A acción exterior dos gobernos subestatais. Os casos da Xunta de Galicia e o Concello de Santiago de Compostela

TRABALLO DE FIN DE GRAO A acción exterior dos gobernos subestatais. Os casos da Xunta de Galicia e o Concello de Santiago de Compostela La acción exterior de los gobiernos subestatales. Los casos de la Xunta de Galicia y el Concello de Santiago de Compostela The external action of the sub-state governments. The cases of the Xunta de Galicia and the Concello de Santiago de Compostela Daniel Regueiro Varela Director: Guillermo M. Márquez Cruz Grao en Ciencia Política e da Administración Facultade de Ciencias Políticas e Sociais Xuño 2017 Agradezo á Metropolitní Univerzita Praha (MUP) e á profesora Athziri Moreno terme introducido neste tema mediante á materia Internationalization of Local Governments in Latin America and Europe. Resumo A escena internacional está deixando de estar protagonizada polos Estados-nación, dando paso a novos actores internacionais coma os gobernos subestatais, quen, na busca da internacionalización dos seus territorios, desenvolven políticas de acción exterior. Ao abeiro desta tese, o presente traballo ten como obxecto de estudo a acción exterior dos gobernos subestatais, a través da análise de dous casos: a Xunta de Galicia e o Concello de Santiago de Compostela, así como da normativa en española e galega respecto á acción exterior, extraendo do primeiro caso un modelo de institucionalización da acción exterior que logo servirá de inspiración para a proposta que se realiza para o segundo caso. Ademais, este traballo aborda o tema dende a perspectiva política, grazas ás entrevistas realizadas aos representantes políticos dos dous niveis de goberno. Resumen La escena internacional está dejando de estar protagonizada por los Estado-Nación, dando paso a nuevos actores internacionales como los gobiernos subestatales, quienes, en la búsqueda de la internacionalización de sus territorios, desarrollan políticas de acción exterior. Bajo esta tesis, el presente trabajo tiene como objeto de estudio la acción exterior de los gobiernos subestatales, a través del análisis de dos casos: la Xunta de Galicia y el Concello de Santiago de Compostela, así como de la normativa española y gallega respecto a la acción exterior, extrayendo del primer caso un modelo de institucionalización de la acción exterior que luego servirá de inspiración para la propuesta que se realiza para el segundo caso. Además, este trabajo aborda el tema dese la perspectiva política, gracias a las entrevistas realizadas a los representantes políticos de los dos niveles de gobierno. Abstract The Nation-States are not any longer the only protagonists of the international scene because there are new international actors like the sub-state governments, which develop external action policies, looking for the internationalization of their territories. Under this thesis, the current paper has as object to study the external action of the sub-state governments, through the analysis of two cases: the Xunta de Galicia and the Concello de Santiago de Compostela, as well as the Spanish and Galician regulation regarding the external action. The first case serves as model of institutionalitazion of the external action which inspires the proposal made for the second case. In addition, this paper contains the political perspective, thanks to interviews of the political representatives in both government levels. 1 Índice 1. Introdución ........................................................................................................................................ 2 2. Obxectivos do traballo ...................................................................................................................... 3 3. Marco teórico: ................................................................................................................................... 4 3.1 Definición dos conceptos .............................................................................................................. 5 3.2 Causas da acción exterior dos gobernos subestatais ...................................................................... 7 3.3 Formas da acción exterior dos gobernos subestatais ................................................................... 14 4. Metodoloxía da investigación ......................................................................................................... 15 4.1 Selección dos casos de estudo ..................................................................................................... 15 4.2 Selección das ferramentas de investigación ................................................................................ 16 4.3 Proceso de investigación ............................................................................................................. 17 5. Marco normativo da acción exterior dos gobernos subestatais .................................................. 19 5.1 Recoñecemento da competencia en acción exterior en España e Galicia ................................... 19 5.2 O papel dos gobernos subestatais no ámbito internacional ......................................................... 24 5.3 A regulación da acción exterior dos gobernos subestatais .......................................................... 27 5.4 Recapitulación ............................................................................................................................. 30 6. A Xunta de Galicia: un modelo da acción exterior institucionalizada ....................................... 32 6.1 Estrutura administrativa .............................................................................................................. 32 6.2 Orzamento ................................................................................................................................... 36 6.3 Eixos de actuación ....................................................................................................................... 38 6.4 Regulación e planificación .......................................................................................................... 40 6.5 Implicación dos grupos parlamentarios ....................................................................................... 42 7. O Concello de Santiago de Compostela: unha cidade internacional sen internacionalizarse .. 44 7.1 Descrición da acción exterior de Santiago de Compostela.......................................................... 45 7.2 Análise da perspectiva política .................................................................................................... 60 7.3 Recapitulación ............................................................................................................................. 62 7.4 Proposta de institucionalización da acción exterior .................................................................... 64 8. Conclusións ...................................................................................................................................... 67 9. Bibliografía ...................................................................................................................................... 70 10. Webgrafía ....................................................................................................................................... 72 Anexo I. Normativa aplicable aos casos seleccionados .................................................................... 75 Anexo II. Entrevistas realizadas aos gobernos, grupos parlamentarios e municipais .................. 76 Anexo II. Cuestionarios formulados aos gabinetes dos casos de estudo ......................................... 81 Anexo IV. Achegas do PSdeG-PSOE e BNG á Egaex ...................................................................... 83 Anexo V. Arquivos sonoros das entrevistas ...................................................................................... 88 2 1. Introdución O politólogo Benjamin Barber (2013), defensor dun mundo gobernado polos alcaldes, cuxa tese expón na súa obra If Mayors Ruled the World: Dysfunctional Nations, Rising Cities, reflexionaba nunha charla TED titulada “Por que os alcaldes deberían gobernar o mundo”: “We live in a 21st-century world of interdependence, and brutal interdependent problems, and when we look for solutions in politics and in democracy, we are faced with political institutions designed 400 years ago, autonomous, sovereign nation-states with jurisdictions and territories separate from one another, each claiming to be able to solve the problem of its own people. Twenty-first-century transnational world of problems challenges 17th-century world of political institutions. In that dilemma lies the central problem of democracy. And like many others, I've been thinking about what can one do about this, this asymmetry between 21st-century challenges and archaic and increasingly dysfunctional political institutions like nation-states. And my suggestion is that we change the subject, that we stop talking about nations, about bordered states, and we start talking about cities. Because I think you will find, when we talk about cities, we are talking about the political institutions in which civilization and culture were born. We are talking about the cradle of democracy”. Este punto de vista de que os Estados xa non son útiles á hora de resolver os grandes desafíos dos nosos tempos entronca coa defensa da necesidade de integración dos gobernos subestatais nas relacións internacionais, en aras da democratización das decisións e da eficacia nas solucións. Se ben é certo que o modelo dun mundo organizado en Estados é o dominante, nas últimas décadas, de grandes cambios en todos os campos, estamos a ver como a globalización incide tamén nos gobernos locais e rexionais. Actualmente, estase a producir unha serie de causas que levan a que as institucións públicas máis próximas aos cidadáns se internacionalicen, incluíndo a acción exterior nas súas políticas públicas. Deste xeito, o modelo de toma de decisións globais está tornando paulatinamente nun sistema de gobernanza global, no que os líderes locais e rexionais teñen moito que aportar. Este traballo pretende complementar as teorías que avogan por un mundo interconectado, no que os gobernos subestatais se converten en actores internacionais, analizando este fenómeno a través das políticas de acción exterior de dous gobernos: a Xunta de Galicia e o Concello de Santiago, extraendo do primeiro un modelo de institucionalización da acción exterior proposto para o segundo caso. Non se agarda descubrir nestes casos un gran papel como actores internacionais, pois este é un logro aínda a conquistar por todos os gobernos subestatais do mundo, pero o seu estudo é positivo para coñecer o xerme e evolución do que se pode converter nun importante papel no futuro. Se en 2013 Barber defendía a súa tese, esta materializouse en 2016 mediante a constitución do Parlamento Global de Alcaldes, unha iniciativa que demostra a tendencia ascendente do fenómeno da internacionalización dos gobernos subestatais, á vez que lles brinda esperanza na súa vontade por ir a máis. 3 2. Obxectivos do traballo O tema que se abordará neste traballo suscita as seguintes preguntas de investigación sobre o obxecto de estudo:  Por que os gobernos subestatais se internacionalizan a través da acción exterior?  Que capacidade legal teñen os gobernos subestatais para realizar acción exterior?  Como institucionalizou a Xunta de Galicia a súa acción exterior?  Leva a cabo o Concello de Santiago de Compostela algunha política de acción exterior?  É a acción exterior un tema na axenda política a nivel autonómico e local? Para responder a tales interrogantes, fíxanse os seguintes obxectivos:  Configurar un marco teórico que explique a internacionalización dos gobernos subestatais: - Realizar unha revisión bibliográfica que nos achegue ao obxecto de estudo. - Delimitar os conceptos. - Identificar esencialmente as causas e formas do obxecto de estudo.  Realizar unha análise da normativa que afecta aos casos seleccionados: - Identificar as normas que regulan o obxecto de estudo. - Observar o recoñecemento da competencia en acción exterior dos gobernos subestatais en Galicia, España e no ámbito internacional. - Explicar sucintamente a regulación actual.  Realizar unha análise empírica do obxecto de estudo a través dos casos seleccionados: - Describir a acción exterior da Xunta de Galicia e do Concello de Santiago de Compostela. - Identificar os elementos de institucionalización e evolución da acción exterior da Xunta de Galicia. - Determinar se o Concello de Santiago executa algunha política de acción exterior. No caso de non ser así, ofrecer un modelo. - Reflectir as posturas do goberno e grupos parlamentarios e municipais sobre a acción exterior do seu respectivo nivel de goberno.  Observar a importancia do obxecto de estudo na axenda autonómica e local: - Realizar entrevistas a representantes políticos. - No caso de non ser un tema de axenda, as entrevistas tratarán de suscitar a reflexión sobre o obxecto de estudo, dando a coñecer aos representantes a acción exterior dos gobernos subestatais a través da formulación de preguntas. 4 3. Marco teórico A acción exterior dos gobernos subestatais é unha realidade política susceptible de ser analizada dende diferentes disciplinas e perspectivas, porque implica o desenvolvemento dunha política pública, porque supón un fenómeno máis que contribúe á transformación das relacións internacionais; porque reorienta as relacións entre as diferentes institucións dun Estado; porque involucra aos actores políticos de diferentes niveis de goberno. Ademais de ser un fenómeno complexo, trátase dun fenómeno recente que se veu incrementando nos últimos anos por diversos factores, mais todos eles enraizados na globalización e nas súas características: a celeridade dos eventos, o acceso á información, os avances nas comunicación e a interdependencia entre diferentes actores a nivel político, económico e social. Así pois, o estudo da acción exterior dos gobernos subestatais podería realizarse dende 11 perspectivas diferentes (Kuznetsov, 2015), tendo en conta tanto factores externos -as transformacións nas relacións internacionais que favorecen a participación dos gobernos subestatais-, como internos -as necesidades e vontades dos gobernos por internacionalizarse-. O certo é que non abundan os estudos nesta materia, ben sexa pola complexidade, abranguendo diferentes disciplinas científicas, ou ben pola súa contemporaneidade, centrando outros temas de actualidade os esforzos dos investigadores. Outro factor que pode explicar a ausencia dunha literatura ampla sobre o tema é a súa propia denominación, pois ao non existir un concepto delimitado e estendido sobre a acción exterior dos gobernos subestatais, atopámonos con libros, artigos e demais fontes documentais que fan alusión ao mesmo obxecto baixo diferentes nomes. Na falta de traballos que analicen o obxecto de estudo tamén incide a selección dos casos, pois non todos os países favorecen –ou permiten- a acción exterior das unidades de goberno inferiores nos mesmos termos, e incluso dentro daqueles países máis proclives a este fenómeno, algúns niveis de goberno reciben máis atención ca outros. “As relacións internacionais dos gobernos subnacionais, non se limitan exclusivamente ás que levan a cabo os gobernos estatais, hai un gran número de actividades que realizan os gobernos municipais, das cales temos un gran descoñecemento porque carecemos de investigadores dedicados a iso, así como de traballos que poidan apoiarnos no coñecemento das mesmas” (Martínez Justo, et al., 2014:9). Neste apartado exporanse os motivos polos cales os gobernos subestatais realizan -ou deberían realizaracción exterior, agrupándoos en varios argumentos. Desta forma, tratarase de confeccionar un marco teórico que explique de forma esencial o contexto dos casos investigados e descritos nos sucesivos apartados deste traballo. 5 3.1 Definición dos conceptos Antes expoñer as súas causas e formas de materializarse, é preciso delimitar o obxecto de estudo, a través da definición dos termos que o compoñen: “acción exterior”, por un lado, e “gobernos subestatais”, por outro. Non obstante, a elección destes termos non está libre de polémica, pois tras eles hai un fondo condicionado pola perspectiva a través da que se observe. Desta maneira, ademais de buscar un significado para estes termos, é conveniente ofrecer unha explicación de por que se elixe “acción exterior dos gobernos subestatais”, en lugar doutros que se refiren –ou nalgúns casos teñen a intención de referiseao fenómeno estudado neste traballo. Alén de “gobernos subestatais”, existen outros termos similares como son: “gobernos locais”, “gobernos subnacionais”, “gobernos rexionais”, “gobernos estatais”, “autoridades locais”, “xurisdicións subnacionais”, “gobernos non centrais (GNC)”, etc. En palabras de Zapata Garesché, por gobernos locais enténdese: “municipios e cidades, de calquera tamaño, urbanos ou rurais, coas súas distintas realidades socioeconómicas e con diferentes niveis de autonomía, pero sempre con base representativa democrática; aglomeracións urbanas ou áreas metropolitanas, que engloban no seo un municipio de referencia e aos núcleos de poboación veciños; departamentos ou provincias, niveis territoriais por riba dos municipios que poden ser dende simples divisións administrativas até gobernos locais autónomos; rexións ou estados federados, que representan o nivel inmediatamente inferior ao Estado nacional” (Zapata Garesché, 2007:19). Asumindo a mesma tipoloxía, neste traballo con gobernos subestatais compréndese a todas aquelas unidades de goberno con lexitimidade democrática nas que se organice un Estado, situadas xerarquicamente por debaixo do goberno central dese Estado, englobando as diferentes terminoloxías e niveis que se empregan en cada país (Cadro 3.1.1). Cadro 3.1.1: Diferentes tipos de gobernos subestatais Fonte: elaboración propia a partir de Malé & Cors Oroval, (2013:73) País Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Outros Arxentina Provincias Municipios Cidade autónoma de Bos Aires Bolivia Departamentos Rexións Municipios Territorios indíxenas Brasil Estados Municipios Chile Rexións Provincias Comunas Colombia Departamentos Municipios 4 Distritos + 6 áreas metropolitanas Ecuador Rexións Provincias Cantóns Parroquias; goberno autónomo de Quito O Salvador Departamentos Municipios México Estados federados Municipios Distrito Federal Perú Rexións Provincias Distritos Municipalidade Metropolitana de Lima Uruguai Departamentos Municipios España Comunidades Autónomas Provincias Municipios Francia Rexións Departamentos Municipios Comunidades de comunas, urbanas ou de aglomeración 6 A fin de empregar gobernos subestatais no canto de “gobernos subnacionais” é evitar entrar no debate sobre o concepto de “nación”, pois este é máis confuso e polémico que “Estado”, no que hai un consenso máis xeneralizado. Pódese estar máis ou menos de acordo en cantos Estados hai no mundo, pero dificilmente se podería atopar o mesmo consenso para contar nacións incluso nun pequeno territorio coma no Estado español. Con gobernos subestatais apélase máis á dimensión institucional que á ideolóxica ou nacionalista. Por outro lado, gobernos subestatais abrangue a todos os niveis inferiores ao Estado, incluíndo tanto aos gobernos locais coma aos gobernos rexionais. En definitiva, de agora en diante, empregarase neste traballo gobernos subestatais por ser menos polémico e máis inclusivo. Tampouco está exenta de debates teóricos a outra parte do concepto que dá nome ao tema deste traballo: a acción exterior. Outros termos que se empregan como sinónimos son: “diplomacia local”, “diplomacia municipal”, “relacións internacionais dos gobernos subestatais”, “relacións exteriores”, “cooperación internacional descentralizada”, “paradiplomacia”, etc. Este último termo é dos máis empregados pola literatura, entendéndose como “actividades extra xurisdicionais dunha entidade política dirixidas a entidades políticas estranxeiras” (Grydehøj, 2014:10). Unha vez máis, non é a definición o que xera polémica, senón o significante que a contén. A controversia de paradiplomacia deriva do emprego da verba “diplomacia”, algo asociado xeralmente ás competencias do Estado. Desta forma, algunhas visións cren que se suscita a contrariedade entre as accións efectuadas no exterior polos gobernos subestatais e o propio Estado. Outras formas, como “cooperación descentralizada” só se refiren a unha parte da acción exterior, non ao seu conxunto. Por iso, neste traballo empregarase acción exterior referíndose á actuación ou conxunto de actuacións que provocan un impacto máis alá das fronteiras ou implican a actores internacionais. A maiores disto, débese sinalar a diferenza entre “política exterior e “acción exterior”. A tal efecto serve a Lei 2/2014, do 25 de marzo, da Acción e do Servizo Exterior do Estado (LASEE): “a) Política Exterior: conxunto de decisións e accións do Goberno nas súas relacións con outros actores da escena internacional, co obxecto de definir, promover, desenvolver e defender os valores e intereses de España no exterior. b) Acción Exterior do Estado: conxunto ordenado das actuacións que os órganos constitucionais, as Administracións públicas e os organismos, entidades e institucións dependentes delas levan a cabo no exterior, no exercicio das súas respectivas competencias desenvolvidas coas directrices, fins e obxectivos establecidos polo Goberno no exercicio da súa competencia de dirección da Política Exterior.” O marco normativo será cuestión a analizar no apartado 5 deste traballo, máis é conveniente adiantar que a acción exterior, da que participan os gobernos subestatais, subordínase á política exterior, ditaminada polo Goberno do Estado. 13 Cadro 3.2.1: Exemplos de redes internacionais de cidades Rede de cidades Ano Sede Obxectivo Arab Towns Organization 1967 Kuwait City Promover a cooperación entre as cidades árabes, preservando a súa identidade. Mayors for peace 1982 Hiroshima Contribuír á paz mundial, abolindo as armas nucleares Metropolis 1985 Barcelona Representar as cidades e área metropolitanas de máis de 1 millón de habitantes. Eurocities 1986 Bruxelas Representación das cidades europeas perante as institucións europeas AIVP Red Mundial de Ciudades Portuarias 1988 Le Havre Promover o desenvolvemento dos portos no eido económico, social e medioambiental. ICLEI – Local Governments for Sustainability 1990 Bonn (secretariado) + 17 oficinas repartidas Promover a economía verde e as infraestruturas intelixentes facendo as cidades máis resilientes, saudables e eficientes. Centro Iberoanericano de Desarrollo Estratégico Urbano 1993 Barcelona Promover estratexias de desenvolvemento sustentable das urbes iberoamericanas. AICE Asociación Internacional de Ciudades Educadores 1994 Barcelona Deseñar proxectos que melloren a vida dos cidadáns a través da súa implicación activa. Mercociudades 1995 Montevideo Promover a cooperación horizontal entre os gobernos locais no seo de Mercosur. NALAS Newtork for Associations of Local Authorities of South- East Europe 2001 Skopje Promover a descentralización en cooperación cos gobernos centrais e as organizacións internacionais nos países do leste e sur europeo. ANMC21 Asian Network of Mayor Cities 2001- 2012 Rotativa Realización de proxectos que abranguen diversos temas para o desenvolvemento da rexión de Asia. United Cities and Local Governments (ULCG) 2004 Barcelona Herdeira do Movemento Municipal Internacional, é a representación mundial dos intereses dos gobernos locais. C40 2005 Londres, New York, Rio de Janeiro Promoven a acción urbana na loita contra o cambio climático. Cities for Mobility 2007 Suttgart Cooperar na busca de solucións para a mobilidade respectuosas co medio ambiente. Fonte: elaboración propia Democratización das relacións internacionais Segundo o principio de subsidiariedade, un dos principios reitores na toma de decisións europea, calquera asunto debe ser resolto pola autoridade máis próxima en aras da eficacia e eficiencia. Este principio está en consonancia cos modelos bottom-up, que tan en voga están ultimamente nas políticas europeas, co gallo de incluír á cidadanía nas políticas públicas, non só recibindo feedbacks, senón dándolles a oportunidade de que expoñan os seus problemas e intereses. Este afán por democratizar as institucións atopa o seu aliado na acción exterior dos gobernos subestatais, pois estes, ao ser os gobernos máis achegados á cidadanía, son os que mellor representan os seus intereses (Castells & Borja, 1997). 14 Ademais, dentro da acción exterior dos gobernos subestatais pode ter lugar a cooperación descentralizada, é dicir, o exercicio dunha política de cooperación internacional ao desenvolvemento. Polo xeral, a realización cooperación descentralizada adoita caracterizarse polo traballo con outros entes internacionais de maneira horizontal, abandonando o tradicional modelo asistencialista Norte-Sur, baseado en que os Estados desenvolvidos doan diñeiro aos subdesenvolvidos ou realizan proxectos sen ter en conta as necesidades da poboación local. A cooperación descentralizada favorece o intercambio de experiencias entre municipios, sendo os acordos de irmandamento unha ferramenta axeitada para este labor en función das necesidades locais. Ademais, a cooperación descentralizada ten encaixe na cooperación Sur-Sur, entre países subdesenvolvidos, permitindo que dúas cidades compartan as estratexias de desenvolvemento sobre os mesmos problemas. Desta maneira, que os gobernos subestatais se embarquen na acción exterior non só contribúe a democratizar as relacións internacionais, ao lexitimar as súas políticas coa participación dos representantes locais, senón que tamén contribúe a democratizar as expresións de solidariedade dos pobos, a través da cooperación descentralizada. 3.3 Formas da acción exterior dos gobernos subestatais Existen varias formas a través das cales un goberno subestatal pode realizar acción exterior, mais non existe un modelo definido que englobe todas estas, debido á variada tipoloxía de gobernos, entre outros factores. Non obstante, o autor Alexander S. Kuznetsov tratou de sintetizar as formas de institucionalizar a paradiplomacia da seguinte forma (2015:111):  Establecer un departamento ou ministerio rexional especial que se encargue de todos os asuntos internacionais dese goberno.  Abrir oficinas permanentes dese goberno subestatal en países estranxeiros.  Reunións con autoridades de rexións e países estranxeiros, como anfitrión ou como visita.  Participar en eventos internacionais realizados por actores estranxeiros, como foros, exhibicións, etc.  Establecer e participar en redes globais ou transfronteiriezas rexionais multilaterais e en grupos de traballo sectoriais.  Participación institucional en eventos internacionais organizados por entidades estranxeiras, ou formando parte dunha delegación oficial do goberno central. Ademais destas, debemos engadir outras formas, como os acordos para a realización de proxectos, os acordos de irmandamento ou a cooperación descentralizada. 15 4. Metodoloxía da investigación Logo de coñecer o marco teórico que explica o obxecto de estudo, entre os obxectivos xerais deste traballo está coñecer máis a fondo a realidade empírica da acción exterior dos gobernos subestatais a través da análise de casos. Por ser este un tema amplo no que caberían diversos tipos de investigación politolóxica, cómpre circunscribilo ao estudo de determinados casos. Sería interesante poder realizar un estudo comparativo de casos do que extraer resultados que confirmasen ou desbotasen hipóteses sobre o obxecto de estudo, mais as limitacións do presente traballo -tempo e recursosimpiden tal ambición. Deste xeito, o método empregado para o estudo será a descrición de acción exterior en dous gobernos subestatais: a Xunta de Galicia e o Concello de Santiago de Compostela. Ademais, o emprego deste método ten a vantaxe de que permite o estudo a fondo dun caso, dando a coñecer as propiedades que poderían ser empregados posteriormente para un estudo comparativo. É dicir, coñecendo a acción exterior da Xunta de Galicia e do Concello de Santiago de Compostela, podemos extraer atributos medibles noutros casos da mesma condición: Comunidades Autónomas e Concellos, ou incluso con mostras de diferentes países. A continuación completaremos a metodoloxía, abranguendo a xustificación da selección dos casos de análise, as ferramentas empregadas para a investigación e o proceso de recadación de información, así como as súas limitacións. 4.1 Selección dos casos de estudo “A acción exterior dos gobernos subestatais” como tema presenta un amplo abano de posibilidades de caso para o estudo, xa que entrarían nel todas as unidades de goberno inferiores ao Estado. Así pois, un traballo que teña como obxectivo analizar esta política pública debe ter en conta a organización territorial do Estado, xa que difiren as unidades de goberno locais e rexionais segundo o Estado (Cadro 3.1.1). Esta razón fai necesaria unha análise do marco normativo tanto do Estado ao que pertenza o goberno subestatal de estudo, coma do seu proio marco regulador, no caso de habelo. Esta necesidade vese satisfeita neste traballo a través do apartado 5, recompilando a normativa que se aplica aos casos de estudo: a Xunta de Galicia o Concello de Santiago de Compostela. Agora ben, os motivos polos cales se escolle a estes dous gobernos subestatais, en lugar doutros son a proximidade e facilidade de recadación da información, pois as sedes de goberno de ambas institucións comparten espazo na mesma cidade na que se realiza este traballo. Ademais, isto permite o estudo de dous gobernos subestatais de diferente nivel territorial: autonómico -a Xunta de Galicia- e local –Concello de Santiago de Compostela-. 16 É importante resaltar que este traballo pon o foco máis no caso do Concello de Santiago, xa que, por un lado a dimensión da súa acción exterior é menor que a da Xunta e, polo tanto máis sinxela de describir; e por outro lado, porque se ten como obxectivo recomendar unha política de acción exterior, no caso de que o Concello non a desenvolva, asumindo así o carácter de policy paper. En consecuencia, non hai pretensión de realizar unha descrición exhaustiva da acción exterior da Xunta de Galicia, senón que o obxectivo é identificar os elementos da súa institucionalización, co gallo de buscar un modelo. 4.2 Selección das ferramentas de investigación Após de ter motivada a selección do Concello de Santiago de Compostela e da Xunta de Galicia como os casos de estudo, é conveniente xustificar a escolla das ferramentas que permiten recompilar a información necesaria para a descrición da súa acción exterior. Para comezar, o principal instrumento empregado para coñecer o obxecto de estudo a través dos casos seleccionados foi a entrevista. A vantaxe desta técnica cualitativa é a flexibilidade, xa que permite a interacción entre o entrevistador e o entrevistado, dándose a posibilidade de formular máis preguntas en base ás respostas que van xurdindo, e polo tanto máis marxe para recadar información precisa. Mediante a entrevista foi posible conseguir información sobre a postura política dos partidos con representación institucional en ambos niveis de goberno, logrando así unha perspectiva política sobre a acción exterior que, finalmente contribuíu á explicación da realidade descrita. A tales efectos, entrevistouse para o caso da Xunta de Galicia, ao Director Xeral de Relacións Exteriores e coa Unión Europea, en representación do goberno do Partido Popular (PP), e aos representantes dos grupos parlamentarios dos outros partidos: En Marea (EM), Partido Socialista de Galicia-PSOE (PSdeG-PSOE) e Bloque Nacionalista de Galego (BNG). No caso do Concello de Santiago de Compostela, entrevistouse ao Alcalde desta cidade, de Compostela Aberta (CA), e aos representantes dos outros grupos municipais: Partido Popular (PP), Partido Socialista de Galicia-PSOE (PSdeG-PSOE) e Bloque Nacionalista de Galego (BNG). Con todo, a entrevista como instrumento ten as súas limitacións. Dunha parte está a extrapolación das respostas dalgúns entrevistados á postura oficial do seu partido, pois é difícil saber até que punto a opinión dun concelleiro ou deputado representa ao seu grupo en conxunto. Por outra parte, a información extraída das entrevistas non é obxectiva, en tanto que procede da memoria, dos coñecementos, da capacidade de expresión e da vontade por comunicala da persoa entrevistada. Mais como non só se buscaba neste traballo a perspectiva política da acción exterior, tamén se realizaron dous cuestionarios, un para cada caso, remitidos por correo electrónico ao gabinete 17 da Dirección Xeral de Relacións Exteriores e coa Unión Europea (DXREUE) e ao gabinete de Alcaldía. Deste modo, púidose acceder a información manexada polas dúas institucións, logrando así unha perspectiva técnica da acción exterior. A desvantaxe deste instrumento reside en que as respostas ofrecidas non permiten réplica, polo que algunhas das preguntas de ambos cuestionarios quedaron sen responder. Finalmente o resto de información recadada para este traballo procede doutras fontes consultadas. A meirande parte destas fontes procederon de internet (véxase o apartado 10), a través de páxinas web institucionais e prensa dixital. Cabe dicir que a páxina en liña da DXREUE 4 foi de gran utilidade para describir a acción exterior de Galicia, sendo case todas as respostas do gabinete deste departamento ligazóns aos contidos de dita web. Tamén cómpre destacar que o Concello de Santiago non dispón dunha sección na súa páxina web dedicada á acción exterior, polo que a pescuda de información para o seu caso foi máis laboriosa. Ao mesmo tempo, foron empregadas algunhas fontes bibliográficas, mais hai que sinalar que estas son escasas no caso de Galicia e inexistentes no caso de Santiago de Compostela. Por último, a normativa analizada para o apartado 5 foi consultada a través de internet, e completada a súa análise con outros recursos bibliográficos. Cómpre engadir que se tivo acceso a dous documentos de traballo parlamentario, que conteñen achegas realizadas polos grupos do PSdeG-PSOE e BNG ao borrador da Estratexia galega de acción exterior elaborado polo goberno autonómico (Anexo IV). A entrega destes documentos fíxose a petición do investigador durante as entrevistas. 4.3 Proceso de investigación O proceso de investigación para poder descubrir a acción exterior en ambos casos realizouse a través do emprego das ferramentas anteriormente indicadas. No caso das entrevistas o proceso foi como segue 5 : a) Contacto co goberno ou grupo político. Tanto os grupos municipais coma os parlamentarios seleccionaban de oficio aos entrevistados. En ningún caso se influíu na selección dos representantes. b) Concerto da entrevista en base á dispoñibilidade dos entrevistados. c) Realización da entrevista no lugar proposto polos entrevistados. Cabe dicir que todas as entrevistas foron gravadas en arquivos de audio (Anexo V) baixo o consentimento dos 4 Ligazón web á sección da DXREUE da Xunta de Galicia: http://cpapx.xunta.gal/exteriores-a-direccion-xeral 5 Para máis detalles, consúltese o cadro sobre o proceso incluído no Anexo II. 18 entrevistados, aos que se lles fixo saber que o único uso das súas declaracións sería soster como evidencias empíricas as afirmacións recollidas nas análises deste traballo. A redacción das preguntas realizadas nas entrevistas (contidas no Anexo II) realizouse seguindo catro modelos, en función do caso de estudo e o papel institucional do entrevistado. Os modelos A e B correspóndense co caso da Xunta de Galicia, sendo A a entrevista realizada ao Director Xeral e B aos grupos parlamentarios, mentres que os modelos C e D correspóndense co caso do Concello de Santiago de Compostela, sendo C a entrevista realizada ao Alcalde e D aos grupos municipais. Cómpre dicir que ningún dos entrevistados coñecía as preguntas con anterioridade á entrevista, se ben é certo que aos grupos municipais envióuselles o cuestionario remitido ao gabinete de Alcaldía, a petición do grupo municipal do PP, quen solicitaba máis información sobre o tema da entrevista. Respecto aos cuestionarios, realizáronse dous modelos A e B (contidos no Anexo III) remitidos por correo electrónico: o primeiro ao gabinete da DXREUE e o segundo ao gabinete da Alcaldía. Non obstante, tras a falta de rigor nas respostas ofrecidas polo gabinete de Alcaldía, volvéuselle preguntar acerca da información dada nas preguntas respondidas –non todas as preguntas obtiveron respostapara que a completasen. Finalmente foi a oficina de Protocolo quen se encargou de remitir información máis detallada. No caso do gabinete da DXREUE, as respostas foron enviadas por partes mediante correos electrónicos en datas diferentes. Mais, ao igual que sucedeu co caso do Concello, algunhas preguntas non obtiveron resposta. É importante sinalar neste apartado as eivas de información atopadas, especialmente para o Caso de Santiago de Compostela. Non foi posible recadar toda a información pertinente sobre a acción exterior da cidade, en parte porque non existen rexistros dela, e algúns dos que existen non están completos, pero tamén por culpa da súa dispersión dentro da estrutura administrativa do Concello. Desta maneira atoparémonos que o Goberno non informa dalgunhas actividades da acción exterior, que si constan noutras fontes. Como veremos, este problema incidirá na descrición realizada sobre a acción exterior do Caso de Santiago de Compostela. Porén, estas eivas de información, pese a impedir unha análise total da realidade, son outro indicador máis da conclusión extraída en base aos resultados. 19 5. Marco normativo da acción exterior dos gobernos subestatais Un dos obxectivos manifestos deste traballo é coñecer a capacidade legal dos gobernos subestatais para realizar acción exterior. A fin de cumprir con dita tarefa, a continuación realizarase unha análise que se centrará en: describir o proceso de recoñecemento da competencia das Comunidades Autónomas e Entidades locais en acción exterior; dar conta do papel dos gobernos subestatais no ámbito internacional; e identificar as principais características da regulación da acción exterior. 5.1 Recoñecemento da competencia en acción exterior en España e Galicia De entrada, non resulta ridículo pensar que acción exterior é unha competencia exclusiva do Estado, xa que se engloba dentro das relacións internacionais, unha materia formalmente reservada ao Goberno do Estado na Constitución Española (CE) mediante o artigo 149.1.3ª. Asemade, o artigo 97 expresa que o “Goberno dirixe a política interior e exterior”. Atendendo a estes artigos da Constitución española de 1978, parece claro que é o Estado quen ostenta de maneira exclusiva a competencia de política exterior e relacións internacionais. Deste xeito, falar da acción exterior dos gobernos subestatais semella estar falando dunha inconstitucionalidade. O certo é que na Constitución non se desminte esta tese, pois en ningún apartado do texto se atribúe competencia en acción exterior nin ás Comunidades Autónomas nin aos gobernos locais. Porén, na Constitución non se prohibe esa posibilidade, nin sequera se limita, senón que no artigo 137 establece que “o Estado organízase territorialmente en municipios, en provincias e nas Comunidades Autónomas que se constitúan. Todas estas entidades gozan de autonomía para a xestión dos seus respectivos intereses”. Ademais, engádese no artigo 140 “a Constitución garante la autonomía dos municipios”. Desta maneira, pódese interpretar que os municipios teñen autonomía para realizar acción exterior en prol dos seus intereses. Con todo, a Constitución móstrase máis ambigua que esclarecedora. Así pois, o debate non se resolve acudindo á Carta Magna, senón que, como veremos a continuación, foi completado polo desenvolvemento lexislativo, os Estatutos de Autonomía das Comunidades Autónomas, sentencias do Tribunal Constitucional e informes de diferentes órganos da Administración Xeral do Estado. 20 Comunidades Autónomas O recoñecemento da legalidade do obxecto de estudo non se reflectiu nos textos normativos da mesma forma para as Entidades locais como para as Comunidades Autónomas. A nivel autonómico o debate concluíu a finais do século pasado mediante a Sentencia 165/1994, do 26 de maio, do Tribunal Constitucional. Así se expresa no prólogo do Decreto 178/2015, do 26 de novembro, polo que se regula a acción exterior da Comunidade Autónoma de Galicia (DAECAG): “Ben que a Constitución recoñece no seu artigo 149.1.3 como competencia exclusiva atribuída ao Estado as relacións internacionais, este artigo foi obxecto dunha dispar interpretación en varias sentenzas do Tribunal Constitucional. O propio Tribunal Constitucional recoñece que a posibilidade de que as comunidades autónomas leven a cabo actividades que teñan unha proxección exterior debe entenderse limitada a aquelas que, sendo necesarias, ou polo menos convenientes, para o exercicio das súas competencias, non impliquen o exercicio dun ius contrahendi, non orixinen obrigas inmediatas fronte a poderes públicos estranxeiros, non incidan na política exterior do Estado, e non xeren responsabilidade deste fronte a Estados estranxeiros ou organizacións inter ou supranacionais”. Esta sentencia foi decisiva nun período no que as Comunidades Autónomas comezaron a establecer delegacións permanentes en Bruxelas para poder seguir e incidir mellor nas políticas comunitarias da Unión Europea (Nouvilas Mirna, 2012) e se cuestionaba a súa legalidade. Neste contexto, non foi casualidade que en 1988 para a configuración xurídica da delegación galega en Bruxelas, a Fundación Galicia Europa (FGE), se adoptase a figura do padroado, é dicir, unha entidade de natureza privada, pero con participación pública da Xunta de Galicia. Desta maneira pretendeuse sortear as dúbidas sobre a súa legalidade. Máis adiante, a STC 165/1994 viría a confirmar a validez dunha delegación da Xunta de Galicia no caso de conferirlle unha natureza totalmente pública, posto que así foi para o caso da delegación vasca. Xa a comezos do presente século, algunhas Comunidades Autónomas deron outro paso máis na asunción da acción exterior como competencia propia, mediante as reformas dos seus estatutos, coma por exemplo o catalán (Estatuto de Autonomía de Cataluña, capítulo III). No caso do Estatuto galego, a acción exterior non se mencionaba e, pese a haber vontade política para reformalo, ao final non se acabou producindo. Polo tanto, mentres que outras autonomías conferíronlle a acción exterior o recoñecemento estatutario, integrando, en consecuencia, este recoñecemento dentro do bloque de constitucionalidade, Galicia desaproveitou a oportunidade de reformar o estatuto para elevar a súa competencia en acción exterior ao mesmo nivel. É certo que unha posible reforma non supuxese o mesmo recoñecemento para o caso de Galicia, pois a acción exterior non era tema a debater entre os partidos políticos galegos que negociaban a 21 reforma –PP, PSdeG-PSOE e BNG-. Porén, atendendo a análise de García Pérez: “A acción exterior autonómica non representou ningún papel significativo ao longo de todo o proceso de discusión do novo Estatuto [...] Dentro desta atonía xeral, os negociadores políticos limitáronse a trasladar o tratamento dado á acción exterior por aqueles estatutos xa reformados ou en avanzado estado de reforma, tendo ao de Cataluña como principal referente” (García Pérez, 2009:281). Outro fito legal importante que atinxe ás Comunidades Autónomas respecto á acción exterior é a aprobación en 1998 da Lei 23/1998, do 7 de xullo, de Cooperación Internacional para o Desenvolvemento (LCID). Na exposición de motivos desta destácase o papel das Comunidades Autónomas e Entidades locais no eido da cooperación internacional ao desenvolvemento, polo que se lles recoñece esa competencia no artigo 20, completando que “a acción de ditas entidades na cooperación para o desenvolvemento baséase nos principios de autonomía orzamentaria e autorresponsabilidade no seu desenvolvemento e execución debendo respectar as liñas xerais [...] e o principio de colaboración entre Administracións públicas en canto ao acceso e participación da información e máximo aproveitamento dos recursos públicos”. Nestes termos, as Comunidades Autónomas fican facultadas para cooperación internacional ao desenvolvemento, unha das formas de acción exterior. Desta maneira, Galicia veu en realizar acción exterior dende os anos oitenta, amparada pola doutrina inaugurada polo Tribunal Constitucional en 1994, unha Lei sectorial de 1998, e as reformas estatutarias doutras Comunidades Autónomas, cuxa aprobación avala a acción exterior como competencia autonómica con rango constitucional. O único recoñecemento normativo da acción exterior que se fixo en Galicia até moi recentemente foi mediante a Lei 3/2003, do 19 de xuño, de cooperación para o desenvolvemento (LCD) que no seu artigo primeiro expresa: “o obxecto da presente lei é regular as accións coas que a Comunidade galega asume a responsabilidade de cooperar con outros países para propiciar o seu desenvolvemento integral, contribuír á mellora das condicións de vida dos seus habitantes [...]”. Non foi até 2015 cando se aprobou, por fin, o xa citado Decreto de Acción Exterior da Comunidade Autónoma de Galicia (DAECAG), rezando a súa exposición de motivos o seguinte: “a pesar de carecer dunha normativa xeral sobre a materia, nestes últimos anos a Xunta de Galicia demostrou un crecente interese pola acción exterior”. Con ou sen interese, foron as Cortes Xerais as que abrían o porta á regulación en materia de acción exterior a través de dúas leis: a Lei 2/2014, do 25 de marzo, da Acción e do Servizo Exterior do Estado (LASEE), de significativo impacto, e a Lei 25/2014, do 27 de novembro, de Tratados e outros Acordos Internacionais (LTAI), que confirma o impacto anterior. A través do artigo 5 da LASEE, 22 referido aos suxeitos da Acción Exterior do Estado, recoñéceselles aos gobernos subestatais de España a competencia en acción exterior de maneira explícita. Mais o artigo 11 engade: “as actividades que as Comunidades Autónomas, as Cidades Autónomas e as entidades que integran a Administración Local poidan realizar no exterior no marco das súas competencias que lles sexan atribuídas pola Constitución, polos Estatutos de Autonomía e as leis, respectarán os principios que se establecen nesta lei e se adecuarán ás directrices, fins e obxectivos da Política Exterior fixados polo Goberno”. A LASEE non só recoñece a competencia, senón que impón condicións para o seu exercicio. A porta quedou definitivamente aberta para a acción exterior das Comunidades Autónomas, pero o sendeiro que se abría tras ela viña delimitado. Neste contexto xurídico, era necesario que Galicia establecese un marco regulador para a acción exterior. Para iso o goberno galego escolleu o Decreto como forma xurídica para sistematizar, regular e coordinar a acción exterior de Galicia. Ao mesmo tempo, o DEACAG prepara o terreo para a planificación desta política, mediante a elaboración dunha estratexia de acción exterior que encaixe dentro dos parámetros fixados polo Ministerio de Exteriores e Cooperación - Capítulo I: planificación da acción exterior galega-. O máis recente Decreto 29/2017, do 9 de marzo, de cooperación para o desenvolvemento (DCD) complementa a regulación da acción exterior de Galicia, especialmente no terreo da cooperación descentralizada. Gobernos locais Xa se viu que as Comunidades Autónomas teñen recoñecida a competencia en acción exterior de forma completa, mais por tratar o obxecto de estudo sobre gobernos subestatais, aínda queda por coñecer cal é a situación para os Entidades locais. Aquí tamén a CE é igual de ambigua porque os artigos aplícanse por igual para as CCAA que para as Entidades locais, así pois a resposta atópase no desenvolvemento lexislativo sobre as competencias da Administración local, reguladas na Lei 7/1985, do 2 de abril, Reguladora de Bases do Réxime Local (LRBRL). No seu artigo 2 exprésase o seguinte: “para a efectividade da autonomía garantida constitucionalmente ás Entidades locais, a lexislación do Estado e a das Comunidades Autónomas, reguladora dos distintos sectores de acción pública, segundo a distribución constitucional de competencias, deberá asegurar aos Municipios, ás Provincias e ás illas o seu dereito a intervir en cantos asuntos afecten directamente ao círculo dos seus intereses, atribuíndolles as competencias que proceda en atención ás características da actividade pública da que se trate e a capacidade de xestión da Entidade local, de conformidade cos principios de descentralización e de máxima proximidade da xestión aos cidadáns”. Este artigo serve como exemplo do laxismo desta Lei á hora de determinar as competencias das Entidades locais en España. Polo que se pode interpretar que os gobernos locais poden 29 autonomía en materia de acción exterior. No caso das Entidades locais, a limitación é dobre, xa que han de adecuarse tamén aos instrumentos autonómicos de planificación. A LASEE, a través do seu artigo 11.4 8 tamén permite aos gobernos subestatais celebrar acordos internacionais administrativos, concretar un tratado internacional, se así o permitise, e celebrar acordos non normativos con entidades análogas pertencentes a outros suxeitos de Dereito Internacional, sempre que non sexan vinculantes xuridicamente. Queda claro, entón, que os gobernos subestatais poden ser partícipes das relacións internacionais establecidas polo Estado e iniciar as súas propias, pero sen asumir responsabilidade xurídica. A esta regulación estatal, débese engadir a normativa establecida pola Xunta de Galicia mediante o decreto de acción exterior da Comunidade Autónoma de Galicia (DAECAG). Este apóiase no Consello de Acción Exterior de Galicia (Caex) 9 , un órgano colexiado que asesora á Xunta en materia de acción exterior e integra representantes de diferentes áreas do goberno galego (emigración, economía, educación) xunto con representantes públicos e privados coma o Consello da Cultura galega, a Federación Galega de Municipios e Provincias, o Sistema Universitario de Galicia, a Confederación de Empresarios de Galicia, a Coordinadora Galega de ONGDs, etc. É este o órgano que deba aprobar o principal instrumento galego de planificación: a Estratexia galega de acción exterior (Egaex), cuxa proposta será elaborada polo centro directivo da Xunta de Galicia competente. O DAECAG tamén regula cales son as formas de acción exterior do goberno, que veremos no apartado 6 deste traballo. Polo de agora servirá como resumo o artigo 11 da DAECAG: “a Xunta de Galicia manterá unha comunicación fluída e directa co Ministerio de Asuntos Exteriores e de Cooperación, co fin de que este inclúa na Estratexia española de acción exterior as prioridades que interesen ou preocupen á sociedade galega, facendo especial fincapé na promoción da lingua, cultura e imaxe de Galicia, na defensa dos dereitos e expectativas da diáspora galega nos Estados nos que estivera asentada, na promoción da empresa e a economía galegas no exterior e o estreitamento do vínculo con Portugal e a comunidade lusófona de nacións”. 8 O establecido no artigo 11.4 da LASEE atopa o seu desenrolo normativo na citada Lei 25/2014, do 27 de novembro, de Tratados e outros Acordos Internacionais (LTAI). 9 O Consello de Acción Exterior de Galicia (Caex) creouse como órgano colexiado mediante o Decreto 368/2009 do 30 de xullo, polo que se crea e regula o Consello de Acción Exterior. 30 5.4 Recapitulación É curioso que o Estado recoñecese antes a competencia das CCAA en cooperación internacional ao desenvolvemento (parte da acción exterior) antes que a da propia acción exterior, facultando legalmente ás CCAA a participar no desenvolvemento doutros países antes que de facultalas para realizar actividades con impacto exterior para o seu propio desenvolvemento. É preciso recordar que a acción exterior non deixa de ser un medio para resolver as necesidades da cidadanía, buscando o logro dos obxectivos fixados no exercicio doutras competencias (medio ambiente, educación, urbanismo, etc). Reducindo a acción exterior exclusivamente ao servizo da cooperación descentralizada, só se favorece a mellora das condicións de cidadáns doutros países. Por outro lado, é destacable o rol pasivo da Comunidade Autónoma de Galicia respecto ao recoñecemento da acción exterior como unha competencia autonómica. Foron as reformas estatutarias doutras autonomías, xunto coa significativa STC 165/1994 a favor do establecemento da delegación do Goberno Vasco en Bruxelas, as que resolveron a ambigüidade da Carta Magna elevando o obxecto de estudo deste traballo ao rango de recoñecemento constitucional. Galicia, pese a executar unha política de acción exterior dende os anos oitenta, non recoñeceu a acción exterior como unha competencia propia até 2015. Non obstante, hai que mencionar a excepción que supuxo a aprobación da LCD en 2003, que se ben non se refire á acción exterior como tal, si recoñece a competencia en cooperación internacional, e polo tanto, unha parte da acción exterior. Observando isto, podemos determinar que Galicia recoñeceu a súa competencia en acción exterior após da aprobación das leis do Estado: primeiro, tras a aprobación da LCID (1998), aprobou a LCD (2003), e logo da aprobación da LASEE (2014), aprobou o DAECAG (2015). Así pois, Galicia sempre foi sempre por detrás na asunción de iure desta competencia. Tamén chama a atención a selección da ferramenta xurídica para regular a acción exterior en Galicia. Como xa se expuxo, en 2015 aprobouse o Decreto de Acción Exterior da Comunidade Autónoma de Galicia, pois o goberno galego do Partido Popular, con maioría parlamentaria, optou por un decreto en lugar dunha lei, cuxo rango dentro do ordenamento xurídico é superior. A elección dun decreto, que xeralmente se usa para regular de forma máis técnica unha política, en lugar dunha lei, que xeralmente realza a vontade de facer unha política, pode significar varias cousas. Unha delas que o Partido Popular non lle confira á acción exterior suma importancia, xa que un decreto é inferior a unha lei. Outra connotación posible é que o Partido Popular non considerou conveniente a tramitación dunha lei porque xeralmente esixe máis consenso político ca un decreto, que se realiza por necesidade. De calquera forma, os 31 grupos na oposición, En Marea, Partido Socialista de Galicia-PSOE e Bloque Nacionalista Galego, consideran que deberíase ter regulado esta política cunha lei, en lugar dun decreto (véxase cadro 6.5.1). Para concluír, hase de dicir que o marco normativo da acción exterior dos gobernos subestatais é complexo. Por un lado, en España comezouse a definir un marco regulador claro a partir da LASEE e a LTAI ( ambas do 2014). Anteriormente a estas Leis o grao de autonomía dos gobernos subestatais para a acción exterior era ambiguo (CE e LRBRL), pese á existencia de instrumentos xurídicos que si lle recoñecían tal competencia (Carta Europea de Autonomía Local e a xurisprudencia sentada polo Tribunal Constitucional). Dunha parte, para os gobernos das Comunidades Autónomas o marco normativo foise clarificando coas reformas estatutarias realizadas na primeira década deste século, que recoñeceron a competencia en acción exterior, e polo tanto, a integraron dentro do bloque de constitucionalidade. En Galicia, cuxo Estatuto non se reformou, e polo tanto, non recoñece a competencia, a acción exterior comezouse a regular tras a aprobación do DAECAG (2015). Doutra parte, as Entidades locais viron minada a súa autonomía coa reforma introducida pola LRSAL (2013), pero finalmente non afectou á súa acción exterior, grazas ao posterior recoñecemento e regulación da LASEE (2014) e, no caso de Galicia, do DAECAG (2015). Polo tanto, o marco normativo da acción exterior dos gobernos subestatais evolucionou dende a ambigüidade ao recoñecemento, e finalmente regulación. Non hai que esquecer que a cooperación descentralizada, como parte da acción exterior, xa fora recoñecida e regulada con anterioridade a través da LCID (1998), e en Galicia da LCD (2003). No plano internacional, o marco normativo redúcese ao recoñecemento dos gobernos subestatais como actores internacionais, en virtude dalgúns eventos ou documentos internacionais, pero non como suxeitos internacionais, pois non existe ningunha regulación sobre as súas relacións exteriores. Finalmente, a regulación que atinxe á Xunta de Galicia fundaméntase no cumprimento coas directrices fixadas na política exterior do goberno do Estado. O Concello de Santiago carece de regulación propia neste ámbito, pero está subxugado tanto á normativa estatal como á normativa autonómica. 32 6. A Xunta de Galicia: un modelo da acción exterior institucionalizada A Xunta de Galicia é o órgano de goberno da Comunidade Autónoma de Galicia, e polo tanto, un goberno subestatal, ao igual que o Concello de Santiago de Compostela. A consideración de Galicia como unha nacionalidade histórica, cunha lingua, cunha cultura, cun dereito civil propio, así como a vontade de manter os vínculos históricos con outros pobos, de asistir aos galegos na diáspora e defender os intereses económicos alen das fronteiras, propiciaron que a Xunta iniciase unha política de acción exterior pouco despois da súa creación após do Estatuto de Autonomía do ano 1981. Coa entrada de España na Comunidade Económica Europea en 1986, a Xunta, xunto con outras Comunidades, mostrou interese en ser partícipe da integración rexional europea, unha postura fomentada dende as autoridades da Unión. Así pois, dende os anos 80 até a actualidade, o goberno galego foi perfilando unha política de acción exterior, que hoxe por hoxe está a piques de consolidarse coa aprobación da Estratexia Galega de Acción Exterior (Egaex) 10 . Neste apartado non se pretende analizar toda a acción exterior da Xunta de Galicia, xa que non sería factible neste traballo pola cantidade de recursos, tempo, enerxía e extensión que requiriría. Desta maneira, o obxectivo é identificar e describir os elementos esenciais desa política de acción exterior, configurando un patrón que podería ser de utilidade para o caso do Concello de Santiago de Compostela. Así pois, se ben é certo que a política de acción exterior galega constitúe un proceso de evolución continua ao longo das diferentes lexislaturas autonómicas, que introduciron variacións, sempre se conservaron uns piares. 6.1 Estrutura administrativa Para a execución dunha política debe haber un soporte técnico e administrativo que traballe na súa consecución, desempeñando as funcións necesarias. No caso da Xunta de Galicia, existe unha área gobernamental dedicada á acción exterior, que, dende a investidura de Alberto Núñez Feijóo como presidente da Xunta, é a Dirección Xeral de Relacións Exteriores e coa Unión Europea (DXREUE), adscrita á Vicepresidencia e Consellería de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza, cuxo Director Xeral, dende o ano 2009 é Jesús Gamallo Aller. A descrición que se fai dela na páxina web institucional é a seguinte: “A Dirección Xeral de Relacións Exteriores e coa Unión Europea constitúe o centro directivo da administración autonómica encargado de dar apoio, asistencia e asesoramento ao presidente en todas as actuacións que, en 10 O borrador e información relativa á Estratexia Galega de Acción Exterior (Egaex) está dispoñible na seguinte ligazón: http://cpapx.xunta.gal/estratexia-galega-accion-exterior 33 materia de relacións coa Unión Europea, acción exterior, análise do entorno internacional que incida sobre as súas competencias e da cooperación ao desenvolvemento, se leven a cabo. Así mesmo correspóndelle a xestión dos procedementos que se deriven desas materias e das competencias que en tales marcos se atribúan á comunidade autónoma”. A DXREUE divídese en catro subdireccións xerais, con cadansúas funcións:  Relacións coa Unión Europea. Encárgase de dirixir e coordinar as diferentes actuacións da Xunta no marco da Unión Europea, tanto participando nas institucións comunitarias, como promovendo a participación de Galicia nos asuntos europeos. Desta subdirección depende a Fundación Galicia Europa, un ente instrumental, con participación de entidades privadas e doutras administracións públicas que conta con dúas oficinas: en Bruxelas e en Santiago de Compostela. Os obxectivos da FGE coinciden cos da subdirección, sendo na práctica un ente de apoio e asistencia á subdirección.  Acción exterior e cooperación transfronteiriza. Encárgase de dirixir e coordinar as actuacións da Xunta en materia de cooperación transfronteiriza con Portugal, da promoción exterior e execución das actividades no exterior, e de asistir nas actuacións da Xunta en organizacións europeas non comunitarias. A esta subdirección están asociadas as delegacións da Xunta de Galicia en Bos Aires (Arxentina), creada en 2007, e Montevideo, (Uruguai), creada en 2008. As funcións destas delegacións son atender á cidadanía galega que habita neses países, promocionar a lingua e cultura galega, impulsar as relacións económicas e a cooperación ao desenvolvemento con ditos países. Por outro lado, esta subdirección tamén se responsabiliza da participación da Xunta de Galicia na Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal e na Agrupación Europea de Cooperación Territorial Galicia-Norte de Portugal, desenvolvendo actuacións no marco da Eurorrexión Galicia- Norte de Portugal, creada en 1991.  Cooperación exterior. Esta subdirección, coñecida polo seu selo de Cooperación Galega, ten como misión canalizar a solidariedade do pobo galego cos pobos máis pobres do mundo, fortalecendo a coordinación da cooperación internacional, mellorando a calidade técnica do sector, financiando proxectos, e sensibilizando á poboación neste eido.  Análise e programación. Exerce as funcións de carácter horizontal en apoio ás demais unidades administrativas, realizando informes sobre a conxuntura económica e política das áreas xeográficas nas que incide a acción exterior autonómica, preparando propostas, anteproxectos e proxectos para que adopten os departamentos sectoriais; realizando un seguimento dos programas e políticas públicas de acción exterior conforme ás pautas 34 establecidas pola Dirección Xeral, e poñendo en marcha os mecanismos de apoio para conseguir a converxencia entre as políticas autonómicas e as comunitarias. Non obstante, se ben a Xunta realiza acción exterior dende os anos 80, a existencia dunha oficina dedicada á acción exterior non existiu sempre como DRXEUE, senón que variou segundo a presidencia do goberno galego. Se analizamos os programas orzamentarios da Xunta de Galicia dispoñibles na web 11 –dende o ano 2003 até a actualidadedestinados á acción exterior, observamos que baixo os liderados de Manuel Fraga Iribarne (1990-2005), do PP, de Emilio Pérez Touriño (2005-2009), do PSdeG-PSOE, en coalición co BNG, con Anxo Quintana, como Vicepresidente, e de Alberto Núñez Feijóo, tamén do PP, (2009-actualidade), a acción exterior foi dirixida dende diferentes áreas de goberno. (Cadro 6.1.1) Cadro 6.1.1: Evolución da estrutura orgánica da acción exterior IV Goberno de Fraga (2001-2005) Área gobernamental Departamento Programa orzamentario Consellería de Emigración e Cooperación Exterior Dirección Xeral de Cooperación Exterior 213A – Accións a favor das Comunidades Galegas 213B – Cooperación interrexional 213C – Cooperación ao desenvolvemento Presidencia Secretaría Xeral de Relacións coa UE e acción exterior 111E – Relacións coa UE e coa acción exterior Goberno de Touriño (2005-2009) Área gobernamental Departamento Programa orzamentario Presidencia Secretaría Xeral de Relacións Exteriores 111E – Relacións coa UE e acción exterior Dirección Xeral de Cooperación Exterior 213B – Cooperación Exterior I, II e II Gobernos de Feijóo (2009-Actualidade) Área gobernamental Departamento Programa orzamentario Vicepresidencia Dirección Xeral de Relacións Exteriores e coa UE 111E – Relacións coa UE e acción exterior 331A - Cooperación exterior e ao desenvolvemento Fonte: elaboración propia a partir dos orzamentos da Xunta de Galicia para 2003-2017. Obsérvase, pois, que a Xunta de Galicia ten institucionalizada a súa acción exterior dotándoa dunha estrutura administrativa, con todo o seu persoal dedicado en exclusiva á acción exterior. Non obstante, non toda a acción exterior a nivel autonómico se realiza dende a DXREUE, senón que existen outras institucións, subáreas departamentais e organismos autónomos que, baixo a execución das súas competencias sectoriais, recorren á acción exterior. Algúns exemplos son: 11 Orzamentos da Xunta de Galicia de 2003 a 2017 dispoñibles na seguinte ligazón: http://www.conselleriadefacenda.es/orzamentos/ 35  O Parlamento de Galicia, institución na que reside a representación do pobo galego e executor do poder lexislativo, é outro exemplo dunha institución galega con participación nunha organización internacional, neste caso a Conferencia de Asembleas Lexislativas Rexionais da Unión Europea (CALRUE), cuxo propósito é afondar nos valores democráticos da Unión e apoiar os proxectos de cooperación transfronteiriza.  As Consellerías que forman a Xunta de Galicia tamén inciden na acción exterior no exercicio das súas competencias. En 2004 a Conferencia de Asuntos Relacionados coa UE (CARUE) 12 recoñeceu o dereito das Comunidades Autónomas a participar nas reunións do Consello de Ministros da UE nas seguintes configuracións: Emprego, Política Social, Sanidade e Consumidores; Agricultura e Pesca; Medio Ambiente; e Educación, Mocidade e Cultura. Deste xeito, cada Consellería coordina os equipos que se integrarán nas delegacións do Goberno de España en Bruxelas, polo que é habitual que os Altos Cargos da Xunta de Galicia viaxen ao estranxeiro. Precisamente, o Director Xeral de Relacións Exteriores e coa UE, en calidade de coordinador da acción exterior da Xunta de Galicia, comparece no Parlamento de Galicia cada semestre dando conta das viaxes realizadas 13 . Outra forma na que as Consellerías participan da acción exterior é a través da captación de fondos a través dos proxectos europeos e da xestión de fondos comunitarios, coma o FEDER, o FSE ou o FAEDER. Cómpre dicir que neste sentido, non existe un rexistro de todos os proxectos europeos con participación da Xunta de Galicia, pese a terse intentado.  A Secretaría Xeral de Emigración, adscrita a Presidencia da Xunta, vén levando a cabo políticas que reafirman a galeguidade, executando actuacións no exterior que promovan o fortalecemento de vínculos entre os galegos emigrados máis os seus descendentes e Galicia. Tamén realiza programas para fomentar o retorno dos galegos emigrados, como as “Bolsas Excelencia Mocidade Exterior” 14 , para que galegos que residan no exterior estuden un Máster en Galicia.  A Secretaría Xeral de Política Lingüística, adscrita a Presidencia da Xunta, ten como obxectivo a promoción da lingua galega no exterior, desenvolvendo diversas actividades de 12 Acceso aos informes anuais de participación das CCAA no Consello de Ministros da UE na seguinte ligazón: http://www.seat.mpr.gob.es/gl/portal/areas/politica_autonomica/participacion-ccaa- eu/ccaa_y_ue/Participacion_CCAA_Consejo_Ministros.html 13 Ligazón á web que contén os datos sobre as viaxes dos Altos Cargos da Xunta de Galicia: https://transparencia.xunta.gal/tema/transparencia-institucional/goberno-e-altos-cargos/viaxes-altos-cargos 14 Máis información sobre a Secretaría Xeral de Emigración dispoñible na seguinte ligazón: http://emigracion.xunta.gal/ 36 fomento, como a coordinación dunha rede de centros de estudos galegos 15 en diferentes países de Europa e América nos que se pode cursar o idioma galego.  O Consello da Cultura Galega, como organismo de orixe estatutario, tamén é partícipe da acción exterior autonómica ao ser a única institución galega representada na organización internacional Comunidade de Países con Lingua Portuguesa, en calidade de observador consultivo 16 .  O Instituto Galego de Promoción Económica (Igape), ten entre os seus obxectivos a internacionalización da economía galega. Ao abeiro disto, dispón dunha rede de oficinas no exterior, denominada rede Pexga, para impulsar o tecido produtivo galego e o comercio exterior, en colaboración coa Confederación de Empresarios de Galicia. Estas oficinas atópanse en cidades do Brasil, China, Colombia, Estados Unidos, Reino Unido, México, Marrocos e Rusia 17 .  A Axencia Galega de Turismo é o ente instrumental do sector público autonómico que se encarga da xestión do turismo e a súa promoción no exterior. Un dos obxectivos plasmados na Estratexia 2020, na que opera actualmente, é a “internacionalización”, polo que a Axencia participa en eventos internacionais. Ademais, realiza proxectos europeos 18 , nalgúns deles cooperando con socios internacionais, para percibir fondos comunitarios. A través destes exemplos observamos que alén da DXREUE, a Xunta de Galicia sérvese da acción exterior para o desenvolvemento das súas competencias de forma sectorial, e que incluso outras institucións autonómicas como o Consello da Cultura Galega e o Parlamento de Galicia entroncan nesa acción exterior, reforzando os eixos prioritarios da acción exterior: a Unión Europea e Portugal. En calquera caso, o papel da DXREUE é traballar a prol da coordinación das actuacións con outros departamentos sectoriais da Xunta e axentes galegos. 6.2 Orzamento O orzamento é outro dos piares dunha política pública, xa que é a expresión da vontade política reflectida mediante o financiamento. A través da análise da evolución dos orzamentos 15 Máis información sobre a Secreataría Xeral de Política Linguística e as súas actividades de promoción do galego no exterior na seguinte ligazón: http://www.lingua.gal/o-galego/proxectalo 16 Ligazón á nota de prensa do Consello da Cultura Galega sobre a súa entrada na Comunidade de Países con Lingua Portuguesa: http://consellodacultura.gal/paxina.php?id=4812 17 Máis información sobre a Rede Pexga do Igape dispoñible na seguinte ligazón: http://www.pexga.es/index.php?option=com_k2&view=itemlist&layout=category&task=category&id=8&Itemid =3&lang=es 18 Máis información sobre os proxectos europeos e a Axencia Galega de Turismo na seguinte ligazón: http://www.turismo.gal/canle-institucional/turismo-de-galicia/a-axencia/estratexia-do-turismo-de-galicia- 2020?langId=gl_ES 37 podemos identificar as prioridades, segundo aumenten ou diminúen as partidas orzamentarias, pero xa o mero feito de haber programas orzamentarios destinados á acción exterior é un indicador da vontade dunha administración. No caso da Xunta de Galicia, as dúas partidas dedicadas á acción exterior de maneira exclusiva -xa comentamos que outros departamentos, con cadanseus programas orzamentarios, tamén realizan acción exterior de forma sectorialson os programas 111E – Relacións coa UE e acción exterior e 331A - Cooperación exterior e ao desenvolvemento. Porén, nos sucesivos gobernos de Feijóo dende 2009, estas partidas das que se nutre a Dirección Xeral de Relacións Exteriores experimentaron oscilacións (Gráfica 6.2.1). Gráfica 6.2.1: Evolución do orzamento da DX de Relacións Exteriores e coa UE Fonte: elaboración propia a partir dos orzamentos da Xunta de Galicia para 2009-2017. No anterior gráfico obsérvase un descenso en ambas partidas orzamentarias (111E e 331A) dende 2009 a 2015, etapa que coincide cos recortes no gasto público debido á crise económica. A partir de 2015 a tendencia torna positiva ao incrementarse o total do orzamento da DXREUE nun 1,47% con respecto ao 2014; nun 0,63% en 2016 con respecto a 2015; e nun 6,12% en 2017 con respecto ao ano anterior. Porén, a pesar deste lixeiro aumento, nos 8 anos dos Gobernos de Fejióo reduciuse en máis da metade (55,37%) o presuposto destinado exclusivamente á acción exterior, pasando de dispoñer case 16 millóns de euros en 2009 a pouco máis de 7 millóns de euros en 2017. Por outro lado, apréciase unha diferenza entre as partidas dedicada á Unión Europea (111E) e á Cooperación Exterior ao Desenvolvemento (331A). Deste xeito, o descenso do orzamento total destinado á DXREUE non afectou por igual a ambas partidas, senón que foi a de CED a máis prexudicada: a variación porcentual de 2017 con 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total 15.896 13.281 10.891 9.622 6.862 6.548 6.644 6.686 7.095 111E - UE 4.233 3.535 3.025 3.182 2.719 2.405 2.500 2.495 2.582 331A - CED 11.663 9.746 7.866 6.440 4.143 4.143 4.144 4.191 4.513 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 Importe en miles de euros Anos 38 respecto a 2009 indica unha redución do 61,3% en CED fronte ao 39% de recortes no programa de Relacións coa UE para o mesmo período. Así pois, os Gobernos de Feijóo supuxeron unha redución do financiamento para a acción exterior, minguando máis os recursos para cooperación que para a Unión Europea. Agora ben, sexa maior ou menor o orzamento destinado a esta política de acción exterior, existe un investimento dedicado exclusivamente a ela, alén do financiamento que poidan aportar de maneira sectorial as outras áreas do goberno galego. Ademais, cabe dicir que a Fundación Galicia Europa ten un orzamento independente á DXREUE, no que contribúen os socios do padroado que a constitúen. En consecuencia, os recursos financeiros cos que contan as dúas oficinas que integran a FGE para as súas actividades proveñen da Xunta, doutras administracións públicas e entidades privadas. Esta contribución económica é un dos motivos que xustifica o mantemento da estrutura xurídica da FGE como un ente instrumental públicoprivado. 6.3 Eixos de actuación A acción exterior exercida dende o goberno galego veuse vertebrando en tres eixos que se poden identificar con tres situacións xeográficas coas que Galicia ten especial relación ou interese: a Unión Europea, Portugal e América Latina.  A Unión Europea. Ao entrar España na Comunidade Económica Europea, Galicia sumouse ao proceso de integración rexional, creando así a Fundación Galicia Europa, cunha oficina en Bruxelas en 1988. Pouco a pouco, Galicia foi conseguindo incidir nas tomas de decisións comunitarias, a través das súas participacións no Consello de Ministros da UE e nos comités da Comisión Europea, formando parte das delegacións españolas, e tamén foi tecendo rede en plataformas de cooperación interrexional: Conferencia de Rexións Periféricas Marítimas, Asociación de Regiones Fronterizas Europeas, Maritime Industries for Blue Growth, Macrorrexión de Rexións do Suroeste Europeo, e Convergence Regions on the Way to Cohesion 19 . De forma máis activa, a Xunta de Galicia, representada polo Director Xeral de Relacións Exteriores, participa nos plenos do Comité das Rexións e actualmente nas comisións Civex e Nat. A representación política e institucional en Galicia, tanto nas institucións comunitarias como noutras organizacións europeas, son as formas de expresar non só que Galicia quere ser parte da construción dunha Unión Europea forte, senón tamén a vontade de 19 Máis información sobre estas redes dispoñible na seguinte ligazón á páxina web da Fundación Galicia Europa: http://www.fundaciongaliciaeuropa.eu/tipo2.asp?idseccion=59 45 7.1 Descrición da acción exterior de Santiago de Compostela O Concello de Santiago de Compostela, como órgano de goberno da cidade, é o responsable de executar as políticas municipais, o que incluiría unha a política de acción exterior co gallo de internacionalizar a cidade. Ao termos neste traballo como un dos obxectivos “coñecer as formas de internacionalización da cidade desenvoltas polo Concello, así como os seus problemas e limitacións”, neste apartado analizaranse as diferentes actuacións realizadas polo goberno actual de Compostela Aberta (2015-Actualidade), en coherencia coas ferramentas empregadas na investigación: cuestionario ao gabinete de Alcaldía, entrevista ao Alcalde e aos representantes dos outros grupos municipais 32 . Acordos de irmandamentos de cidades Un dos principais elementos de acción exterior dos gobernos locais son os acordos de cooperación ou irmandamento con municipios doutros países. Segundo os datos remitidos pola oficina de Protocolo do Concello, este traballo contén dúas listaxes: a primeira (Cadro 7.1.1) correspóndese con aquelas cidades coas que Santiago de Compostela ten asinado un acordo de irmandamento, mentres que a segunda (Cadro 7.1.2) correspóndese coas peticións de irmandamento. Cadro 7.1.1: Listaxe de acordos de irmandamento asinados polo Concello Cidade irmandada Cidade promotora Ano do pleno/celebración Lugar de celebración 1. Le Puy-en-Velay - 1969 Compostela 2. Barcelona - 1970 Compostela 3. Zaragoza - 1971 Compostela 4. Cáceres - 1973 Cáceres 5. Santiago de Chuco (Perú) - 1977/- Compostela 6. Santiago de Alcántara (Cáceres) Santiago de Alcántara 1982 Compostela 7. Oviedo - 1994 Oviedo 8. Coímbra (Portugal) - 1994/1995 Compostela 9. Santiago de Cuba (Cuba) - 1995 Compostela 10. Santiago de Querétaro (México) - -/1997 Compostela 11. Córdoba Córdoba -/2004 Compostela 12. Rennes (Francia) Rennes 2004/2010 Rennes 13. Santiago de Tuxla (México) Santiago de Tuxla 2004 Compostela 14. Santiago de los Caballeros (Rep. Dominicana) - 2004/2006 Compostela 15. Asís (Italia) Aasís 2007/2008 Compostela 16. Santiago do Cacém (Portugal) Santiago do Cácem 2007 Santiago do Cácem 17. Pisa (Italia) - 2007/2009 Pisa Fonte: elaboración propia a partir de datos aportados pola oficina de Protocolo do Concello. 32 As preguntas das entrevistas atópanse no Anexo II deste traballo e os cuestionarios no Anexo III. Os arquivos sonoros están accesibles no CD que acompaña ao traballo, segundo o indica o Anexo V. 46 Cadro 7.1.2: Listaxe de peticións de irmandamento Cidade solicitante Data Observacións 1.Florianópolis (Brasil) - 2.Santiago de Veraguas (Panamá) - 3.Santiago de Cali (Colombia) - 4.Santiago de Veraguas (Panamá) - Declaración de intencións 5.Rio de Janeiro (Brasil) 1988 Alcalde Conde Roa aprobou moción para o envío de Medicinas 6.Lourdes (Francia) 1990 7.Iassi (Rumanía) 1991 8.Santiago de Baney (Guinea Ecuatorial) 1991 9.Perugia (Italia) 1991 10.Santiago de Huajuco (México) 1992 11.Olomouc (Chequia) 1992 12.Saltillo (México) 1992 13.Aguadas-Caldas (Colombia) 1993 14.Cincha Baja (Perú) 1993 15.Montevideo (Uruguay) 1996 Convenio de cooperación por dous anos 16.Czestochowa (Polonia) 1997 17.Messina (Italia) 1999 18.Compostela en Cebú (Filipinas 2000 19.Santiago de Irupana (Bolivia) 2001 Sinatura de declaracións de irmandamento 20.Barakaldo (País Vasco) 2003 Solicitude de Santiago de Compostela 21.Comune di Stazzema (Italia) 2003 22.La Versilia (Italia) 2003 23.Talara (Perú) 2004 24.Santiago de Chile (Chile) 2004 Non se someteu ao Pleno 25.Santiago del Estero (Arxentina) 2004 Non se someteu ao Pleno 26.Santiago de Filipinas (Filipinas) 2005 27.Cochabamba (Bolivia) 2005 28.Qu Fu (China) 2005 Había data proposta de aprobación 29.Compostela Nayarit (México) 2005 Mediación da Xunta de Galicia 30.Vila Nova de Gaia (Portugal) 2006 31.Pla D’Aups Sainte Baume (Francia) 2006 32.Cuenca de los Andes 2006 Irmandamento previo das universidades 33.Tartu (Estonia) 2007 34.Tandil (Arxentina) 2007 35.Santiago de Nuevo León (México) 2008 36.Osimo (Italia) 2008 37.Santiago de Atitlán (Guatemala) 2010 38.Lauria (Italia) 2010 39.Pistoia (Italia) 2010 Sinatura de protocolo asinada. Apoio do Arcebispado. 40.Icod de los Vinos (Canarias) 2016 41.Ragensburg (Alemania) 2016 42.Sergiev Posad (Rusia) 2017 43.Guimaraes (Portugal) 2017 Fonte: elaboración propia a partir de datos aportados pola oficina de Protocolo do Concello. 47 En relación aos anteriores cadros, obsérvanse as seguintes características:  Santiago de Compostela ten asinado 17 acordos de irmandamento, mentres que ten listadas 43 solicitudes de irmandamento.  Dentro dos acordos asinados, 11 son con cidades estranxeiras e 6 con cidades españolas. Entre as peticións, 41 correspóndense con cidades estranxeiras mentres que 2 son municipios españois.  O Concello só solicitou o irmandamento coa cidade de Barakaldo, mentres que as restantes 42 solicitudes foron realizadas por outras cidades.  Contrasta que Santiago de Compostela non promovese ningún acordo -ou polo menos non constacon que a meirande parte deles se celebrasen na cidade, coa excepción dos acordos con Oviedo, Rennes, Santiago do Cácem e Pisa, que se celebraron nelas.  Os acordos distan de ser recentes, pois o último data de 2009 e incluso cinco deles son anteriores ao período constitucional. Tampouco pasa desapercibido o feito de que non haxa constancia de ningunha petición de irmandamentos entre 2010 e 2016.  O vínculo de unión dos irmandamentos semella ser a toponimia, pois 7 de 17 cidades coas que o Concello selou o acordo levan o nome de “Santiago”. E dentro das peticións recibidas, 13 de 43 cidades levan no seu nome “Santiago” ou “Compostela”.  Chama a atención que nalgúns casos, após de ter recibida a solicitude e de que o Concello tivese intención de asinar o acordo de irmandamento, nunca se chegase a formalizar no pleno. Así pois, podemos concluír que Santiago de Compostela ten asinado acordos internacionais de irmandamentos entre cidades e está moi solicitada por cidades doutros países. Non obstante, o rol do Consistorio na política de irmandamentos semella ser bastante pasivo, pois a penas realiza peticións de irmandamentos nin promove acordos. Ademais da pasividade, para o Concello os acordos non teñen ningunha relevancia máis aló do protocolario e simbólico. Actualmente non se realiza ningunha actividade ao abeiro destes acordos de irmandamentos. Se ben é certo que dende Alcaldía fan referencia á participación de Santiago de Compostela na 43ª Edición da Feira do Libro de Bos Aires como invitada de honor en 2016 33 , esta actividade é máis ben anecdótica e non expresa ningunha vontade política do Goberno por sacar proveito dalgún tipo dos acordos de irmandamentos entre cidades. A maiores, este acto tivo máis que ver cun achegamento entre Galicia e Arxentina que entre as 33 Santiago de Compostela foi invitada de honor da 43ª Edición da Feira do Libro de Bos Aires (2016), unha tradición que comezou co convite a Ámsterdam (2013), seguida por Sao Paolo (2014) e México DF (2015). Máis información na seguinte ligazón web: https://www.el-libro.org.ar/novedades/internacional/santiago-de-compostela-ciudad-invitada-de-honor/ 48 dúas cidades, xa que foi a Xunta de Galicia quen coordinou as accións desta participación, e en todo caso, cabe destacar que na listaxe ofrecida polo Concello non se fai referencia a ningún acordo de irmandamento nin de cooperación entre as cidades de Santiago e Bos Aires. Nas entrevistas ao Alcalde e aos representantes da oposición todos coinciden en que non hai transcendencia na política de irmandamentos e que é unha vía que está paralizada, como describe o Alcalde. Mais este engade que houbo un intento do Concello por realizar un acordo de irmandamento con Ratisbona (Alemaña), no que se tiñan previstas actividades e intercambios no marco dun estreitamento das relacións culturais, pero finalmente non se produciu por problemas políticos na cidade xermana. Tamén, ao igual que sucede con Bos Aires, chama a atención que o nome desta cidade non figure na base de datos sobre os irmandamentos entre cidades facilitada pola oficina de Protocolo, a instancias do Gabinete de Alcaldía. Esta falta de información é un indicador máis do laxismo na política de irmandamentos da cidade, que máis aló dos acordos simbólicos con cidades coa que comparte toponimia, non hai maior motivación para a emprego deste instrumento da acción exterior. Iniciativas e redes internacionais de cidades Outra das actuacións máis comúns en materia de acción exterior nas que participan os gobernos locais son as redes ou iniciativas internacionais de cidades. Estas redes serven de foros para que los líderes locais se reúnan, debatan e intercambien ideas acerca de diversos temas segundo a natureza de cada rede e tamén para que asuman compromisos. Na base de datos ofrecidos pola oficina de Protocolo do Concello (Cadro 7.1.3) consta que Santiago de Compostela é membro de catro redes internacionais de cidades, dúas delas –Organización das Cidades de Patrimonio Mundial e Liga das Cidades Históricasgardan relación coa condición de Santiago como cidade patrimonio da humanidade, e as outras dúas están relacionadas coa cooperación rexional e a integración europea –Eixo Atlántico e Arco Atlántico de Cidades-. Cómpre dicir que Santiago de Compostela viña participando en máis redes internacionais de cidades até o Goberno do PP no período 2011-2015, no que se deron de baixa en varias delas por considerar que as cotas que se pagaban eran un gasto que servía máis para facer “turismo institucional” 34 que para beneficiar á cidade. Esta decisión non atopou oposición naquel momento. 34 Escóitese a entrevista realizada a Alejandro Sánchez, do PP, no Anexo V. 49 Cadro 7.1.3: Listaxe de redes internacionais de cidades nas que participa Santiago Rede Fundación Obxectivo Organización das Cidades de Patrimonio Mundial 1993, Fez (Marrocos). Proposta polo Alcalde de Quebec no II Coloquio Internacional de Cidades de Patrimonio Mundial.35 Contribuír a que as cidades adapten e perfeccionen o seu modo de xestión baseándose na aplicación do Convenio sobre a Protección do Patrimonio Mundial Cultural e a Carta Internacional para a Salvagarda das Cidades Históricas, mediante a cooperación entre cidades. Liga das Cidades Históricas 1994, Kyoto (Xapón). Proposta pola cidade de Kyoto na 4ª Conferencia Mundial de Cidades Históricas.36 Establecer un foro que contribúa a fortalecer os vínculos entre as cidades históricas, co gallo de favorecer o intercambio entre as participantes, non só durante as conferencias, senón de forma continuada e en varios asuntos, afianzando o desenvolvemento de cada unha delas. Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular 1992, O Porto (Portugal)37. Proposta polo Alcalde do Porto e apoiada polo de Vigo. Crear un espazo de cooperación transfronteiriza ao abeiro do espírito europeo baseado no mercado único e no desenvolvemento das rexións que comparten vínculos socioeconómicos e culturais. Atlantic Arc Cities 2000, Rennes (Francia)38 Constituír un espazo común para cooperar entre elas, fomentar a participación nos asuntos europeos, e defender os seus intereses perante a UE. Fonte: elaboración propia a partir de datos aportados pola oficina de Protocolo do Concello. Actualmente, non desbotamos a posibilidade de que Santiago participe noutras iniciativas e redes internacionais de cidades. Malia non informaren dende Gabinete de Alcaldía sobre o Pacto dos Alcaldes polo Clima e a Enerxía 39 , consta que Santiago ten asinado o seu compromiso con esta iniciativa lanzada pola Comisión Europea para involucrar aos Alcaldes na adaptación e mitigación do Cambio Climático, e que xa reúne a 7.335 asinantes, incluso de países extra comunitarios. O Alcalde, preguntado por esta iniciativa, declarou para este traballo que o desenvolvemento deste compromiso realízase dende a área de Medio Ambiente, e mesmo recoñece que pode haber máis participacións en foros internacionais que se xestionen dende as áreas sectoriais do goberno, das que non teñen constancia en Alcaldía. Precisamente ao tenor disto, é relevante destacar que o mesmo día que se realizou a entrevista ao Alcalde para este traballo, no que se lle preguntaba polas redes internacionais nas que estaba representada a 35 Ligazón á web da Organización das Cidades de Patrimonio Mundial: https://www.ovpm.org 36 Ligazón á web da Liga das Cidades Históricas: http://www2.city.kyoto.lg.jp/somu/kokusai/lhcs 37 Ligazón á web do Eixo Atántico do Noroeste Peninsular: http://www.eixoatlantico.com 38 Ligazón á web do Arco Atlántico de Cidades: http://atlanticcities.eu 39 Ligazón á web do Pacto dos Alcaldes: http://www.pactodelosAlcaldes.eu/index_es.html 50 cidade, se publicaba unha nova no xornal La Voz de Galicia 40 na que se informa da entrada de Santiago en dúas redes internacionais de cidades: União das Cidades Capitais de Língua Portuguesa 41 (UCCLA) e La città dei bambini 42 . Esta información non remitida previamente polo gabinete de Alcadía, nin pola oficina de Protocolo, nin polo Alcalde durante a entrevista subliña a carencia dunha sistematización de datos sobre a internacionalización da cidade, que pon de manifesto a ausencia dunha vontade política por executar unha política propia de acción exterior. Coñecendo isto, non resulta estraña a confesión do Alcalde de que o Concello é bastante inactivo nestas redes e que a súa presenza nelas débese á “preservación do status e o rol” de Santiago. Tampouco se barallan outras alternativas a estas redes, así que abandonalas non é unha opción por respecto á historia da cidade e porque nalgunha débese estar. Noutras palabras, se o Concello participa nas redes internacionais de cidades nomeadas é por manter a súa reputación internacional, malia que a súa participación nelas non reporte beneficio algún para a cidade. Pola contra, engade que o concello ten un papel máis activo na rede Cidades Patrimonio da Humanidade de España, que actúa como un lobby estatal. Promoción exterior do turismo A cidade de Santiago é ben coñecida no mundo, e polo tanto, o turismo constitúe un dos seus motores económicos. A promoción do Camiño de Santiago no exterior é algo no que se traballou dende hai anos, non só por parte das autoridades da cidade, senón tamén dende o goberno rexional, como a Axencia Galega de Turismo. Cada ano, a cifra de peregrinos e turistas que chegan á cidade supérase, indicando que a cidade é un destino turístico consolidado a nivel internacional. Dende 1999, o Concello realiza a xestión do Turismo a través da empresa municipal Información e Comunicación Local S.A. (INCOLSA), encargándose esta da promoción exterior da cidade en eventos e feiras internacionais, como Fitur 43 , e noutras capitais internacionais. Neste sentido, non hai crítica dende os grupos municipais, pois a cidade está ben promocionada. 40 Nova de La Voz de Galicia (2.05.2017): “Compostela entra en una red internacional de capitales lusófonas y otra de la infancia”: http://www.lavozdegalicia.es/noticia/santiago/2017/05/02/compostela-entra-red-internacional-capitales- lusofonas-infancia/0003_201705S2C4993.htm 41 Ligazón á web da rede internacional União das Cidades Capitais de Língua Portuguesa: http://www.uccla.pt/ 42 Ligazón á web da iniciativa internacional La città dei bambini: http://www.lacittadeibambini.org/spagnolo/interna.htm 43 Nota de prensa de Turismo de Santiago (2016) “Santiago de Compostela presenta su oferta turística en Fitur”, na que se dá conta das cidades onde estará presente INCOLSA promocionando a cidade como París, Milán, Roma, Munich, Dublín, Lisboa, Sao Paulo, Miami, Chicago, Toronto o Tokio: http://www.santiagoturismo.com/novas/santiago-de-compostela-presenta-asua-oferta-turistica-en-fitur 51 Porén, o grupo do BNG destaca a baixa calidade do turismo, cualificándoo de pouco rendible. Para iso propón buscar outras medidas que atraian un tipo de turismo con maior poder adquisitivo e que contribúan á desestacionalización do turismo, creando reclamos nos meses de menor afluencia turística, como por exemplo o turismo de congresos, servíndose da acción exterior. Neste sentido, o Alcalde tamén cre que esta podería ser unha alternativa ao modelo de turístico actual, ao que acusa de ser un dos problemas da cidade, en tanto que a converte nun “parque temático”. Así pois, a promoción da cidade no exterior existe dentro da política turística realizada por INCOLSA, pero non está ligada a ningunha estratexia de acción exterior ambiciosa na que teñan cabida obxectivos e accións que lle dean coherencia a un proxecto global de cidade. Nese sentido, a promoción exterior da cidade non se discute en termos de acción exterior, senón en termos do tipo de turismo que se promociona fóra. En consecuencia, a actuación da promoción exterior da cidade é unha ferramenta exclusiva da política de turismo orientada a vender a cidade como un produto para a atraer visitantes, algo que xa se realiza dende a Axencia Galega de Turismo. Captación de investimentos estranxeiros No marco da Unión Europea, existe un nutrido conxunto de programas de financiamento comunitario que busca o desenvolvemento económico e social dos Estados membros a través da participación dos cidadáns e dos gobernos locais e rexionais en proxectos europeos. Como xa se viu no marco teórico, grazas a estes programas, a UE é un dos principais impulsores da acción exterior dos gobernos subestatais ao fomentar a cooperación entre entidades de diferentes países, coa finalidade de afondar no proceso de integración europea. Neste senso, o Concello de Santiago de Compostela ten realizado varios proxectos europeos con outros socios europeos para captar financiamento (Cadro 7.1.4), algúns aprobados, outros á espera de ser resoltos, e outros que se están rematando. A continuación preséntase unha listaxe dos proxectos europeos executados, en espera de resolución ou deseñados baixo o actual goberno da cidade. Tampouco sería posible facer unha listaxe histórica de todos os proxectos europeos porque non existe un rexistro deles. O goberno do Concello informa que en varios proxectos Santiago de Compostela aparece como xefe de fila, é dicir, coordina o deseño e realización dos proxectos, mentres que noutros, Santiago aparece como socio. Neste sentido, recoñece o Alcalde haber un certo liderado do Concello na formulación de proxectos europeos e os grupos municipais fan unha valoración positiva nos resultados acadados por eles. Ademais, todos acollen favorablemente os 10 millóns 52 de euros que ingresarán nas arcas municipais derivados da Estratexia EduSI 44 , de desenvolvemento urbano sustentable e integrado, aínda que pese a estar financiado con fondos europeos non require de cooperación con outras socios. Cadro 7.1.4: Listaxe de proxectos europeos actuais con participación do Concello Proxecto Estado Temática 1. PLEEC45 Pechado (2013-2016) Eficiencia enerxética 2. Smarter Together46 Vixente (2015-2018) TICS e participación cidadá 3. POCTEP 201647 Rexeitado Sen datos 4. Interreg Atlántico 201648 Falta resolución Sen datos 5. H2020-SCC-02-2016-20149 Ultimando Solucións innovadoras 6. H2020-SFS-2017-150 Ultimando Agricultura urbana eficiente Fonte: elaboración propia a partir de datos aportados pola oficina de Protocolo do Concello. Porén, se ben é certo que o Concello ten bos resultados na captación de investimentos procedentes de fondos europeos a través de diferentes programas, o problema reside na execución deses fondos, pois a falta de persoal e tempo son un reto que agora deberán superar, en palabras do Alcalde. Por outro lado, o voceiro do BNG engade que estes proxectos foron realizados sen ter ningún vencello a un modelo de cidade claro, xa que a lóxica seguida até agora é ver primeiro que convocatorias de financiamento hai, para logo presentar un proxecto, en lugar de pensar nun proxecto que entronque cun modelo de cidade e logo ver que convocatorias poderían financialo. É dicir, os medios antepóñense aos fins. Ademais, a meirande parte dos proxectos europeos son co-financiados, o que implica que a Unión Europea non financia o 100%, senón que o Concello debe aportar unha parte do total do orzamento. En definitiva, a falta duns obxectivos predeterminados, xunto cos riscos que entraña a execución dos proxectos europeos, en termos de recursos financeiros e de persoal, indican que o emprego desta forma de acción exterior carece dunha motivación sólida máis alá da cobiza polas subvencións europeas. Deste xeito, pese a que a captación de fondos semelle traer resultados beneficiosos, finalmente poden acabar sendo un problema. 44 Nova de La Voz de Galicia (3.10.2016) “Santiago recibe 10 millones de la Estrategia de Desarrollo Urbano Sostenible de la UE”: http://www.lavozdegalicia.es/noticia/santiago/santiago/2016/10/03/santiago-recibe-10-millones-estrategia- desarrollo-urbano-sostenible-ue/00031475500069070295739.htm 45 Ligazón á web do proxecto PLEEC: http://www.pleecproject.eu/ 46 Ligazón á web do proxecto Smarter Together: http://smarter-together.eu/ 47 Ligazón á web do programa POCTEP: http://www.poctep.eu/ 48 Ligazón á web do programa Interreg Atlántico: http://www.atlanticarea.eu/ 49 Ligazón á web da convocatoria do programa H2020: http://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/h2020/topics/scc-02-2016-2017.html 50 Ligazón á web da convocatoria do programa H2020: http://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/h2020/topics/sfs-48-2017.html 53 Por outra banda, non existe actualmente outra liña de captación de investimentos estranxeiros alén dos proxectos europeos. O Alcalde declara ter traballado coa Universidade, os empresarios do polígono industrial e a Cámara de Comercio de Santiago para crear unha oficina dedicada a esta política, mais esta medida está paralizada polas reticencias da Xunta de Galicia, ao crer que unha oficina deste tipo faría competencia ao Instituto Galego de Promoción Económica (Igape). Polo que, deica agora a política de captación de investimentos estranxeiros céntrase exclusivamente na concorrencia do Concello ás convocatorias de financiamento público europeo. Eventos e premios internacionais A oferta cultural e deportiva realizada dende o Concello, ben organizando de maneira directa ou ben colaborando nela, tamén pode formar parte da internacionalización da cidade. Desta maneira, as iniciativas salientables polo seu carácter internacional son: o festival internacional de música Womex (2016) 51 , que dende 1994 se vén realizando en diferentes cidades europeas, e que xa foi acollido por Santiago no 2014, sendo a súa organización responsabilidade do goberno do Partido Popular; os festivais de cine Cineuropa 52 e Curtocircuito 53 , que se veñen programando de forma anual dende hai 30 e 14 anos, respectivamente; e o Mundial de Xadrez 54 que será celebrado en 2018. A organización destes eventos internacionais require de gran esforzo por parte da administración local e todos os partidos os valoran positivamente, mais o BNG e, especialmente o PSdeG-PSOE, reclaman un salto cuantitativo e cualitativo na programación de eventos internacionais. Concretamente o voceiro socialista critica que estes eventos son internacionais en tanto que contan coa participación de artistas ou deportistas internacionais, pero o público é local. Para el, este tipo de actividades debería formar parte dunha estratexia de internacionalización que buscase unha maior visibilidade internacional e que teñan un signo de identidade. Neste senso propón realizar festivais de música, literatura e cine temáticos, que singularicen a oferta da cidade, como por exemplo a creación dun xénero de cine atlántico. Este tipo de actividades poderían servir para promocionar no exterior a cidade e solucionar o problema da estacionalización do turismo. Por outro lado, o socialista propón que se debería aproveitar a sinerxía coa Universidade, poñendo máis atención nos estudantes internacionais, 51 Ligazón á web do Festival Womex: https://www.womex.com 52 Ligazón á web do Festival Cineuropa: http://cineuropa.gal/ 53 Ligazón á web do Festival Curtocircuito: http://curtocircuito.org/ 54 Ligazón á web do Mundial de Xadrez 2018: http://feda.org/feda2k16/mundial-sub-8-sub-10-y-sub-12-2018- santiago-de-compostela/ 54 potenciais promotores da cidade, e nos cursos de idiomas. A este respecto, recorda o labor dos gobernos socialistas do pasado no recoñecemento de Santiago como Cidade Patrimonio da Humanidade e Capital Europea da Cultura en 2000 55 . Precisamente, no tocante aos premios internacionais, dende comezos do século a cidade non recibe ningún. O representante socialista interpreta isto como o reflexo da acción exterior desenvolta polos gobernos socialistas de antano, que se ben non existía formalmente, si existía na filosofía dos gobernos dos anteriores Alcaldes socialistas, Xerardo Estévez Fernández (1983-1986, 1987-1998) e Antonio Sánchez Bugallo (1998-2011) e que se abandonou nos gobernos posteriores. O concelleiro nacionalista comparte esta visión de concorrer a convocatorias de premios internacionais ao propoñer o exemplo da cidade de Pontevedra, gobernada polo BNG. Pola súa parte, o Alcalde alega que existe o “risco da cidade de morrer de éxito”. Así pois, o Concello tamén realiza actuacións internacionais no eido cultural e deportivo, pero non perseguindo unha internacionalización da cidade, senón ofrecéndolle ao público local produtos internacionais. Tampouco se aprecia vontade no goberno actual por conseguir recoñecementos para a cidade. Diplomacia local Debido á condición de capitalidade de Santiago, son frecuentes as visitas de autoridades estranxeiras, exercendo o Concello o papel de anfitrión protocolario. Non existe un rexistro de visitas recibidas polo Concello, pero buscando as palabras “presidente”, “embaixador” e “cónsul” na páxina web institucional 56 , aparecen varias notas de prensa que dan conta das recepcións oficiais realizadas polo Concello. Así temos que, dende a elección de Martiño Noriega como Alcalde en xuño de 2015, houbo encontros con: os presidentes de Cabo Verde e Uruguai; os embaixadores de Venezuela, Irlanda, El Salvador, Reino Unido, Turquía, Irán, Chile e Paraguai; e os cónsules de Romanía, Cuba, Uruguai e Honduras. Todas estas visitas nun período de dous anos reflicten o dinamismo da diplomacia local da cidade de Compostela, que se ben é certo que algunhas destas reunións son co goberno autonómico galego, non podemos ignorar que é o Concello quen anfitrioa estas visitas. Con todo, os concelleiros do BNG e o PP definen o papel do Concello na diplomacia local como “protocolario” e “efémero”, que non busca sacar beneficio destes encontros. Pola súa parte, o voceiro socialista coincide con esta visión, pero matiza que ás veces si hai algún esforzo 55 Ligazón á web de Turismo do Concello que ofrece unha listaxe de premios recibidos: http://www.santiagoturismo.com/info-xeral/cidade-premiada 56 Ligazón á web ao buscador da web do Concello de Santiago: http://www.santiagodecompostela.gal/buscador.php?lg=gal 61 Necesidade dunha política de acción exterior Para comezar, é importante resaltar que todos os grupos municipais e o goberno coinciden en que o Concello realmente non desenvolve unha política de acción exterior como tal, senón que máis ben son actuacións puntuais relativas á acción exterior pero que non están articuladas de maneira que configuren unha política. Ante esta perspectiva, non resulta estraña unha valoración xeralmente negativa sobre ela, na que se destaca a pasividade do Goberno. É destacable que incluso o propio goberno se mostre insatisfeito neste senso. Entón, se non existe unha política de acción exterior propia e a valoración que se fai dela é negativa, considérase necesaria? Os catro entrevistados responden positivamente a esa pregunta. No caso dos representantes do PSdeG-PSOE e o BNG a resposta é máis contundente, pois cren que que é esencial pola natureza e características da cidade. Pola súa parte, o representante do Partido Popular fala da necesidade de “crear unha marca territorial”, como un selo turístico sobre o que promocionar a cidade. Posteriormente na entrevista engade que vivimos nun mundo “globolocal” e o “Estado-nación” está quebrantándose, dando lugar ás cidades como actores internacionais. Finalmente, o Alcalde móstrase algo máis contraditorio dicindo que “tampouco é tan necesaria”, aínda que ao final da entrevista si recoñece a necesidade de establecer unhas prioridades dentro da materia da acción exterior, implementando unha política meditada e estruturada. Pero, habendo máis ou menos consenso sobre a necesidade dunha política de acción exterior, por que non se realiza? O rexedor municipal sinala dificultades derivadas da falta de recursos, en termos de orzamento, persoal, tempo e enerxía, en parte provocadas pola Administración Xeral do Estado que limita a súa capacidade de prestar servizos. Pola contra, dentro da oposición, o socialista acusa a falta dun modelo claro de cidade: se non está claro o proxecto de cidade, non se se pode internacionalizar a cidade. O nacionalista sentencia que esta non é unha prioridade do actual Goberno de Compostela Aberta. Para o representante do PP, o Goberno está preocupado en asuntos de carácter máis ideolóxico que impiden a busca do beneficio da cidade. Sexa por problemas administrativos, sexa por falta dun proxecto para a cidade, Santiago de Compostela carece dunha política de acción exterior, pero todos os grupos municipais a consideran necesaria. Interese pola acción exterior En relación coa última pregunta –por que non se deseña unha política de acción exteriorten sentido preguntarse se realmente existe interese dos grupos municipais por ela. Para determinalo, teranse en conta as respostas ás preguntas 5 e 6 que se recollen no cadro 7.2.1. O grao de coñecemento sobre as actuacións en materia de acción exterior mídese a través das 62 respostas ás preguntas “Coñece vostede cantas...?” formuladas nas entrevistas. Ningún dos representantes demostrou ter un coñecemento exhaustivo das diferentes actuacións. Tendo en conta a ausencia de rexistros e mecanismos para a sistematización da información por parte do Concello, non sorprende que non coñezan o número de cidades irmandas, das redes de cidades e proxectos europeos nas que participa Santiago, etc. O Alcalde demostrou ter o mellor coñecemento, mais non completo, pois non citou a participación do Concello no Fondo Galego de Cooperación e Solidariedade, nin a iniciativa europea do Pacto dos Alcaldes, nin tampouco as redes de cidades das que informaba o xornal La Voz de Galicia o mesmo día da entrevista. Os representantes do PP, PSdeG-PSOE e BNG recoñecían non dispoñer da información, mais sen datos concretos, tiñan unha lixeira idea de como eran as diferentes actuacións de acción exterior. Tamén é certo que se non teñen acceso a esa información é porque tampouco a demandan, o cal xa é significativo. Por outra parte, todos declaran non ter debatido sobre a acción exterior na sede dos seus partidos políticos. Só o Alcalde confesa ter discutido do tema co seu Gabinete, debido ás necesidades do Concello vinculadas ás súas características, que demandan acción exterior, como a diplomacia local. Así pois, as súas respostas confirman que a acción exterior non é un tema que estea dentro da axenda local. A necesidade dunha política de acción exterior contrasta co pouco interese dos partidos locais por ela. E pese a que ningún deles rexistrou ningunha proposta ao respecto no pleno do Concello, todos ofreceron un modelo durante as entrevistas. O Alcalde di ter intención de crear na segunda parte do seu mandato unha asistencia técnica que se encargue das actuacións da acción exterior. O líder da oposición, do PP, insiste na creación dunha marca territorial recorrendo á acción exterior, pero evitando duplicidades con outras administracións. Para o socialista, o máis importante é deseñar unha estratexia de internacionalización que aglutine todas as actuacións, para darlles coherencia e finalidades. Finalmente, no BNG poñen o acento na creación dunha oficina especializada na captación de investimentos estranxeiros para activar a economía da cidade. Cada un ofrece un modelo diferente, para unha cidade que consideran un actor internacional, aínda que non o saiba (CA), aínda que non se aproveite o seu potencial (PSdeG-PSOE); porque o é grazas ás características da cidade, máis que ao traballo do Goberno (BNG), e debería selo (PP). 7.3 Recapitulación Despois de analizar tanto as diferentes formas de acción exterior, como as posturas políticas dos partidos con representación municipal, pódese concluír que malia a falta de vontade política, Santiago de Compostela é unha cidade internacional, é dicir, é recoñecida no mundo e 63 con importancia política e cultural, debido á súa propia natureza: capital de Galicia, centro relixioso, centro de coñecemento e cidade patrimonio. Todas elas son características que lle brindan unha posición no mundo e configuran a esencia da cidade, sen a cal deixaría de ser a urbe que é. Porén, non foi preciso ningunha acción exterior para conseguir este papel na escena internacional, senón que foron as propias condicións da cidade. Con ou sen acción exterior, a cidade é un actor internacional, cuxo papel debe ser executado polo Goberno do Concello, que na actualidade é máis ben un rol pasivo, como xa se analizou no apartado 7.1 (resumido no cadro 7.3.1). Non se implementa unha verdadeira política de acción exterior, cuns obxectivos determinados e uns medios concretos. Simplemente se fai uso dos instrumentos de acción exterior, sen unha determinación clara, sen medir as súas potencialidades nin favorecer a coherencia entre as diferentes políticas sectoriais. A falta de información (Cadro 7.3.1) tamén é síntoma da falta de atención á internacionalización da cidade por parte deste goberno subestatal. Esta inacción fai que Santiago de Compostela sexa unha cidade internacional sen internacionalizarse. Cadro 7.3.1: Resumo da acción exterior do Concello de Santiago (2017) Actuación Información Descrición 1. Irmandamentos de cidades Aportada por Protocolo. Faltan cidades e datos sobre os acordos. Acordos con cidades internacionais simbólicos, baleiros de contidos. 2. Redes internacionais Aportada por Protocolo. Faltan datos sobre redes e iniciativas. Rol pasivo. Particípase para conservar a reputación e porque non se barallan alternativas. 3. Promoción exterior Ausencia dun rexistro Notas de prensa de Turismo. Exercida por INCOLSA e centrada exclusivamente no turismo. 4 Captación investimentos Aportada por Protocolo. Falta histórico de datos. Limitada á consecución de subvencións europeas mediante proxectos europeos. 5. Eventos e premios internacionais Aportada por Gabinete de Alcaldía. Páxina web do Turismo. Basicamente festivais de cinema internacional centrados no público local. Non se opta a premios internacionais. 6. Diplomacia local Ausencia dun rexistro. Notas de prensa do Concello. Reunións con diplomáticos e autoridades internacionais sen gran transcendencia. 7. Cooperación descentralizada Entrevistas. Páxina do Fondo Galego. Subvencións ao Fondo Galego e ONGDs. 8. Viaxes institucionais Ausencia dun rexistro. Entrevistas. Escasos e centrados no contacto con socios de proxectos europeos. 9. Actos simbólicos Novas de prensa. Entrevistas. Un acordo plenario ilegal e unha baixada de bandeira a media hasta. 10. Cooperación con outros actores Entrevistas. Puntual. Non se aborda a acción exterior. 11. Estrutura administrativa Entrevistas. Dispersa entre Protocolo, Gabinete de Alcaldía, Concellerías e Incolsa. Fonte: elaboración propia a partir da información recadada. 64 7.4 Proposta de institucionalización da acción exterior Ao longo deste traballo, temos visto as causas da internacionalización dos gobernos subestatais, baseadas na interdependencia do mundo; comprobado que na actualidade en España as Entidades locais están facultadas legalmente para realizar acción exterior e que o recoñecemento é progresivo no ámbito internacional; identificado os elementos dun modelo de acción exterior a través do caso da Xunta de Galicia, cuxa institucionalización foi evolucionando co paso do tempo; e determinado que o Concello de Santiago de Compostela non executa de forma activa ningunha política de acción exterior. Por iso, a continuación, realizarase unha proposta de institucionalización da acción exterior a levar a cabo polo goberno do Concello de Santiago de Compostela, que entronque coa realidade analizada: transformacións globais, un marco normativo favorable e o modelo inspirador dunha institución próxima. Se ben é certo que a Xunta de Galicia é o órgano de goberno dunha Comunidade Autónoma, un goberno rexional, e polo tanto diferente de calquera goberno local, a súa política de acción exterior contén uns elementos xenéricos que poden ser aplicados en gobernos de distinta natureza, atendendo ás súas necesidades e limitacións particulares. Así pois, os elementos identificados no apartado 6 deste traballo serán adaptados nesta proposta de institucionalización da acción exterior do Concello de Santiago de Compostela Dotarse dunha estrutura administrativa A acción exterior do Concello execútase dende diferentes áreas –Protocolo, Gabinete, Incolsa e Concellerías- o que implica unha dispersión dos obxectivos, esforzos e recursos, que pode xerar duplicidades e carencias. Habendo unha estrutura administrativa que traballe de forma exclusiva para a acción exterior, poderíanse agrupar sinerxías e coordinar mellor as actuacións do Concello baixo unha área que se responsabilice da acción exterior. Esta estrutura administrativa ben pode ser unha oficina ou un técnico de acción exterior, mais o importante é que haxa polo menos unha persoa encargada da internacionalización da cidade executando a acción exterior e asesorando na toma de decisións. Non se pretende ignorar nesta proposta as limitacións sinaladas polo Alcalde, relativas á creación dun servizo ou a contratación de persoal novo, mais hai diversas opcións polas cales se pode crear unha estrutura administrativa competente, como crear un ente con personalidade xurídica propia, na que participe o Concello con outros axentes, como os actores importantes da cidade, ou outras administracións públicas –Deputación da Coruña, Concellos do arredor, Xunta de Galicia, etc.-. Neste senso, poderíase empregar o Consorcio de Santiago para albergar no seu interior unha oficina de acción exterior. 65 A dimensión que adopte esa estrutura debe estar adaptada ás posibilidades do Concello, mais poderíase barallar a integración doutros servizos do Concello, como Protocolo, proxectos europeos, turismo, etc. Fose como fose, corresponderíalle ao persoal desa estrutura a responsabilidade sobre os demais piares recomendados. Adaptar o orzamento municipal No orzamento do Concello deberíase reflectir nalgunha partida o mantemento da estrutura administrativa que se elixa, pero ao mesmo tempo débense contemplar o custo das diferentes actividades derivadas da acción exterior. Desta maneira, a institucionalización desta política implicaría adaptar os programas orzamentarios. Así pois, pódese crear unha partida única que englobe todas as actuacións da acción exterior, ou ben, ademais dunha partida específica, pódese recoller a acción exterior noutras partidas sectoriais. Por exemplo, unha partida de acción exterior podería recoller as cotas das redes internacionais de cidades, mentres que os programas doutras políticas sectoriais poderían contemplar as viaxes internacionais do seu persoal. Definir áreas de actuación Ao igual que a Xunta ten tres áreas de actuación delimitadas, o Concello debería configurar as súas propias en relación ao proxecto político para a cidade, orientando cara el os instrumentos e diferentes actuacións en materia de acción exterior que xa emprega actualmente o Concello. Neste senso, o lóxico sería irmandarse con cidades con modelos similares, coas que sexa posible facer algún tipo de cooperación, participar en redes de cidades nas que sexa posible o intercambio de experiencias, etc. No referido á cooperación descentralizada, o positivo é engadir valor á cooperación, aportando coñecemento en políticas nas que o Concello sexa experto. Desta maneira, definindo unhas áreas de actuación, establécense unhas prioridades e ordénase a acción exterior en base ás necesidades do Concello. Establecer unha regulación e planificación Que sexa este o último piar erguido pola Xunta –aínda en fase de construción debido á elaboración da Egaexnon é azaroso, senón que responde ao novo contexto normativo en España, tras a aprobación da LASEE, a cal establece que os Gobernos subestatais deben regular e planificar a súa acción exterior co gallo de evitar as contradicións da política exterior do Estado. Polo tanto, máis que vontade do goberno galego, é unha necesidade normativa, 66 aplicable ao Concello de Santiago. Mais, a regulación e planificación da acción exterior son positivas en tanto que determinan as regras do xogo a seguir neste ámbito e evita tomar rotas que se desmarquen da legalidade ou dos principios e obxectivos sobre os que se asenta, outorgándolle seguridade xurídica á acción exterior realizada polo Concello. Crear un sistema de gobernanza Finalmente, nada do anterior se consegue sen vontade política. Nese aspecto, o Concello de Santiago asume o problema de que a acción exterior non é un tema dentro da axenda local. Non obstante, todos os partidos representados recoñecen a necesidade dunha política de acción exterior, o que serve de base para a procura dun consenso para unha política estable. Ademais da implicación dos grupos municipais, poderíase instaurar un sistema de gobernanza no que participen outros actores importantes para a cidade, cuxas visións poden complementar a acción exterior. Así, ao igual que fixo a Xunta creando un foro de discusión sobre a acción exterior con outros actores influentes –O Caex-, podería ser conveniente que o Concello imitase unha estrutura similar, contando coa participación dos actores da cidades, como a Universidade, a Xunta, a Igrexa, a Cámara de Comercio, os empresarios, as ONGs, etc. Deste xeito, Santiago de Compostela pasaría de ser unha cidade internacional con vontade a internacionalizarse e xestionar esa internacionalización, sacándolle o máximo rendemento. Cadro 7.4.1: Proposta de institucionalización da acción exterior no Concello de Santiago Elementos de institucionalización Obxectivos respecto á acción exterior Solucións para implementación 1. Estrutura administrativa o Responsabilidade o Execución o Control o Coordinación - Persoa técnica. - Servizo municipal. - Entidade instrumental que agrupe a outros actores da cidade ou administracións públicas, como a Xunta, a Deputación e os Concellos veciños. Ex.: o Consorcio de Santiago. 2. Orzamento o Programación o Financiamento o Distribución - Partida única dedicada á acción exterior. - Varias partidas que aborden a acción exterior de forma sectorial. 3. Áreas de actuación o Prioridades o Ordenamento o Satisfacer as necesidades - Por áreas temáticas, segundo o proxecto de cidade. Ex.: cidade verde, cidade turística, cidade equitativa - Por actuacións: captación de investimento estranxeiro, promoción exterior, cooperación internacional, etc. 4. Regulación e planificación o Coherencia o Seguridade xurídica o Definición - Elaboración dunha estratexia de internacionalización que contemple os obxectivos e recursos de forma operativa. - Adaptación á normativa estatal e autonómica. 5. Sistema de gobernanza o Democratización o Estabilidade o Implicación doutros actores - Participación dos grupos municipais a través de debates e propostas. - Inclusión doutros actores na toma de decisións. Ex.: universidade, Fonte: elaboración propia. 67 8. Conclusións Dando cumprimento aos obxectivos establecidos neste traballo, púidose atopar resposta para as preguntas de investigación iniciais. Desta forma, as respostas que se amosan deseguido serven para resumir e concluír o exposto anteriormente. Por que os gobernos subestatais se internacionalizan a través da acción exterior? Non existe unha ampla literatura que aborde o tema de forma científica nin tampouco existe un consenso sobre a denominación conceptual, pois dependendo do autor, o obxecto de estudo pode ser denominado de diferente maneira. Pese a isto, convimos en elixir os termos “acción exterior” e “gobernos subestatais”, facendo referencia ás relacións exteriores que emprenden aquelas unidades de goberno inferiores ao Estado, por ser estes máis inclusivos e menos polémicos que outros termos como “paradiplomacia” ou “gobernos locais”. Existen varias causas da internacionalización deste tipo de administracións públicas, mais todas elas vinculadas ao fenómeno da globalización: o esmorecemento do Estado-nación, a Unión Europea, a urbanización do planeta, o devezo dos gobernos subestatais pola internacionalización e a democratización das relacións internacionais. Todas elas son argumentos que resumen os motivos polos cales se produce a internacionalización dos gobernos subestatais–nun plano empírico-, ao mesmo tempo que explican por que se debería producir – plano teórico-. Deste xeito a teoría que engloba a acción exterior dos gobernos subestatais baséase nun sistema de gobernanza global no que os Estados xa non son os únicos actores, senón que enfrontan os desafíos globais da man das organizacións internacionais e dos gobernos subestatais, xa que estes están máis próximos aos problemas, asimilando a axenda local á axenda global, e porque ao ser a administración máis próxima á cidadanía, democratizan as solucións aos problemas globais formando parte da súa toma de decisións. En definitiva, os límites entre o global e o local dilúense dando lugar ao proceso de: glocalizacion, no que actuando a nivel local se conseguen resultados globais. Neste contexto, os gobernos subestatais desenvolven políticas públicas de acción exterior, a través das cales tratan de influír nas tomas de decisións internacionais, defenden os seus intereses e fortalecen a súa posición no mundo. Que capacidade legal teñen os gobernos subestatais para realizar acción exterior? Dependendo de que tipo de goberno subestatal e do Estado ao que pertenza, as posibilidades legais para realizar acción exterior poden ser unhas formas ou outras. En consecuencia, neste traballo faise unha análise sobre a normativa española e galega sobre este tema, chegando á conclusión de que o recoñecemento da competencia dos gobernos subestatais en acción exterior 68 foi evolucionando de diferente forma a nivel autonómico e local. No caso das Autonomías o recoñecemento foi progresivo, iniciado pola xurisprudencia asentada polo Tribunal Constitucional, continuado pola reforma dos Estatutos de principios de século, e finalmente coa aprobación da LASEE. No caso dos Concellos, a ambigüidade da lexislación éralles favorables até a aprobación da LRSAL. Finalmente a LASEE tamén lles recoñeceu o dereito de participar na acción exterior. Após da LASEE, aprobouse o DAECAG que regula a acción exterior en Galicia. No eido internacional, non existe ningunha regulación, máis aló de certos recoñecementos que non aportan seguridade xurídica sobre o obxecto de estudo. Porén, se ben é certo que as Comunidades Autónomas e as Entidades locais están capacitadas legalmente para realizar acción exterior, en virtude da LASEE e da súa normativa propia, as súas políticas deben estar suxeitas ás directrices do Goberno do Estado e ser coherentes coa súa Política exterior. Como institucionalizou a Xunta de Galicia a súa acción exterior? A acción exterior da Xunta de Galicia é máis complexa en tanto que adquire maior número de formas ao abranguer varias áreas de goberno. Non obstante, pódense identificar unha serie de elementos que constitúen os piares dunha política pública propia da acción exterior, que foron evolucionando e construíndose dende os anos 80, pasando por varias fases. Estes elementos son: contar cunha estrutura administrativa, na que existe persoal especializado dedicado en exclusiva á realización e sistematización das diferentes formas nas que se materializa a acción exterior; un orzamento, no que se destinan recursos financeiros para as actividades nas que se basea a acción exterior; uns eixos de actuación, que contribúen á fixación de obxectivos e prioridades; unha regulación e planificación, na que se articulan unhas regras que delimitan as capacidades legais de actuación e se establecen unhas liñas a medio ou longo prazo que orientan a acción exterior; e finalmente a implicación dos partidos parlamentarios, colocando a acción exterior dentro da axenda autonómica, dando pé a que os partidos da oposición realicen propostas e se consensúe unha política de país. Todos estes piares constitúen un modelo de institucionalización da acción exterior que serve de inspiración para outros gobernos subestatais. Leva a cabo o Concello de Santiago de Compostela algunha política de acción exterior? A acción exterior do Concello de Santiago de Compostela existe en tanto que existen certos tipos de actuación que se circunscriben no seu ámbito: irmandamento de cidades, participación en redes internacionais de cidades, promoción exterior baseada no turismo, realización de proxectos europeos, oferta de ocio con tinxes internacionais, recepcións diplomáticas 69 subvencións á cooperación descentralizada, viaxes ao estranxeiro e certos actos simbólicos que expresan preocupación por asuntos internacionais. Mais, non existe unha verdadeira vontade política por que o Goberno adopte un rol activo nesas actuacións. Isto lévanos a determinar que o Concello non realiza acción exterior, senón inacción exterior. A existencia de todas as formas que implican relacións exteriores do Concello versan máis sobre as propias características da cidade: capital de Galicia, centro relixioso que atrae visitantes pola súa riqueza cultural, artística e patrimonial, e centro de coñecemento, grazas á universidade. Estas calidades bríndanlle á urbe a oportunidade de ser unha cidade internacional, sen necesidade de internacionalizarse, pero tamén demandan a execución dun papel. Non obstante, non existe unha política que aproveite todo o potencial de ser unha cidade internacional, senón que o Concello limítase á consecución de subvencións europeas, a captar turistas e desenvolver un papel case exclusivamente protocolario. Se isto fose teatro, poderíamos dicir que o escenario está acondicionado, os focos prendidos, o pano aberto, o guión escrito, os figurantes preparados, pero o protagonista -o Concello de Santiago de Composteladecidiu sentarse nas butacas e non actuar. Por iso, neste traballo faise unha proposta de política de acción exterior, inspirado no modelo da Xunta de Galicia e os piares da súa institucionalización. Aplicando este modelo, a cidade, ademais de ser unha cidade internacional, podería ser unha cidade verdadeiramente internacionalizada. É a acción exterior un tema na axenda política a nivel autonómico e local? Ao ser este un traballo de investigación empírica, que pretendía coñecer a acción exterior de dous gobernos subestatais, empregouse as entrevistas como ferramenta para recadar información, tendo a representantes dos grupos parlamentarios e como entrevistados. As súas respostas permitiron abordar o obxecto de estudo dende unha perspectiva política que contribuíu á comprender mellor o fondo das políticas de acción exterior estudadas nos dous casos. O resultado foi que a nivel autonómico si existe certa atención por este tema, aínda que sen a consideración de prioritario, chegando a facerse propostas materiais sobre el. No caso do Concello, a acción exterior xera un debate máis complexo, no que non se percibe gran interese por esta política, pese a que os entrevistados a consideren necesaria. E aínda que non se aportou ningunha proba documental por parte dos grupos municipais que indique vontade pola internacionalización da cidade, si se ofreceron algunhas propostas no seo das entrevistas. En vista disto, pódese concluír que a acción exterior si está na axenda autonómica, sen gran importancia, e que é inexistente na axenda local. En consecuencia, coas entrevistas formuladas agárdase cumprir co último obxectivo deste traballo: suscitar a reflexión sobre o tema entre os partidos políticos, especialmente de Compostela. O tempo dirá se este propósito foi acadado. 70 9. Bibliografía Badiello, L. (2004). La representación Regional en Bruselas. En F. Morata, Gobernanza multinivel en la Unión Europea (pp. 327-368). Valencia: Tirant lo blanch. Beltrán de Felipe, M. (2007). Las ciudades y la globalización: tendencias y problemas en el incipiente derecho local internacional. Provincia, Nº18. Bull, H. (2002). The Anarchical Society. A Study in World Order. Basingstoke: Palgrave. Castells, M., & Borja, J. (1997). Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información. Madrid: Taurus. de Castro Ruano, J. L. (2015). Los últimos desarrollos de la acción exterior del Gobierno Vasco: la Estrategia Basque Countri 2020. Acción exterior y Comunidades Autónomas (pp. 13-44). Barcelona: Generalitat de Catalunya. Institut d'Estudis Autonòmics. Freres, C., Ríos, X., Sanz Trillo, A., & Viqueira, M. X. (2001). A acción exterior das comunidades autónomas españolas en América Latina: o caso de Galicia. Baiona: IGADI. Gamallo Aller, J. (2016). Galicia e a súa proxección internacional. Tempo exterior, nº 33, XVII, 31-34. Obtido de http://www.igadi.org/web/sites/all/arquivos/tempoexterior-33-web.pdf García Matíes, R. (2015). La cooperación internacional para el desarrollo por los entes locales, tras la reforma operada por la Ley 27/2013. ReALA Nueva Época, Nº 4. García Pérez, R. (2009). La reforma que no fue. En R. García Pérez, La acción exterior de las Comunidades Autónomas en las reformas estatutarias (pp. 263-283). Madrid: Tecnos. Grydehøj, A. (2014). Goals, capabilities and instruments of paradiplomacy by subnational jurisdictions. En A. Grydehøj, L. Fabiani, J. Solé I Ferrando, L. López de Lacalle Aristi, & M. Ackrén, Paradiplomacy. Bruxelas: Centre Maurits Coppieters. Jakobsen, K. (2016). De la integración que tenemos a la integración que queremos: el papel de los gobiernos locales y la cooperación descentralizada. Montevideo: Documento realizado para la 1ª Conferencia Anual del Observatorio de la Cooperación descentralizada Local UE-AL. Khan, L. (1997). The eExtinction of Nation-States. A world without Borders. The Hague: Kluwer Law International. Kuznetsov, A. S. (2015). Theory and Practice of Paradiplomacy. Subnational gobernments in international affairs. New York: Routledge. Magone, J. (2003). The Third Level of European Integration: New and Old Insights. En J. Magone, Regional Institutions and Governance in the European Union (pp. 1-30). Westport CT: Praeger. Magone, J. (2007). Paradiplomacy revisted: the structure of opportunities of global governance and regional actors. En M. Kölling, S. Stavridis, & N. Fernández Sola, Las relaciones internacionales de las regiones : actores sub-nacionales, para-diplomacia y gobernanza multinivel : actas de congreso : Palacio de la Alfajería, Zaragoza (Spain), 5-6 oct. 2006 (pp. 3- 28). Zaragoza. 77 11. Cre que hai consenso político respecto ao tipo de política de acción exterior que a Xunta debe executar? 12. Que nivel de coordinación hai coas outras Consellerías e servizos, como a Axencia de Turismo e a Secretaría Xeral de Emigración? Existe algún tipo de fiscalización das súas actividades, como as viaxes que realizan ao estranxeiro, os proxectos nos que colaboran con entidades internacionais, eventos internacionais nos que participan, etc..? 13. Cre que os contactos entre as autoridades dunha rexión e autoridades do máis alto nivel doutros Estados poden comprometer a política exterior do goberno central? 14. Cales son os resultados desta política de acción exterior? 15. Cales son as necesidades ou problemas que dificultan o exercicio desa política? 16. Como debería ser no futuro a política exterior de Galicia? 17. É Galicia un actor internacional? Modelo B 1. Necesita Galicia unha política de acción exterior? 2. Que valoración fai da política de acción exterior, executada principalmente dende a Dirección Xeral de Relacións Exteriores e coa UE? 3. Como describiría a evolución da acción exterior en Galicia, é dicir, foi incrementando, diminuíndo ou cre que tivo os seus altibaixos? 4. Se ben é certo que dende 2014 se foi aumentando o orzamento de acción exterior (os programas de Relacións Exteriores (111E) e Cooperación ao desenvolvemento (331A), situándose agora nos 7 millóns de euros, tamén o é que en 2009 era de 15 millóns de euros. Que valoración fai deste descenso? 5. Cre necesarias as delegacións exteriores da Xunta de Galicia en Montevideo e Bos Aires, así como as oficinas comerciais do Igape en Marrocos, Rusia, China, México, Colombia e Brasil? 6. Que opina o seu grupo parlamentario da natureza e función da Fundación Galicia Europa? É partidario de manter a súa oficina como un ente instrumental, suprimila ou integrala dentro da Área da Dirección Xeral de Relacións Exteriores? 7. Recentemente se publicou o Decreto de Acción exterior da Comunidade Autónoma de Galicia (2015) e o Decreto de cooperación ao desenvolvemento (2017). Cal é a postura do seu partido respecto a ambos decretos? 8. A Xunta de Galicia está a traballar nunha estratexia de acción exterior que organice este eido. Cales son os aspectos centrais que se deberían tratar nesa estratexia? Que suxerencias realiza o seu grupo respecto a esa estratexia? 9. Coincide co goberno autonómico na forma de realizar acción exterior ou ten o seu partido outra proposta? É dicir, ten pensado o seu partido apoiar esta estratexia para crear un consenso que perdure? 10. A acción exterior realízase dende diferentes áreas do goberno, alén da Dirección Xeral de Relacións Exteriores e coa UE, a Axencia Galega de Turismo, a Secretaría Xeral de Emigración ou a Secretaría Xeral de Política Lingüística. Cre que existe unha verdadeira coordinación entre esas áreas para dar coherencia ao proxecto de acción exterior do goberno, ou máis ben que cada un traballa de maneira independente e desordenada? 11. Que valoración fai das actuacións en materia de cooperación transfronteiriza con Portugal e o pulo á Eurorrexión Galicia - Norte de Portugal? Ten o seu partido ou proposta diferente respecto ás relacións con Portugal? 78 12. Que valoración fai da presencia da Comunidade Autónoma de Galicia nas institucións europeas? Realiza o seu partido un seguimento da participación da Xunta no Comité Europeo de Rexións e outras institucións? 13. Cre que as autoridades galegas deberían viaxar máis, menos ou igual? 14. Que propón o seu partido sobre a acción exterior? Que medidas concretas presentou no Parlamento? 15. Mantería a actual posición da DXREUE dentro do organigrama do goberno ou cambiaríaa? 16. É a acción exterior un tema de debate no seo do seu partido? 17. É Galicia un actor internacional? Modelo C 1. Executa Santiago de Compostela algún tipo de política de acción exterior? i. Se a resposta é si, como é? ii. Se a resposta é non, por que? 2. Santiago de Compostela ten asinados varios acordos de irmandamento con cidades doutros Estados. Por que non se realiza ningunha actividade de cooperación coas cidades coas que elas? Non cre que estes acordos teñen máis potencial que un mero acordo simbólico? 3. Santiago de Compostela participa nas seguintes redes de cidades:  Organización de Cidades Patrimonio Mundial (OCPM)  League of historical cities  Conferencia de Cidades do Arco Atlántico  Eixo Atlántico i. Cal é o papel que desenvolve o Concello dentro delas? ii. Por que participa nestas e non noutras? iii. Que beneficio lle reportan á cidade iv. Que área de goberno e administración se encarga de realizar as actividades no marco destas redes? 4. concello aparece como unhas das cidades asinantes do Pacto dos Alcaldes polo Clima e a Enerxía. Non obstante, dende gabinete nin protocolo se nos informou sobre el. Pódese entender que o goberno non ten en consideración esta iniciativa internacional? 5. A Cidade conta con varios proxectos europeos aprobados e segue a presentar proxectos para acadar financiamento europeo. Seguen estes proxectos algunha liña estratéxica do modelo de cidade? É a cidade a que busca outros socios europeos para realizar o proxecto ou son outros socios os que levan a iniciativa? 6. Realiza Santiago de Compostela algún tipo de cooperación ao desenvolvemento? i. Non, por que? ii. Si, como é? 7. Coopera Santiago de Compostela dalgún outro xeito con algún Ente doutro Estado ou organización internacional, por exemplo no intercambio de boas prácticas? 8. Trabállase con outros actores da cidade para conseguir unha internacionalización da cidade, como son a Universidade, a Xunta ou a cámara de comercio? 9. El ayuntamiento de Santiago de Compostela aprobó, el 10 de noviembre, una moción que declara a la ciudad espacio libre de discriminación contra el pueblo palestino y apoya el movimiento de Boicot, Desinversiones y Sanciones (BDS) contra Israel. Por que a corporación municipal realiza este tipo de declaracións que teñen máis que ver coa política exterior, competencia exclusiva do Estado, en lugar de realizar accións de cooperación que si se inclúan dentro da competencia de acción exterior dos Entes locais? 79 10. Cando o Concello é anfitrión de autoridades internacionais e estranxeiras, adopta un rol proactivo nas reunións ou limítase aos actos protocolarios? 11. Durante o seu goberno, realizou algún membro da corporación algunha viaxe institucional ao estranxeiro? 12. Santiago de Compostela colabora coa organización de eventos internacionais como o Womex, o curtocircuito, cineeuropa ou o mundial de xadrez en 2018. Cre que estas actividades son suficientes para a internacionalización da cidade? Non cre que se deberían realizar máis actividades para evitar a desestacionalización do turismo? 13. De que maneira se promociona a cidade no exterior? 14. Ao abeiro da nova lei de acción e servizo exterior de 2014 e do decreto de acción exterior de Galicia (2015), ten pensado realizar o goberno algún labor de planificación da acción exterior? Non cre que sería conveniente unha estratexia de acción exterior para Santiago de Compostela? De realizarse unha estratexia de internacionalización, cales son as liñas principais que tería esa estratexia? 15. Estaría a favor de crear unha oficina dentro da estrutura orgánica do Concello que estivese adicada á planificación, execución, coordinación e sistematización dunha acción exterior, co gallo de internacionalizar a cidade? 16. Algunha vez se debateu no seo do seu partido sobre a acción exterior do Concello? Realizou algunha vez algunha proposta no pleno en prol da acción exterior? 17. É Santiago de Compostela un actor internacional? Modelo D 1. Considera que Santiago de Compostela executa algún tipo de política de acción exterior? a. Se a resposta é si, i. que valoración fai dela? ii. ofrece o seu partido unha proposta alternativa de acción exterior? b. Se a respota é non, cre que sería necesaria unha política de acción exterior? i. Se a resposta é si, como debería ser? ii. Se a resposta é non, por que? 2. Sabe vostede con cantas cidades está irmandada Santiago de Compostela? 3. Cre que os acordos de irmandamento con outras cidades deben ser simbólicos ou, pola contra, que impliquen un proxecto de cooperación entre as cidades? 4. Ten o seu partido algunha proposta respecto aos acordos de irmandamentos con outras cidades? 5. Debería asinar o Concello máis ou menos acordos de irmadamentos? Por que? 6. Coñece en cantas iniciativas ou redes de cidades internacionais participa o Concello de Santiago de Compostela? 7. Como valora o papel que está a realizar o Concello nesas redes? 8. Ten o seu partido algunha proposta respecto á participación do Concello en iniciativas ou redes de cidades internacionais? 9. Debería o Concello participar en máis ou menos iniciativas e redes de cidades, como por exemplo Cidades e Gobernos Locais Unidos, o Parlamento Global dos Alcaldes, Eurocities, entre outras? Por que? 10. Coñece vostede en cantos proxectos europeos participou o Concello de Santiago? 11. Como valora a participación do Concello de Santiago nos proxectos europeos? 12. Ten o seu partido algunha proposta respecto aos proxectos europeos para o Concello de Santiago de Compostela? 13. Deberíanse facer máis ou menos proxectos europeos, por que? 80 14. Coñece algunha actuación do Concello de Santiago como actor de cooperación internacional descentralizada? Que valoración realiza sobre esa participación? 15. Ofrece o seu partido algunha proposta respecto á cooperación internacional descentralizada? 16. Considera vostede que o Concello traballa con outros actores como a Xunta de Galicia, a Universidade ou o Arzobispado, para a internacionalización da cidade? Se a resposta é si, que valoración fai? 17. Se a resposta é non, cre que debería traballar en rede con estes actores? Por que? 18. Cando o goberno do Concello se reúne con outras autoridades (embaixadores, cónsules, Alcaldes, políticos internacionais), cre que adopta un rol activo ou pasivo, é dicir, planea esas reunións e mostra interese, ou recíbeas por protocolo ao ser a capital de Galicia? 19. Concello de Santiago de Compostela participa noutras actividades internacionais como o WOMEX, o Curtocircuito, Cineeropa, o Mundial de Xadrez 2018. Que valoración fai sobre estas iniciativas? Cre que son suficientes? 20. Ten o seu partido algunha proposta de actividades internacionais? 21. O seu partido estivo no goberno dende 2007 a 2011. Recorda que accións internacionais realizou o Concello naquela etapa? (Só realizada ao representante do PP) 22. O seu partido estivo no goberno até 2011. Recorda que accións internacionais realizou o Concello naquela etapa? (Só realizada ao representante do PSdeG-PSOE) 23. Algunha vez se debateu sobre a acción exterior do Concello no seu partido? 24. Cre que o Concello de Santiago de Compostela é un actor internacional? 25. Cre que o Concello debería ter unha especie de oficina de acción exterior ou relacións internacionais, que traballase en prol dunha política de acción exterior coherente e organizada, onde terían cabida as distintas formas de internacionalizar das que xa falamos (irmandamentos, participación en redes, proxectos europeos, etc)? Apoiaría o seu partido unha proposta deste tipo? 81 Anexo II. Cuestionarios formulados aos gabinetes dos casos de estudo Gabinete Persoa Contacto Forma de resposta Modelo Gabinete da DXREUE Belén Ferreiro Correo electrónico Respostas distribuídas en varios correos A Gabinete da Alcaldía Javier Vázquez Correo electrónico Complementa información dende Protocolo B Modelo A 1. Como é a estrutura orgánica da Dirección Xeral de Relacións Exteriores e coa Unión Europea? Cales son as funcións e actividades das que se responsabiliza cada departamento? 2. Emprega a Xunta de Galicia algún mecanismo para coordinar a acción exterior que se realiza dende diferentes áreas, como a Secretaría Xeral de Emigración, Axencia Galega de Turismo, Secretaría Xeral de Política Lingüística, etc, ou pola contra cada unha traballa de xeito independente? 3. A Dirección Xeral de Relacións Exteriores e coa UE comparece ante o Parlamento dúas veces ao ano para informar sobre as viaxes ao estranxeiro realizadas polas autoridades galegas. Podería proporcionar información para elaborar unha relación desas viaxes que indique as autoridades que viaxaron, as datas, os lugares de destino e os propósitos no período do goberno de Feijóo (2009 - actualidade). 4. Existe algún rexistro de autoridades estranxeiras que se visitan Galicia e se reúnen coas autoridades do goberno galego? Pode ofrecer información para elaborar unha relación desas reunións que indique que autoridades se reuniron, as datas e os propósitos? 5. Existe algún rexistro de proxectos europeos nos que participa a Xunta de Galicia a través das súas áreas? 6. Galicia coopera con Portugal ao abeiro da Eurorrexión Galicia - Norte de Portugal. Pode ofrecer información das actividades, proxectos ou outras formas que evidencien esa cooperación? 7. Galicia participa nas institucións europeas, con voz propia no Comité Europeo de Rexións e integrando a delegación española dentro do Consello de Ministros da UE e nos comités da Comisión Europea. Pode achegar información que demostre as veces que houbo representación galega no Consello de Ministros da UE e nos comités da Comisión Europea no período de goberno de Feijóo (2009 - actualidade)? 8. Dentro da Dirección de Xeral de Relacións Exteriores e coa UE tamén se realiza cooperación internacional ao desenvolvemento. De que forma se articula este tipo de cooperación? i. Se é de forma directa, pode ofrecer información sobre os proxectos de cooperación executados pola Xunta de Galicia, durante o período de goberno de Feijóo (2009 - actualidade)? ii. Se é de forma indirecta, pode ofrecer información sobre o número de convocatorias de subvencións con cadanseu orzamento durante o mesmo período? 9. Galicia conta con delegacións exteriores en Montevideo e Bos Aires e oficinas comerciais en China, México, Colombia, Brasil, Rusia e Marrocos. Cando foron creadas estas oficinas e cales son as súas funcións? Realiza a Dirección Xeral de Relacións Exteriores e coa UE algún tipo de control sobre as actividades de ditas oficinas? 10. Ademais da participación de Galicia nas institucións europeas, na cooperación ao desenvolvemento, das visitas ao estranxeiro, das reunións con autoridades internacionais, das súas oficinas no exterior e da cooperación con Portugal, existe algunha outra forma importante a través da cal a Xunta realiza acción exterior? 82 Modelo B 1. Existe algunha estratexia de internacionalización de Santiago de Compostela na que se planteen uns obxectivos e uns medios para acadalos? 2. Cantos acordos de irmandamento con outros municipios ten asinado en Santiago de Compostela? Que municipios son? Cando e onde se asinaron tales acordos? Após da sinatura dos acordos, realizáronse accións en conxunto? i. Se a resposta é si, cales? 3. Participou, participa e participará o Concello de Santiago de Compostela na elaboración ou execución de proxectos europeos? i. Se a resposta é si, cales foron os proxectos nos que participou? 4. Participou, participa e participará o Concello de Santiago de Compostela nalgunha rede internacional de cidades? i. Se a resposta é si, cales son esas redes? 5. Apoia ou participa o Concello de Santiago de Compostela na execución dalgún evento internacional cultural, deportivo ou académico (exemplos: festivais, feiras, financiamento de intercambios estudantís, torneos deportivos, congresos, etc.)? i. Se a resposta é si, cales? 6. Participou, participa e participará o Concello de Santiago de Compostela nalgún concurso ou certame internacional? i. Se a resposta é si, cales? 7. Existe algún tipo de representación institucional de Santiago de Compostela nalgún foron ou órgano político internacional? i. Se a resposta é si, cales? 8. Leva a cabo o Concello de Santiago unha recompilación sistemática de datos ou realiza algún tipo de memoria na que se recollan todas as actividades internacionais nas que o Concello participa? 9. De que maneira realiza o Concello de Santiago de Compostela a diplomacia local, entendendo esta como viaxes e reunións ou outro tipo de contactos que os representanntes da corporación municipal desenvolven cos seus homólogos internacionais? 10. Leva a cabo o Concello de Santiago de Compostela algunha acción de cooperación internacional descentralizada, como o intercambio de boas prácticas ou o financiamento de proxectos de cooperación? 11. Existe algunha oficina pertencente ao Concello de Santiago de Compostela fóra do municipio? 12. É o Concello de Santiago de Compostela coñecedor da poboación estranxeira que habita na cidade ou das empresas internacionais instaladas nela? 13. Realiza algún tipo de política pública orientada cara destinatarios internacionais, como atracción de investimentos, políticas de integración social de colectivos estranxeiros, atracción do turismo, etc.? 14. Como traballa o Concello de Santiago de Compostela para implicar a outros actores importantes da cidade como a Universidade, o Arzobispado ou a Xunta de Galicia na internacionalización da cidade? 15. Existen outros mecanismos ou actividades que impliquen a internacionalización do Concello de Santiago de Compostela? 16. Existe algunha área ou departamento que se responsabilice das relacións internacionais da cidade? i. Se a resposta é si, cal é? ii. Se a resposta é non, que outras áreas se encargan de asuntos de carácter internacional? 83 Anexo IV. Achegas do PSdeG-PSOE e BNG á Egaex ACHEGAS E DEMANDAS DO GRUPO PARLAMENTARIO DOS SOCIALISTAS DE GALICIA AO BORRADOR DA ESTRATEXIA GALEGA DE ACCIÓN EXTERIOR (Egaex) (Cada achega de engádega fai referencia ao parágrafo correspondente do texto da Egaex) 3. Por unha Europa Social Galicia reivindica o Proxecto Europeo como modelo de integración social, económica, xurídica e democrática, que salvagardando as identidades propias de cada territorio, de cada comunidade, de cada rexión, busca de forma decidida recuperar e impulsar un modelo de convivencia pacífica, solidaria, próspera e en igualdade, contraria aos modelos de sociedade individualista, especulativa e xenófoba baseada na máxima desrregulación, a falta de intervención pública e nun exacerbado liberalismo dos mercados. Europa precisa reconstruír un modelo social tronzado pola Gran Recesión; Galicia, en Europa, aposta por restaurar un novo contrato social, onde o desenvolvemento económico teña como eixe principal unha sociedade plural e sen as desigualdades actuais. 32. A prol dunha lei da acción exterior de Galicia O gran consenso político que aspiramos a fraguar arredor da nosa Acción Exterior, proxección da capacidade de autogoberno dunha nacionalidade histórica como Galicia, esixe elevar ao debate parlamentario, e no marco competencial actual, o texto desta estratexia, para a súa aprobación final mediante lei do Parlamento de Galicia. 41. Por unha maior capacidade técnica na acción exterior Para reforzar unha eficaz integración dos intereses de Galicia na axenda da acción exterior española, cómpre que o Ministerio de Asuntos Exteriores e Cooperación facilite a formación e o recoñecemento, a través de colaboración da Escola Diplomática, do persoal dependente da Xunta de Galicia con competencias ou actuacións en proxectos da acción exterior e de cooperación ao desenvolvemento. Esta formación debe prestar especial atención aos ámbitos nos que os intereses de Galicia son máis destacados: políticas da UE con especial incidencia en Galicia, a intensificación das relacións con Portugal, o espazo de conectividade portuaria conformado pola fachada atlántica, e os países con maior presenza da nosa emigración ou da nosa cooperación. Esta cooperación permitirá a Galicia dispor dunha estrutura administrativa de Acción Exterior máis visible e competente. A coordinación das autoridades da Xunta de Galicia co corpo consular presente na nosa comunidade tamén ten que fortalecer os nosos intereses no exterior e, reciprocamente, os das persoas estranxeiras no noso territorio. 98. Unha Axenda de I+D na acción exterior de Galicia A mellora do noso modelo produtivo esixe ter para capacidade de reter e captar talento. Se queremos realmente dar pasos serios no fortalecemento dun cambio de modelo produtivo, e social, máis baseado na innovación, na investigación e na transferencia tecnolóxica, Galicia debe dispoñer dunha Axenda 84 propia para facilitar o máximo a internacionalización dos nosos grupos de investigación e a atracción de investigadores e fondos financiadores de I+D. Converxer cara ao 2 % do PIB (media OCDE) parece un compromiso difícil de acadar en España e en Galicia, unha certa utopía, máxime tras os retrocesos deste anos, pero non pode deixar de ser un obxectivo a trazar progresivamente. Se pasamos dun 1,04 % do PIB en 2008 a un 0,87 % en 2014, Galicia debe fixar como obxectivo acadar o 1,3 % do PIB en 2020 (media do conxunto de España). Potenciar aos nosos mellores investigadores, aos grupos de investigación do Sistema Universitario de Galicia (SUG), ás unidades de I+D das nosas empresas, implementar políticas de I+D nas nosas Pemes, a imperativa necesidade de incrementar a transferencia da investigación, son todas das demandas irrenunciables para o noso presente, para o noso futuro. Todas as actuacións públicas e privadas de Galicia, os diferentes axentes que interveñen no proceso investigador, precisan dunha Axenda específica que "poña a Galicia" no mapa mundial, que sexa capaz de captar persoas con talento e recursos financeiros, que aposte decididamente naqueles ámbitos científicos e territoriais que en moitas ocasións xa están identificados polos propios grupos e centros de investigación. Non podemos permitirnos que Galicia teña perdido entre 2010 e 2015, 1.700 efectivos dedicados a I+D segundo o INE. A Egaex configúrase así como unha boa panca para que Galicia aposte por unha Axenda de I+D na súa acción exterior. 131. Unha maior implicación de Pexga En todo caso, a Egaex debe servir de acicate para reflexionar sobre o funcionamento da Rede Pexga e os compromisos nela por parte da Confederación de Empresarios de Galicia (CEG). 256. Garantir un efectivo voto exterior No ámbito dos dereitos civís e políticos, Galicia debe apoiar o estudo e modificación da lexislación electoral para eliminar o actual sistema de voto rogado e introducir novas fórmulas (como o voto electrónico), non exclusivas, seguindo as recomendacións da Xunta Electoral Central e do Parlamento Europeo para mellorar substancialmente o procedemento de voto exterior. A ineficacia do sistema actualmente en vigor é un atranco inaceptable para a participación da emigración na vida política do noso país. Incluso poderían estudarse fórmulas para que a nosa emigración poida elixir directamente representantes no Parlamento galego. 296. Un compromiso humanitario real Pero a Cooperación galega, máis alá das necesarias vantaxes comparativas que considere nas súas prioridades, atenderá principalmente aquelas urxencias humanitarias que identifiquen as autoridades e organizacións internacionais. A crise actual dos refuxiados é mostra dunha falta de compromiso real no contexto europeo e da cooperación española, que está a impedir que Galicia, que moitos dos seus concellos que queren colaborar nesta urxencia humanitaria, poda actuar. Esta crise humanitaria é certamente inadmisible en calquera axenda internacional que pretenda atender aos máis desfavorecidos, ben por causas económicas, ben por causas políticas. A Egaex debe así asumir un compromiso humanitario de primeira orde. 376. Fortalecer a Fundación Galicia-Europa 85 Para un salto cualitativo da presenza dos intereses de Galicia na UE, a Fundación Galicia-Europa debe de ser reforzada e actualizada, na súa visión, posición e recursos que precisa para facilitar a mellor participación institucional de Galicia, xunto coas demais Comunidades Autónomas e Rexións, no novo escenario europeo, en actual tensión e cheo de incertezas. Unha presenza, unha acción forte e decidida perante as institucións da UE permitirán a Galicia estar máis presente na axenda española e europea. 462. Unha Egaex con carácter executivo e transparente En todo caso, para a mellor e máis clara comprensión, tanto no ámbito interno das institucións autonómicas, como por parte da cidadanía, o balance recollido nesta estratexia, a rede de actores implicados, os ámbitos sectoriais, xeográficos e institucionais analizados serán sintetizados nun informe executivo final da Egaex, que proporá coa máxima concreción a visión da Acción Exterior de Galicia, as súas prioridades, os axentes implicados na execución, a programación e recursos a mobilizar, co horizonte do 31 de decembro de 2020, data límite formal de implementación da Egaex. A programación terá carácter anual, mais a axenda coa UE deberá recoller compromisos semestrais. Ademais da Axenda de I+D, a Egaex prestará especial atención nas súas prioridades sectoriais a: - Os compromisos en eficiencia enerxética, cambio climático e impacto ambiental. - A participación de Galicia nas organizacións internacionais que incidan nas competencias autonómicas (OCDE, Consello de Europa (CPLR, GIE, Comisión Venecia, GRECO, etc.), UNESCO, UNCTAD, UNHABITAT, UNWOMEN, etc. As actividades de acción e promoción exterior da Xunta de Galicia e do Parlamento serán obxecto de información pública. A Egaex e os informes de seguimento estarán dispoñibles no Portal de Transparencia e Bo Goberno. Pazo do Parlamento, 2 de marzo de 2017 ESTRATEXIA GALEGA DE ACCIÓN EXTERIOR Horizonte post 2020 Achegas e comentarios do grupo parlamentar do BNG 7 de marzo de 2017 1. CUESTIÓNS XERAIS Desde o punto de vista do BNG o marco lexislativo estatal, se ben supuxo un desenvolvemento e concreción e delimitación da política exterior do estado, subordina a acción exterior galega á estratexia exterior española. Créase unha dinámica de control preventivo, que limita as posibilidades de exercer unha acción exterior autónoma. Entendemos que mesmo coas limitacións constitucionais, Galiza pode desenvolver unha acción exterior máis ambiciosa e centrada na defensa dos seus intereses, non sempre concordantes co interese xeral do estado. Entendemos tamén que o marco normativo galego, fixado no Decreto 178/2015 polo que se regula a acción exterior da Comunidade Autónoma de Galicia, establece un punto de partida limitativo. Consideramos que un tema desta natureza debería ser regulado mediante unha lei, e que debería contar con un amplo acordo político e social. 2. SOBRE AS CARACTERÍSTICAS E ESTRUTURA DO DOCUMENTO. 86 Recoñecemos o grande esforzo de elaboración e síntese que supuxo a redacción do documento da Estratexia, mais pensamos que se trata dun texto predominantemente expositivo e descritivo e moi pouco propositivo. Trátase dunha recompilación de informes e propostas de diferentes departamentos, con análises ás veces moi profundas e outras máis superficiais. O que dá como resultado un documento demasiado prolixo e descompensado. O BNG considera que este documento pode ser un punto de partida analítico para elaborar un texto con estrutura de plan estratéxico, que debería recoller cando menos - Obxectivos estratéxicos - Liñas estratéxicas e Accións - Recursos - Procedemento de seguimento e avaliación - Pocedemento de revisión e actualización 3. CUESTIÓNS DE CARÁCTER POLÍTICO E IDEOLÓXICO O BNG discrepa da avaliación do documento a respecto de cuestións de grande transcendencia como: a) Relación de Galiza co Estado, marco competencial e autogoberno. b) Análise do proceso de integración na CEE e na UE (do estado español e nomeadamente no caso de Galiza) c) Análise do actual modelo de integración europeo d) Contexto internacional e análise das causas e consecuencias da chamada crise económica posterior a 2008. No texto bótase de menos unha referencia actualizada ás principais mudanzas na escena mundial que se produciron nos últimos tempos. Sempre tendo en conta a natureza dinámica e cambiante da escena internacional. Neste sentido, consideramos de interese, entre outras cuestións,incluir unha análise da crise das persoas refuxiadas. Tamén consideramos necesaria unha reflexión máis autocrítica sobre o papel de Galiza en Europa e a responsabilidade da administración galega na predominancia dunha actitude reactiva e non proactiva a respecto de decisións estratéxicas das institucións comunitarias. A este respecto consideramos fundamental cuestionar e redefinir o papel da delegación de Galiza diante das institucións europeas. 4. ACHEGAS A DIFERENTES TEMAS DESENVOLVIDOS NO DOCUMENTO - Participación e actores Paragrafos 81 e seguintes Consideramos acaído revisar a composición e funcionamento do CAEX para que sexa un órgano de participación áxil, eficaz e verdeiramente participativo. Propoñemos a creación dun órgano consultivo específico, ou un grupo de traballo do CAEX, centrado nas relacións cos países de lingua portuguesa. Tamén nos paréce necesario facer unha mención explícita ao papel dos concellos na acción exterior, para aproveitar experiencias positivas e a proxección internacional que están a ter algunhas cidades galegas. Consideramos tamén necesario unha maior relación de coordinación e coperación coas entidades especializadas nos estudos e relacións internacionais. Parécenos oportuno incorporar as universidades na planificación da acción exterior, así como potenciar os estudos superiores relacionados coa paradiplomacia e a acción exterior (paragrafo 241)