Luottamuksensuojaperiaate automaattisessa päätöksenteossa : Lainsäädännön asettamat edellytykset luottamuksensuojaperiaatteen toteutumiselle

1 Riku Kallio LUOTTAMUKSENSUOJAPERIAATE AUTOMAATTISESSA PÄÄTÖKSENTEOSSA Lainsäädännön asettamat edellytykset luottamuksensuojaperiaatteen toteutumiselle Johtamisen ja talouden tiedekunta Kandidaatin tutkielma Marraskuu 2024 i TIIVISTELMÄ Riku Kallio: Luottamuksensuojaperiaate automaattisessa päätöksenteossa – lainsäädännön asettamat edellytykset luottamuksensuojaperiaatteen toteutumiselle Kandidaatin tutkielma Tampereen yliopisto Hallintotieteiden kandidaattiohjelma, julkisoikeus Marraskuu 2024 Automaatiota on hyödynnetty julkisen hallinnon palvelutoiminnassa tukemaan viranomaisprosesseja jo usean vuosikymmenen ajan. Viime vuosina sen käyttö on yleistynyt erityisesti esimerkiksi Kansaneläkelaitoksen ja Verohallinnon päätöksissä. Automaation tarjoama tehokkuushyöty verrattuna viranomaisten tekemiin päätöksiin on kiistaton, mutta päätöksentekomuodon hyödyntämiseen liittyy kuitenkin edelleen useita juridisia ongelmia, joista yhteen perehdytään tarkemmin tässä tutkielmassa. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan hyvän hallinnon periaatteiden toteutumista automaattisessa päätöksenteossa. Automaattisella päätöksenteolla viitataan tässä tutkielmassa prosessiin, jossa hallintopäätöksen ratkaisu tehdään joko kokonaan tai ainakin osittain tietojärjestelmän avulla. Tutkimuksen tarkoituksena on syventyä luottamuksensuojaperiaatteen toteutumiseen automaatiossa, ja selvittää minkälaiset edellytykset uusi yleislainsäädäntö asettaa sekä periaatteen toteutumiselle että automaattisen päätöksenteon käyttämiselle viranomaistoiminnassa yleisesti. Tutkimus sijoittuu julkisoikeuden tarkemmin eriteltynä hallinto-oikeuden alaan. Tutkielma toteutetaan oikeusdogmaattisena eli lainopillisena tutkimuksena, koska tutkimuksessa halutaan tarkastella voimassa olevan lainsäädännön sisältöä ja tehdä siitä tulkintoja. Keskeisen lähdeaineiston tutkimukselle muodostaa aihepiiriä koskeva lainsäädäntö sekä lakien esityöt. Erityisen tarkastelun kohteena on hallintolaki (434/2003) ja siihen vuoden 2023 alkupuolella tulleet muutokset, joiden avulla automaattisen päätöksenteon käytölle luotiin lainsäädännöllinen pohja. Lisäksi tutkielmassa hyödynnetään oikeuskäytäntöä sekä sallittuja oikeuslähteitä, kuten oikeuskirjallisuutta ja lainvalmisteluaineistoja. Tutkielma rakentuu neljästä pääluvusta, joista ensimmäinen johdattelee aiheeseen ja kertoo tutkimuskysymyksen sekä asetetut tavoitteet. Toisessa pääluvussa määritellään aiheen kannalta keskeiset käsitteet eli luottamuksensuojaperiaate ja automaattinen päätöksenteko. Kolmannessa pääluvussa on vuorossa tutkielman varsinainen analyysiosuus. Siinä perehdytään ja tulkitaan aihepiirin voimassa olevaa lainsäädäntöä lainopin menetelmiä hyödyntäen sekä samalla esitellään keskeistä oikeuskäytäntöä. Viimeisessä eli neljännessä pääluvussa esitellään tutkimuksen keskeiset tulokset ja niistä tehdyt johtopäätökset. Tutkimuksen yhtenä keskeisenä tuloksena on, että uusi automaattista päätöksentekoa koskeva yleislainsäädäntö on vähentänyt päätöksentekomuodon käyttöön liittyvää oikeudellista epävarmuutta. Samalla se on mahdollistanut automaattisen päätöksenteon jatkamisen sekä laajentamisen yhä uusiin asiaryhmiin, mistä erityisesti Verohallinto voi hyötyä paljonkin tulevaisuudessa. Toisaalta uusi lainsäädäntö ei ole kuitenkaan täysin poistanut kaikkia ongelmia, sillä esimerkiksi pelkkien säännösten perusteella epäselväksi jää edelleen se, mihin kaikkeen automaattista päätöksentekoa voi hyödyntää. Valinta voiko tapauksen ratkaisemisessa hyödyntää automaatiota, tapahtuu edelleen viime kädessä virkailijan oman laintulkinnan ja tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Pelkät säännökset eivät suoraan anna tähän täysin selvää ja yksiselitteistä vastausta. Avainsanat: automaattinen päätöksenteko, automaatio, automaattinen verotusmenettely, luottamuksensuojaperiaate, sähköinen hallinto, verohallinto Tämän julkaisun alkuperäisyys on tarkastettu Turnitin Originality Check -ohjelmalla. ii TEKOÄLYN KÄYTTÖ OPINNÄYTTEESSÄ Opinnäytteessäni on käytetty tekoälysovelluksia: ☒ Ei ☐ Kyllä Ilmoitukseni mukaan olen käyttänyt opinnäytteessäni tutkielmaprosessin aikana seuraavia tekoälysovelluksia: Tekoälysovellusten nimi ja versio: Käyttötarkoitus: [Kuvaa tähän yksityiskohtaisesti, mihin tarkoitukseen ja miten tekoälyä on sovellettu opinnäytteeseen tutkielmaprosessin aikana.] Osiot, joissa tekoälyä on käytetty: [Luettele tähän kaikki opinnäytteen vaiheet ja osiot, joissa tekoälyä on tutkielmaprosessin aikana käytetty.] Olen tietoinen siitä, että olen täysin vastuussa koko opinnäytteeni sisällöstä, mukaan lukien tekoälyllä tuotetut osat, ja hyväksyn vastuun mahdollisista julkaisueettisten normien rikkomuksista. iii SISÄLLYSLUETTELO LÄHDELUETTELO ............................................................................................................... iv LYHENNELUETTELO ....................................................................................................... viii 1 JOHDANTO .......................................................................................................................... 1 1.1 Johdatus tutkimusaiheeseen ............................................................................................. 1 1.2 Tutkimuskysymykset ja rajaukset .................................................................................... 3 1.3 Tutkimuksessa käytettävät menetelmät ja niihin kohdistuvat rajoitukset ........................ 5 1.4 Tutkimuksen rakenne ....................................................................................................... 7 2 TUTKIMUKSEN KESKEISET KÄSITTEET .................................................................. 9 2.1 Luottamuksensuojaperiaate .............................................................................................. 9 2.2 Automaattinen päätöksenteko ........................................................................................ 11 3 LUOTTAMUKSENSUOJAPERIAATE AUTOMAATTISESSA PÄÄTÖKSENTEOSSA ......................................................................................................... 14 3.1 Automaattista päätöksentekoa koskeva sääntely ennen yleislainsäädäntöuudistusta .... 14 3.2 Automaattista päätöksentekoa koskeva sääntely yleislainsäädäntöuudistuksen jälkeen 17 3.3 Luottamuksensuojaperiaate automaattisessa päätöksenteossa ....................................... 21 3.4 Automaattinen päätöksenteko Verohallinnossa ............................................................. 22 3.5 Luottamuksensuojaperiaate Verohallinnon automaattisessa päätöksenteossa ............... 24 4 JOHTOPÄÄTÖKSET ........................................................................................................ 27 iv LÄHDELUETTELO Kirjallisuus Hirvonen, Ari. (2011). Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen julkaisuja 17. Helsingin yliopisto, Oikeustieteellinen tiedekunta. Husa, Jaakko, Mutanen, Anu, & Pohjolainen, Teuvo. (2008). Kirjoitetaan juridiikkaa: ohjeita oikeustieteellisten kirjallisten töiden laatijoille. ([2., uudistettu painos].). Helsinki: Talentum media. Knuutinen, Reijo. (2014). Luottamuksensuoja verotuksessa – sääntö vai periaate? Lakimies 6/2014. Sivut 799–824. Koivuluoma, Anu, Paso, Mirjami, Saukko, Petri, Tarukannel, Veijo, & Tolvanen, Matti. (2020). Hallintolainkäyttö (2., uudistettu painos.). Alma Talent Oy. Koulu, Riikka. (2018). Digitalisaatio ja algoritmit – oikeustiede hukassa? Lakimies 7–8/2018. Sivut 840–867. Kulla, Heikki. (2021). Hallintomenettelyn perusteet. ([11., uudistettu painos].). Alma Talent Oy. Kuopus, Jorma. (1988). Hallinnon lainalaisuus ja automatisoitu verohallinto: oikeustieteellinen tutkimus kansalaisen oikeusturvasta teknistyvässä valtionhallinnossa = The rule of law and computerized administration of taxation. Lakimiesliiton kustannus. Kurki, Visa. (2018). Voiko tekoäly olla oikeussubjekti? Lakimies 7–8/2018. Sivut 820–839. Kuusniemi, Kari, Suviranta, Outi, Viljanen, Veli-Pekka, Aer, Janne & Vihervuori, Pekka. (2020). Juhlajulkaisu Pekka Vihervuori 1950–25/8–2020. Suomalainen lakimiesyhdistys. Merisalo, Matti. (2023). Automaattisesta päätöksenteosta. Verotus-lehti 3/2023. Sivut 335– 346. Mäenpää, Olli. (2021). Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. ([6., uudistettu painos].). Helsinki: Edita. Myrsky, Matti. (2000). Luottamuksensuojaperiaatteen kysymyksiä verotuksessa. Defensor Legis 5. Sivut 797–806. Myrsky, Matti & Ossa Jaakko. (2008). Verotuksen perusteet. Helsinki: Talentum media. Myrsky, Matti & Räbinä, Timo. (2015). Verotusmenettely ja muutoksenhaku. ([7., uudistettu painos].). Alma Talent Oy. Niemivuo, Matti, Keravuori-Rusanen, Marietta & Kuusikko, Kirsi. (2010). Hallintolaki. ([2., uudistettu laitos].). Helsinki: Talentum media. Puronen, Pertti. (2010). Oikeusturva, verotus ja viranomaiskäytänteet. Alma Talent Oy. v Räbinä, Timo. (2022). Verotusmenettely ja muutoksenhaku. ([8., uudistettu painos].). Alma Talent Oy. Soikkeli, Lauri. (2004). Luottamuksensuoja verotuksessa. Lakimies 2/2004. Sivut 320–323. Tuori, Kaarlo. (2003). Oikeusjärjestys ja oikeudelliset käytännöt. Helsingin yliopisto, Oikeustieteellinen tiedekunta. Valtioneuvoston kanslia. (2019). Algoritmi päätöksentekijänä? Tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä. Valtioneuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:44. Voutilainen, Tommi. (2009). ICT-oikeus sähköisessä hallinnossa. Edita Publishing Oy. Wikström, Kauko, Ossa, Jaakko & Urpiainen, Matti. (2015). Vero-oikeuden yleiset opit. Helsingin kamari Oy. Virallislähteet HaVM 39/2022 vp.: Valiokunnan mietintö hallituksen esityksestä HE 145/2022 vp julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi. HE 131/1995 vp.: Hallituksen esitys eduskunnalle verohallintolaiksi ja laiksi verotusmenettelystä sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi. HE 1/1998 vp.: Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen hallitusmuodoksi. HE 72/2002 vp.: Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintokäyttölain muuttamisesta. HE 145/2022 vp.: Hallituksen esitys eduskunnalle julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi. HE 224/2022 vp.: Hallituksen esitys eduskunnalle automaattista päätöksentekoa verotusja tulliasioissa koskevaksi lainsäädännöksi. PeVL 62/2018 vp.: Valiokunnan lausunto hallituksen esityksestä HE 224/2018 vp laiksi henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 70/2018 vp.: Valiokunnan lausunto hallituksen esityksestä HE 298/2018 vp potilasvakuutuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 78/2018 vp.: Valiokunnan lausunto hallituksen esityksestä HE 52/2018 vp sosiaaliturvaja vakuutuslainsäädännön muuttamiseksi EU:n yleisen tietosuoja asetuksen johdosta. PeVL 7/2019 vp.: Valiokunnan lausunto hallituksen esityksestä HE 18/2019 vp laiksi henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 81/2022 vp.: Valiokunnan lausunto hallituksen esityksestä HE 145/2022 vp julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi. vi VaVM 22/2005 vp.: Valiokunnan mietintö hallituksen esityksestä HE 91/2005 vp eräiden verotusmenettelyyn liittyvien säännösten muuttamisesta. Säädökset Ennakkoperintölaki 1118/1996 Hallintolaki 434/2003 Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta 906/2019 Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 808/2019 Laki verotusmenettelystä 1558/1995 Suomen perustuslaki 731/1999 Verohallintolaki 1557/1995 Kansallinen oikeuskäytäntö KHO 2003:21 KHO 2003:1065 KHO 2012:21 KHO 2012:74 KHO 2023:63 Ylimpien lainvalvojien ratkaisut EOAK 20.11.2019. Verohallinnon automatisoitu päätöksentekomenettely ei täytä perustuslain vaatimuksia (dnro 3379/2018). Verkkolähteet Eduskunta. (2020). Lakihankkeiden tietopaketit – Yleislainsäädäntö automaattiselle päätöksenteolle. Päivitetty 31.3.2023. Haettu 6.6.2024 osoitteesta https://www.eduskunta.fi/FI/naineduskuntatoimii/kirjasto/aineistot/kotimainen_oikeus/LATI/Sivut/yleislainsaadanto-automaattiselle-paatoksenteolle.aspx. vii Heikura, Markku. (2024). Mielipidekirjoitus: Saavatko säästöt tuntua myös palveluissa? Helsingin sanomat 3.3.2024. Haettu 14.4.2024 osoitteesta https://www.hs.fi/mielipide/art2000010261076.html. Mäki-Lohiluoma, Juho. 2022. Automaattista päätöksentekoa ei saa pilata huonolla sääntelyllä. Elinkeinoelämän keskusliitto 20.10.2022. Haettu 14.4.2024 osoitteesta https://ek.fi/ajankohtaista/blogit/automaattista-paatoksentekoa-ei-saa-pilata-huonolla-saantelylla/. Oikeusministeriö. (2020b). Arviomuistio hallinnon automaattiseen päätöksentekoon liittyvistä yleislainsäädännön sääntelytarpeista. Oikeusministeriön julkaisuja 14/2020. Haettu 14.4.2024 osoitteesta https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/162355/OM_2020_14_S0.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Oikeusministeriö. (2020). Esiselvitys automaattiseen päätöksentekoon liittyvistä yleislainsäädännön sääntelytarpeista. Haettu 14.2.2024 osoitteesta. https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/ff3444f4-24c9-4ee8-8c9d-7bc581c0021a/796dac3f-4527-45c0-a7b8-d63024345ac8/JULKAISU_20200214084153.pdf. Paasikivi, Oskari, Tuohino, Johanna, Mansnerus, Juli & Lång, Jukka. (2022). Tekoälyn käyttömahdollisuudet julkisella sektorilla – Oikeudelliset reunaehdot ja kansainvälinen vertailu. Haettu 6.5.2024 osoitteesta https://media.sitra.fi/app/uploads/2022/03/tekoalyn-kayttomahdollisuudet-julkisella-sektorilla-sitran-selvityksia-206.pdf. Valtioneuvosto: Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta, Valtioneuvoston julkaisuja 31/2019. Haettu 14.2.2024 osoitteesta https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161931/VN_2019_31.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Valtiontalouden tarkastusvirasto. (2021). Jälkiseuranta: Verohallinnon rakenteelliset muutokset 1/2017. Haettu 18.4.2024 osoitteesta https://www.vtv.fi/app/uploads/2021/06/VTV-Jalkiseuranta-Verohallinnon-rakenteelliset-muutokset-1-2017.pdf. Varonen, Sami & Knuutinen, Raili. (2023). Luottamuksensuoja verotusmenettelyssä. Verohallinnon ohje Dnro VH/4957/00.01.00/2023. Haettu 10.5.2024 osoitteesta https://www.vero.fi/syventavat-vero-ohjeet/ohje-hakusivu/47866/luottamuksensuoja-verotusmenettelyssa3/. Verohallinto. (2020). Automaattinen päätöksenteko verotuksessa. Haettu 14.3.2024 osoitteesta https://www.vero.fi/tietoa-verohallinnosta/verohallinnon_esittely/automaattinenp%c3%a4%c3%a4t%c3%b6ksenteko/automaattinen-paatoksenteko-verotuksessa/. viii LYHENNELUETTELO EOAK Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia EU Euroopan unioni HE Hallituksen esitys KHO Korkein hallinto-oikeus PeVL Perustuslakivaliokunnan lausunto vp Valtiopäivät VaVM Valtiovarainvaliokunnan mietintö VML Laki verotusmenettelystä 1558/1995 7 Tavoitteena on, että tutkielman lähestymistapa olisi pääosin käytännön lainopillinen, jossa tarkastelu keskittyisi erityisesti siihen, mikä on voimassa olevan oikeuden sisältö tällä hetkellä, ja miten oikeus tosiasiallisesti toteutuu. Tällöin huomiota annetaan sekä voimassa oleville säännöksille että muille oikeudellisille teksteille. Lisäksi tutkielmassa on tarpeen käyttää lähestymistapana myös vaihtoehtoista lainoppia, sillä sen avulla on paremmin mahdollista ottaa kantaa siihen, miten automaattista päätöksentekoa koskevaa lainsäädäntöä voisi kehittää paremmaksi. Useamman tulkintatavan hyödyntäminen tutkielmassa mahdollistaa tutkimuskysymyksen kokonaisvaltaisen tarkastelun, ja tarjoaa näin ollen paremmat edellytykset tutkielman onnistumiselle. 1.4 Tutkimuksen rakenne Tässä tutkielmassa tarkastellaan automaattisen päätöksenteon kannalta keskeisiä hyvän hallinnon periaatteita. Pääpaino tarkastelussa on luottamuksensuojaperiaatteessa, erityisesti sen toteutumisessa koko ajan enemmän automatisoituvassa julkisen hallinnon palvelutoiminnassa. Aihetta tarkastellaan aluksi laajemmin, mutta tutkielman myöhemmissä osissa analysointi painottuu erityisesti Verohallinnon sähköisen asiointiin sekä verotuksessa hyödynnettävään automaattiseen päätöksentekoon. Analyysiosuus päättyy alalukuun 3.5, jossa tarkastellaan luottamuksensuojaperiaatteen toteutumista automaattisessa verotusmenettelyssä. Tutkielma rakentuu neljästä pääluvusta, jotka viimeistä lukua eli johtopäätösosuutta lukuun ottamatta jakautuvat useampiin alalukuihin. Tutkielma alkaa johdantoluvulla, jossa luodaan kokonaiskuva automaattisesta päätöksenteosta. Samassa luvussa tuodaan esiin myös päätöksentekomuodon saamaa kritiikkiä, mikä on omalta osaltaan johtanut lainsäädännön muutostarpeisiin. Tutkielman taustan esittelemisen jälkeen, käydään läpi tutkimuskysymykset sekä tutkielman tavoitteet ja rajaukset. Toisessa pääluvussa määritellään tärkeimmät aiheeseen liittyvät keskeiset käsitteet. Aiheen kannalta tärkeimpiä käsitteitä ovat luottamuksensuojaperiaate ja automaattinen päätöksenteko. Kolmannessa pääluvussa syvennytään tarkemmin automaattista päätöksentekoa koskevaan lainsäädäntöön. Voidaankin sanoa, että luvussa kolme ollaan tutkielman ydinalueella, sillä tarkastelun kohteena ovat Suomen perustuslaki sekä hallintolaki esitöineen. Lisäksi luvussa esitellään runsaasti automaattisen päätöksenteon käyttöesimerkkitilanteita etenkin Verohallinnossa, ja analysoidaan myös teemaan liittyviä tuoreimpia oikeustapauksia. Viimeisessä eli 8 neljännessä pääluvussa kootaan yhteen tutkielman aikana esiin nousseet keskeiset havainnot, joiden perusteella tehdään johtopäätöksiä ja vastataan tutkimuskysymyksiin. Lopuksi annetaan vielä konkreettisia ehdotuksia, siitä, miten automaattista päätöksentekoa koskevaa lainsäädäntöä voisi kehittää, jotta hyvän hallinnon periaatteet erityisesti luottamuksensuojaperiaate toteutuisi siinä entistä paremmin. 9 2 TUTKIMUKSEN KESKEISET KÄSITTEET 2.1 Luottamuksensuojaperiaate Hallintolain 6:n pykälän mukaan luottamuksensuojaperiaate tarkoittaa, että viranomaisten toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Periaatteen mukaan hallinnon asiakkailla on tietyin perustelluin edellytyksin oikeus luottaa viranomaisen toimintaan ja hallintopäätösten oikeellisuuteen sekä pysyvyyteen. 23 Hyviä esimerkkejä tavanomaisista hallintopäätöksistä ovat opintotukitai asumistukipäätökset. Yksinkertaisesti voidaan ajatella, että hallinnon asiakkaan tulisi voida luottaa siihen, että opintotuki maksetaan oikean suuruisena, kuten periaate edellyttää. Huomionarvoista on myös se, että luottamuksensuojaperiaatteen toteutuminen on keskeinen vaatimus kaikessa viranomaistoiminnassa riippumatta sen sisällöstä tai muodosta. Näin ollen viranomaisella on periaatteen nojalla velvollisuus järjestää toimintansa sillä tavalla, että yksityisten henkilöiden luottamus viranomaisten toimintaan voi toteutua asianmukaisesti lainsäädännön edellyttävälle tavalla. Luottamuksensuojaperiaate on säädetty yksityisen henkilön suojaksi viranomaistoiminnan ennakoimattomia muutoksia vastaan. 24 Tämä tarkoittaa sitä, että yksilön pitää pystyä luottamaan siihen, että viranomaisen toiminta ei äkillisesti tai varsinkaan takautuen muutu niin, että se vaikuttaisi yksilön oikeuksiin ja etuihin rajoittavasti, tai muulla tavalla negatiivisesti. Näin ollen voidaan sanoa, että periaate toimii myös oikeusvarmuuden turvaajana. 25 Periaatteen kannalta on olennaista ottaa huomioon, että luottamuksensuoja ei ole voimassa kaikissa tilanteissa, vaan sen saaminen tai siihen vetoaminen on mahdollista vain tiettyjen edellytysten täyttyessä. Luottamuksensuojanperiaatteeseen voidaan vedota paitsi yhteisön säädännäiseen oikeuteen kuuluvien asetusten pätevyyden arvioinnissa myös hallintopäätösten ja muiden yksittäistapauksellisten ratkaisujen kohdalla. 26 Keskeisenä edellytyksenä luottamuksensuojan saamiselle on se, että oikeussubjektille on muodostunut oikeutettuja odotuksia esimerkiksi myönteisen päätöksen saamisen takia. Nämä edellä kuvatut oikeusjärjestykseen perustuvat oikeutetut odotukset pitävät kansallisen lainsäädännön 23 HE 72/2002 vp, s. 60. 24 Ks. tarkemmin HE 72/2002 vp, s. 60. 25 Mäenpää 2021, s. 108–109. 26 HE 72/2002 vp, s. 61. 10 lisäksi sisällään myös Euroopan yhteisön lainsäädännön, oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. 27 Toinen keskeinen edellytys luottamuksensuojalle on edellä mainittujen oikeutettujen odotusten perustuminen lakiin. 28 Tämä tarkoittaa sitä, että myönnetty lupa, etuus, annettu neuvo tai lupaus on oikeusjärjestyksen mukainen. Muita luottamuksensuojan kannalta keskeisiä edellytyksiä ovat esimerkiksi asianosaisen henkilön vilpitön mieli eli se, että tehty päätös ei ole perustunut asianosaisen antamiin virheellisiin tai olennaisesti puutteellisiin tietoihin. 29 Lisäksi yksi keskeinen vaatimus on puolestaan se, että asianosainen on noudattanut viranomaisen antamia ohjeita ja määräyksiä. Huomionarvioista on, että luottamuksensuojan arviointi tapahtuu viime kädessä tapauskohtaisen harkinnan perusteella, jossa yksityisen luottamusta punnitaan suhteessa julkiseen etuun. 30 Tässä arvioinnissa otetaan huomioon kaikki luottamuksensuojan kannalta merkitykselliset seikat. Luottamuksensuojaperiaatteen soveltamisella on useita oikeusvaikutuksia. Ensinnäkin periaatetta voidaan soveltaa joko kokonaan tai osittain. Verotuksessa periaatetta voidaan soveltaa vasta sellaisissa tilanteissa, joissa verotuksessa on päädytty epäedulliseen ratkaisuun verotettavaa kohtaan. Tällaisissa tilanteissa luottamuksensuojan soveltaminen voi johtaa siihen, että kun on kyseessä epäselvä tai tulkinnanvarainen veroasia, verovelvollinen voidaan jättää kokonaan verottamatta. Vastaavasti, jos verotusta ei voida jättää toimittamatta kokonaisuudessaan, mutta periminen olisi epäselvyyden tai tulkinnanvaraisuuden takia kohtuutonta, voidaan luottamuksensuojaperiaatetta soveltaa osittain. Konkreettisesti tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että veroon liittyvä veronlisäys tai viivästyskorko jätetään perimättä osittain tai kokonaan. 31 Vallitsevan oikeuskäytännön mukaan ennen kuin voidaan ratkaista, sovelletaanko luottamuksensuojaa, on selvitettävä asiaan vaikuttavat tosiseikat, sovellettavat oikeussäännökset sekä lopuksi vielä se, kuinka asia ratkaistaisiin niiden perusteella. 32 Jos oikeussäännösten pohjalta päädytään verovelvollisen vastaiseen lopputulokseen, tutkitaan onko tapauksessa mahdollista noudattaa luottamuksensuojaa ja millä perustein. Näin ollen luottamuksensuojan soveltamista pidetään toissijaisesti ratkaistavana asiana. 27 Niemivuo, Keravuori-Rusanen & Kuusikko 2010, s. 132. 28 Mäenpää 2021, s. 109. 29 HE 72/2002 vp, s. 61. 30 Ks. tarkemmin HE 72/2002 vp, s. 61. 31 Soikkeli 2004, s. 320–323. 32 Ks. tarkemmin KHO 2003:1065. 11 Kokonaisuudessaan luottamuksensuojaperiaatteen toteutumisen arviointi ei ole lainkaan yksinkertainen tehtävä, sillä periaatteen soveltamiseen liittyy hyvin paljon tapauskohtaista arviointia. Lisäksi punnintaa tehdään sekä julkisten että yksityisten intressien ja etujen välillä. Luottamuksensuoja edellyttää myös saajaltaan runsaasti toimia ja edellytysten täyttämistä. Pelkästään viranomaisen esittämät näkemykset tai lupaukset eivät sellaisenaan riitä luomaan oikeudellisesti perusteltua odotuksia, johon luottamuksensuojaa voitaisiin soveltaa. Ehtona ovat esimerkiksi perustellut oikeutetut odotukset ja niiden perustuminen oikeusjärjestykseen sekä asianosaisen oma toiminta vilpittömässä mielessä. Lisäksi oman lisähaasteensa tuovat periaatteen soveltamisesta aiheutumat usein vaikeasti ennakoitavat taloudelliset kustannukset. Nimittäin se, miten luottamuksensuojaa sovelletaan kussakin tapauksessa, on viime kädessä osittain tuomarikohtaista ja arvosidonnaista. Lopuksi haluan nostaa esille luottamuksensuojaperiaatteen merkityksen verotuksessa, sillä tutkielman myöhemmissä luvuissa tarkastelunäkökulma painottuu Verohallinnon automaattiseen päätöksentekoon. Verotuksen näkökulmasta luottamuksensuojaperiaate tarkoittaa sitä, että verovelvollisten on voitava luottaa veroviranomaisten tekemien päätösten pysyvyyteen, oikeellisuuteen ja virheettömyyteen. Yksinkertaistettuna luottamuksensuoja toteutuu verotuksessa, kun verotus toimitetaan aikaisemman viranomaiskäytännön ja annettujen ohjeiden mukaisesti. 33 Veronsaajapuolen näkökulmasta luottamuksensuojaperiaate merkitsee puolestaan sitä, että veronsaajataho kantaa taloudellisen riskin virheellisistä verotuspäätöksestä tai Verohallinnon antamasta virheellisestä ohjeesta. 34 Väärä verotus kyllä korjataan, mutta ei taannehtivasti. Näin ollen pääsääntö on se, että kun virhe havaitaan, asia on tässä yhteydessä ratkaistava yleensä verovelvollisen eduksi. 35 2.2 Automaattinen päätöksenteko Automaattinen päätöksenteko ei ole puolestaan niin helposti ja yksiselitteisesti määriteltävissä kuin edellisen alaluvun luottamuksensuojaperiaate. Esimerkiksi oikeustieteessä ei ole päästy täysin yhteisymmärrykseen siitä, mitä tarkkaan ottaen tarkoitetaan käsitteellä automaattinen päätöksenteko. Oman lisähaasteensa määrittelyyn tuo myös se, että termiin liittyy paljon 33 Myrsky & Ossa 2008, s. 349–350 ja Myrsky 2000 s. 799. 34 Ks. tarkemmin Varonen & Knuutinen 2023, luku 2.2. 35 Ks. tarkemmin Varonen & Knuutinen 2023, luku 2.2. 12 alakäsitteitä, joista suurin osa on jo itsessään hyvin tulkinnanvaraisia. Yleisellä tasolla tarkasteltuna automaattinen päätöksenteko tarkoittaa päätöksentekoa, jossa päätös on käsitelty automaattisesti ilman päätöksen kohteena olevan henkilön myötävaikutusta. Lisäksi tehdyllä päätöksellä pitää olla oikeusvaikutuksia tai muita merkittävä vaikutuksia päätöksen kohteena olevaan tahoon. 36 Automaattisessa päätöksenteossa hallintopäätös syntyy siis pääsääntöisesti itsenäisesti tietojärjestelmän tekemänä. Virkailija voi olla osallisena automaattisen päätöksenteon prosessissa esimerkiksi tietojen syöttäjänä, mutta myös joissakin hallintopäätöksissä tekemässä niin sanottuja välitoimia, kuten esimerkiksi ratkaisemassa tapauskohtaista harkintaa edellyttävää osaa. 37 Hallintopäätöksellä tarkoitetaan hallintomenettelyssä hallintoviranomaisen tai muun toimivaltaisen viranomaisen tekemää yleensä kirjallista ratkaisua yksityistä henkilöä kohtaan. Hallintopäätöksen tekeminen on julkisen vallan käyttöä, sillä niissä tehdään päätöksiä, jotka vaikuttavat asianosaisen etuihin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin. 38 Yleisellä tasolla tarkasteltuna viranomaiset hyödyntävät varsin laajasti automatisoituja prosesseja. Näiden prosessien kautta käytössä oleva järjestelmä ohjaa käsiteltäviä tapauksia joko kokonaan automaattiseen käsittelyyn tai manuaaliseen käsittelyyn. 39 Esimerkiksi Verohallinnolla on ollut käytössään useita vakiintuneita automaattiratkaisuja. 40 Huomionarvoista on kuitenkin se, että algoritmiset päätöksentekojärjestelmät pystyvät korvaamaan manuaalisen käsittelyn vain harvoissa tilanteissa, tyypillisesti suhteellisen suppeissa ja yksinkertaisissa käyttötapauksissa. 41 Automaattisen päätöksenteon moniulotteisuuden vuoksi aiheen tutkijat ovat käsitevalinnoissaan ottaneet hieman toisistaan eroavia lähestymistapoja aiheeseen. Esimerkiksi Riikka Koulu on artikkelissaan erotellut toisistaan automaattisen päätöksenteon sääntöpohjaiseen päätösautomaation ja algoritmiseen päätöksenteon. Erotteluaan Koulu on perustellut sillä, että hänen mukaansa automaation käyttö on laajentumassa päätöksenteon tukitoiminnosta eteenpäin kohti itsenäisempiä sovelluksia. 42 Sen sijaan esimerkiksi toinen aihetta paljon tutkinut Heikki Kulla 36 Kulla 2021, s. 307. 37 Oikeusministeriö 2020b, s. 11 ja Merisalo 2023, s. 337. 38 Merisalo 2023, s. 337. 39 Oikeusministeriö, 2020b. 40 HE 224/2022 vp, s. 5–13. 41 Valtioneuvoston kanslia 2019, s. 13. 42 Koulu 2018, s. 855–857. 13 ei puolestaan omassa kirjassaan tee Koulun kaltaista erottelua automaattisen päätöksenteon eri sovellustyypeistä. 43 Edellisessä kappaleessa esitetyt lähestymistavat eivät suinkaan ole jääneet ainoiksi tulkinnoiksi. Esimerkiksi Visa Kurki on omassa artikkelissaan ottanut aiheeseen läheisesti liittyvän ja verrattain mielenkiintoisen näkökulman. Hän nostaa esiin tekoälyn eli eräänlaisen itsenäisen järjestelmän. Artikkelissaan Kurki pohtii laajemmin oikeussubjektin käsitteellistä rakentumista sekä sitä, voidaanko tekoäly nähdä itsenäisenä oikeussubjektina. 44 Lopulta hän päätyy lopputulemaan, että tekoälyn näkemiselle oikeussubjektina ei ole olemassa käsitteellistä estettä, mutta tämän näkökulman hyödyntäminen edellyttää kuitenkin tekoälyn kehittämistä eteenpäin sen nykyhetken sovellustyypeistä. 45 Kurjen esittämät näkemykset poikkeavat aiemmista tulkinnoista, sillä hänen mukaansa tekoäly voisi saada oikeuksia ja tulla velvoitetuksi. Automaattinen päätöksenteko on siis mahdollista määritellä usealla eri tavalla. Tässä tutkielmassa automaattisella päätöksenteolla tarkoitetaan siis hallintopäätöksiä, jotka tietokone tekee ilman luonnollisen henkilön osallisuutta prosessiin. Tutkielmassani keskityn tarkastelemaan automaattista päätöksentekoa erityisesti Verohallinnon kontekstissa. Verohallinto on avannut omilla verkkosivuillaan automaattisen päätöksentekonsa logiikkaa, sillä automaation hyödyntäminen on verotuksessa välttämätöntä päätösten suuren lukumäärän vuoksi. Verohallinto tekee vuodessa nimittäin yli 15 miljoonaa erilaista päätöstä verotukseen liittyen. 46 Sivuilla todetaan, että ennen hallintolain muutosta Verohallinnon automaattinen päätöksenteko on ollut pitkälti normija sääntöpohjaista. Tällöin automaattiratkaisuista on säädetty laissa nimenomaisesti sekä ohjeistettu menettelytavoilla. Keskeistä on ollut, että ratkaisuun ei ole saanut liittyä harkintaa, sillä Verohallinnolla ei ole ollut käytössään sellaisiin ratkaisuihin sopivaa teknologiaa tai tekoälyä. Verohallinnon toteuttamaa automaattista päätöksentekoa ja sitä ohjaavaa sääntelyä käsitellään yksityiskohtaisemmin vielä tutkielman luvussa 3.4. 43 Kulla 2021, s. 307–310. 44 Kurki 2018, s. 830–834. 45 Kurki 2018, s. 838. 46 Verohallinnon nettisivut: vero.fi, kohta Verohallinto– Organisaatio –Automaattinen päätöksenteko– Automaattinen päätöksenteko verotuksessa ja HE 224/2022 vp, s. 7. 14 3 LUOTTAMUKSENSUOJAPERIAATE AUTOMAATTISESSA PÄÄTÖKSENTEOSSA Automaattinen päätöksenteko ja sen hyödyntäminen on nykypäivänä varsin monipuolista. Päätöksentekomuodon tehokas käyttö vaatii kuitenkin sitä hyödyntävältä taholta sekä verrattain laajoja että osittain haastaviakin järjestelyjä. Tässä pääluvussa perehdytään tarkemmin automaattiseen päätöksentekoon ja sitä koskevaan sääntelyyn. Pääluvun kahdessa ensimmäisessä alaluvussa luodaan yleiskatsaus automaattista päätöksentekoa koskevaan lainsäädäntöön. Ensimmäisessä alaluvussa tarkastellaan sääntelyä ennen yleislainsäädäntöuudistusta, ja vastaavasti toisessa alaluvussa käsitellään yksityiskohtaisemmin uudistuksen mukanaan tuomia keskeisiä muutoksia lainsäädäntöön. Kolmannessa alaluvussa tarkastellaan hyvän hallinnon periaatteiden toteutumista automaattisessa päätöksenteossa. Käsittelyn keskiössä on luottamuksensuojaperiaate, sillä sen toteutumisen analysointi on välttämätöntä asetettujen tutkimuskysymysten ja tutkielman tavoitteiden vuoksi. 47 Kyseinen periaate toimii myös koko tutkielman ajan eräänlaisena läpileikkaavana käsitteenä. Neljännessä alaluvussa perehdytään tarkemmin automaattisen päätöksenteon käyttöön käytännön julkisessa palvelutoiminnassa, kun tarkastelun kohteena on automaation eri muodot Verohallinnossa. Tätä tarkastellaan erityisesti tapausesimerkkien kautta. Viidennessä, eli pääluvun viimeisessä alaluvussa keskitytään analysoimaan sitä, miten konkreettisesti luottamuksensuojaperiaatteen toteutumisesta huolehditaan Verohallinnossa. Pohdinta on tarpeen, sillä koko ajan yleistyvä automaatio sähköisissä palveluissa muodostaa merkittävän haasteen luottamuksensuojaperiaatteen toteutumisen näkökulmasta. 3.1 Automaattista päätöksentekoa koskeva sääntely ennen yleislainsäädäntöuudistusta Automaatiota on hyödynnetty viranomaisprosessien tukena jo tietokoneiden käyttöönotosta alkaen. Tästä huolimatta Suomen oikeusjärjestyksessä ei ollut ennen vuotta 2023 omaa automaattista päätöksentekoa koskevaa erillistä lainsäädäntöä. Näin ollen viranomaisten oli johdettava oman alansa normiperusta automaattisen päätöksenteon hyödyntämiselle ja käytölle useasta eri oikeuslähteestä. Näitä oikeuslähteitä olivat esimerkiksi Suomen perustuslaki, hallintolaki, ja 47 Tarkemmin tutkielmani tutkimuskysymyksistä ja tavoitteista ks. alaluku 1.2. 15 verotuksellisen tarkastelunäkökulman vuoksi myös esimerkiksi laki verotusmenettelystä (VML, 1558/1995). Lisäksi edellä mainittujen lakien esityöt erityisesti hallituksen esitykset HE 131/1995 vp, HE 1/1998 vp ja HE 72/2002 vp toimivat myös merkittävänä apuna laintulkinnassa. Usean säädöksen samanaikainen tulkinta ja soveltaminen on ulkopäin tarkasteltuna saanut lopputuloksen näyttämään kuitenkin varsin epäselvältä kokonaisuudelta. Suomen perustuslaissa, hallintolaissa tai verotuksen menettelylaeissa ei ollut täsmällisiä säännöksiä automaattisesta päätöksenteosta, sen menettelyistä, päätöksentekoon liittyvistä vastuista eikä tietosuojaan liittyvistä suojatoimista. 48 Ennen automaattiseen päätöksentekoon liittyvää erillistä lainsäädäntöä, oli tulkittava ja yhdisteltävä useita lakeja samanaikaisesti tai jopa päällekkäin, jotta saatiin aikaan edes jokseenkin tyydyttävä oikeudellinen perusta automaattisen päätöksenteon käytölle. Esimerkiksi verotuksessa menettelyä koskevissa säännöksissä hallintolain sääntelystä poikkeamista ja automaation käyttöä perusteltiin automaattisen käsittelyn välttämättömyydellä. 49 Automaattista päätöksentekoa koskevaa sääntelyä on siis useammassa eri säädöksessä. Perustuslaissa aiheen kannalta keskeistä sääntelyä on erityisesti pykälissä 2, 21, 80 ja 118. Vastaavasti hallintolain 6 §:ssä olevat hallinnon oikeusperiaatteet ovat aiheen kannalta myös merkittäviä. Verotuksellisesta näkökulmasta automaattisen menettelyn kannalta keskeistä on ollut VML:n 26 §:ssä esitetyt periaatteet. Huomionarvoista on myös EU:sta tullut tietosuoja-asetus, joka on omalta osaltaan asettanut muutamia reunaehtoja automaattisen päätöksenteon käytölle. Kyseinen henkilötietojen oikeaoppista käyttöä varten luotu asetus oli myös hetken aikaa ainoa laintasoinen oikeuslähde, jossa automaattisesta päätöksenteosta puhuttiin nimenomaisesti. Automattisen päätöksenteon normiperustaa arvioitaessa edellisessä kappaleessa mainittujen säädösten esitöille, etenkin hallituksen esityksille, tulee antaa merkittävää painoarvoa, sillä niistä löytyy arvokasta taustatietoa sekä lainsäätäjän tahdosta aiheeseen liittyen että myös mahdollisia viitteitä siitä, miten lakia pitäisi tulkita. Tulkinnassa auttaa parhaiten kuitenkin aiheeseen liittyvät oikeustapaukset, sillä niistä tulee ilmi aina ajantasainen laintulkinta. Näitä oikeustapauksia käsitellään laajemmin tämän pääluvun myöhemmissä alaluvuissa. 48 Verohallinto 2020. 49 VaVM 22/2005 vp s. 4 ja EOAK/3379/2018, s. 11. Automaattinen menettely on todettu verotuksen massamenettelyluonteisuuden takia välttämättömäksi. Ilman automaation käyttöä Verohallinto ei voisi hoitaa kaikkia sille lailla säädettyjä tehtäviä. 16 Varsinaisen automaattista päätöksentekoa koskevan sääntelyn puuttuminen, ja olemassa olevien säännösten pirstaloituminen useisiin eri lakeihin sai osakseen runsasta kritiikkiä. Yksi muutosehdotuksia vaatineista oli eduskunnan oikeusasiamies Maija Sakslin, joka omassa lausunnossaan oli todennut ennen automaattisen päätöksenteon yleislainsäädännön valmistelua, ettei esimerkiksi nykyisenkaltainen Verohallinnon automatisoitu päätöksentekomenettely ole täyttänyt perustuslain asettamia vaatimuksia. 50 Sakslinin mukaan automaatiossa tehdyissä päätöksissä on epävarmaa etenkin hyvän hallinnon periaatteiden huomiointi ja se, onko päätöksenteko tapahtunut kaavamaisesti ilman yksilöllistä olosuhteet huomioon ottavaa harkintaa. 51 Lisäksi huolta aiheutti myös virkavastuun asianmukainen toteutuminen. 52 Sakslin näkikin suurimmaksi ongelmaksi juuri epätäsmällisen lainsääntelyn. 53 Sääntelyyn kohdistuneen voimakkaan kritiikin seurauksena valtionhallinnossa lähdettiin selvittämään automaattista päätöksentekoa koskevan sääntelyn kehittämisen mahdollisuuksia. Oikeudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna hallinnon automaation merkittävin haaste oli juuri yhteisen normiperustan puuttuminen 54 , joten ongelmien ratkaisemiseksi yhteistä sääntelyä oli välttämätöntä alkaa valmistelemaan. Vielä ennen virallista julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevan lainsäädännön valmistelua, asiaa valmisteltiin useiden erilaisten selvitysten kautta. Perustuslakivaliokunta oli arvioinut automaattista päätöksentekoa viime vuosina useiden lakiehdotustensa yhteydessä. 55 Näiden saatujen selvitysten perusteella tehtiin jopa tulkinta, että ilman lainsäädäntömuutoksia esimerkiksi Verohallinnon ei ole mahdollista lisätä toimintansa automaatiota. 56 Lisäksi perustuslakivaliokunta oli moittinut lausunnoissaan yleisesti myös sitä, että automaattisesta päätöksenteosta koskeva sääntely on ollut varsin väljää jo pitkään, jonka myötä on jäänyt epäselväksi jopa se, mihin asioihin automaattista päätöksentekoa voidaan edes hyödyntää. 57 Yleislainsäädäntöuudistuksella pyrittiinkin vastaamaan edellä nostettuihin ongelmiin sekä selkeyttämään automaattisen päätöksenteon ympärillä vallinnutta varsin sekavaa oikeustilaa. 50 Ks. tarkemmin EOAK/3379/2018. 51 EOAK/3379/2018, s. 2. 52 Valtiontalouden tarkastusvirasto 2021, s. 6. 53 Merisalo 2023, s. 336. 54 Kuusiniemi & muut, 2020, s. 351. 55 Ks. esimerkiksi PeVL 62/2018, PeVL 70/2018, PeVL 78/2018 ja PeVL 7/2019. 56 Valtiontalouden tarkastusvirasto 2021, s. 6. 57 Ks. tarkemmin PeVL 7/2019 vp, s. 9. 23 osa verokorteista ja henkilöasiakkaiden tuloverotuspäätöksistä tehdään nykyisin automaatiossa. 90 Lisäksi oma-aloitteisia veroja koskevat päätökset ovat usein automatisoituja. Verohallinto vakuuttaa omilla verkkosivuillaan, että sen käyttämä automaattisen päätöksenteon logiikka perustuu suoraan lakiin, ja sen nojalla annettuihin menettelyohjeisiin. Tästä huolimatta Verohallinto kuitenkin toteaa, että sen hyödyntämää automaattista päätöksentekoa ei ole täysin mahdollista kuvata tai mallintaa esimerkiksi matemaattisen mallin avulla. Tämän takia tarkempia kuvauksia Verohallinnon hyödyntämästä automaattisen päätöksenteon logiikasta ei ole saatavilla. 91 Verotusta koskeva päätös voidaan Verohallinnon mukaan tehdä automaattisesti monenlaisissa tilanteissa. Seuraavaksi esitellään joitakin tyyppitilanteita, joissa Verohallinto hyödyntää tyypillisesti automaattista päätöksentekoa. Esimerkit ovat peräisin Verohallinnon omilta verkkosivuilta. Verohallinto voi hyödyntää automaattista päätöksentekoa esimerkiksi, kun se määrää ennakkopidätysprosentin tai tekee päätöksen ennakonkannosta, sen muuttamisesta tai poistamisesta. 92 Toinen mahdollinen tilanne voi tulla kyseeseen silloin, kun verotuspäätös tehdään verovelvollisen ilmoittamien tietojen mukaisesti tai verovelvollisen esittämä vaatimus hyväksytään. 93 Kolmanteen tilanneryhmään kuuluvat tapaukset, joissa Verohallinto muuttaa verotusta, oikaisee päätöstä, korjaa virheen tai määrää veroa verovelvollisen hyväksi. 94 Neljännen ryhmän muodostavat tilanteet, joissa Verohallinto toimittaa arvioverotuksen ja määrää veronkorotuksen, jos veroilmoitusta ei ole jätetty ajoissa. Samaan ryhmään kuuluvat myös tilanteet, joissa Verohallinto määrää myöhästymismaksun tai laiminlyöntimaksun. Kaikissa edellä kuvatuissa tilanteissa Verohallinto hyödyntää automaattista päätöksentekoa, mikäli sen käytölle säädetyt edellytykset täyttävät. Huomionarvoista edellä kuvattua listaa tarkastellessa on huomata yhtenäisyys siinä kuvattujen tilanteiden välillä. Kaikki edellä kuvatut automaattisen päätöksenteon soveltamisen tyyppitilanteet ovat sellaisia, joissa verovelvollisen esittämä vaatimus hyväksytään tai tehdään jokin muu verotukseen liittyvä päätös verovelvollisen eduksi. Edellisessä kappaleessa kerrotut 90 Verohallinto 2020. 91 Verohallinto 2020. 92 Ks. tarkemmin ennakkoperintälaki 1118/1996 pykälät 10, 18 ja 24. 93 Ks. lisää VML pykälät 7, 10 ja 26. 94 Näistä tilanteista lisää ks. VML pykälät 26, 51 a, 75 ja 78. 24 esimerkit automaattisen päätöksenteon käyttökohteista eivät suinkaan ole ainoita mahdollisia. Niiden tarkoituksena on lähinnä havainnollistaa muutamia tyypillisiä tilanteita, joissa automaattisen päätöksenteon käyttö on Verohallinnossa yleistä ja mahdollista. Verohallinto on järjestelmällisesti viime vuosikymmenten aikana sekä pyrkinyt lisäämään toimintansa automaatiota että samalla parantamaan Suomen verojärjestelmän tehokkuutta. Tämän seurauksena sen toiminnassa on otettu käyttöön vuosien aikana erilaista tietotekniikkaa. Tavoitteen saavuttamisesta on jo näkyvissä konkreettisia todisteita, sillä henkilöverotus toimitetaan nykyään lähes täysin tietojenkäsittelyn avulla massamenettelyä hyödyntäen. 95 Myös esitäytetyn veroilmoituksen tulo osaksi verotuksen toimittamista voidaan nähdä konkreettisena merkkinä verotuksen automatisoitumisesta. Automatisaatiokehityksen keskeisenä perusteluna Verohallinto on todennut, että ilman sen hyödyntämistä se ei voi hoitaa sille lailla säädettyjä tehtäviä, mikä vaarantaisi myös verotukselle tyypillisen massamenettelyluontoisuuden. 96 Verohallinnon käyttämästä automaattisen päätöksenteon logiikasta ei siis ole saatavilla täsmällistä mallia. Tästä syystä verohallinnon hyödyntämän automaattisen päätöksenteon logiikan mallien ollessa osittain tietämättöminä voi seurata, että viranomaistoimintaan kiinteänä osana kuuluvat avoimuuden ja läpinäkyvyyden periaatteet eivät tässä asiassa pääse täysin toteutumaan. Myös valtioneuvoston kanslia on omassa julkaisemassaan selvityksessä nostanut ongelmalliseksi automaattisen päätöksenteon osalta sen, että toimintaohjeet ja mallit jäävät pelkästään viranomaisten sisäiseen ohjeistukseen. 97 Tämä sisäisten ohjeiden piiloon jääminen hankaloittaa myös omalta osaltaan esimerkiksi juuri tässä tutkielmassa tutkimuksen kohteena olevien hyvän hallinnon periaatteiden toteutumisen arviointia. 3.5 Luottamuksensuojaperiaate Verohallinnon automaattisessa päätöksenteossa Automaattisen päätöksenteon rooli Verohallinnon nykypäivän toiminnassa on varsin mittava, sillä verotus on siirtynyt tapauskohtaisesta verotuksesta massamenettelyyn. Automaation merkitys kasvaa koko ajan, sillä sen avulla pystytään ratkaisemaan koko ajan yhä monimutkaisempia päätöksiä. Automaation käyttö mahdollistaa vähäisten resurssien tehokkaan keskittämisen sinne, missä sille on eniten tarvetta. Verohallinto kertoo esimerkiksi, että se on jo 95 HE 224/2022 vp, s .7 ja Heikura 2024. 96 VaVM 22/2005 vp, s. 4 ja EOAK/3379/2018, s. 11. 97 Valtioneuvoston kanslia 2019, s. 79. 25 automatisoinut toiminnassaan kaiken, mikä on nykylainsäädännön puolesta mahdollista, eli valtaosa verotuspäätöksistä syntyykin nykyään lähes täysin automattisesti. 98 Automaattisen päätöksenteon laajamittainen hyödyntäminen verotuksessa ei kuitenkaan ole täysin ongelmatonta, varsinkaan luottamuksensuojaperiaatteen näkökulmasta. Automaation lisääminen verotuksessa laskee kustannuksia, mutta samaan aikaan suurten massojen käsittelyssä virheiden mahdollisuus kasvaa. Useat aiheen tutkijat ovatkin nostaneet esiin koneellisen ja automatisoidun massaverotuksen tuomat haasteet luottamuksensuojaperiaatteen toteutumiselle. 99 Automaattinen päätöksenteko ja sen hyödyntäminen verotuksessa vaikeuttaa esimerkiksi VML 26.2 §:n mukaisen luottamuksensuojan saamista, sillä veroviranomainen ei asian automaattisessa käsittelyssä ota asiaan nimenomaista kantaa. VML 26.2 §:n mukaan: Jos asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä ja jos verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen noudattaman käytännön tai ohjeiden mukaisesti, on asia ratkaistava tältä osin verovelvollisen eduksi, jos ei erityisistä syistä muuta johdu. Jos vero kuitenkin maksuunpannaan, veroon liittyvät korkoseuraamukset voidaan jättää perimättä ja veronkorotus määräämättä kokonaan tai osittain, jos korkoseuraamusten perintä ja veronkorotuksen määrääminen olisivat asian tulkinnanvaraisuuden tai epäselvyyden vuoksi kohtuuttomia. Vallitsevan oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan syntyminen edellyttää lähtökohtaisesti viranomaisen asiassa tekemää nimenomaista ratkaisua, joka voi tulla kyseeseen, jos asia valikoituu erikseen käsiteltäväksi. 100 Näin ollen se, että johonkin asiaan ei ole esimerkiksi verotusta toimitettaessa puututtu ei suoraan merkitse sitä, että tältä osin olisi syntynyt luottamuksensuojaa koskevissa säännöksissä tarkoitettu viranomaisten noudattama vakiintunut käytäntö. Luottamuksensuojan syntymisen edellytyksenä on siis viranomaisen aktiivinen toiminta, joka näkyy esimerkiksi käsillä olevaan tapaukseen annettuna ratkaisuna tai ohjeena. Tiivistetysti voidaankin todeta, että pelkkä automaation passiivinen läpäiseminen eli verotuksen toimittaminen verovelvollisen antaman ohjeen mukaisesti, ei synnytä luottamuksensuojaa. Viranomaisten antamien suullisten ohjeiden merkittävyyttä luottamuksensuojan arvioinnissa korostaa myös korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) päätös 2003:21, jonka mukaan verovelvollisella on oikeus luottaa viranomaisen antamaan suulliseen neuvonantoon. Kyseisestä 98 Merisalo 2023, s. 337 ja Heikura 2024. 99 Puronen 2010, s. 107 ja Wikström, Ossa & Urpilainen 2015 s. 141–142. 100 Myrsky & Räbinä 2015, s. 297 ja KHO 2012:74. 26 tapauksesta tulee hyvin ilmi, että luottamuksensuojaperiaatteen soveltamisedellytysten täyttyessä asia täytyy ratkaista verovelvollisen hyväksi. Viranomaisen antaman suullisen ohjeen sitovuuteen on otettu puolestaan kantaa myös myöhemmin KHO:n ratkaisussa 2012:21. Kyseissä ratkaisussa oli kysymys tilanteesta, jossa asiakas vetosi osittain Verohallinnon antamaan suulliseen ohjaukseen kotitalousvähennykseen liittyvässä asiassa. KHO päätyi kuitenkin tapauksessa lopputulemaan, että Verohallinnon ja verovelvollisen väliset suulliset keskustelut eivät pääsääntöisesti sellaisenaan muodosta luottamuksensuojaa. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on Verohallinnon menettelyä arvioidessaan katsonut, että hyvän hallinnon periaatteisiin kuuluva luottamuksensuojaperiaate edellyttää, että Verohallinto tiedottaa avoimesti asiakkailleen, milloin heidän veroasiansa on käsitelty automaattisessa päätöksentekomenettelyssä. 101 Huomionarvoista on, että viime kädessä verotuksen näkökulmasta luottamuksensuoja näyttäytyy sellaisena kuin veroviranomaiset ja tuomioistuimet sen ymmärtävät, ja sitä antavat. Yksinkertaistettuna käytännön tasolla tämä tarkoittaa esimerkiksi tuloverotuksen osalta lähinnä edellä mainitun VML 26.2 §:n ja sen soveltamisedellytysten tulkintaa. 102 Myös edellä kuvatut oikeustapaukset luottamuksensuojanperiaatteen soveltamistilanteista osoittavat hyvin sen, kuinka tapauksen tosiseikat vaikuttavat olennaisesti luottamuksensuojan saamiseen asianosaisen näkökulmasta. Tästä syystä kaikissa kolmessa tapauksessa päädyttiin hieman toisistaan poikkeaviin lopputuloksiin. 103 Luottamuksensuojaperiaatteen toteutumisen arviointi automaattisessa päätöksenteossa ei todellakaan ole yksinkertainen tehtävä, sillä luottamuksensuojaa koskevan säännöksen soveltamiselle on olemassa tiukat kriteerit. 104 KHO:n ratkaisu 2023:63 osoittaa hyvin, kuinka tulkinnanvaraista ja vaikeasti ennakoitavaa luottamuksensuojan saaminen voi olla siitä huolimatta, että kyseistä periaatetta koskevan sääntelyn yhtenä keskeisenä tavoitteena on verotuksen ennakoitavuuden parantaminen. 101 Oikeusministeriö 2/2020, s. 8. 102 Knuutinen 2014, s. 824. 103 Katso tarkemmin KHO 2003:21, KHO 2012:21 ja KHO 2012:74. 104 Tarkemmin luottamuksensuojan soveltamisedellytyksistä ks. alaluku 2.1. 27 4 JOHTOPÄÄTÖKSET Tässä tutkielmassa on pyritty kuvaamaan kokonaisvaltaisesti automaattisen päätöksenteon nykytilaa hiljattain tulleiden lainsäädäntömuutosten sekä muun päätöksentekomuotoon liittyvän keskeisen lainsäädännön avulla. Tutkielman alussa automaattisen päätöksenteon osalta vallitsevaa jokseenkin epäselvää oikeustilaa on kuvattu varsin laajasti ja yleisluonteisesti. Vastaavasti tutkielman loppupuolella oikeustilan tarkastelu tapahtuu enemmän verotuksen näkökulmasta. Koko tutkielman ajan keskeisenä ohjaavana ja läpileikkaavana periaatteena on toiminut luottamuksensuojaperiaate, jonka toteutuminen ei ole enää itsestäänselvyys nykypäivän lähes automaattisessa julkishallinnossa. Tutkielman keskiössä on ollut kysymys, millaiset edellytykset automaattista päätöksentekoa koskeva lainsäädäntö asettaa luottamuksensuojaperiaatteen toteutumiselle. Tutkielmassa tehtyjen havaintojen perusteella 1.5.2023 voimaan tullut automaattista päätöksentekoa koskeva yleislainsäädäntö on vähentänyt päätöksentekomuotoon liittynyttä oikeudellista epävarmuutta. Tämä kyseinen epävarmuus syntyi perustuslakivaliokunnan ja laillisuusvalvojien esittämien kannanottojen seurauksena. 105 Kyseisiä kannanottoja on käsitelty yksityiskohtaisemmin tutkielman pääluvuissa 2 ja 3. Uusi voimaantullut yleislainsäädäntö tuo mukanaan haasteiden lisäksi myös mahdollisuuksia. Esimerkiksi Verohallinnon näkökulmasta se mahdollistaa nykyisenkaltaisen sääntöperusteisen automaattisen päätöksenteon jatkamisen sekä laajentamisen yhä uusiin asiaryhmiin, kuten autoja valmisteverotukseen. 106 Lisäksi yleislainsäädännön mukanaan tuomat vaatimukset automaattisen päätöksentekomenettelyn läpinäkyvyyden lisäämisestä voidaan nähdä hallinnon asiakkaan näkökulmasta myönteisenä asiana. 107 Vastaavasti viranomaisen näkökulmasta vaatimukset läpinäkyvyyden lisäämisestä edellyttävät yleensä lisäpanostuksia esimerkiksi asiakasneuvontaan tai tiedottamiseen, mikä voi puolestaan aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia. Automaattisen päätöksenteon näkökulmasta yhtenä mielenkiintoisena kysymyksenä esiin nousee vielä tekoälyn kasvava rooli, ja sen hyödyntäminen automaatiossa. Tällöin joudutaan pohtimaan laajemmin, voiko tekoäly saada oikeuksia ja tulla velvoitetuksi, eli olla ikään kuin 105 Lisää tästä vallinneesta epävarmuuden tilasta ks. Räbinä 2022, s. 347–353. 106 Merisalo 2023, s. 346. 107 Merisalo 2023, s. 346. 28 itsenäinen oikeussubjekti. Jos näin tapahtuu tulevaisuudessa, herää väistämättä kysymys siitä, pitäisikö tekoälyn käyttö ja sitä koskeva sääntely nähdä aiempaa selkeämmin yhtenä päätöstä tekevänä osapuolena. Viime kädessä jopa ikään kuin omana itsenäisenä virkailijana. Mikäli edellä esitetty näkökulma alkaa saada laajamittaista kannatusta ja hyväksyntää, tekoälyn hyödyntäminen automaattisessa päätöksenteossa voisi olla yksi tulevaisuuden mahdollinen kehityskulku. Jos näin tapahtuisi, automaattiseen päätöksentekoon liittyvät vastuullisuuskysymykset nousevat uudella tavalla keskiöön, ja edellyttävät lainsäädäntömuutoksia. Tämä puolestaan voisi kuitenkin vähentää viranomaistahojen välistä yhteistyötä ja olla myös haaste päätöksenteon läpinäkyvyydelle, minkä turvaaminen oli uuden lainsäädännön yksi keskeisimpiä tavoitteita. Tutkielmaa tehdessä haasteeksi nousi useaan otteeseen valitun aiheen ja tarkasteltavan näkökulman haastavuus, sillä automaattista päätöksentekoa koskevia oikeustapauksia valitsemastani näkökulmasta on vielä varsin niukasti saatavilla. Näin ollen toteankin yhtenä tutkimustuloksena, että luottamuksensuojaperiaatteen toteutumista automaattisessa päätöksenteossa pystyy toden teolla perinpohjaisesti arvioimaan paremmin vasta tulevaisuudessa. Päätelmäni perustuu siihen, että oikeuskäytännön niukkuuden vuoksi ja lakimuutosten tuoreuden seurauksena oikeustila on aiheen tiimoilta tällä hetkellä varsin pirstaleinen. Näen, että aiheen jatkotutkiminen olisi varsin hedelmällistä esimerkiksi muutaman vuoden kuluttua, kun vuonna 2023 voimaantulleet lakimuutokset ovat olleet pidempään voimassa. Tällöin niissä olevat mahdolliset ongelmalliset ja tulkinnanvaraiset kohdat ovat ehtineet nousta vielä selkeämmin esiin. Automaattisen päätöksenteon ja luottamuksensuojaperiaatteen välisestä tematiikasta löytyy tulevaisuudessa lukuisia uusia mielenkiintoisia näkökulmia ja vastakkainasetteluja. Esimerkiksi hyödyllistä voisi olla tehdä eräänlainen kyselytutkimus, jossa selvitettäisiin, kuinka hyvin verovelvolliset tietävät oikeutensa luottamuksensuojaan ja erityisesti siihen vetoamiseen. Lisäksi aihetta voisi tutkia myös esimerkiksi Eurooppa oikeudellisista näkökulmista, sillä eri Euroopan maissa luottamuksensuojasta on säännelty eri tavalla. Tässä tarkastelussa voisi hyödyntää myös esimerkiksi oikeusvertailevaa tutkimusotetta. 29