiscal………………………………………………………...……………….…...44 8. Conclusiones…………………………………………….……………….....……….…...46 3 Resumen La actual crisis económica no es ajena a nadie, y menos al sector público. Los impuestos (la principal fuente de ingresos del Estado) han visto reducida su recaudación a partir del año 2007, provocando el deterioro de las cuentas públicas. Mientras en los años anteriores a la crisis, España reflejaba una fuerte estabilidad financiera, con superávit público y uno de los menores ratios deuda/PIB de Europa; la caída de la actividad económica nos ha llevado a presentar uno de los mayores déficits de la Unión Europea, aumentando así nuestra deuda. En tan solo dos años, se produce un descenso de los ingresos impositivos de 5,32 puntos del PIB (lo equivalente a 56.652 millones de €), y la recaudación de las principales figuras impositivas (IRPF, IVA e Impuesto sobre Sociedades) descendieron entre un 40 y un 50%. Dadas estas circunstancias, a partir del año 2009 el Gobierno se ha visto obligado a adoptar diferentes reformas sobre los impuestos más importantes para frenar la caída de los ingresos. Estas reformas vienen determinadas también por los compromisos adquiridos por España con la UE para la reducción del déficit. Como consecuencia de estas medidas, los ingresos públicos han aumentado ligeramente en los últimos años, en un contexto en el que todas las bases imponibles sujetas a gravamen por los impuestos (los beneficios de las sociedades, el consumo, la renta de las familias, etc.) han seguido deteriorándose. Pero el déficit no se ha conseguido reducir y, a pesar de que nuestra deuda en porcentaje de PIB está al nivel de la media europea, España (bajo las recomendaciones de la UE) tendrá que continuar con el proceso de consolidación fiscal, que conlleva la continuación con las reformas para el aumento de los ingresos y la reducción de los gastos y con unos presupuestos austeros con el único objetivo de reducir el déficit. 4 1. Introducción El objetivo de este trabajo es identificar como afectó la actual situación de crisis económica a los ingresos del Estado, centrándonos en los ingresos impositivos y en el resto de ingresos tributarios y observando la evolución de sus principales figuras. La crisis económica ha afectado a la gran mayoría de la población. Sea de una manera u otra, todos notamos sus consecuencias: millones de personas en el paro, rebaja de salarios, cierres de empresas, descenso de los beneficios, aumento de la pobreza, caída de la bolsa, rescates bancarios, etc. Por otro lado, el Estado tiene una serie de gastos derivados de las funciones que realiza, por lo que necesita obtener unos ingresos para cubrirlos. Y la crisis no solo le ha afectado a las familias y a las empresas, sino que también al sector público, disminuyendo sus ingresos. Esta disminución de los ingresos ha provocado un elevado déficit en las cuentas públicas (es decir, el Estado ha gastado mucho más de lo ingresado) y el Gobierno se ha visto obligado a adoptar una serie de reformas destinadas a reducirlo, por lo que también se analizarán las principales medidas adoptadas para aumentar los ingresos. Estas medidas se enmarcan dentro del proceso de consolidación fiscal, que tiene por objetivo el aumento de los ingresos mediante reformas de los impuestos y el recorte de los gastos. 2. El sector público y sus ingresos La norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico recoge que “todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo a su capacidad económica mediante un sistema tributario justo" (Constitución Española, artículo 31.1). El sector público necesita recaudar ingresos para hacer frente a los gastos que le ocasionan las funciones que realiza.  El sector público está compuesto por la Administración General del Estado, la Administración Territorial (Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales) y la Administración de la Seguridad Social.  Con ingresos públicos nos referimos a “entradas de dinero en el patrimonio de un ente público con el fin de allegar recursos para la cobertura de sus gastos” 5 (Menéndez, A., 2011). Por su naturaleza económica clasificamos los ingresos en: o Ingresos corrientes: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales. o Ingresos de capital: enajenación de inversiones reales y transferencias de capital. o Ingresos por operaciones financieras: activos y pasivos financieros. Los ingresos públicos más importantes son los tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales.  Los gastos públicos son aquellos que realiza el sector público de un país. La relación entre ingresos y gastos se recoge en los Presupuestos Generales del Estado (PGE), divididos en capítulos en función de su naturaleza económica. Los PGE “tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado” (Constitución Española, artículo 134.1): en ellos se recogen, anualmente, las decisiones del Gobierno en materia de gasto público e impuestos. Los gastos tienen carácter limitativo, mientras que los ingresos son de carácter estimativo. Si los ingresos superan a los gastos, el presupuesto presenta superávit y, en caso contrario, hablamos de déficit público (es decir, los ingresos no son suficientes para cubrir todos los gastos del Estado). En épocas de crisis el déficit público aumenta, ya que disminuye la recaudación por impuestos con la caída de la actividad, y aumenta el gasto público; al contrario que en épocas de crecimiento económico. Es decir, el ciclo económico tiene efectos sobre el déficit, lo que provoca la distinción entre déficit cíclico y déficit estructural. El déficit cíclico es la parte del déficit que varía con el ciclo económico, y se espera que sufra una corrección automática con la recuperación del crecimiento. El déficit estructural se debe a desajustes entre los ingresos y los gastos públicos, independientemente del ciclo económico, por lo que serán las Administraciones Públicas las que deban corregirlo. La existencia de déficit público puede considerarse como una situación normal siempre que se mantenga en unos niveles controlables, ya que el superávit indicaría 6 que se podrían pagar menos impuestos o que el sector público podía gastar más en determinados servicios como educación, sanidad, infraestructuras, etc. Para financiar este déficit, el estado recurre habitualmente al endeudamiento, mediante la emisión de deuda pública. 2.1. Los tributos Fuente: Presupuestos Generales del Estado y elaboración propia. Tal como vemos en el gráfico 1, el conjunto de los capítulos I, II y II (impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos y tasas y otros ingresos, respectivamente), que forman el sistema tributario, constituyen la fuente más importante de ingresos del Estado, por lo que centraremos en ellos nuestra atención. Los tributos se definen como “ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias exigidas por una Administración como consecuencia de la realización de un supuesto de hecho al que a ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sustentamiento de los gastos públicos”(Ley General Tributaria, artículo 2.1). 2.1.1. Impuestos Si los tributos forman la fuente más importante de los ingresos públicos, como se observa en los gráficos 1 y 2, los impuestos son los tributos de mayor relevancia Gráfico 1: Previsión de ingresos no financieros totales. Año 2013 Im. Directos Im. Indirectos Tasas y otros Transferencias corrientes Ingresos patrimoniales Resto de ingresos 7 anualmente. La mayor parte de los ingresos públicos está formada por los capítulos I y II, que recogen los impuestos directos e indirectos (así como las cotizaciones sociales). Fuente: Presupuestos Generales del Estado y elaboración propia Con impuestos nos referimos a detracciones económicas exigidas por los poderes públicos sin contrapartida, como consecuencia de la realización de negocios, actos o hechos que pongan de manifiesto la capacidad económica del contribuyente. Podemos distinguir entre impuestos directos e indirectos. Los impuestos directos gravan el patrimonio o la renta y recaen directamente sobre las personas o empresas: el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto sobre Sociedades, el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre la Renta de No Residentes o el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Los impuestos indirectos gravan la capacidad económica del contribuyente puesta de manifiesto mediante la adquisición de bienes o servicios, como el Impuesto sobre el Valor Añadido, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados u otros impuestos especiales que gravan consumos específicos sobre hidrocarburos, tabaco, alcohol, etc. 0,00 50.000,00 100.000,00 150.000,00 200.000,00 250.000,00 300.000,00 350.000,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Gráfico 2: Ingesos totales e ingresos impositivos Ingresos totales Impuestos 8 Además de constituir una fuente de financiación del Estado, los impuestos proporcionales, es decir, aquellos en los que se paga un porcentaje, actúan como estabilizadores automáticos: en épocas de crecimiento económico reducen la fuerza de la expansión, actuando contractivamente; y en épocas de crisis, reducen los efectos de la caída de la actividad, actuando expansivamente. Los impuestos proporcionales suponen una proporción de la renta, el consumo o los beneficios. Por lo tanto, en épocas de crecimiento económico, con el aumento de la producción (y por lo tanto del empleo, el beneficio de las empresas, la renta de las familias o el consumo), aumentan los ingresos tributarios de forma automática y sin necesidad de una intervención por parte del Estado. Este aumento de la recaudación provoca que el aumento de la producción no sea tan fuerte. Y en épocas de recesión, actúan de forma contraria, suavizando la disminución de la producción con el descenso de los ingresos tributarios. 2.1.2. Tasas y contribuciones especiales Las tasas se tratan de tributos pagados obligatoriamente por parte de quien utiliza un dominio público o recibe un servicio público que lo beneficia de modo particular (siempre que ese servicio sea de recepción obligatoria y no se preste por el sector privado). La tasa debe mantener relación directa con la prestación de un servicio y éste debe ser concreto, efectivo e individualizado, por lo que tienen una mayor importancia a nivel local que a nivel estatal: tasas de alumbrado, tasas de barrido o limpieza, tasas por ocupación de la vía pública, etc. Las contribuciones especiales son tributos que gravan el beneficio obtenido por particulares o por una colectividad como consecuencia de la realización de obras públicas o el establecimiento de un servicio público, constituyendo una forma de financiamiento de estas (es decir, la cantidad recaudada debe ir destinada a la realización de la obra). Al igual que las tasas, las contribuciones especiales tienen una mayor importancia a nivel local: obras de urbanización de una calle, establecimiento de aceras o alcantarillado, obras de alumbrado, etc. Además, en las obras públicas realizadas por el estado, dada su elevada cuantía y su dimensión general, es difícil establecer contribuciones especiales para repartir el coste de estas obras entre todos sus beneficiarios. 15 Los bancos de inversiones que compraban las deudas con los prestamistas, combinaban las hipotecas subprime con otro tipo de préstamos dando lugar a unos productos denominados Collateralized Debt Obligations (CDO), que posteriormente vendían a inversores de todo el mundo. Y cuantos más CDOs vendiesen, más dinero ganaban. Para completar el círculo, las agencias de calificación que evaluaban estos productos les otorgaban la mejor nota posible, ya que eran pagadas por los bancos. Además, las calificaciones de las agencias eran simples opiniones, sin ningún tipo de responsabilidades en caso de ser equivocadas. El sistema funcionó hasta que alguien, un día no pudo pagar a su hipoteca. Los impagos de las hipotecas subprime llegaron a niveles récord, pasando las viviendas a manos de los bancos. Esto provocó que los bancos, en lugar de dinero, tuviesen casas. El precio de las casas se derrumbó por el exceso de oferta, provocando la quiebra de los grandes bancos de inversión estadounidenses como Bear Stearns o Lehmans Brothers, y que inversores de todo el mundo perdieran su dinero, adquiriendo así la crisis una dimensión global. 4.2. Consecuencias de la crisis Aunque la crisis afectó principalmente a los países más desarrollados, en Europa y América del Norte, pocos se libran de sus consecuencias. En España, a pesar de la importancia que tuviera el sector de la construcción para el crecimiento de nuestra economía, al principio los gobernantes negaban la crisis, alegando que se trataba de una crisis financiera global y pasajera. Hasta que en el año 2008, el descenso de la actividad económica, el aumento del nivel de paro y la quiebra de empresas del sector inmobiliario como Fadesa, puso de manifiesto los problemas estructurales que nos llevaron a la actual situación. El boom provocara el endeudamiento de familias y empresas, destinándose la mayor parte de las deudas contraídas al sector inmobiliario. Cuando la burbuja estalla y falla la liquidez internacional, la economía española empieza una profunda recesión. La construcción, el motor de la economía, es el primero en sufrir las consecuencias, arrastrando posteriormente a todos los sectores. La construcción actuaba como una fuente de demanda de otros productos, generando un efecto de arrastre: las industrias relacionadas con la actividad de la construcción suponían un 21% de la producción industrial en España (Tiana, M., 2012). 16 Fuente: INE y elaboración propia Como se representa en el gráfico 6, el número de ocupados en el primer trimestre de 2008 en la construcción se redujo hasta menos de la mitad en el último trimestre de 2012, destruyéndose más de un millón y medio de empleos y pasando de representar un 13% de los ocupados totales a representar un 6,30%. Todos los componentes de la demanda nacional han sufrido descensos. Al principio de la crisis, el gasto de las Administraciones Públicas había compensando en parte el descenso de la inversión y la gran caída del gasto en consumo de los hogares, influido por el descenso de los ingresos salariales de las familias, que desembocó en una disminución del poder adquisitivo y el aumento del ahorro: en el período 2008-2009, el consumo privado retrocedió un 5% y la tasa de ahorro de las familias se elevó hasta el 18% de la renta disponible, nivel máximo en los últimos 30 años (Sastre, T. y Fernández-Sánchez, JS. 2011). Pero a partir del año 2010, esta tendencia cambia con el inicio de las políticas de austeridad por parte de la Administración Pública. Estas medidas de austeridad, llevadas a cabo con el objetivo de reducción del déficit y como consecuencia de la crisis de deuda, contribuyeron a la caída de la demanda nacional, y a que el proceso de recuperación iniciado en 2010 desembocara en una nueva recesión para el año siguiente. La disminución del consumo de las Administraciones Públicas contribuyó también a la caída de la demanda. Y la caída de la demanda interna se traduce en destrucción de 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 2008 2009 2010 2011 2012 Gráfico 6: Número de ocupados en el sector de la construcción (miles de personas) 17 empleo. Aunque, si hay que sacar alguna conclusión positiva de esta crisis, es la disminución del déficit exterior español, producido gracias a un aumento de las exportaciones y al descenso de las importaciones con la caída de la demanda. Es precisamente el desempleo la consecuencia más evidente de esta crisis y el problema más preocupante del caso español: el gráfico 7 ilustra la evolución de la tasa de paro, que en el año 2007 llegó a ser de un 7,95% en el segundo trimestre, escalando hasta el 26,02% para el último trimestre de 2012. De aquella, el número de desempleados se cifraba en 1,76 millones de personas, muy lejos de la cifra histórica de 6 millones de desempleados que reflejaba la Encuesta de Población Activa en el primer trimestre de 2013. De esos 6 millones de desempleados, más de la mitad llevan más de un año en el paro. Fuente: INE y elaboración propia Peor es la situación si nos centramos en el desempleo juvenil: la tasa de paro de los menores de 25 años no baja del 40% desde el año 2009, marcando un 55,13% en el último trimestre de 2012, mientras que la media de la UE está en un 22,80%. La elevada tasa de desempleo juvenil hace que los jóvenes renuncien a seguir buscando trabajo o sean menos selectivos; aceptando trabajos a tiempo parcial, empleos temporales, con bajos salarios y para los que tienen una formación superior que la exigida. 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Gráfico 7: Tasa de paro 18 Esto provoca que la sociedad esté desaprovechando el potencial de los jóvenes y perdiendo la posibilidad de mejorar la productividad económica (OIT, 2013). Muchos, la gran mayoría con una elevada formación, optan por marchar del país y buscar un trabajo en el extranjero, dando lugar a la “fuga de cerebros”, ya que en otros países la tasa de paro juvenil es mucho más reducida (Alemania, 8,1%; Reino Unido, 21%; Francia 24,6%). 5. La caída de los ingresos públicos y el deterioro financiero En la etapa de crecimiento económico, fundamentada en el sector de la construcción, se había producido un aumento de los ingresos públicos y su importancia respecto al PIB, sobre todo en los últimos años. Gracias a una demanda e inversión elevadas, y favorecidas también por el dinamismo del sector inmobiliario, los principales impuestos incrementaron su recaudación, lo que llevó a que las cuentas públicas presentaran superávit fiscal por primera vez en la historia de la democracia española. Pero el inicio de la crisis trae consigo la caída del consumo de las familias y de la inversión empresarial. Familias y empresas forman las dos unidades básicas de cualquier economía, y de ellas se detraen los impuestos, por lo que la caída de la demanda y de la actividad económica en general afectó también a las finanzas públicas. Los ingresos impositivos, que constituyen el recurso más importante del Estado, han sufrido descensos desde el año 2008. Las familias consumen menos, por lo que los impuestos indirectos, que recaen sobre la capacidad económica puesta de manifiesto como consecuencia de la circulación de bienes o el gasto de la renta (consumo), se reducen. Con la caída del consumo, las empresas ven como se reducen sus ventas y obtienen menores beneficios; lo que a su vez, provoca los despidos y el aumento del paro (con la consecuente reducción de renta de las familias). Así, los impuestos directos, que recaen sobre la renta y el patrimonio obtenidos, se reducen también. Es decir, si las familias tienen menos renta, consumen menos, por lo que las empresas tienen que disminuir su inversión. Cae la demanda y se eleva el paro, lo que provoca un doble aumento del déficit: disminuyen los ingresos y aumentan los gastos. En 1995, España presentaba un déficit del 6,64%, que pasó en 2007 a un superávit del 1,90%. De esa reducción de déficit entre 1995 y 2007 del 8,5% del PIB casi 3,5 19 puntos se explican por el incremento extraordinario de los ingresos impositivos vinculado a la excesiva expansión inmobiliaria, compensando una reducción de ingresos de alrededor del 3% del PIB por las modificaciones en algunos impuestos (Banco de España, 2010). El sector inmobiliario había jugado un importante papel en el aumento de la recaudación impositiva, por lo que el descenso de actividad en el sector provocó una reducción de los ingresos tributarios, ya que los impuestos, como el IVA o el Impuesto sobre Trasmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, suponían una media del 22% del coste total de una vivienda para el promotor (Registro de economistas asesores fiscales, 2007). Además la caída de los beneficios de las constructoras afectó al Impuesto sobre Sociedades. Todo esto provoca la caída de las bases imponibles de los principales impuestos y, por lo tanto, en su recaudación: en tan solo dos años (del 2007 al 2009) se produce un descenso de los ingresos impositivos de 5,32 puntos del PIB (56.652 millones de €), 3,14 puntos correspondientes a los impuestos directos y 2,18 a los indirectos. En el año 2010 cambia la tendencia y, tras dos años de grandes caídas, los ingresos tributarios aumentan un 10,8%. El leve proceso de recuperación iniciado en 2010, con tasas de crecimiento del PIB trimestral y, principalmente, gracias a las medidas de política fiscal adoptadas, provocaron el aumento de la recaudación impositiva en este año. En una situación de recesión, sólo es posible incrementar los ingresos a través de incrementos impositivos. Estas medidas están orientadas a la recuperación del equilibrio presupuestario, mediante la consolidación fiscal, e inciden tanto sobre los impuestos directos como sobre los indirectos, como la eliminación de la deducción de 400 € en el IRPF o el aumento de los tipos de gravamen del IVA. A pesar de la caída de la actividad, que provoca la entrada en una nueva recesión, y la caída de las bases imponibles de los impuestos; en los años 2011 y 2012 continua la evolución favorable de los ingresos públicos, gracias a los efectos de las numerosas medidas legislativas llevadas a cabo en estos años y que afectan a las principales figuras tributarias, en la línea de la consolidación fiscal iniciada en 2010. 20 Tabla 2. Ingresos Tributarios Líquidos Totales 2001-2012 Imp. directos Imp. indirectos Tasas y otros Total Variación (%) Miles de € % PIB Miles de € % PIB Miles de € % PIB Miles de € % PIB 2001 59.841.785 8,79 53.119.610 7,81 1.590.376 0,23 114.551.771 16,84 2002 66.873.060 9,17 66.873.060 9,17 1.246.080 0,17 123.143.705 16,89 7,5 2003 69.367.265 8,86 69.367.265 8,86 1.208.178 0,15 130.176.228 16,62 5,7 2004 75.186.724 8,94 75.186.724 8,94 1.152.827 0,14 140.853.745 16,74 8,2 2005 88.631.289 9,75 88.631.289 9,75 1.367.865 0,15 160.704.759 17,67 14,1 2006 101.595.500 10,31 101.595.500 10,31 1.522.572 0,15 179.379.550 18,20 11,6 2007 119.979.000 11,39 78.861.429 7,49 1.835.601 0,17 200.676.030 19,05 11,9 2008 101.011.519 9,29 70.676.505 6,50 1.765.291 0,16 173.453.315 15,95 -13,6 2009 86.461.149 8,25 55.655.052 5,31 1.907.200 0,18 144.023.401 13,74 -17,0 2010 85.827.259 8,18 71.893.250 6,85 1.815.728 0,17 159.536.237 15,21 10,8 2011 88.572.317 8,33 71.249.972 6,70 1.937.705 0,18 161.759.994 15,21 1,4 2012 95.081.067 9,06 71.593.552 6,82 1.891.963 0,18 168.566.582 16,06 4,21 Fuente: Informe anual de recaudación tributaria (Agencia Tributaria) y elaboración propia 5.1. La crisis de deuda en Europa Durante 2005, 2006 y 2007, con el superávit fiscal, se había logrado la reducción de la deuda pública española hasta niveles inferiores al 40% del PIB. Pero, con el inicio de la crisis y la caída de los ingresos, el superávit quedó atrás y España empezó a reflejar déficit público de nuevo, por lo que aumentó la necesidad de endeudamiento del Estado. Este déficit llegó a representar en el año 2009, como veremos en la Tabla 3, un 11,20% del PIB español, 117.143 millones de euros, casi una tercera parte de la deuda total de España en el año 2007. La acumulación de déficits provocó la desconfianza de los mercados por la posibilidad de que los países no pudieran pagar su deuda, aumentando la rentabilidad exigida para comprarla. La escalada de la prima de riesgo (la diferencia entre el interés que se paga por la deuda de un país y la de otro) de la deuda de países como Grecia, Irlanda o Portugal con respecto al bono alemán, provoca que soliciten ayuda financiera y tengan que ser recatados por la Unión Europea. Y estas tensiones se extendieron a otros mercados de deuda soberana. 21 Tabla 3. Deuda y déficit 2005-2012 (en millones de € y porcentaje PIB) Deuda Deuda (% PIB) Déficit Déficit (%PIB) 2005 392.497 43,20% 11.511 1,30% 2006 391.055 39,70% 23.349 2,40% 2007 382.307 36,30% 20.255 1,90% 2008 436.984 40,20% -48.897 -4,50% 2009 565.082 53,90% -117.143 -11,20% 2010 644.692 61,50% -101.438 -9,70% 2011 736.468 69,30% -100.402 -9,40% 2012 883.873 84,20% -111.641 -10,60% Fuente: Eurostat y elaboración propia En España, los desequilibrios que se habían acumulado junto con el rápido aumento del déficit público, hacen que, pese a que el saldo de deuda pública era inferior al de la media del área europea, fuera vulnerable al contagio (García-Vaquero, V. y Casado, JC, 2011). La subida de la prima de riesgo desde el año 2010 provoca que el Gobierno se vea obligado a introducir importantes recortes para reducir el gasto público y aumentos impositivos para aumentar los ingresos, y así reducir el déficit y proporcionar confianza a los mercados. Las medidas adoptadas por el Gobierno, aunque sí provocaron el aumento de los ingresos, apenas tuvieron influencia, y en el año 2012 el déficit volvió a escalar hasta el 10,60% del PIB, incumpliendo los objetivos marcados. 5.2. Evolución de las principales figuras tributarias estatales Centrándonos en los ingresos estatales, es decir, una vez deducidos los impuestos cedidos a las administraciones territoriales, podemos observar la siguiente evolución: 5.2.1. Impuestos directos Los principales impuestos directos son el IRPF y el Impuesto sobre Sociedades, que proporcionan anualmente más del 90% de la recaudación. Existen otros impuestos directos, pero su importancia es escasa: el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (cedido a las Comunidades Autónomas), el Impuesto sobre el Patrimonio (suprimido 22 en el año 2008 y recuperado en el 2010) o el Impuesto sobre la Renta de No Residentes. Tabla 4. Impuestos directos 2007-2012 IRPF IS IRNR RESTO TOTAL Miles € % PIB Miles € % PIB Miles € Miles € Miles € % PIB 2007 48.625.790 4,62 44.823.174 4,25 2.427.254 114.306 95.990.524 9,11 2008 43.413.077 3,99 27.301.403 2,51 2.262.126 106.846 73.083.452 6,72 2009 30.432.291 2,89 20.188.454 1,92 2.341.661 74.110 53.036.516 5,03 2010 39.326.251 3,74 16.197.767 1,54 2.563.967 88.467 58.176.452 5,53 2011 33.479.475 3,15 16.604.553 1,56 2.038.492 118.023 52.240.512 4,91 2012 26.519.780 2,53 21.435.165 2,04 1.708.361 1.318.938 50.982.244 4,86 Fuente: Informe anual de recaudación tributaria (Agencia Tributaria) y elaboración propia 5.2.1.1. IRPF La principal figura impositiva es el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Se trata de un impuesto personal y progresivo que grava la renta de las personas físicas procedentes del trabajo, del capital o de otras fuentes de ingreso (rendimientos de actividades económicas, ganancias y pérdidas patrimoniales e imputaciones de renta); de acuerdo a sus circunstancias personales. Fuente: Informe anual de recaudación tributaria (Agencia Tributaria) y elaboración propia 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Gráfico 8: Ingresos estatales por IRPF e IS en porcentaje PIB. 1995-2012 IRPF IS 23 El IRPF ha ido perdiendo importancia con el paso del tiempo por las continuas reformas que han provocado una reducción de la recaudación desde principios de la década de los 90, excepto en los años anteriores a la crisis, en los que había incrementado su peso respecto al PIB, como podemos ver en el gráfico 8. Los ingresos del Estado por el IRPF han disminuido con la crisis 22.106 millones de € desde su inicio hasta el año 2012, 18.193 millones tan solo en el período 2007-2009. A pesar de todo sigue representando, aproximadamente, el 40% de los ingresos impositivos. La principal fuente del IRPF son las rentas del trabajo, de ahí la importancia de la evolución del empleo y de los salarios en su recaudación. Antes de la crisis, las rentas del trabajo venían mostrando tasas de crecimiento de entre un 4 y 10%, y con la llegada de esta se estancaron, sufriendo incluso descensos, debido a la destrucción de empleo y a la disminución de la masa salarial. A pesar de la elevada tasa de paro, la mayor parte de los empleos destruidos se trataba de puestos precarios, mayoritariamente del sector de la construcción, con contratos temporales y escasa formación y con baja remuneración, incluso ubicados en números exentos de declarar IRPF. Esto explica que los ingresos impositivos por retenciones del trabajo en el IRPF no sufrieran un gran descenso y que, aunque haya sufrido una caída en su recaudación, esta sea en un porcentaje inferior al resto de los impuestos. Aunque tienen un peso menor, mayores fueron las caídas en las rentas de capital y rentas de la empresa (13.523 y 10.378 millones de € respectivamente). Otro motivo del descenso de los ingresos del Estado por este impuesto es el aumento de la participación de las Administraciones Territoriales en 16.171 millones de € de 2007 a 2012. El IRPF es un tributo cedido parcialmente a las Comunidades Autónomas y, con la aplicación del nuevo sistema de financiación autonómica, se produjo un aumento del porcentaje cedido del 33 al 50%. En el año 2010, las reformas introducidas en el impuesto, que provocaron un aumento de las retenciones del trabajo y del capital, explican el incremento de la recaudación; prolongando sus efectos en el 2011. En el 2010, el IRPF aumentó su recaudación un 29,22%. Estas reformas son: 24  Supresión de la deducción en cuota de 400 euros para las rentas del trabajo (excepto para los perceptores de rentas más baja) y de la deducción por nacimiento.  Tributación progresiva de las rentas del ahorro, gravando los primeros 6.000 euros al 19% y el resto al 21%, para que quienes tengan una mayor capacidad económica contribuyan en mayor medida.  Descenso de la deducción por adquisición de vivienda habitual. En 2011 se producen de nuevo cambios normativos en el impuesto, pero los ingresos estatales descienden en 5.847 millones de €, debido al incremento de la participación de las Administraciones Territoriales con el nuevo sistema de financiación, en 8.608 millones de €. Es decir, si no tenemos en cuenta la participación de las Administraciones Territoriales, la recaudación por IRPF aumenta en un 4,2% por el efecto de las medidas adoptadas en 2010 y las nuevas medidas de 2011.  Elevación, en 1 y 2 puntos porcentuales, de los tipos de gravamen aplicables para las rentas superiores a 120.000 y 175.000 euros, respectivamente.  Aplicación de un gravamen complementario temporal y progresivo en 2012 y 2013, que va desde en 0,75% para las rentas más bajas (menos de 17.707 €) hasta un 7% para las más altas (de 3000.000 € en adelante).  Gravamen complementario para las rentas del ahorro y consideración como tal las percepciones derivadas de las reducciones de capital social con devolución de aportaciones a los socios de las SICAV.  Se modifican las deducciones por inversión y alquiler de vivienda habitual. El IRPF volvió a descender su recaudación en el 2012, a pesar de que continúan las reformas: el aumento de los ingresos derivado de las medidas adoptadas se contrarresta con el descenso de las rentas sujetas al impuesto. Las rentas del trabajo vuelven a caer este año, con el ascenso en el número de desempleados y la reducción de los salarios (incluso para los empleados públicos, con la supresión de la paga extra de Diciembre). En definitiva, el incremento sufrido en la recaudación por IRPF en los últimos años no se debe al aumento de las rentas sujetas al impuesto, que siguieron en su línea descendente, con la destrucción de empleo y la reducción salarial, sino que se debe al impacto de las reformas adoptadas en el marco de la consolidación fiscal. 31 Impuesto sobre las Labores del Tabaco: este impuesto sufre una evolución positiva hasta al año 2011, gracias a los incrementos anuales en el tipo impositivo y al aumento de los precios, ya que el consumo de cajetillas se ha visto reducido a lo largo de los años (favorecido, también, por el aumento de los precios). En el año 2011 ha recaudado 488 millones de € más que en el 2007, aunque si tenemos en cuenta el aumento de la participación de las Administraciones Territoriales (el porcentaje de cesión a las Comunidades Autónomas, al igual que con el Impuesto Especial sobre los hidrocarburos, pasa del 40 al 58%), el impuesto ha aportado a las cajas del Estado 1.853 millones de € menos. 5.3. Beneficios fiscales Las deducciones, exenciones y tipos reducidos existentes para cada figura impositiva disminuyen la capacidad de recaudación del Estado. Estas forman los beneficios fiscales, que se recogen anualmente en los Presupuestos Generales del Estado, y llegan a representar el 22,62% de los ingresos positivos (en el año 2013). Como podemos ver en el gráfico 11, los beneficios fiscales han sufrido también los efectos de la crisis económica. En primer lugar, hasta el año 2009, han aumentado como consecuencia de la política adoptada por el Gobierno para incentivar la economía, pero, como hemos visto, con las medidas adoptadas desde el inicio de la crisis, su cantidad ha disminuido. Fuente: Memoria de beneficios fiscales (Agencia Tributaria) y elaboración propia 0,00 10.000,00 20.000,00 30.000,00 40.000,00 50.000,00 60.000,00 70.000,00 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Gráfico 11: Beneficios fiscales 2007-2013 Resto IIEE IVA IS IRNR IRPF 32 En definitiva, los impuestos que mayores descensos recaudatorios han sufrido son el Impuesto sobre Sociedades, el IRPF y el IVA, las principales figuras impositivas del Estado, con un descenso entre 2007 y 2011 del 62,94%, 31,01% y 24,88% respectivamente. De los 57.366 millones de € del total de descenso de los ingresos tributarios del estado, 51.690 se deben a la menor recaudación por estos tres impuestos, es decir, el 90%. La desaceleración en la caída y los aumentos recaudatorios producidos en los últimos años se deben principalmente a las medidas adoptadas por el Gobierno, ya que las bases imponibles de los impuestos han continuado su descenso. 5.4. Evolución de los tributos autonómicos El nuevo sistema de financiación autonómica ha afectado tanto a los ingresos como a los gastos del Estado, provocando cambios en la evolución de las principales figuras impositivas:  Por el lado de los ingresos, implica una mayor cesión a las Comunidades Autónomas de la recaudación por IRPF, IVA e Impuestos Especiales. El porcentaje de cesión del IRPF y del IVA pasan del 33 y 35%, respectivamente, al 50%; y el de los Impuestos Especiales sobre Alcohol, Cerveza, Productos Intermedios, Hidrocarburos y Tabaco pasan del 40 al 58%.  Por el lado de los gastos, supone un menor importe de los fondos transferidos. Los mayores porcentajes de cesión implican, como ya hemos observado, una disminución de los ingresos impositivos del Estado y el incremento de la participación de las Administraciones Territoriales en los ingresos impositivos. Por otro lado, se produce un aumento de las transferencias corrientes de las Comunidades Autónomas hacia el Estado con el fin de compensar el exceso de entregas que se hicieron según los el anterior sistema de financiación, aumentando durante 2012 los ingresos no tributarios por los desajustes de años anteriores. Aunque los porcentajes de cesión hayan aumentado, la crisis ha afectado a los ingresos por este concepto de las Comunidades Autónomas en las mismas condiciones que hemos visto para el Estado. Los tributos cedidos por el Estado suponen, aproximadamente, el 50% de la financiación autonómica, mientras los tributos propios no llegan a representar un 1%. 33 Centrándonos en los tributos cuya gestión corresponde íntegramente a las Comunidades Autónomas, los más relevantes son el Impuesto sobre Trasmisiones Patrimoniales y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. La principal figura es el impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, que grava la renta generada por la aceptación de una herencia o donación. Su recaudación ha aumentado un 74,24% desde el inicio de la crisis en el año 2007. Este aumento se debe a que algunas Comunidades han decidido recuperar el impuesto o subir los tipos, como Aragón, Murcia, Castilla y León, País Vasco, Navarra o Canarias. En cambio, la otra gran figura impositiva de las Comunidades Autónomas, el Impuesto sobre Trasmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, ha sufrido un gran descenso. Este impuesto grava el tráfico civil de bienes, incluidas las segundas y posteriores entregas de viviendas (es decir, la adquisición de vivienda de segunda mano), por lo que su recaudación se vio directamente afectada por la caída del sector inmobiliario. El ITPAJD, que representaba un 13,05% de los recursos totales de las Comunidades Autónomas en 2006 (un 11,36% en 2007) ha sufrido un descenso del 64,36%, pasando de los 16.445.888 miles de € ingresados en 2007 a 5.860.845 en 2011. La recaudación por las tasas sobre el juego ha descendido también 635 millones de €. Mayor ha sido el descenso del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, que grava la matriculación de vehículos, embarcaciones, buques, aviones y demás aeronaves, pasó de unos ingresos de 2.052 millones de € a 685, un descenso de 1.367 millones. Mientras, el otro Impuesto Especial cedido por completo a las Comunidades Autónomas, el Impuesto sobre la Electricidad, ha aumentado su recaudación, debido al aumento del precio y a los ajustes en la tarifa eléctrica, ya que el consumo apenas ha descendido. Los ingresos por la recaudación del Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, que dentro de las medidas adoptadas por el Gobierno en los últimos años ha pasado a integrarse dentro del Impuesto Especial sobre Hidrocarburos, habían descendido también 495 millones de € desde 2007 hasta 2010. El resto de ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas están formados por los tributos propios. En el caso de Galicia, contamos con cinco figuras: 34  Impuesto sobre la contaminación atmosférica, que grava la emisión a la atmosfera de compuestos oxigenados de azufre o nitrógeno. Actualmente, su importancia es escasa, ya que solo supone el 0,06% de los ingresos tributarios gallegos.  Tributación autonómica sobre el juego. Comprende el Impuesto sobre el juego del bingo, que grava la participación en el bingo en locales autorizados, y la Recarga sobre la Tasa fiscal que grava los juegos de suerte, envite o azar, rifas, tómbolas, apostas y combinaciones aleatoria. Aunque su importancia también es escasa, su recaudación ha descendido en 1,2 millones de € desde el año 2007.  Impuesto sobre el daño ambiental causado por determinados usos y aprovechamientos del agua encorada, cuando se altere o modifique substancialmente los valores naturales de los ríos y el caudal y velocidad de el agua, creado en el año 2008 (tras el inicio de la crisis) con el objetivo de preservar el patrimonio fluvial.  Canon eólico, tributo que regula el aprovechamiento eólico en Galicia, creado en 2009, por lo que solo tenemos los datos acerca de su recaudación en 2010: 22,6 millones de €, un 0,67% del total de los ingresos tributarios en Galicia en este año.  Canon de saneamiento, que grava la producción de vertederos de aguas y productos residuales. Es el tributo propio más importante, aportando unos ingresos de 33,7 millones de € en el 2010 (lo mismo que lo recaudado en 2008), un 1% de los ingresos tributarios totales. 5.5. Evolución tributos locales En los municipios, para el año 2010 (el último del que se disponen datos), y tal como vemos en el gráfico 12, los ingresos más relevantes son los impuestos directos (representando el IBI el 59,72% del total de los ingresos impositivos), seguidos de las transferencias corrientes, que provienen principalmente de la Administración General del Estado. 35 Fuente: Haciendas Locales (Ministerio de Economía y Hacienda) en cifras y elaboración propia Gran parte de los ingresos tributarios municipales están asociados a la actividad urbanística, de ahí que de las principales figuras impositivas, descienden su recaudación los dos impuestos relacionados con el sector inmobiliario: el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (que grava cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija la correspondiente licencia de obras); principalmente este último, cuya recaudación cae 1.366 millones de € en tres años. Otro descenso importante lo sufren las contribuciones especiales, cuotas de urbanización, aprovechamientos urbanísticos, recargos y multas y otros conceptos (resto capítulo 3), con una caída de 1.510 millones de € de 2007 a 2010. Estos descensos se ven, en parte, compensados por el aumento de la recaudación del IBI que, al gravar la propiedad de los inmuebles rústicos, urbanos y de características especiales, así como la titularidad de un derecho real sobre dichos inmuebles, se ha visto beneficiado por el aumento de parque de viviendas. Gráfico 12: Ingresos municipales. Año 2010 Impuestos directos Impuestos indirectos Tasas y otros ingresos Transf. corrientes Ingresos patrimoniales 36 Fuente: Haciendas Locales en cifras (Ministerio de Economía y Hacienda) y elaboración propia 6. La respuesta del Estado frente a la crisis 6.1. Primeras reacciones Con el inicio de la crisis, los gobiernos optaron por realizar impulsos fiscales y monetarios y proporcionar liquidez a los bancos para evitar así sus efectos. En España, las primeras reacciones adoptadas por el Gobierno iban encaminadas a incentivar la economía y reducir los efectos de la caída de la actividad, mediante inyecciones de renta y liquidez, adoptando un conjunto de medidas durante los años 2008 y 2009. Estas medidas incrementaron el gasto de la Administración Pública (recordemos que el aumento del gasto de las Administraciones Públicas siguió aumentando hasta el año 2010, compensado así el descenso del gasto de los hogares) y provocaron la disminución de los ingresos del sector público, uniéndose a los efectos de la reforma fiscal de 2007, con la que se estableció una reducción del tipo efectico de tributación del IRPF y del IS. Así, en el año 2008 se había establecido en el IRPF una nueva deducción por nacimiento o adopción, la deflactación de la tarifa, la actualización de los mínimos personales y familiares y de la reducción por trabajo y para los trabajadores autónomos dependientes. En total, en este año se destinaron 8.620 millones de € a 0 2.000.000 4.000.000 6.000.000 8.000.000 10.000.000 12.000.000 2006 2007 2008 2009 2010 Gráfico 13: Principales figuras tributarias municipales. 2006-2010 IBI IVTM IIVTNU IAE ICIO Resto Cap. 3 37 políticas fiscales sobre la renta de las familias. Una cantidad similar (8.120 millones de €) es la estimada por el impacto de las medidas de estimulo fiscal en el IS. En el 2008 se suprime también el Impuesto sobre el Patrimonio, con una bonificación del 100%, sin eliminar el impuesto. En total 16.740 millones de €, un 1,54% del PIB, el 61,79% del descenso de los ingresos tributarios en ese año. El impacto de estas mismas medidas en el año 2009, así como la introducción de otras nuevas (como la deducción por alquiler de vivienda habitual en el IRPF o el aumento de la deducción por reinversión de plusvalías en el IS) se cifra en 4.645 millones de €, 6.445 si tenemos en cuenta la supresión del Impuesto sobre el Patrimonio. Del aumento de déficit producido entre 2007 y 2009, 3,3 puntos del PIB se deben al impacto de estas medidas adoptadas para paliar los efectos de la crisis (Banco de España, 2010.) 6.2. Consolidación fiscal El deterioro de las finanzas públicas refleja la intensa reacción de las políticas económicas, a través de planes fiscales y medidas de apoyo al sistema financiero, aunque también, de modo creciente, la severa caída de la actividad económica y financiera (Alberola, E. y Gutiérrez, F., 2009): las medidas adoptadas, unidas a los efectos de la crisis en los ingresos públicos, habían provocado el aumento del déficit y de la deuda pública. Este déficit proviene de desajustes entre los ingresos y los gastos del Estado y de los desequilibrios de la economía española: en el periodo de crecimiento económico se generó una expansión del gasto corriente y del gasto estructural financiada con ingresos cíclicos. Gran parte de los ingresos públicos de la época de crecimiento provenían del sector de la construcción, por lo que la recuperación económica no produciría una corrección del déficit. No nos encontramos ante déficit cíclico, por lo que en 2010 se inicia un plan de ajuste fiscal con la intención de mejorar las finanzas públicas. El Gobierno decide corregir el déficit estructural a través de acciones tanto por el lado de los ingresos públicos como por el lado de los gastos. Se busca un aumento de los ingresos mediante la retirada progresiva de las medidas para estimular la economía y la adopción de nuevas medidas impositivas para incrementar la recaudación; y reducir los gastos, mediante medidas de austeridad y recortes. Es decir, se inicia un proceso 38 de consolidación fiscal para mejorar las finanzas públicas. Para ello, como ya vimos, se incide sobre los impuestos directos (IRPF e IS), con la supresión de reducciones, la bajada de los salarios públicos o la subida de algunos tipos; y sobre los impuestos indirectos, con el aumento de los tipos de gravamen del IVA y de algunos Impuestos Especiales (el Impuesto sobre las Labores del Tabaco o el Impuesto sobre Hidrocarburos). Además, se recupera el Impuesto sobre el Patrimonio. 6.3. El papel de la UE Las medidas adoptadas en torno a la consolidación fiscal vienen obligadas, además, por la crisis de deuda y por los compromisos que España adquirió con la Unión Europea, estableciendo límites de déficit que la Administración Pública debe cumplir. Así, en cumplimiento de las recomendaciones realizadas por la Unión Europea, España inicia el proceso de consolidación fiscal. Los objetivos de reducción de déficit, fijados por el Consejo Europeo en Diciembre de 2009 en la Recomendación de Déficit Excesivo, y asimilados por el Gobierno en el Plan de Estabilidad 2012-2015 eran del 6%, 4,4%, 3%, 2,2% y 1,1% para 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015 respectivamente. Intentar cumplir con estos objetivos nos ha llevado a los presupuestos austeros a los que nos estamos enfrentando. Fuente: Eurostat y elaboración propia -18 -16 -14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Gráfico 14: Déficit España UE-27 Alemania Francia Grecia Italia Portugal Países Bajos 39 Como vemos en el gráfico 14, España ha incurrido en un gran déficit estos últimos años como consecuencia de la crisis económica, llegando a ser mayor que el de Grecia (país que ya tuvo que ser recatado por la Unión Europea) en el año 2012. Es el país que más ha notado los efectos de la crisis en sus cuentas públicas, pasando de un superávit del 1,9% a un déficit del 10,60% del PIB. Este déficit ha llevado a doblar la deuda pública de España en los últimos años. Pero si nos fijamos en la relación entre la deuda y el PIB, ratio que sirve de indicador de la viabilidad económica y financiera de un país; España, con un 84,2% del PIB, (aunque muestra una tendencia de crecimiento en los último años por los déficits producidos, ya que en el 2007 era del 36,3%) se encuentra, tal y como se observa en el grafico 15, en una zona similar a Alemania (81,9%), Francia (90,2%), Países Bajos (71,2%) o la media de los 27 países que forman la Unión Europea (85,3%), situándose muy por debajo de países como Grecia, Italia o Portugal, que superan el 120%. Fuente: Eurostat y elaboración propia 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 % PIB Gráfico 15: Deuda (%PIB) España UE-27 Alemania Francia Grecia Italia Portugal Países Bajos 40 Fuente: Eurostat y elaboración propia Pese a todo esto, España ha sido víctima de continuos ataques y presiones, que hicieron que nuestra prima de riesgo alcanzase cifras históricas, endureciendo las condiciones de financiación del Estado, y provocando la necesidad de tomar más medidas para proporcionar confianza a los mercados. Estos ataques están fundados en la acumulación de déficits y en el aumento de la deuda, que hacen dudar a los mercados acerca de la posibilidad de incumplimiento de España con sus obligaciones. Aunque, como vemos en el gráfico 17, el problema del déficit parece estar más por el lado de los gastos públicos que por el de los ingresos. En el año 2006, antes de la crisis económica, año en el que España reflejó superávit público, los Presupuestos Generales del Estado estimaban que los ingresos totales del conjunto de las Administraciones Públicas fueran un 7,31% inferiores que para el año en curso, mientras que los gastos son un 35,34% mayores este año, algo más de 100.000 millones de €; a pesar de todos los recortes sufridos. 0 500000 1000000 1500000 2000000 2500000 Belgica Bulgaria Republica Checa Dinamarca Alemania Irlanda Grecia España Francia Italia Luxemburgo Hungria Países Bajos Austria Polonia Portugal Rumania Finlandia Suecia Reino Unido Gráfico 16: Deuda (millones de €) 47 gravamen de las rentas sujetas al IRPF, reducción de las deducciones tanto el IRPF como en el IS, etc. Por el lado de los gastos, las medidas adoptadas son aún más evidentes, ya que a diario nos llegan noticias relacionadas con los recortes producidos en las Administraciones Públicas: disminución de los salarios de los empleados públicos, recorte del gasto sanitario y educativo, privatización de empresas públicas, descenso de la prestación por desempleo a partir del sexto mes, caída de la inversión, congelación de la oferta de empleo público o la adopción de reformas “que tienden a repercutir en el usuario parte del coste de los servicios públicos” (Actualización del Programa de Estabilidad 2012 – 2015). Tal y como se reconoce en la Ley General Tributaria, los tributos no solo tienen el objetivo de obtener los ingresos necesarios para el funcionamiento del estado, sino que también se utilizan para alcanzar otros fines diferentes a los recaudatorios, utilizándose como instrumentos de política económica y social y para atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución. Los principios que configuran el sistema tributario español, como los de igualdad, capacidad económica o progresividad; hacen pensar que, ante una situación de crisis económica como la que estamos sufriendo, el sistema debería responder ayudando a los más desfavorecidos y provocando que los que más riqueza posean, sean los que más contribuyan a superar la situación. Como ya hemos visto, la mayor parte de la riqueza mundial se concentra en unas pocas manos, recibiendo la cuarta parte de los ingresos mundiales tan solo el 1% de la población. Los impuestos y los servicios sociales son unos de los instrumentos de los que ayudan a reequilibrar estas diferencias. Pero el camino por el que ha optado España y la Unión Europea (con Alemania al frente) es otro, que nos está llevado a la reducción del estado de bienestar: en lugar de luchar contra la crisis ayudando a los más desfavorecidos y reducir la desigualdad, se han producido recortes en áreas como la sanidad, la educación, la cobertura por desempleo, se ha congelado el salario mínimo, las pensiones, los sueldos públicos, etc. Y no está claro que la consolidación fiscal nos lleve a la recuperación económica: los efectos de las medidas adoptadas dependen del multiplicador fiscal, que mide los efectos de la política fiscal adoptada sobre el PIB. Si es muy elevado, los efectos positivos en las finanzas públicas de la consolidación fiscal pueden ser inferiores a los efectos negativos. Y este multiplicador varía en función de las características de cada 48 país: la apertura externa, la política monetaria, la situación de las cuentas públicas, el endeudamiento privado, la disponibilidad de crédito bancario o el endeudamiento externo. Por lo tanto, la estrategia dictada por la Unión Europea puede ser válida para unos países y perjudicial para otros. De hecho, un estudio de Blanchard y Leigh para el FMI sobre este multiplicador sugiere que la política de austeridad fiscal que están llevado algunos países deba detenerse y revisarse profundamente (Javier Andrés y Rafael Doménech). Solo mediante el crecimiento económico y la creación de empleo se conseguirá un aumento sostenido de los ingresos públicos. Pero los compromisos adquiridos con la Unión Europea han provocado los presupuestos austeros de los últimos años de en la línea de la consolidación fiscal. El objetivo prioritario es la reducción del déficit, desplazando a los objetivos de crecimiento. Por otro lado, se ha llevado a cabo una reforma laboral, que ha provocado la pérdida de derechos por parte de los trabajadores y que no ha producido efecto, ya que la destrucción de empleo ha continuado, aumentando la pasa de paro de nuevo hasta niveles record. Además se ha recortado también la partida de gasto desinada a las políticas de empleo o innovación e investigación. En definitiva, la caída en la actividad supuso un importante descenso de los ingresos impositivos (gracias, en parte, a la desaparición de los ingresos cíclicos asociados al dinamismo del sector inmobiliario en los años anteriores a la crisis y que fueron considerados como estructurales), poniendo de relieve el mal estado de las cuentas del sector público español. El descenso de los ingresos se materializó en un elevado déficit público y en el aumento de nuestra deuda. La política fiscal y presupuestaria ha quedado en manos de la Uniñon Europea, con la correspondiente cesión de soberanía producida con la reforma constitucional, que limita el déficit y la deuda de nuestro país a lo establecido por la UE. El Gobierno se ha visto obligado a la adopción de numerosas reformas, por lo que la repercusión de la crisis en la población se ha agravado, con subidas de impuestos y recortes de gastos en aspectos básicos como la sanidad o la educacion. Y pese a todo, los ingresos todavía no han recuperado su nivel anterior a la crisis. Los ingresos tributarios han caído 32.109 millones de € desde su inicio, un 16,3% menos que en el año 2007, lo equivalente 3,13 puntos del PIB, a pesar de todas las medidas adoptadas. El déficit público sigue siendo muy elevado y la salida de la crisis parece estar aún muy lejos. 49 Bibliografía:  Alberola, Enrique y Gutiérrez del Arroyo, Fernando (2009). 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