La CEE face à l'Espagne franquiste. De la mémoire de la guerre civile à la construction politique de l'Europe

VINGTIÈME SIÈCLE. REVUE D’HISTOIRE, 108, OCTOBRE-DÉCEMBRE 2010, p. 85-98 85 La Cee face à l’espagne franquiste De la mémoire de la guerre civile à la construction politique de l’europe Víctor Fernández Soriano Dans les années 1960, dans un contexte d’ouverture économique et de réformes politiques, l’Espagne de Franco cherche à se rapprocher de la Communauté économique européenne. L’auteur montre comment le traitement de la demande espagnole par la CEE se fait en fonction d’interprétations forgées vingt ans plus tôt, pendant la guerre civile espagnole et la Seconde Guerre mondiale. La question de l’association de l’Espagne à la CEE provoque le premier grand rassemblement des forces antifranquistes depuis la guerre ; elle marque une étape dans la construction politique de la Communauté européenne. Le 9 février 1962, le gouvernement espagnol adressa à la CEE une lettre demandant l’ouverture de négociations en vue d’une association de l’Espagne à la Communauté, voire d’une éventuelle adhésion à long terme. L’initiative espagnole vint ainsi s’ajouter à celle d’autres pays qui, entre juillet et décembre 1961, avaient adressé des demandes similaires à la CEE : l’Irlande, le Royaume-Uni, le Danemark et trois États neutres, l’Autriche, la Suède et la Suisse. La demande espagnole présentait pourtant un caractère particulier : pour la première fois, la CEE était directement interpellée par un régime dictatorial. En outre, ce régime était associé à une mémoire particulièrement chargée émotionnellement pour de nombreux Européens : il s’était imposé par la force dans une guerre civile espagnole très internationalisée et il avait été un régime ami des pays de l’Axe pendant la Seconde Guerre mondiale. La question des relations que la CEE pouvait alors établir avec la dictature du général Franco peut ainsi être considérée comme une affaire européenne de l’après-guerre. La guerre civile espagnole, bien qu’enracinée dans une histoire nationale, anticipa le conflit européen de 1939-1945 : elle fut « une version miniature d’une guerre européenne » pour Eric J. Hobsbawm 1, une « préfiguration du conflit de portée bien plus vaste qui s’ouvre en Europe quelques mois après », pour Enzo Traverso 2. Comme la confrontation mondiale, la guerre d’Espagne mit en cause une certaine légitimité politique et morale. Les républicains espagnols revendiquaient la légitimité de l’État en place, qu’ils défendaient, alors que les militaires soulevés, dont Franco prit la tête, repoussaient ce principe. Or, si dans le cas de la guerre mondiale, la victoire des Alliés permit la création de nouveaux espaces de légitimité politique se réclamant de la démocratie et s’inscrivant dans une tradition libérale ou révolutionnaire 3, en (1) Eric J. Hobsbawm, L’Âge des extrêmes : le court vingtième siècle, 1914-1991, Bruxelles, Complexe, 1999, 2003, p. 217. (2) Enzo Traverso, À feu et à sang : de la guerre civile européenne, 1914-1945, Paris, Stock, 2007, p. 80. (3) Martin Conway, « Democracy in Postwar Western Europe : The Triumph of a Political Model », European History Quarterly, 32 (1), janvier 2002, p. 59-84. Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po VÍCTOR FERNÁNDEZ SORIANO 86 Espagne ces mêmes espaces durent être créés principalement depuis l’exil. La victoire du camp franquiste, associé au fascisme italien et à l’Allemagne nazie, créa une nouvelle légitimité incarnée par l’État franquiste. Celle-ci, fondée à la fois sur une tradition réactionnaire et sur les interprétations locales du fascisme, fait de l’histoire de l’Espagne dans les décennies de l’après-guerre un cas singulier en Europe. Seule peut lui être comparée l’évolution du Portugal 1, où l’imposition de l’État salazariste ne résultait cependant pas d’une guerre. De ce fait, au cœur de l’exil espagnol, on trouve la revendication d’espaces démocratiques, entendus dans des acceptions diverses (libérale, parlementaire, populaire, socialiste, etc.). Cet article se propose d’analyser la demande de négociations de l’Espagne de 1962 sous un angle spécifique : il s’efforce de montrer comment cette affaire et son traitement s’expliquent par des perceptions forgées dans l’aprèsguerre mondiale. Plus concrètement, nous prendrons comme base de l’analyse l’idée que la création d’un nouvel espace démocratique en Espagne, contrairement à ce qui s’était passé en Europe après 1945, n’était pas possible à cause de la permanence du régime philofasciste qui avait gagné la guerre civile en 1939. Les positions politiques des acteurs intervenant dans cette affaire peuvent en effet être lues à la lumière de cette opposition : les opposants à la demande espagnole rappellent les origines de l’État franquiste deux décennies après la guerre, tandis que ses partisans tentent de les nuancer. Pour ces derniers, le régime franquiste aurait évolué dans les années 1960 ; il aurait pris une voie réformiste, caractérisée par une ouverture commerciale et financière d’un grand attrait pour les économies occidentales. (1) James Kurth, « A Tale of Four Countries : Parallel Politics in Southern Europe, 1815-1990 », in James Kurth et James Petras (dir.), Mediterranean Paradoxes : Politics and Social Structure in Southern Europe, Oxford, Berg, 1993, p. 27-66, p. 48. Cette évolution serait annonciatrice d’une possible démocratisation du pays sans intervention extérieure. Autrement dit, l’Espagne étant devenue un marché alléchant pour les capitaux étrangers, les investissements européens contribueraient, dans une conception néofonctionnaliste, au développement d’un sentiment démocratique au sein de la société et des institutions espagnoles. Ce clivage reflète ainsi les attitudes pour et contre l’« intégration » – dans la terminologie de l’époque, aujourd’hui nous parlerions de « rapprochement » – de l’Espagne au Marché commun. Cette affaire suscita l’intérêt de l’opinion publique des États membres de la CEE dans les années 1960, comme en témoignent la presse et les interpellations sur la question dans certains parlements. On retrouve ce clivage à tous les niveaux institutionnels où cette question est discutée : le Conseil des ministres de la CEE où les représentants des Six étaient divisés sur le sujet, les autres instances de la CEE, notamment la Commission et le Parlement européen, les partis politiques et les syndicats s’intéressant aux questions européennes, d’autres organisations européennes, tels que le Conseil de l’Europe et le Mouvement européen, ou encore les groupes militants antifranquistes. Les négociations entre la CEE et l’Espagne franquiste présentent, enfin, un double intérêt. D’une part, pour les Communautés européennes, elles représentent une étape dans la configuration d’une politique étrangère propre, comme Daniel C. Thomas l’a signalé 2. D’autre part, elles contribuèrent, comme nous le verrons, à la réorganisation de l’opposition au franquisme en rassemblant, pour la première fois depuis la fin de la guerre, les princi- (2) Daniel C. Thomas, « Constitutionalization through Enlargement : The Contested Origins of the EU’s Democratic Identity », Journal of European Public Policy, 13 (8), décembre 2006, p. 1190-1210, p. 1195. Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po LA Cee FACe À L’eSPAGne FRAnQuISte 87 paux représentants de l’antifranquisme de l’intérieur et de l’exil. De la condamnation à l’acceptation du régime franquiste (1945-1962) À l’issue de la guerre mondiale, le régime du général Franco en Espagne semblait de plus en plus un anachronisme. Franco n’avait pas caché ses sympathies pour le camp de l’Axe pendant la guerre : il avait déclaré l’Espagne « pays non belligérant », plutôt que « neutre » après l’entrée de l’Italie dans le conflit en 1940 et il avait envoyé des troupes, officiellement volontaires, au côté de la Wehrmacht sur le front russe (la « Division bleue ») entre 1941 et 1943. Ces faits expliquent la vague d’hostilité qui s’éleva contre Franco après la fin de la guerre. Ainsi le communiqué à la presse de Potsdam du 2 août 1945 exprimait-il déjà la volonté des Alliés d’exclure l’Espagne de l’ordre des Nations unies. En février 1946, le gouvernement français décida de fermer la frontière pyrénéenne à la suite de l’exécution en Espagne du dirigeant communiste Cristino García, qui avait combattu dans les Forces françaises de l’intérieur (FFI) 1. Enfin, en syntonie avec la déclaration de Potsdam, l’Assemblée générale de l’ONU approuva en décembre 1946 la résolution 39 (I), conseillant la retraite de tous les ambassadeurs en poste à Madrid. Cette mesure fut respectée par la plupart des délégations, y compris par celles de pays qui n’étaient pas encore membres de l’ONU. Ainsi, quelques mois plus tard, ne restait-il plus en Espagne que les représentants du Portugal, de la Suisse, de l’Argentine, et le nonce apostolique 2. (1) Javier Cervera Gil, La guerra no ha terminado : el exilio español en Francia, 1944-1953, Madrid, Taurus, 2007, p. 104-105. (2) Pedro Antonio Martínez Lillo, « La política exterior de España en el marco de la Guerra Fría : del aislamiento limitado a la integración parcial en la sociedad internacional, 19451953 », in Javier Tusell, Rosa Pardo et Juan Avilés (dir.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, UNED, 2000, p. 323-340, p. 334-335. Cependant, au début des années 1950, la politique des gouvernements occidentaux vis-àvis de l’Espagne franquiste évolua. Le discours farouchement anticommuniste de Franco pouvait être mis à profit dans le contexte européen de guerre froide. En outre, le potentiel agricole et l’abondance de ressources minérales représentaient des ressources importantes pour la reconstruction des États européens 3. La mise au ban de l’Espagne, qui avait suivi la fin de la guerre, fut progressivement levée. En 1948, la France rouvrit sa frontière avec l’Espagne. Georges Bidault, alors ministre des Affaires étrangères, aurait justifié ainsi cette décision devant l’Assemblée nationale : « Il n’y a pas d’oranges fascistes. Il n’y a que des oranges 4. » Le 4 novembre 1950, l’Assemblée générale de l’ONU mit fin au veto diplomatique à l’encontre de l’Espagne, malgré l’opposition des États communistes, du Mexique, du Guatemala, de l’Uruguay et d’Israël 5. La porte était ouverte au rétablissement des relations diplomatiques : les gouvernements occidentaux désignèrent de nouveaux ambassadeurs à Madrid entre octobre 1950 et novembre 1952. En 1953, un nouveau concordat avec le Vatican et une série d’accords avec le gouvernement Eisenhower 6 vinrent confirmer ce changement dans l’attitude des gouvernements occidentaux vis-à-vis de l’Espagne franquiste. Ceci permit à l’Espagne d’entrer à l’ONU le 14 décembre 1955, en même temps que d’autres États européens, comme l’Italie, l’Autriche, le Portugal, la Roumanie et l’Albanie. (3) Fernando Guirao, Spain and the Reconstruction of Western Europe, 1945-1957 : Challenge and Response, Londres, Macmillan, 1998, p. 9. (4) Jean-Rémy Bezias, Georges Bidault et la politique étrangère de la France : Europe, États-Unis, Proche-Orient, 1944-1948, préf. de Ralph Schor, Paris, L’Harmattan, 2006, p. 376. (5) Pedro Antonio Martínez Lillo, op. cit., p. 339. (6) Ángel Viñas, « La negociación y renegociación de los acuerdos hispano-norteamericanos, 1953-1988 : una visión estructural », Cuadernos de Historia Contemporánea, 25, décembre 2003, p. 83-99. Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po VÍCTOR FERNÁNDEZ SORIANO 88 Dans ce contexte, l’Espagne intégra progressivement les organisations internationales de coopération économique : le FMI et la Banque mondiale en mai 1958, l’OECE en juillet 1959 et le GATT en août 1963. Parallèlement, elle signa entre 1958 et 1963 de nombreux accords commerciaux bilatéraux avec plusieurs pays européens, y compris la Pologne de Władysław Gomułka 1. Au début des années 1960, l’évolution de l’image de la dictature franquiste dans les opinions européennes et américaines rendait envisageables l’entrée de l’Espagne dans l’OTAN et l’association de l’Espagne à la CEE. À l’OTAN, la candidature espagnole était soutenue par les États-Unis, la RFA, le Portugal, la Grande-Bretagne et la France. Elle fut cependant bloquée par la Norvège et par des États du Benelux, ainsi que par l’opposition politique intérieure dans certains pays officiellement favorables 2. Le gouvernement espagnol et l’europe L’intégration à ces structures internationales était un élément fondamental de la politique étrangère du franquisme à partir de la fin des années 1950. Le régime franquiste entreprenait à cette époque d’importantes réformes économiques : la libéralisation du commerce extérieur et l’ouverture aux investissements étrangers, en suivant les prescriptions du FMI et de la Banque mondiale. On considère habituellement le remaniement ministériel du 25 février 1957, qui fit entrer au gouvernement plusieurs (1) Archives historiques de la Commission de l’Union européenne (noté AHComUE), BAC 26/1969 667/4 (1965). (2) Carlos Collado Seidel, « Planes militares de Adenauer en España : el proyecto de instauración de bases militares de 1960 », Espacio, Tiempo y Forma, série V, Historia Contemporánea, t. 4, UNED, 1991, p. 97-116 ; Antonio Marquina Barrio, España en la política de seguridad occidental, 1939-1986, Madrid, Ejército español, 1986, p. 765 ; Pilar Ortuño Anaya, Los socialistas europeos y la transición española (1959-1977), Madrid, Marcial Pons, 2005, p. 102-105. hommes issus des familles politiques catholiques du régime, notamment des membres de l’Opus Dei (ceux que l’historiographie a retenu tels les « technocrates de l’Opus »), comme le moment charnière. Parmi ceux-ci se trouvait le nouveau ministre des Finances Mariano Navarro Rubio, concepteur du plan de stabilisation de l’été 1959, inspiré du plan PinayRueff, et complété par une série de plans de développement à partir de 1962. Ces plans mettaient fin à la phase d’autarcie initiée en 1939, et accentuée après 1945, tout en réduisant les dépenses publiques et l’intervention de l’État dans l’économie. Obtenir une clause de préférence commerciale de la part de la CEE, dont les États membres absorbaient la plupart de la balance de paiements espagnole, devint ainsi un objectif prioritaire de la politique étrangère franquiste. La demande de négociations de février 1962 s’intègre, par conséquent, à cette dynamique d’ouverture économique vers l’extérieur. L’accord d’association de la CEE avec la Grèce et les accords en cours de négociation avec la Turquie et les pays ACP, ainsi que les demandes adressées par le Royaume-Uni et d’autres États, rendaient d’autant plus difficile la situation de l’économie espagnole. Fernando Guirao souligne un autre aspect significatif : le régime franquiste faisait une lecture idéologique du boom économique espagnol des années 1960 qu’il percevait comme une source de légitimité politique 3, d’où sa ferme volonté d’établir des liens avec la CEE. Selon Walther L. Bernecke, cette volonté de « légitimation économique du système politique » fut un échec politique, mais elle fut portée par un discours qui eut un rôle (3) Fernando Guirao, « “Solvitur Ambulando”: The Place of the EEC in Spain’s Foreign Economic Policy, 1957-1962 », in Anne Deighton et Alan S. Milward (dir.), Widening, Deepening and Acceleration : The European Economic Community, 1957-1963, Bruxelles, Bruylant, 1999, p. 347-358, p. 347. Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po LA Cee FACe À L’eSPAGne FRAnQuISte 89 déterminant dans l’acceptation internationale du régime 1. En outre, les représentants espagnols, ainsi que leurs défenseurs, avaient un argument de poids en faveur de la candidature espagnole, qu’ils avancèrent à plusieurs reprises : d’un point de vue juridique, il n’y avait aucun obstacle légal à une assimilation politique de l’Espagne à la CEE. En effet, ni l’article 237, ni l’article 238 du traité de Rome, sur l’association et l’adhésion, ne faisaient allusion à un critère politique devant être rempli par les candidats. Le traité de Rome se contente d’établir, dans le dernier alinéa de son préambule, que ses signataires sont : « RÉSOLUS à affermir, par la constitution de cet ensemble de ressources, les sauvegardes de la paix et de la liberté, et appelant les autres peuples de l’Europe qui partagent leur idéal à s’associer à leur effort. » Pour le juriste Paul Reuter, cette prudence s’explique en partie par l’échec de la Communauté européenne de défense trois ans auparavant. Quoique cet alinéa ne puisse pas être entendu comme une règle juridique autonome, il constituerait pour lui « un rappel d’un faisceau de règles non écrites qui font incontestablement partie du droit communautaire 2 ». Cependant, la première allusion officielle à des critères politiques comme condition aux relations de la CEE avec les pays tiers figure dans la Déclaration commune sur les droits fondamentaux de Luxembourg, qui ne date que d’avril 1977 3. (1) Walther L. Bernecker, « 1962, un año crucial para el régimen franquista : las huelgas, el “contubernio” y Europa », in Rubén Vega García (dir.), El camino que marcaba Asturias : Las huelgas de 1962 y su repercusión internacional, Oviedo, Trea, 2002, p. 47-59, p. 53 et 56. (2) Paul Reuter, « Articles 1 et 2 », in Vlad Constantinesco et al. (dir.), Traité instituant la CEE : commentaire article par article, Paris, Economica, 1992, p. 16-19. (3) « Déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur les droits fondamentaux, du 5 avril 1977 », in Union européenne : recueil des traités, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1999, t. I, vol. 1, p. 987. Les autorités espagnoles n’hésitèrent pas à souligner ce point dans deux mémorandums adressés le 27 mars 1962 aux gouvernements d’Italie et de la République fédérale allemande, dans une manœuvre visant à influencer la position de ceux-ci au sein du Conseil de la CEE : « Il n’existe pas non plus d’arguments découlant du texte des traités de Rome qui fassent juridiquement obstacle à l’association de l’Espagne à la CEE, association qui, du reste, est considérée par les Espagnols comme une étape sur la voie d’une adhésion ultérieure en tant que membre de plein droit 4. » La question espagnole au sein de la Cee La première demande espagnole arriva à un moment où, à la suite de l’avalanche de demandes de négociations, l’Assemblée parlementaire de la CEE venait d’approuver, le 15 janvier 1962, un rapport rédigé par sa Commission politique réclamant l’établissement de critères politiques et économiques concrets comme condition préalable à toute association ou adhésion. Ce rapport, dont l’auteur, le député SPD Willi Birkelbach, était le porte-parole du groupe socialiste à l’Assemblée 5, fut accueilli avec une certaine froideur par le Conseil et la Commission. Ce premier se limita à informer les ministres que le texte avait été approuvé par l’Assemblée parlementaire 6. La Commission chargea son responsable des relations internationales, Jean Rey, de préparer un document résumant l’avis que ses membres avaient à l’égard du rapport 7, tâche qu’il accepta de mau- (4) AHComUE, BAC 17/1969 13/1 (9 mai 1962). (5) Willi Birkelbach, « Rapport fait au nom de la commission politique sur les aspects politiques et institutionnels de l’adhésion ou de l’association à la Communauté », in Assemblée parlementaire européenne, Documents de séance (19611962), document 122, 15 janvier 1962. (6) Archives historiques du Conseil de l’Union européenne (noté AHConsUE), CM2 1962-1 (5 février 1962). (7) AHComUE, BAC 209.1980, PV spécial 182 (21 mars 1962). Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po VÍCTOR FERNÁNDEZ SORIANO 90 vais gré 1. Finalement, la Commission convint de n’envoyer aucune communication écrite au Conseil concernant une « politique générale de l’association 2 », peut-être parce qu’elle estimait qu’une telle discussion était encore prématurée. L’« association », telle qu’elle était définie par l’article 238 du traité de Rome, ouvrait la voie à deux interprétations distinctes. La première relevait d’une logique postcoloniale : l’association permettait aux États membres en plein processus de décolonisation (la France, la Belgique et les Pays-Bas) de maintenir des liens privilégiés, commerciaux notamment, avec des États ayant récemment proclamé leur indépendance en Afrique, en Asie ou aux Caraïbes 3. La Convention de Yaoundé du 20 juillet 1963, accord d’association avec dix-huit États africains, en est un exemple. La seconde faisait de l’association une première étape vers l’adhésion pour des pays européens, qui étaient jugés n’être pas encore prêts à une pleine intégration. C’est le cas de l’accord d’association avec la Grèce du 9 juillet 1961, où l’objectif de l’adhésion est mentionné à l’article 72, ainsi que l’accord avec la Turquie du 12 septembre 1963, où le même objectif figure à l’article 28. La demande espagnole de 1962 s’inscrivait dans cette logique. Cependant, après l’accord avec la Turquie, la CEE ralentit fortement la signature de tels accords d’association visant à l’adhésion à moyen terme, sans doute consciente des problèmes posés par les nombreuses candidatures de 1961-1962. Les accords d’association postérieurs relèvent ainsi surtout de la logique postcoloniale (accords avec le Nige- (1) Archives de l’Université libre de Bruxelles, fonds « Jean Rey », 126 PP 52. (2) AHComUE, BAC 209.1980, PV spécial 184 (11 avril 1962). (3) Laura Kottos, « Europe et/ou Empire ? Un choix difficile à la veille du traité de Rome », mémoire de master, Bruxelles, Institut d’études européennes, Université libre de Bruxelles, 2008, p. 38-44, 49-55 et 64-67. ria du 16 juillet 1966, le Kenya, l’Ouganda et la Tanzanie du 26 juillet 1968, la Tunisie et le Maroc des 28 et 31 mars 1969, et la 2e Convention de Yaoundé du 29 juillet 1969). Le Conseil et la Commission s’interrogèrent longtemps sur la possibilité de négocier un accord d’association avec l’Espagne et ce malgré le refus de la candidature du RoyaumeUni et d’autres pays en janvier 1963. Les discussions furent longues et ne débouchèrent sur aucun consensus. Elles se tinrent à huis clos au cours de sessions restreintes. Les communications internes reçurent un traitement confidentiel et les médias ne s’en firent pas l’écho. Elles ne nous sont connues aujourd’hui que par les archives, ce qui explique sans doute pourquoi l’historiographie générale des politiques d’association a longtemps ignoré le cas de l’Espagne dans les années 1960. C’est la force de l’opinion publique à l’intérieur des États membres, très polarisée au sujet de l’Espagne, qui explique la difficulté d’arriver à un consensus. Le représentant allemand, Rolf Lahr, secrétaire d’État au ministère des Affaires étrangères de la RFA, observait, à propos de la demande de mars 1932, que : « [L]a demande espagnole ne manquera pas de provoquer dans la Communauté des difficultés spéciales, étant donné qu’elle soulève pour chaque gouvernement une série de problèmes importants, notamment de politique intérieure 4. » Le président de la séance, Maurice Couve de Murville, ajouta que : « [S]i la demande espagnole soulève incontestablement certains problèmes de politique intérieure dans différents États membres, il n’en demeure pas moins que la position géographique de l’Espagne et la place qu’elle occupe dans l’histoire européenne rendent inconcevable l’exclu- (4) AHConsUE, CM2 1962-6/ac-b (5-7 mars 1962). Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po LA Cee FACe À L’eSPAGne FRAnQuISte 91 sion définitive de ce pays de l’Europe occidentale 1. » Malgré la prudence avec laquelle les représentants des Six s’exprimaient aux réunions du Conseil, on entrevoit différentes positions à l’égard de la demande espagnole : les délégations française et allemande incarnent une position plus favorable à cette demande, les Italiens sont plus rétifs, et les représentants des États du Benelux y sont plus franchement hostiles. Les intérêts économiques de la France et de la RFA en Espagne étaient particulièrement importants, alors que l’Italie craignait la concurrence des produits agricoles espagnols. Toutefois, les raisons étaient aussi politiques. Les gouvernements de la Belgique et des Pays-Bas étaient divisés à l’égard de cette question : il y avait à la fois de fermes opposants et des partisans de la demande espagnole au sein même des coalitions gouvernementales des deux pays ; la question fut ainsi l’objet de débats dans leurs parlements respectifs. À La Haye, la Chambre approuva, le 20 juin 1962, par 88 voix contre 41, une motion socialiste forçant le cabinet Jan De Quay à repousser une éventuelle adhésion de l’Espagne franquiste à la CEE. Le ministre des Affaires étrangères, le catholique populaire (KVP) Joseph Luns, avait beau s’opposer à la motion, plusieurs députés de la majorité gouvernementale avaient voté pour 2. À Bruxelles, les débats au Sénat sur le budget du ministère des Affaires étrangères en mars 1964 se centrèrent sur la demande espagnole : certains sénateurs socialistes, tels Fernand Dehousse 3, s’opposèrent à toute négociation avec l’Espagne de Franco et demandèrent des explications au ministre des Affaires étran- (1) Ibid. (2) « Pays-Bas : les députés contre l’entrée de l’Espagne dans le Marché commun », Le Monde, 21 juin 1962, p. 8. Cette votation fut motivée par la répression en Espagne de certains assistants au Congrès du Mouvement européen à Munich quelques semaines auparavant. (3) Alors aussi député au Parlement européen. gères, Paul-Henri Spaak 4. Au Luxembourg, le président du parti socialiste POSL, Henry Cravatte, adressa le 17 janvier 1963 une lettre au ministre des Affaires étrangères, le libéral Eugène Schaus, demandant au gouvernement de « s’opposer à toute décision qui permettrait aux Autorités madrilènes de faire croire à l’opinion publique que l’Espagne franquiste est enfin entrée dans l’engrenage des négociations 5 ». Les socialistes étaient à cette époque dans l’opposition, mais ils entrèrent au gouvernement en juillet 1964, avec Cravatte luimême comme vice-président. Enfin, une situation similaire se produisit en Italie avec l’entrée du parti socialiste italien dans le cabinet formé par Aldo Moro le 4 décembre 1963. À partir de ce moment-là, la délégation italienne, jusqu’alors plus préoccupée par les conséquences économiques qui pourraient découler d’une éventuelle négociation avec l’Espagne, commença à insister sur la nécessité de définir une politique communautaire de l’association 6. Quelques semaines après la réception de la demande espagnole, le groupe des socialistes du Parlement européen adressa, par l’intermédiaire de Willi Birkelbach, cette question à la Commission et au Conseil des ministres : « Le Conseil des ministres croit-il / La Commission croit-elle qu’il y a lieu de prendre en considération pareille demande émanant d’un régime dont la philosophie politique et les pratiques économiques sont en opposition complète avec les conceptions et les structures des Communautés européennes 7 ? » (4) Sénat, Annales parlementaires, sessions 1963-1964, t. II, n° 40, Bruxelles, séances des 4 et 5 mars 1964. (5) Archives du Consejo Federal Español del Movimiento Europeo (CFEME, Madrid), fonds « Gironella », boîte 1 : une copie de cette lettre fut envoyée par le POSL au président du CFEME, Enric Adroher Gironella. (6) AHConsUE, CM2 1964-173/ad-a (28–29 avril 1964). (7) Parlement européen, débats, compte rendu in extenso des séances, VIII/62, n° 56, Strasbourg, séance du 29 mars 1962, p. 81. Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po VÍCTOR FERNÁNDEZ SORIANO 92 La suite donnée par les deux institutions ne semble pas très satisfaisante. Le Conseil des ministres décida dans sa réunion restreinte du 6 mars 1962 d’envoyer une réponse écrite à Birkelbach indiquant que « le Conseil a reçu du gouvernement espagnol une lettre demandant l’ouverture de négociations en vue d’examiner la possibilité d’établir une association avec la CEE, qu’il en a accusé réception, mais qu’il n’a pas encore pu examiner le problème quant au fond 1 ». Il convint ensuite de donner instruction au COREPER de rédiger formellement la lettre de réponse, de sorte qu’elle soit prête pour la session de l’Assemblée parlementaire du 29 mars suivant, ce qui fut fait 2. Entre-temps, la Commission chargea Jean Rey de répondre oralement à Birkelbach lors de la session de l’Assemblée du 29 mars, en indiquant qu’elle n’était toujours pas en mesure de définir les caractères spécifiques d’une philosophie de l’association 3. Les premières délibérations au Conseil des ministres autour de la demande espagnole n’eurent lieu qu’après la crise provoquée par le premier veto de De Gaulle en 1963, lors d’une session restreinte dédiée exclusivement à celleci le 25 mars 1964. Or, aucun consensus ne se dégagea 4. Lors de cette réunion, la délégation italienne annonça son intention de préparer un document définissant la politique de l’association au nom de la CEE. Celui-ci prit finalement la forme d’un mémorandum présenté par le ministre des Affaires étrangères, le socialdémocrate Giuseppe Saragat, au COREPER le 4 mai 1964 5, mais il n’allait pas recevoir de meilleur traitement que le rapport Birkelbach deux ans plus tôt. (1) AHConsUE, CM2 1962-6/ac-b (5-7 mars 1962). (2) AHConsUE, CM2 1962-106/ab-b (17 mars 1962). (3) AHComUE, BAC 209.1980, PV spécial 180 (5 mars 1962) et 182 (21 mars 1962). (4) AHConsUE, CM2 1964-25/ac-a (30 avril 1964). (5) AHConsUE, CM2 1964-173/ad-a (28-29 avril 1964). De la même manière, la formule de l’accord à négocier avec la délégation espagnole restait vague lors des conversations exploratoires tenues en décembre 1964 et en juillet 1966, interrompues par la « crise de la chaise vide ». La CEE ne semblait pas vraiment disposée à accepter une association. Le représentant de la Commission dans les conversations, Jean Rey, comprit alors que les motivations du gouvernement espagnol étaient d’abord économiques et s’orientaient plutôt vers l’établissement d’une union douanière. C’est pour cela qu’il conclut, dans son rapport sur les négociations exploratoires, qu’il fallait proposer au Conseil d’ouvrir des négociations avec le gouvernement espagnol en vue d’un accord à organiser en deux étapes, tout en ajoutant : « Cependant, la Commission n’est pas en mesure au stade actuel de formuler un avis définitif quant au choix des modalités suivant lesquelles pourraient s’établir les relations futures entre l’Espagne et la Communauté 6. » Les caractéristiques définitives de l’accord à signer avec l’Espagne furent fixées par le groupe ad hoc « Espagne », créé au sein du COREPER en janvier 1967. La décision devait déterminer si, oui ou non, l’accord final devait être un « accord préférentiel » à deux phases et s’il serait intégré à la politique méditerranéenne générale de la CEE 7. L’accord qui fut finalement négocié et conclu avec l’Espagne fut donc un « accord préférentiel ». Il s’agit d’une formule empruntée au commerce international mais qui ne figurait pas dans le traité de Rome. Le but était de trouver une solution intermédiaire, à mi-chemin entre un accord commercial simple et un accord d’association, valable pour des candidats qui posaient problème d’un point de vue poli- (6) AHComUE, BAC 17/1969 14/2 (23 novembre 1966). (7) AHComUE, BAC 12/1972 29/1 (18 janvier 1967). Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po LA Cee FACe À L’eSPAGne FRAnQuISte 93 tique. Cette formule fut employée pour la première fois concernant l’Espagne et concernant Israël, pour lesquels la phase finale des négociations eut lieu en même temps. Les accords avec ces deux pays furent signés le même jour, le 29 juin 1970. Dans le cas d’Israël, le gouvernement français avait posé son veto à l’association à la suite de la guerre des Six Jours en juin 1967 1. Un rapport sur les problèmes des Communautés européennes, présenté en décembre 1967 par un groupe de travail du Bureau du parti socialiste belge, décrivit l’accord préférentiel avec l’Espagne dans des termes tout à fait pertinents : « [L]’Espagne a insisté pour obtenir un accord d’association. Des conversations sont engagées en vue d’arriver à un accord commercial préférentiel. Les États membres de la CEE et l’Espagne étant partenaires du GATT, on voit mal qu’un tel accord puisse être compatible avec le système de Genève s’il n’est pas basé sur l’objectif d’une union douanière. L’accord préférentiel serait ainsi un accord d’association mal déguisé 2. » Cette solution d’accord privilégié se révéla fort efficace. La CEE l’employa donc systématiquement pour résoudre des dossiers délicats concernant les candidatures de pays européens qui soulevaient des problèmes politiques, comme la Suisse (22 juillet 1972), l’Autriche, la Suède, l’Islande et le Portugal (19 décembre 1972), la Norvège après son refus de devenir État membre (25 juin 1973) et la Finlande (22 novembre 1973). Lorsque la question espagnole semblait être résolue sans que l’on ait dû préciser une politi- (1) Alfred Tovias, Théorie et pratique des accords commerciaux préférentiels : application au régime des échanges entre l’Espagne et la CEE, Francfort-sur-le-Main, Peter Lang, 1974, p. 228-241. (2) Archives de l’AMSAB-ISG (Gand), fonds 142 « Hendrik Fayat », boîte 332. que concrète de l’association, la CEE fut mise en difficulté par un nouvel événement : le coup d’État des colonels à Athènes le 21 avril 1967. Néanmoins, la CEE opta dans ce cas-là aussi pour une attitude de modération et de prudence : l’accord d’association avec la Grèce ne fut pas déclaré nul, mais ses principales dispositions furent suspendues 3. La politique étrangère de la CEE entrait ainsi dans une phase de remaniement, caractérisée par une réinterprétation de l’association et par la signature d’accords fondés sur l’article 133 du traité de Rome avec plusieurs pays tiers européens, dont l’Espagne. La CEE allait par conséquent faire évoluer sa politique d’association : dans les années 1970, la conception de l’« association » que nous avons appelée « postcoloniale », tomba en désuétude : elle était remplacée par la notion de « coopération », qui figure dans les accords commerciaux signés tout au long de la décennie avec des pays tiers non européens, le Liban, l’Inde, l’Algérie, le Brésil, le Maroc et la Tunisie 4, etc. Les organisations transnationales et la question espagnole Les débats à propos de la demande espagnole gagnèrent les organisations qui, comme le Conseil de l’Europe, le Mouvement européen, l’Internationale socialiste ou les associations professionnelles et syndicales, s’intéressaient à la CEE. Nous les appellerons « des acteurs transnationaux ». Le Conseil de l’Europe essayait alors d’avoir une certaine influence sur le processus décisionnel de la CEE et de l’AELE. Des députés des deux organisations siégeaient à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, où ils discutaient des sujets d’intérêt commun. Ainsi, le rapport sur la politique générale du Conseil (3) La Grèce et la Communauté européenne, Athènes, Direction aux affaires communautaires, 1980, p. 15-17. (4) Renégociation des accords. Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po Document téléchargé depuis www.cairn.info - ulb - - 164.15.99.9 - 27/07/2012 10h44. © Presses de Sciences Po