La implantación territorial del Plan de Desarrollo Comarcal en Galicia durante el período 1990-2000

Universitas. Homenaje a Antonio Eiras Roel Universidade de Santiago de Compostela, 2002; pp. 339-352 La implantación territorial del plan de desarrollo comarcal en Galicia durante el período 1990-2000 Antonio Doval Adán Universidade de Santiago de Compostela 1. INTRODUCCIÓN A principios del año 1990 se crea el "Gabinete de Planificación e Desenvolvemento Territorial", órgano esencialmente técnico dependiente directamente de la presidencia de la Xunta de Galicia, que tenía como fin fundamental la elaboración, coordinación y seguimiento del Plan de Desarrollo Comarcal. Desde este Gabinete, que en 1997 se convirtió en "Secretaría Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal" (S.X.P.D.C.), se inician los trabajos previos de investigación tendentes a diagnosticar el territorio, conocer la problemática existente y establecer las bases para la articulación territorial de Galicia en Comarcas, de cara a potenciar su desarrollo y crecimiento económico y social. De este modo, y ante la evidencia de que buena parte de la comarcas gallegas, especialmente las del interior, carecían de la capacidad necesaria para aprovechar por sí solas sus potencialidades y recursos, el 14 de diciembre de 1990, el "Consello" de la Xunta de Galicia tomó el acuerdo de establecer el denominado "Plan de Desenvolvemento Comarcal" (PDC) de Galicia (D.O.G., 23-01-91), que se puso en marcha, de manera experimental, en las Comarcas piloto de Valdeorras, Deza, Terra Cha y Ordes. La aplicación del plan a estas primeras Comarcas piloto permitió avanzar de forma gradual en el diseño del modelo. A esta fase inicial, se 340 Universitas. Homenaje a Antonio Eiras Roel sumaron otras en las que se incrementaron el número de Comarcas piloto hasta completar un total de veinte a mediados de 1996. Durante el período transcurrido, se fueron introduciendo innovaciones metodológicas, se diseñaron mecanismos institucionales y procedimientos de intervención, se crearon instrumentos técnicos de análisis territorial, se implantaron sistemas de participación social y se constituyeron fundaciones de interés gallego para favorecer e impulsar el desarrollo de las Comarcas. Así, una vez que el plan adquiere cierta relevancia en su fase experimental, el 7 de julio de 1996, el Parlamento de Galicia aprobó la Ley de Desarrollo Comarcal. Aunque inicialmente el PDC se constituyó como un instrumento estratégico que adoptaba como metodología principal la coordinación, referida tanto a la organización territorial de los servicios administrativos, como a la coordinación de las actuaciones de las diversas Administraciones Públicas implicadas en el territorio, pronto orientó sus objetivos hacia la fijación y el mantenimiento de las capacidades endógenas, funcionando, según el profesor Precedo, como un "modelo de desarrollo territorial integrado, complementario de la política regional existente" (Precedo Ledo, A., 1996: 311). En este sentido, el PDC de Galicia se convirtió en una estrategia regional de desarrollo local que persigue fijar las líneas básicas del desarrollo económico y determinar las áreas productivas prioritarias de cada Comarca, considerando para estos efectos tanto el potencial endógeno como las aportaciones exógenas. Se trata, por tanto, de un instrumento regional de desarrollo local diseñado para promover el desarrollo territorial y contribuir a la planificación comarcal de la Comunidad Autónoma gallega. Transcurridos ya algo más de diez años desde que se puso en marcha este plan, me parece oportuno analizar la estrategia de implantación seguida por el PDC de Galicia durante la última década. Para su estudio, se han tenido en cuenta los Planes comarcales aprobados por la Xunta de Galicia, las memorias, informes técnicos, leyes y Decretos publicados por el Gobierno gallego, así como los datos recopilados mediante la observación directa y la información facilitada por los diferentes órganos e instrumentos técnicos de gestión y promoción creados por el PDC. 2. FINALIDAD Y OBJETIVOS DEL PDC DE GALICIA Fijar las líneas básicas del desarrollo económico, determinando las áreas productivas; potenciar el desarrollo social de las Comarcas, estandarizando los equipamientos públicos; planificar el territorio comarcal y propiciar la creación La implantación territorial del plan de desarro/lo comarcal en Galicia durante el período 1990-2000 ANTONIO DOVAL ADÁN de mancomunidades voluntarias e integrar en las áreas comarcales prefijadas la acción de las distintas Administraciones Públicas implicadas, constituyen los principales objetivos que aparecen recogidos en el citado acuerdo de la Xunta de 14 de diciembre de 1990 (D.O.G., 23-01-91: 472). Estos objetivos serán posteriormente incorporados a la Ley de Galicia 7/1996, de 10 de julio, de Desarrollo Comarcal, que constituye el marco legal de referencia del PDC (D.O.G., 19-07- 96). En esta Ley, concretamente en su artículo 2, se citan como objetivos, entre otros, los siguientes: coordinar las diferentes Administraciones implicadas para favorecer el desarrollo local, mediante un modelo de cooperación horizontal y vertical, que permita una mayor y más eficaz asignación de recursos; implantar una estrategia de coordinación y de planificación integrada sin multiplicar la estructura administrativa existente; aplicar los principios y métodos del desarrollo local a todo el territorio, mediante una implantación gradual y participativa para diseñar proyectos estratégicos de desarrollo comarcal; determinar la capacidad productiva y ventajas comparativas de cada Comarca; y finalmente fortalecer el papel de los agentes socioeconómicos públicos y privados de cada Comarca como factores del desarrollo. CUADRO 1. Fondos destinados por la Xunta de Galicia al programa de Desarrollo Comarcal durante el período 1994-2000 Año Importe (millones ptas) 1994 686,86 1995 646,15 1996 678,12 1997 721,26 1998 804,19 1999 900,00 2000 870,04 TOTAL 5.306,62 Fuente: Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia; Secretaria Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal (S.X.P.D.C.): Memorias 96-97198199, Xunta de Galicia y elaboración propia. Durante el período transcurrido desde que se puso en marcha el plan, el trabajo realizado se ha concentrado especialmente en la consecución de dos objetivos básicos: en primer lugar en la articulación del territorio en Comarcas, objetivo que se alcanzó en el año 1997, con la aprobación definitiva del Mapa Comarcal de Galicia, quedando organizado el territorio de esta Comunidad 342 Universitas. Homenaje a Antonio Eiras Roel Autónoma en 53 Comarcas (Precedo Ledo, A., 1997). Esta tarea resultaba imprescindible para acometer los procesos de planificación estratégica a implantar en las Comarcas. El segundo objetivo que acaparó la atención y dedicación del equipo de trabajo encargado de impulsar el plan fue el diseño, constitución e implantación en el territorio de los distintos instrumentos y órganos técnicos de planificación, gestión y promoción necesarios para acometer los procesos de desarrollo en cada Comarca. CUADRO 2. Captación de fondos comunitarios a través de los instrumentos creados por el Plan de Desarrollo Comarcal. Inversión contemplada para el período 1996-2000 Programa o iniciativa comunitaria Inversión (millones de ptas.) LEADER II 5.210,78 PRODER 1.890,24 INTERREGII 448,93 PLEIADES 14,00 RELATED 6,80 WHY EUROPE 0,80 TOTAL 7.572,15 Fuente: S.X.P.D.C. (2000): Memoria 1999, Secretaria Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal, Xunta de Galicia, p. 22; y elaboración propia. No obstante, y a pesar de la plena consecución de los dos objetivos que acabo de comentar, y de los logros alcanzados y del intenso trabajo de dinamización desarrollado en las comarcas, cabe señalar que algunos objetivos generales planteados inicialmente todavía hoy no se han conseguido, sobre todo el relativo a la coordinación de las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas implicadas en los procesos y ejecución de iniciativas de desarrollo. Ello se debe, en parte, a la dificultad que entraña alcanzar objetivos de esta naturaleza, así como a la resistencia tradicional de los Organismos Públicos a ser coordinados y a la reducida dotación presupuestaria de que ha sido objeto el plan (poco más de 5.306 millones de pesetas asignados directamente al programa de "Desenvolvemento Comarcal" entre 1994-2000, según se desprende de los datos consignados en los presupuestos anuales de la Comunidad Autónoma de Galicia (ver cuadro 1). Este hecho ha contribuido a frenar la consecución de algunos objetivos y al mismo tiempo forzó a los responsables del proyecto a orientar sus actuaciones hacia la captación de diferentes fondos y programas comunitarios (STRIDE, LEADER II, PRODER, INTERREG II, PLEIADES, RELATED), para financiar parte de las iniciativas y proyectos de desarrollo a poner en marcha en La implantación territorial del plan de desarrollo comarcal en Galicia durante el período 1990-2000 ... ANTONIO DOVAL ADÁN las comarcas donde se implantó el PDC. Prueba de ello es que a través de sus distintos órganos técnicos de gestión y promoción, el PDC ha conseguido fondos comunitarios para acometer inversiones en las comarcas por valor superior a los 7.572 millones de pesetas durante el período 1996-2000, según se puede apreciar en el cuadro 2. La captación de fondos procedentes de programas e iniciativas comunitarias ha sido determinante para desarrollar buena parte de los proyectos de innovación y diversificación productiva en el medio rural, así como para apoyar las iniciativas locales que se ejecutaron en cada Comarca. 3. LA COMARCA: ESPACIO ESTRATÉGICO PARA LA PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL TERRITORIO Mientras los municipios resultan unidades demasiado pequeñas y desprovistas de recursos físicos y humanos para la puesta en práctica de políticas coherentes y realistas, la región resulta con frecuencia un territorio demasiado extenso para que se genere un desarrollo desde la base. Por ello, la Comarca (entre 500-600 Km2 de extensión media), como agrupación territorial estable de municipios contiguos que tienen una cohesión interna basada en hechos geográficos, históricos, económicos y funcionales, es en Galicia el espacio funcional y tradicional básico para la organización territorial (Precedo Ledo, A., 1988: 269-330), y constituye uno de sus marcos tradicionales de convivencia y asentamiento, ocupando una posición territorial intermedia entre el municipio y la provincia. En este sentido, el PDC concibe la comarca como el espacio estratégico más adecuado para la gestión integrada del desarrollo territorial, al darse en ella una serie de características geográficas que identifican a la comarca como el ámbito ideal para la implantación de un proceso de desarrollo descentralizado. Por tanto, según este modelo, la Comarca tiene como función básica servir de marco estratégico para que las distintas Administraciones coordinen sus actuaciones de cara a una estrategia consensuada que atienda los objetivos prioritarios del desarrollo socioeconómico y territorial, según las ventajas comparativas de cada comarca en su contexto regional. Se trata, en suma, de una unidad territorial estratégica para la planificación y la gestión integral del territorio que en la Europa Comunitaria está adquiriendo una especial relevancia desde hace unos 15 años, como "fórmula eficaz para la competitividad económica y el éxito social" (Gizard, X., 1993: 55), frente al avance de la globalización económica y la pérdida del poder estatal, siendo el marco territorial ideal de intervención para la elaboración y puesta en marcha de los planes estratégicos de desarrollo que se elaboran para cada comar- 344 Universitas. Homenaje a Antonio Eiras Roel ca. Asimismo, siguiendo lo establecido en el artículo dos de la Ley de Galicia 7/1996, la comarca es el ámbito más propicio para la coordinación y la integración de la planificación socioeconómica y física, y para la protección del medio ambiente en un modelo de desarrollo integrado (apartado 2° del artículo 2). Sin embargo, esta consideración de la comarca como espacio estratégico para la planificación y la promoción del desarrollo, no ha ido acompañada de la asignación de competencias administrativas, ya que no se pretende, al menos de momento, crear una nueva entidad jurídica en el ámbito comarcal. Es decir, las comarcas en Galicia no se convirtieron en nuevas unidades administrativas ni en entidades jurídico-territoriales con competencias propias (Ferreira Fernández, A.J., 1999: 260), que pudieran entrar en confrontación directa con los municipios o provincias, sino en meras unidades estratégicas para la planificación territorial integrada (Precedo Ledo, A., 1996: 318). Se renunciaba así a seguir el modelo catalán de gestión de las comarcas y de sus Consejos Comarcales, al posibilitar éstos una multiplicación de la burocracia institucional y un aumento de los costes de gestión y coordinación administrativa, tal y como se recoge en diversos informes técnicos difundidos por la prensa catalana (La Vanguardia, 21- 11-94/12-12-94/9-4-96). En consecuencia, desde el punto de vista organizativo e institucional, la puesta en funcionamiento del PDC de Galicia, no supuso siquiera una reordenación de las estructuras administrativas y jurídicas existentes. Sin embargo, como bien señala Ferreira Fernández en su trabajo sobre el régimen jurídico de la comarca en el sistema español, las tareas de coordinación, gestión y promoción dirigidas por el PDC dieron lugar a una serie de órganos sin personalidad jurídica y a la creación de un aparato técnico-institucional con forma jurídico-privada, dirigido a gestionar y promover el plan (Ferreira Fernández, A.J., 1999: 263-264). En efecto, como se comprobará más adelante, para impulsar el desarrollo desde abajo, el PDC tiene previsto crear e implantar en cada comarca los siguientes instrumentos operativos, la mayor parte de los mismos ya presentes en un total de treinta comarcas: un "Consello Comarcal", un Centro Comarcal, una Fundación, un gerente de desarrollo, una red telemática aplicada al desarrollo comarcal y un plan estratégico de desarrollo. Con todos estos instrumentos se quiere potenciar el papel de la comarca como espacio estratégico para alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible (Jiménez Herrero, L.M., 2000) del territorio de Galicia. A principios del año 1997, con el Decreto 65/1997 de 20 de febrero, y siguiendo el procedimiento establecido en el título cuarto de la Ley de Galicia La implantación territorial del plan de desarrollo comarcal en Galicia durante el período 1990-2000 ,.,. ANTONIO DOVAL ADÁN 7/1996, se aprobó definitivamente el Mapa Comarcal de Galicia (D.O.G., 03- 04-97), quedando esta Comunidad Autónoma organizada en 53 Comarcas, repartidas del siguiente modo: 18 en la provincia de A Coruña, 13 en la de Lugo, 12 en la de Ourense y 10 en la de Pontevedra. Con esta medida se consiguió superar los localismos que han sido, desde siempre, el principal obstáculo a la articulación territorial de Galicia. Se culmina así un largo proceso que, por otra parte, no tiene porque ser definitivo ya que la citada Ley de Galicia 7/1996, concretamente en su artículo 33, contempla la posibilidad de modificar la delimitación comarcal aprobada por el mencionado Decreto. Con posterioridad a la aprobación del Mapa, otro Decreto de la Xunta de Galicia, el 335/1998, de 27 de noviembre (D.O.G., 30-11-98), establece los criterios a seguir para la creación de áreas funcionales, especialmente cuando razones funcionales y organizativas así lo aconsejen para la prestación de servicios y la realización de determinadas actividades. Según ese Decreto, se entiende por área funcional una "agrupación de comarcas en conjuntos territoriales adecuados a las necesidades de cada servicio o función", configurando así una estructura territorial supracomarcal complementaria para favorecer la gestión coordinada de la organización territorial y funcional de Galicia, manteniendo siempre las comarcas como unidades territoriales básicas de referencia (artículo 2 del Decreto 335/1998). La necesidad de regular estas áreas funcionales, que pueden comprender una o varias comarcas, se debe pues, a las características específicas y necesidades de determinados departamentos de la Administración Autonómica, que requieran una organización territorial que combine la coordinación de las acciones en el territorio con la especialización que exige la racionalización de los distintos servicios que se desean prestar. La creación de estas áreas se llevará a cabo por Decreto de la Xunta a iniciativa de la "Consellería" implicada. 4. LA ARTICULACIÓN E IMPLANTACIÓN TERRITORIAL DEL PDC El Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia se materializa en la elaboración de un plan estratégico de desarrollo para cada Comarca. De esta manera, cada PDC se convierte en un Plan estratégico integral de coordinación del desarrollo territorial. Los planes de Desarrollo que se elaboran para cada Comarca se estructuran en tres apartados: estudio socioeconómico, estudio del medio físico y programa de objetivos y acciones estratégicas. 346 Universitas. Homenaje a Antonio Eiras Roel Desde que el PDC de Galicia se puso en marcha, con la creación de 20 Comarcas Piloto donde se experimentó inicialmente el modelo, se han aprobado los Planes de Desarrollo correspondientes a las Comarcas de Ordes, Terra Cha, Valdeorras, Deza, Bergantiños, Ortegal, Terra de Lemos, A Fonsagrada, O Carballiño, Terra de Celanova, A Paradanta y Tabeirós-Terra de Montes. En estas doce Comarcas, según los datos publicados por la S.X.P.D.C. de la Xunta, relativos a la evaluación y grado de cumplimiento de dichos planes, el número de acciones realizadas representaba a principios del año 1999 algo más del 81% del total de las programadas (S.X.P.D.C., 2001: 15). Mientras tanto, están pendientes de su aprobación los planes estratégicos de Arzúa, Terra de Melide, Os Aneares, A Ulloa, O Ribeiro, Térras de Trives, O Saines y O Baixo Miño. A esta relación de comarcas hay que añadirle otras que se incorporaron también al plan a lo largo de los años 1999 y 2000. Se trata de las Comarcas de A Marina Occidental, A Marina Central, Chantada, Muros, Noia, Betanzos, Terra de Caldelas, Verín, Caldas y O Morrazo. CUADRO 3. Implantación territorial del PDC de Galicia a principios del año 2001 Indicadores territoriales Numero % sobre total de Galicia Comarcas incorporadas al PDC 30 60,00 Municipios afectados 176 55,87 Superficie (en km2) 17.339,39 58,69 Población implicada 956.692 35,11 Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Galego de Estatística (2000): Galicia en Cifras, Xunta de Galicia, Santiago de Compostela. En la actualidad, el PDC se está ejecutando en un total de 30 Comarcas, en su mayoría consideradas rurales o rururbanas (Precedo Ledo, A.,1998: 206 y 255-257), que abarcan el 58,7% de la superficie de Galicia y concentran al 35,1% de su población, implicando a 176 municipios (lo que supone prácticamente el 56% del total de la Comunidad Autónoma). Esto quiere decir que el 65% de la población y prácticamente el 40% de los municipios y la superficie de Galicia no está afectado por este plan y por tanto se desarrolla al margen del PDC (ver cuadro 3). A este respecto, hay que señalar que la incorporación al PDC es totalmente voluntaria, ya que la iniciativa para la inclusión de una comarca en el Plan de Desarrollo Comarcal corresponde a los municipios integrantes de la misma, siempre que lo soliciten por lo menos dos tercios de los municipios que integran la Comarca (artículo 12, de la Ley de Galicia 7/1996). La implantación territorial del plan de desarrollo comarcal en Galicia durante el periodo 1990-2000 ~.-, ANTONIO DOVAL ADÁN Esta es la causa de que el PDC no se haya implantado todavía en todas las Comarcas de Galicia. 5. LA CREACIÓN DE FUNDACIONES PARA EL DESARROLLO DE LAS COMARCAS En el mes de diciembre de 1994, la Xunta de Galicia da un nuevo impulso al PDC al crear un total de 20 fundaciones comarcales, una en cada comarca piloto donde se experimentó inicialmente el Plan. Posteriormente, y ya una vez aprobada la mencionada Ley de Desarrollo Comarcal, se crearon otras 10, con lo que a principios del año 2001, el número de fundaciones comarcales constituidas ascendía a un total de 30, una en cada comarca donde se ha implantado el PDC. Esto le permite a la Xunta disponer de una red regional de desarrollo local y comarcal propia, reforzada con las acciones de dinamización y sensibilización desarrolladas por los propios gerentes de las fundaciones. Estas entidades, convertidas en la práctica en verdaderos grupos de acción comarcal, tienen como fines y objetivos promover el desarrollo integrado y sostenido de cada comarca, sensibilizar y favorecer la participación activa del sector público y privado, así como de la población comarcal, en los procesos de desarrollo. Orientar, asesorar e informar sobre programas y ayudas, y especialmente elaborar proyectos y gestionar programas e iniciativas comunitarias que contribuyan e incidan en el desarrollo territorial, económico y social de las comarcas y, finalmente, reforzar la concienciación comarcal. De ahí que se trate de fundaciones sin ánimo de lucro, calificadas de mixtas y declaradas de interés gallego, por lo que, a tenor de lo dispuesto en el capítulo VI del Decreto de la Xunta de Galicia 248/1992 (Ruiz Ojeda, A., 1999: 378-379), el protectorado de las mismas es ejercido directamente por la Xunta de Galicia. Precisamente esta Administración Pública, a través del "Secretario Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal", preside cada uno de los patronatos de las fundaciones, al objeto de coordinar sus acciones de desarrollo con los objetivos establecidos por el PDC a nivel comarcal y regional. Esta tarea de coordinación, constituye sin duda una de las más difíciles de acometer, ya que cada fundación tiene personalidad jurídica propia y goza de una cierta autonomía derivada de sus propios Estatutos y de las decisiones que adopte su órgano de gobierno soberano, el Patronato, integrado por: los alcaldes de los municipios que componen la comarca, el Delegado Provincial de la Consellería de Presidencia, un representante de la Diputación Provincial, y representantes de los sectores estratégicos productivos de la comarca, siendo presidido por el mencionado "Secretario Xeral".