La Agenda española en Política Exterior para la Presidencia de 2002

LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 15 LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 Laia Mestres1 Introducción La Presidencia española de 2002 ha representado la tercera vez que España asumía esta función desde su adhesión a la Comunidad Europea (hoy Unión Europea) en 1986. El ejercicio de la Presidencia de la UE supone una buena oportunidad para el estado miembro que la ostenta a la hora de influir en la agenda europea. De este modo, en la definición de las prioridades para cada Presidencia semestral convergen los intereses nacionales2 del estado que ejercerá esta función y los intereses comunitarios a los cuales se debe dar continuidad e impulso para seguir avanzando en el proyecto común de la integración europea. El hecho de ser la tercera vez que España ejercía el papel de la Presidencia del Consejo de la Unión presuponía cierta solidez, capacidad de gestión, cohesión y unidad en el desarrollo del semestre. Con la primera Presidencia (primer semestre de 1989), España consiguió modernizar su administración y demostrar al resto de estados miembros su europeísmo y capacidad para ejercer dicha función, pese a no conseguir grandes resultados en materia de Cooperación Política Europea (CPE), dentro de la cual se había propuesto institucionalizar una relación política y económica con América Latina3. En cambio, la segunda Presidencia (segundo semestre de 1995) puso el acento en aquellos campos tradicionalmente prioritarios de la acción exterior española, el Mediterráneo y América Latina, es decir, se conseguía dar proyección europea e internacional a aquellos temas que tenían especial interés para España4. 1 Laia Mestres es licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona). Actualmente es investigadora en el Institut Universitari d’Estudis Europeus y doctoranda en Integración Europea en la Universitat Autònoma de Barcelona. 2 Para una definición de interés nacional, véase Morgenthau, Hans J., ‘Another “Great Debate”: The National Interest of the United States’, en The American Political Science Review, núm.4, diciembre 1952, pág. 972: “Cualquier política exterior que opere bajo el standard del interés nacional debe tener obviamente alguna relación con la entidad física, política y cultural que llamamos nación. En una cultura mundial donde un cierto número de naciones soberanas compiten y se enfrentan por el poder, las políticas exteriores de todas las naciones deben necesariamente referirse a su supervivencia como el requerimiento mínimo”. 3 Véase Barbé, E., ‘La Cooperación Política Europea: La Revalorización de la Política Exterior Europea’ en Gillespie, R., Rodrigo, F., Story, J. (eds.), Las relaciones exteriores de la España democrática, Madrid, Alianza Editorial, 1995; Barbé, E., ‘Spain: the uses of foreign policy cooperation’, en Hill, C. (ed.), The Actors in Europe’s Foreign Policy, Londres, Routledge, 1996; y también Regelsberger, E., ‘Spain and the European Political Cooperation – No Enfant Terrible’, The International Spectator, vol. XXIV, Nº 2, abril-junio 1989. 4 Véase González, F., ‘Pilotar Europa hacia su rumbo’, Política Exterior, núm. 48, vol IX,1995/96; Barbé, E., La política europea de España, Barcelona, Ariel, 1999. LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 16 Si se pudiese calificar de alguna forma la Presidencia española de 2002, tomaríamos como referencia las palabras de Carlos Closa, quien la considera “continuista (ya que se señala como objetivo la consolidación de los acuerdos que se han alcanzado en los distintos ámbitos en anteriores presidencias) y marcada por el mismo carácter netamente europeísta que tuvieron las de los años 1989 y 19955”. La Presidencia de 2002 supuso, por una lado, un nuevo reto para España ya que la agenda española confluyó con la agenda internacional en asuntos como la lucha contra el terrorismo, mientras que por otro lado, la agenda española impulsó temas como el proceso de Barcelona. Finalmente, el semestre español también supuso la ejecución y gestión de temas ya asumidos políticamente. Contextualizando la Presidencia española de 2002 El contexto tanto nacional, europeo como internacional son decisivos para entender el desarrollo del semestre en el que España asumía la Presidencia del Consejo de la UE. El proceso de construcción europea vivía, en el primer semestre de 2002, uno de los momentos más importantes de su historia. Por una parte, la llegada del euro como moneda física a los bolsillos de doce de los estados miembros de la Unión Europea significó un cambio en las percepciones sobre la Unión por parte de sus ciudadanos; finalmente algo tan cercano como la moneda unía a más de 300 millones de europeos. Por otra parte, el inicio de la Convención Europea en la cual se debatía sobre el futuro de la Unión ofrecía nuevas perspectivas sobre cómo queremos los europeos nuestra Europa. No obstante, el contexto europeo venía también marcado por el clima electoral en Francia, Holanda, Irlanda y Portugal, y pre-electoral en Alemania y Suecia, clima que tal y como exponía Andrés Ortega “es poco propicio al europeísmo6”. Las aspiraciones de la Presidencia podían verse dificultadas por dicho ambiente electoral. Sin embargo, no sólo el contexto europeo marcaba la agenda de la Presidencia española, sino que el contexto internacional y también el nacional, influían en las prioridades de la Presidencia de la UE. De este modo, la crisis del 11 de setiembre y la internacionalización de la lucha contra el terrorismo condicionaban de forma inapelable la política exterior europea y por lo tanto también las prioridades de la Presidencia española. 5 Closa, C., Las raíces Domésticas de la Política Europea de España y la Presidencia de 2002, Etudes et Recherches nº 16, Groupe d’Études et de Recherches Notre Europe, diciembre 2001. http://www.notre-europe.asso.fr/Etud16-es 6 Ortega, A., ‘Texto y contexto de la Presidencia . España y la UE’, Política Exterior, nº 86, marzo/abril 2002, pág. 32. LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 17 El contexto interno es otro de los condicionantes de la Presidencia española7. Por un lado, la Presidencia de 2002 era la tercera en la que España asumía esta función y, por lo tanto, disponía ya de cierta experiencia. Por el otro, era la primera vez que el Partido Popular tenía a su cargo tal responsabilidad. No obstante, esta falta de experiencia por parte del partido en el gobierno no era vista como un problema, sino más bien como todo lo contrario. José María Aznar había sido calificado como un “estadista exitoso8”, que a dos años de las elecciones legislativas y con la voluntad de no volverse a presentar, buscaba su posible futura proyección europea. Sin embargo, problemas internos tales como la manifestación antiglobalización del 15 de marzo en Barcelona o la huelga general del 20 de junio, justo antes del Consejo Europeo de Sevilla, marcaron el semestre. Ejerciendo la Presidencia: “Más Europa” desde España “Más Europa”, lema ya utilizado por el último gobierno de Felipe González (1993 –96)9, fue también elegido por el gobierno del PP para demostrar tanto a sus socios europeos y como a la oposición el carácter europeísta del gobierno conservador que por primera vez asumía la Presidencia. Tomando las palabras del presidente Aznar ante el Congreso de los Diputados el 10 de diciembre de 2001, durante la presentación de las prioridades, “’Más Europa’ engloba dos mensajes. En primer lugar, significa la voluntad de lograr para Europa el peso y el lugar que le corresponde en las relaciones internacionales y, en segundo lugar, refleja que el proyecto europeo es mayoritariamente asumido y apoyado por los ciudadanos españoles. Cada vez que se ha logrado “más Europa” el resultado ha sido bueno para Europa y, en consecuencia, también para España10”. 7 Un ejemplo de ello es la Presidencia española de 1995, la cual se desarrolló en un ambiente de crispación política que desembocaría en el triunfo del Partido Popular en las elecciones legislativas de marzo de 1996. Véase Barbé, E., ‘La Presidencia española de la Unión: Unión Monetaria y Mirada al Mediterráneo (1995-1996), pp. 99-110, en La política europea de España, Barcelona, Ariel, 1999. 8 “Leader: UE priorities”, Financial Times, 8 enero 2002. También citado en Barbé, E., La política europea de España 2001-2002.Working Paper 23/2002, Institut Universitari d’Estudis Europeus, Universitat Autònoma de Barcelona. http://www.uab.es/iuee 9 Sin embargo, el mismo lema es utilizado de distinta forma por ambos partidos. Si bien el PSOE a mediados de los 90 recogió la idea de Europa como un ideal, como una solución a los problemas históricos de España (democracia y proyección internacional), el PP en 2002 ha buscado en el “Más Europa”, la consecución de sus intereses económicos e internacionales. Para la idea del “Más Europa” del PSOE, véase: Barbé, E., ‘Spain: Realist integrationism, pp. 261-2 en Algieri, F. y Regelsberger, E. (eds.), Synergy at Work. Spain and Portugal in European Foreign Policy, Bonn, Institut für Europäische Politik/Europa Union Verlag, 1996. 10 Cita extraída de la Comparecencia de José María Aznar en Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados (Sesión plenaria núm. 121), núm. 126, 10/12/2001, pág. 6335. LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 18 Como señalaba Kirchner, “la Presidencia representa una oportunidad para elevar el perfil de un país, gobierno o líder, o para conseguir un impacto político significativo en las políticas de la Comunidad. Pero también conlleva el riesgo de no cumplir con las expectativas dentro del límite de tiempo, o que otros estados miembros o las instituciones de la CE antagonicen con el comportamiento de la Presidencia. (…) La Presidencia juega un papel central en aumento, como gestor, iniciador y coordinador de los asuntos comunitarios11”. En efecto, al inicio del semestre, el estado que toma el relevo de la Presidencia plantea sus prioridades tanto como una forma de definición de intereses nacionales y comunitarios como también como otra forma de prestigio de la política exterior nacional. Las prioridades de una Presidencia resultan del equilibrio entre los intereses comunitarios y los intereses nacionales del estado que ejerce la Presidencia semestral. Es decir, el estado que ostenta la función presidencial debe conciliar estos dos intereses, a menudo contrapuestos, en un programa de prioridades que presenta ante su parlamento nacional y ante el resto de instituciones comunitarias. Por lo tanto, podemos decir que las prioridades de cada Presidencia se pueden dividir en dos tipos. Por un lado, la Presidencia debe ejercer una función de coordinación. Ésta debe recoger el hilo conductor del proceso de integración que han dejado las Presidencias anteriores y ejecutar las decisiones ya tomadas. Este es el caso de la puesta en circulación del euro, la ampliación de la Unión Europea y el debate sobre el futuro de Europa, objetivos de la Presidencia española compartidos también por las Presidencias precedentes. Por el otro, la Presidencia también ejerce una función de iniciativa. Es decir, de impulso político de aquellos objetivos que pretende incluir en la agenda de la UE. Su influencia dependerá de la capacidad de la Presidencia en conciliar los intereses nacionales con los comunitarios, consiguiendo el apoyo tanto de la Comisión y del Parlamento Europeo como del resto de estados miembros. En este sentido, la lucha contra el terrorismo, el impulso del proceso de Lisboa o las relaciones exteriores de la UE destacarían por cumplir esta función de iniciativa. A continuación sería el momento de analizar las prioridades cuya función de coordinación fue la tarea a desarrollar por la Presidencia española. Si bien la puesta en circulación del euro significaba el fin, a la vez que el éxito, de una política de unión monetaria iniciada en 1989, la ampliación hacia el este y centro de Europa todavía se encontraba en fase de negociaciones. Durante ese semestre se negociaron los capítulos con mayores implicaciones financieras, esto es, agricultura, política regional y provisiones financieras y presupuestarias, además de instituciones. Aunque los estados candidatos participaron por primera vez en el Consejo Europeo celebrado en Barcelona los días 15 y 16 de marzo, los objetivos a cumplir durante la Presidencia española no 11 Kirchner, J.E., Decision-making in the European Community. The Council Presidency and European integration, Manchester, Manchester University Press, 1992, pp. 86-87. LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 19 dieron todos los frutos esperados. Por un lado, encontramos las presiones de algunos estados como Alemania, Holanda, Reino Unido o Suecia para reformar la Política Agrícola Común y reducir su coste en el presupuesto comunitario; por el otro, el futuro incierto en las elecciones alemanas, previstas para el 22 de setiembre, retrasaron las negociaciones sobre el capítulo financiero hasta mediados de octubre. Con el semestre español, el calendario previsto para la entrada de los nuevos estados miembros en el año 2004 no sufrió retrasos considerables; no obstante, el segundo semestre de 2002 resultará crucial para la ampliación. En este sentido, cabe destacar que la conclusión de las negociaciones con los estados candidatos es la principal prioridad de la Presidencia danesa12. Finalmente, a pesar de no haber conseguido los objetivos previstos al inicio de la Presidencia, el comisario para la Ampliación, Günter Verheugen, resumió de esta forma la postura de la Comisión ante los trabajos de la Presidencia semestral: “España ha conseguido muy buenos resultados13”. No obstante, a pesar de que el Consejo Europeo de Sevilla (21 y 22 de junio) tenía como punto principal del orden del día el estado de las negociaciones para la ampliación, los intereses nacionales de la Presidencia se impusieron en la agenda y, finalmente, la ampliación quedó relegada a un segundo plano, siendo la lucha contra la inmigración ilegal el primer punto de la agenda. Esto puede significar que “habiendo identificado los temas en los que el progreso es posible, [la Presidencia] se centra en aquellas áreas con más posibilidades de éxito”14. Esto es, una política común sobre asilo e inmigración. Dirigiéndose en esta dirección, el Consejo de la Unión, reunido en Sevilla, acordó integrar esta política con las relaciones exteriores mediante la cláusula sobre la lucha contra la inmigración ilegal en los futuros acuerdos de asociación y cooperación, acuerdo que diluyó la propuesta española de sancionar a los países terceros que no actuaran con firmeza contra el tráfico de personas15. Otra de las prioridades de coordinación era el debate sobre el futuro de Europa. La Declaración de Niza16 (diciembre 2000) apelaba a un debate más amplio y profundo sobre el futuro de la Unión Europea. Ya en el marco de este debate, el Consejo Europeo de Laeken (diciembre 2001) decidió que el sistema de una Convención 12 Para más información, el sitio web de la Presidencia danesa es: http://www.eu2002.dk 13 “Alemania, Holanda, Reino Unido y Suecia bloquean la ampliación”, El País, 11 junio 2002. 14 Bassompierre, G. de, Changing the Guard in Brussels. An insider’s View of the EC Presidency, Praeger Publishers, New York, 1988, pág. 104. 15 Según Esther Barbé, “Marruecos era, obviamente, objetivo de dicha política.”, problema, el de la inmigración ilegal, que se sumaba al fracaso de las negociaciones pesqueras entre Marruecos y la UE y al desacuerdo sobre el Sáhara Occidental, agravando, así, el conflicto hispano-marroquí iniciado en octubre de 2001 con la retirada del embajador marroquí de España en octubre de 2001. Véase: Barbé, E., La política europea de España 2001-2002. Working paper 23/2002, Institut Universitari d’Estudis Europeus, Universitat Autònoma de Barcelona. http://www.uab.es/iuee 16 Declaración relativa al futuro de la Unión, nº 23. Tratado de Niza, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 10/03/2001, 2001/C 80/01, pág. 85. LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 20 Europea resultaba el mejor método para continuar con dicho debate. Asimismo, el 28 de febrero de 2002 se inauguró oficialmente la Convención Europea, y por lo tanto, la Presidencia de turno delegaba en esta nueva organización su función de impulso del debate. A partir de aquí, el Praesidium de la Convención, con Valéry Giscard d’Estaing al mando, debe presentar sus resultados en los Consejos Europeos siguientes, siendo el de Sevilla el primero. En paralelo a los trabajos de la Convención y a propuesta del Secretario General del Consejo, Javier Solana, la Presidencia española estuvo trabajando en la reforma del Consejo. Aunque la propuesta española de desdoblar el Consejo de Asuntos Generales no fue aceptada por el resto de estados, en Sevilla se consensuaron medidas de separación de los órdenes del día y de las sesiones del nuevo Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores. Por lo tanto, el Consejo de la Unión y la Presidencia de turno estaban trabajando en paralelo a la Convención en la mejora del funcionamiento de dicha institución. En los casos en los que no es necesaria una modificación de los Tratados, el acuerdo de los jefes de Estado y de Gobierno se puede ya aplicar en la siguiente Presidencia, siendo éste el caso de la reducción del número de Consejo de Ministros decidido en Sevilla. Por otro lado, para los casos en los que se requiera una modificación de los Tratados, el Consejo Europeo expone sus reflexiones en vistas a la futura Conferencia Intergubernamental prevista para el 2004. Por otra parte, el Presidente Aznar participó por primera vez activa y firmemente en este debate17. Su propuesta de crear la figura de un Presidente del Consejo Europeo con un mandato más largo, rompiendo así la paridad de los estados en la rotación de las Presidencias semestrales, fue bien aceptada por unos (Berlusconi y Blair), aunque rechazada por otros (los países del Benelux o la Comisión). El hecho de que el mismo Aznar pudiera ser candidato a este nuevo puesto, una vez aprobado en la Conferencia Intergubernamental de 2004, demuestra como intereses personales o del partido en el gobierno pueden influir en la dirección a tomar por el estado que ostenta la Presidencia respecto al proceso de reforma institucional, problema éste que, como veremos más adelante, se está debatiendo de cara a una futura eliminación de las Presidencias rotatorias. A pesar de los logros en las prioridades ya mencionadas, es en la función de iniciativa donde el estado que asume la Presidencia semestral pretende dejar su huella en el proceso de integración europea. De este modo, el estado español se benefició de la crisis del 11 de setiembre por el hecho de “internacionalizar” la lucha contra el terrorismo18. Tras la fatídica fecha, esta prioridad entró de golpe en la agenda de la Unión como objetivo prioritario de la Presidencia española que veía finalmente como una problemática hasta el momento interna pasaba a ser tratada en el marco comunitario 17 Conferencia del Presidente del Gobierno, José María Aznar, en el St. Anthony’s College de la Universidad de Oxford, 20 de mayo de 2002. 18 En el anexo 3 se encuentran detalladas las acciones al respecto que se han hecho a lo largo del semestre español. LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 21 y con un gran impulso por parte tanto de la misma Presidencia, como por parte del resto de estados miembros, además de estar presente en las relaciones exteriores como es el caso de las relaciones con los EEUU, América Latina o en el marco del proceso de Barcelona. Así, el objetivo de convertir la UE en un espacio de libertad, seguridad y justicia empezaba a tomar forma gracias a la euroorden, la cooperación internacional o la definición de la lista de organizaciones terroristas. Por otro lado, el impulso del proceso de Lisboa o proceso de modernización y liberalización de la economía europea fue el objetivo del Consejo Europeo de Barcelona celebrado los días 15 y 16 de marzo. A pesar de las reticencias alemanas y francesas ante la liberalización energética, la estrategia de la UE se centró en la coordinación de políticas económicas, la estrategia del desarrollo sostenible, el fomento de la actividad empresarial y la competitividad, el refuerzo de la cohesión social, la plena ocupación, la conexión de las economías europeas (sobre todo respecto a los mercados financieros, energía, transporte y comunicaciones) así como en basar la economía en el conocimiento19. Aunque el presidente del gobierno español afirmara que con los acuerdos del Consejo de Barcelona “hemos conseguido tener más Europa, más integrada y más abierta20”, dichos avances quedaron cortos respecto a las expectativas creadas entorno a la “consolidación en la Unión Europea de un espacio más próspero y competitivo21”. La última prioridad de la Presidencia española, pero no por ello la menos importante, son las relaciones exteriores de la Unión Europea. Con el lema “Más Europa en el mundo”, España tenía como objetivo “conseguir una Unión Europea real y efectivamente activa en la esfera internacional”22. Veámoslo con más detalle. Representando a Europa en el mundo: Las relaciones exteriores de la UE vistas desde España “La Presidencia española se esforzará en lograr que la Unión Europea se exprese, cada vez más, con una sola voz en los asuntos internacionales, contribuyendo así a consolidar el peso, la visibilidad y la credibilidad de la Unión Europea”23. Con 19 Para una mayor información sobre lo acordado en el Consejo Europeo de Barcelona, véase Las Conclusiones de la Presidencia . Pueden encontrarse en el sitio web del Consejo de la Unión Europea http://ue.eu.int/es/Info/eurocouncil/index.htm 20 Cita extraída de la comparecencia de José María Aznar en Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados (Sesión plenaria núm. 141), núm. 147, 18/03/2002, pág. 7406. 21 “Más Europa”, Programa de la Presidencia española de la Unión Europea. http://www.ue2002.es 22 Cita extraída de la Comparecencia de José María Aznar en Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados (Sesión plenaria núm. 121), núm. 126, 10/12/2002, pág. 6338. 23 “Más Europa”. Programa de la Presidencia española de la Unión Europea LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 22 estas palabras la Presidencia española presentaba sus objetivos en el ámbito de las relaciones exteriores de la UE al inicio del semestre. Las relaciones exteriores de la Unión son punto coincidente en la agenda de cada una de las Presidencias debido a la voluntad de la UE y de sus estados miembros de ser un actor importante dentro del sistema internacional. Sin embargo, las prioridades de cada Presidencia pueden diferir sustancialmente dependiendo del estado que asuma tal responsabilidad. La Presidencia española ha destacado por su actividad en la política exterior europea, y ejemplo de ello es la cantidad de cumbres celebradas a lo largo del semestre. Por otra parte, España debía hacer frente a los retos del momento, tales como el conflicto de Oriente Medio, el enfrentamiento entre India y Pakistán o la situación en los Balcanes. En efecto, la Presidencia española compaginó el calendario previsto de cumbres y reuniones, entre las cuales destacaba la V Conferencia Euromediterránea, con la respuesta de la UE ante los hechos de actualidad, como la espiral de violencia en Oriente Medio, ejemplificada en el confinamiento de Arafat en Ramallah, o la crisis económica de Argentina. Las prioridades de la Presidencia española en materia de relaciones exteriores, a pesar de que en su presentación no aparecen por orden de prioridad, pueden dividirse en tres tipos. Primero, las prioridades “históricas” de España: es decir, aquellas que han sido y son parte de los intereses nacionales de España, esto es, el Mediterráneo y América Latina. Para poder entender la política de esta última Presidencia hacia ambos objetivos será preciso retroceder a las anteriores Presidencias españolas, ya que el impulso de estas políticas de la UE se ha producido en buena medida desde España. En segundo lugar, encontramos aquellas prioridades que la Presidencia española tenía la voluntad de impulsar durante dicho semestre. Se trata de las relaciones transatlánticas y el desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). En este caso, el contexto europeo e internacional influyó en gran manera y a favor de España en la prioridad de estas acciones. La lucha contra el terrorismo pasó de estar en un ámbito estrictamente interno a ser una problemática internacional. Por lo tanto, podemos afirmar que el 11 de setiembre favoreció la internacionalización de la agenda española, o en palabras de Esther Barbé, favoreció la convergencia de la agenda mundial y la tradicional agenda española24. Y en último lugar, trataremos otras regiones del mundo a las que, sin quedar marginadas de la política exterior europea, la Presidencia española no tomó como prioridad del presente semestre. En este sentido, la Presidencia española dio continuidad 24 Barbé, E., La política europea de España 2001-2002. Working paper 23/2002, Institut Universitari d’Estudis Europeus, Universitat Autònoma de Barcelona. http://www.uab.es/iuee LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 23 a las acciones ya iniciadas en anteriores Presidencias, atendiendo concretamente a la gestión del calendario previsto. Mediterráneo y América Latina: La política exterior española en la agenda europea Los intereses vitales de España en materia exterior pueden definirse mediante tres áreas de prioridad: Europa, América Latina y el Mediterráneo25. Gráficamente se puede dibujar como un triángulo en el que Europa se encontraría en el vértice superior y América Latina y el Mediterráneo ocuparían los vértices inferiores, destacando así el peso dominante de la UE por encima de las otras dos áreas geográficas26. De ahí que España intente interrelacionar los tres vértices y concretamente pretenda incorporar las dimensiones de América Latina y el Mediterráneo en la agenda europea. De este modo, “España ha intentado poner a la Unión Europea (y sobre todo a los recursos económicos de ésta) al servicio de sus propias necesidades de política exterior y, a la vez, convertirse ella misma en intérprete y portavoz de los intereses de la UE en esta región27”. Así, no sólo España conseguía aumentar las relaciones entre la UE y estas dos regiones, sino que además su influencia hacia el Mediterráneo y América Latina le servían para “jugar un papel protagonista en el policymaking de la Unión28”. Y el mejor momento para conseguir estos objetivos es, sin duda, durante las Presidencias de turno. Ya desde la primera Presidencia española de la CE/CPE (primer semestre de 1989) el Mediterráneo, y más concretamente Oriente Próximo, estuvieron presentes en la agenda de la Presidencia. “España había declarado llevar a cabo una acción mediadora en favor de la paz en el conflicto árabe-israelí29”. Pero, a pesar de las múltiples visitas de responsables diplomáticos españoles en la zona y de líderes árabes a España, el proceso de paz no avanzó. La Cooperación Política Europea se vio impotente a la hora de actuar en este conflicto a causa de la negativa del gobierno israelí a aceptar la representatividad de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP). 25 Para más información sobre la participación de España en la política exterior y de seguridad europea véase la página web del Observatorio de Política Exterior Europea del Institut Universitari d’Estudis Europeus: http://www.uab.es/iuee/catala/obs/m_temas.html 26 Barbé, E., ‘Spain and CFSP: The Emergence of a ‘Major Player’?, en Gillespie, R. Y Youngs, R. (ed.), Spain: The European and International Challenges, Londres, Frank Cass, 2001. 27 Torreblanca, J. I., ‘La Europeización de la Política Exterior Española’, en Closa, C., La Europeización del sistema político español, Madrid, Ed. Istmo, 2001, pág. 484. 28 Barbé, E., ‘The EU, the Mediterranean and the Barcelona Process: a case of capabilityexpectations gap’, en Edwards, G. y Regelsberger, E. (eds.), Europe’s Global Links. (en prensa). 29 Para una información más completa sobre la Presidencia española de 1989, véase: Barbé, E., ‘El año español de la Cooperación Política Europea’, Anuario Internacional CIDOB 1989, Barcelona, CIDOB, 1990. LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 30 otra parte, la Comisión Europea y la Presidencia española estuvieron preparando sus consideraciones para la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (prevista para finales de agosto de 2002 en Johannesburgo). En último lugar sólo añadir que el proceso de reforma interno del Consejo de la UE iniciado en el Consejo Europeo de Sevilla también afectó a la política de la UE sobre cooperación al desarrollo ya que esta política pasará a ser tratada en el nuevo Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores. Además, y como ya se ha visto, en Sevilla se decidió condicionar los acuerdos de asociación y cooperación con terceros países a una cláusula sobre inmigración ilegal. Como primera conclusión en torno a las relaciones exteriores de la UE presididas por España, cabe destacar el trabajo realizado por este estado. La coyuntura internacional marcó profundamente el semestre. No obstante, la Presidencia española consiguió compaginar tanto la función de representación de la UE en los distintos foros internacionales como el G-8 y dar respuesta a los diferentes acontecimientos internacionales, como la función de gestión e impulso de las acciones y políticas de la UE hacia el resto del mundo. Conclusiones Es difícil calificar una Presidencia semestral como de éxito o de fracaso. En algunos ámbitos se conseguirán los objetivos previstos al inicio del semestre y en otros no, y por lo tanto una evaluación global a tan amplio abanico de temas no sería justo. Por un lado, podemos afirmar que la Presidencia española avanzó en el proyecto de la integración europea. En palabras del Ministro de Asuntos Exteriores español, Josep Piqué, es de destacar “el avance cualitativo” que se dio en la lucha contra el terrorismo, “la enorme actividad” en política exterior señalando la organización de la Conferencia Euromediterránea, que reunió en Valencia a Israel con los países árabes para llegar a un Plan de Acción conjunto como el máximo logro, y el impulso dado a la política común de inmigración y asilo, así como los avances en el terreno económico del Consejo Europeo de Barcelona42. No obstante, ante el equilibrio entre intereses nacionales y comunitarios que toda Presidencia debería buscar, el desarrollo de la Presidencia española sufrió un leve sesgo hacia los intereses propios. Muestra de ello fue su preferencia hacia temas como la lucha contra el terrorismo, contra la inmigración ilegal o, ya en el ámbito exterior clásico, las relaciones transatlánticas o la reactivación del proceso de Barcelona. 42 “Josep Piqué destaca que se han cubierto “plenamente” los objetivos marcados durante la Presidencia Española”, sitio web de la Presidencia española, http://www.ue2002.es, 1/7/2002. LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 31 El futuro sobre las Presidencias semestrales es incierto. En los últimos años, pero en particular durante el semestre español, la ineficacia de las Presidencias semestrales ha sido recurrente tema de debate en el marco de las reformas de las instituciones comunitarias. Con la ampliación a 27 o 28 estados, le tocaría a un país como España presidir el Consejo de la Unión cada trece años. Ante esta disfunción de las instituciones, se está barajando, entre varias propuestas, la posibilidad de crear la figura de un presidente del Consejo Europeo o bien de compartir las funciones presidenciales entre un grupo de estados miembros. Todavía no se perfila hacia qué dirección está yendo la Unión Europea. No obstante, y desde esta Presidencia, España ha conseguido finalmente entrar en el terreno de juego y ha apostado por continuar jugando como uno de los grandes dentro de la Unión. A título concluyente, Vuillemin resumía en pocas palabras las características de la Presidencia española de 2002: “Liberal en la dimensión económica, decididamente atlántica en su dimensión estratégica, pero convencida de las ventajas de una Europa fuerte en la cual España inscribe su presente y su futuro, [Aznar] intentó dar a su país una imagen seria y equilibrada43”. Bibliografía sobre las Presidencias de la UE  Bassompierre, G. de, Changing the Guard in Brussels. An insider’s View of the EC Presidency, Nueva York, Praeger Publishers, 1988.  Kirchner, J. E., Decision-making in the European Community. The Council Presidency and European Integration, Manchester, Manchester University Press, 1992.  O Nuallain, C. (ed.), The Presidency of the European Council of Ministers, European Institute of Public Administration, Londres, Sydney, Dover y New Hampshire, Croom Helm, 1985. 43 Vuillemin, F., La Présidence Espagnole de l’Union Européenne ou le Pragmatisme iberique, Synthèse de la Fondation Robert Schuman nº 27, París, 2001. http://www.robert-schuman.org/synth27.htm LA AGENDA ESPAÑOLA EN POLÍTICA EXTERIOR PARA LA PRESIDENCIA DE 2002 32 Bibliografía sobre la política europea de España (y anteriores Presidencias)  Algieri, F. y Regelsberger, E. (eds.), Synergy at Work. Spain and Portugal in European Foreign Policy, Bonn, Institut für Europäische Politik/Europa Union Verlag, 1996.  Closa, C., La Europeización del sistema político español, Madrid, Ed. Istmo, 2001.  Barbé, E., ‘El año español de la Cooperación Política Europea’, Anuario Internacional CIDOB 1989, Barcelona, CIDOB, 1990.  Barbé, E., ‘Spain: The uses of foreign policy cooperation’ en Hill, Christopher (ed.), The Actors in Europe’s Foreign Policy, Nueva York, Routledge, 1996.  Barbé, E., La política europea de España, Barcelona, Ariel, 1999.  Gillespie, R. y Youngs, R. (eds.), Spain: The European and International Challenges, Londres, Frank Cass, 2001.  Gillespie, R., Rodrigo, F., Story, J. (eds.), Las relaciones exteriores de la España democrática, Madrid, Alianza Editorial, 1995.  Martín, C., España en la nueva Europa, Madrid, Alianza, 1997.  Moreno Juste, A., España en el proceso de construcción europea, Barcelona, Ariel, 1998.  Torreblanca, J. 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