CORONAVIRUS Y DERECHO CONSTITUCIONAL.
CRÓNICA POLÍTICA Y LEGISLATIVA DEL AÑO 2020
Co ona i us and cons i u ional law.
Law and poli ical ch onicle o he 2020
MIGUEL AZPITARTE SÁNCHEZ
Uni e sidad de G anada
mazpi a @ug .es
Cómo ci a /Ci a ion
Azpi a e Sánchez, M. (2021).
Co ona i us y de echo cons i ucional.
C ónica polí ica y legisla i a del año 2020.
Re is a Española de De echo Cons i ucional, 121, 105-138.
doi: h ps://doi.o g/10.18042/cepc/ edc.121.04
Resumen
La c ónica de es e año se cen a en la c isis sani a ia. Repasa p ime o los ins u-
men os que se han u ilizado pa a con ene el i us, p es ando especial a ención a la
jus i icación del es ado de ala ma en sede pa lamen a ia. Pos e io men e mues a
la incidencia de es as medidas sob e la o ganización e i o ial del Es ado, que ha dado
luga a la dinámica de la cogobe nanza. Asimismo, se exponen las limi aciones de de e-
chos que ha implicado el es ado de ala ma y la mane a en que la nue a no malidad
ambién ha es ingido las libe ades. Finalmen e se desc iben las pa icula idades que
du an e es e iempo han expe imen ado el con ol polí ico y el con ol ju ídico.
Palab as cla e
C isis sani a ia; legislación sani a ia; es ado de ala ma; Es ado au onómico;
de echos undamen ales; con ol polí ico y con ol ju isdiccional.
106 MIGUEL AZPITARTE SÁNCHEZ
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Abs ac
This yea ’s ch onicle ocuses on he heal h c isis. I akes accoun , i s ly, o he
ins umen s ha ha e been used o con ain he i us, paying special a en ion o he
pa liamen a y jus i ica ion o he s a e o ala m. A e ha , he essay is ocused on
he incidence o hese measu es on he e i o ial o ganiza ion o he S a e, gi ing
ise o he dynamics o co-go e nance. The pape also goes h ough he limi a ions
o igh s ha he s a e o ala m has implied and he way in which he new no mali y
has also es ic ed eedoms. Finally, i desc ibes he pa icula i ies ha poli ical
con ol and legal con ol du ing his yea .
Keywo ds
Heal h c isis; heal h legisla ion; s a e o ala m; Au onomic S a e; undamen al
igh s; poli ical con ol and judicial con ol.
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SUMARIO
I. INSTRUMENTOS JURÍDICOS PARA CONTENER EL VIRUS: 1. Legislación o dina ia y
es ado de ala ma. 2. La jus i icación del es ado de ala ma en los deba es pa lamen a ios.
II. CRISIS SANITARIA Y ESTADO AUTONÓMICO. III. CRISIS SANITARIA Y DERECHOS
FUNDAMENTALES: 1. Qué ipo de excepción. La ex u a a iable del es ado de ala ma y
la nue a no malidad. 2. De echo sancionado . 3. De echo a la in o mación. 4. Suspensión
de elecciones. IV. CRISIS SANITARIA Y CONTROL POLÍTICO. V. CRISIS SANITARIA Y
CONTROL JURISDICCIONAL. BiBliog a ía.
Es ineludible dedica ín eg amen e la c ónica de es e año a la c isis sani-
a ia y sus consecuencias cons i ucionales. P ime o a ende é a los mecanismos
elegidos pa a a on a la pandemia y luego expond é la epe cusión que ha
enido en la o ganización e i o ial, los de echos undamen ales, el con ol
polí ico y el con ol judicial. Sin emba go, el hecho de que la co id-19 haya
sido a on ada p incipalmen e median e el es ado de ala ma p o oca una
sensación de con ingencia. Cada si uación de excepción es única y di ícil-
men e su análisis o ece pau as pa a la p óxima. Además, los es ados de excep-
ción nos sume gen en la expe iencia adical del p esen e, cancelando las
expec a i as de u u o y a ojando una luz nos álgica sob e el pasado. Y ni
siquie a el p esen e lo emos comple o, pues en el ago de la eme gencia se
nos escapan enómenos que hab ían me ecido una e lexión especí ica —po
ejemplo, la debilidad de la mona quía, el acaso en la eno ación de los
ó ganos cons i ucionales, las elecciones au onómicas o la ap obación, po in,
de unos nue os p esupues os—.
Siendo indiscu ible la ele ancia de la c isis sani a ia, no obs an e, cabe
sos ene que los acon ecimien os con e dade a epe cusión cons i ucional a
medio y la go plazo no los hemos de halla en el es ado de ala ma, ni, como
suele se habi ual en los úl imos iempos, en el de echo público nacional. Es
imp escindible es a a en os a las ans o maciones es uc u ales que ha impli-
cado la eacción de la Unión al hundimien o económico de i ado de la
epidemia, labo imposible de abo da en es as páginas, pe o que el lec o in e-
esado pod á encon a en un abajo que comple a ía es e ensayo (Azpi a e
Sánchez, 2020; y ambién, como con as e, Menéndez y Dani, 2020).
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I. INSTRUMENTOS JURÍDICOS PARA CONTENER EL VIRUS
1. LEGISLACIÓN ORDINARIA Y ESTADO DE ALARMA
El 30 de ene o de 2020, el di ec o gene al de la O ganización Mundial
de la Salud le dio ca ego ía de eme gencia de salud pública de impo ancia
in e nacional al nue o b o e de co ona i us. An es, el 23 de ene o, el Minis-
e io de Sanidad había anunciado que es aba elabo ando jun o con las comu-
nidades au ónomas un p o ocolo de ac uación1. El 31 de ene o se con i mó un
caso en La Gome a, y días después, o o en Mallo ca. El 11 de eb e o, el
minis o de Sanidad in o mó al Consejo de Minis os de que el iesgo pa a la
población e a bajo2. El 3 de ma zo el Minis e io y las comunidades au ó-
nomas consensua on celeb a a pue a ce ada las compe iciones depo i as
con al a p esencia de a icionados, suspende los e en os de sani a ios y eco-
menda el aplazamien o de los es an es e en os depo i os3.
El 9 de ma zo, el Consejo In e e i o ial del Sis ema Nacional de Salud aco dó
«medidas conc e as pa a zonas con ansmisión comuni a ia signi ica i a de co ona-
i us», que consis ie on básicamen e en la cancelación de la ac i idad educa i a y
una se ie de ecomendaciones en el ámbi o labo al encaminadas a educi el con ac o
social. Es a decisión mo o izó la ac i idad no ma i a de las comunidades
au ónomas, que, en o ma de acue dos, ó denes o esoluciones, implemen a on
esas medidas y paula inamen e ue on añadiendo o as4. En odos los casos, al
ma gen de la co espondien e egulación au onómica, se ci a on como habili a-
ción no ma i a la Ley O gánica 3/1986, de 14 de ab il, de Medidas Especiales
en Ma e ia de Salud, a . 3; la Ley 14/1986, de 25 de ab il, Gene al de Sanidad,
a . 26, y la Ley 33/2011, de 4 de oc ub e, Gene al de Salud Pública, a . 545.
En Ca aluña se es ipuló el cie e pe ime al de cie as poblaciones, pe o el
con inamien o de los habi an es de es os municipios solo se ecomendó. Se omó
como undamen o su p opia no ma i a, en conc e o, la Ley 4/1997, de 20 de
mayo, de p o ección ci il de Ca aluña, y la Ley 18/2009, de 22 de oc ub e, de
1 Véase h ps://bi .ly/2MyXlzB. Todas las webs ci adas en es e abajo han sido isi-
adas a 1 de ma zo de 2021.
2 Véase h ps://bi .ly/3 imMo .
3 Véase h ps://bi .ly/3b4iHOL.
4 Un p ime ace camien o que sub ayaba ya la con luencia de la legislación o dina ia y
las medidas excepcionales lo encon amos en Noguei a López (2020).
5 Se ha celeb a la excelen e espues a de la Agencia Es a al del Bole ín O icial del
Es ado, que ha ecopilado y o denado oda la no ma i a e e ida a la co id-19 con un
código especí ico de de echo au onómico.
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salud pública6. En cambio, la Región de Mu cia dio un paso más y dec e ó en
algunos municipios un con inamien o solo excepcionado «pa a desplazamien os
po mo i os labo ales, médico-asis enciales y de adquisición de p oduc os de
p ime a necesidad, sani a ios y a macéu icos». En es e caso la ac uación se undó
en la no ma i a es a al ya ci ada, y en el Plan Te i o ial de P o ección Ci il7.
La espues a desde la legislación o dina ia quedó supe ada po la decla-
ación del es ado de ala ma. A su ez, es e ha a iado desde el Real Dec e o
463/2020 has a el Real Dec e o 926/2020. Aho a nos in e esa eco da que
en el p ime o los elemen os undamen ales ue on la concen ación de pode es
en el Gobie no cen al, al se es e ó gano «au o idad compe en e» y algunos
de sus minis os «au o idad delegada» (a . 4); la limi ación de la libe ad de
ci culación; las medidas de con ención en di e sos ámbi os (en ealidad, la
de inición de las pocas ac i idades que podían segui ealizándose, a s. 9, 10,
11, 14, 15, 16), y la ga an ía de algunos se icios (a s. 18 y 19).
En el Real Dec e o 926/2020 el cambio de lógica es sus ancial. El peso
de la decisión se uelca sob e las comunidades au ónomas, cuyos p esiden es
pasan a se au o idades delegadas. De es e modo, el eal dec e o se con ie e
en una habili ación de medidas que cada comunidad i á adminis ando según
las ci cuns ancias. Medidas en e las que no se encuen a el llamado con ina-
mien o domicilia io comple o, limi ándose la ci culación en é minos ho a-
ios (a . 5), e i o iales (a . 6) o de núme o de pe sonas (a . 7).
Sin duda, la p opia decla ación del es ado de ala ma, así como su densidad
cambian e, in i a a indaga sob e su jus i icación polí ico-cons i ucional. El
Real Dec e o 463/2020, de 14 de ma zo, es pa co en su p eámbulo y básica-
men e e ie e, en elación con la pandemia, que «la apidez en la e olución de los
hechos, a escala nacional e in e nacional, equie e la adopción de medidas inme-
dia as y e icaces pa a hace en e a es a coyun u a»; y añade alusiones gené icas
al ca ác e indispensable y p opo cionado de las medidas. Se ha de espe a has a
el e ce eal dec e o de p ó oga, el 492/2020 de 24 de ab il, pa a encon a una
jus i icación algo más acabada, que incula la e icacia del es ado de ala ma a la
sal agua da de los de echos a la ida, la in eg idad ísica y la salud.
6 Resolución INT/718/2020, de 12 de ma zo, po la que se acue da es ingi la salida
de pe sonas de los municipios de Igualada, Vilano a del Camí, San a Ma ga ida de
Mon bui y Òdena. Dia i O icial de la Gene ali a de Ca alunya, n.º 8083A, 12-3-
2020. Disponible en: h ps://bi .ly/2Ocqn8A.
7 O den de la Conseje ía de Salud po la que se ins a la ac i ación del Plan Te i o ial
de P o ección Ci il de la Región de Mu cia (PLATEMUR) pa a hace en e a la
pandemia global de Co ona i us (COVID-19). BORM, n.º 61, del 13-3-2020.
Disponible en: h ps://bi .ly/2ZXAaSO.

110 MIGUEL AZPITARTE SÁNCHEZ
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Es ealmen e en el Real Dec e o 514/2020, de 8 de mayo, ela i o a la
cua a p ó oga, cuando se ija la mo i ación es ánda , que se a icula en a ios
ejes. P ime o, la e icacia: los da os explican que las medidas del es ado de ala ma
educen los indicado es pandémicos (p. 3). Segundo, una e e encia a la Comu-
nicación de la Comisión «Hoja de u a común eu opea pa a el le an amien o de
las medidas de con ención de la COVID-19», según la cual las decisiones
ex ao dina ias adop adas po los Es ados miemb os esul a on esenciales.
Te ce o, una ci a exp esa de la a gumen ación sos enida po el T ibunal Cons-
i ucional en el Au o de 30 de ab il de 2020. Y, inalmen e, una indicación de la
necesidad del es ado de ala ma en elación con los ines adop ados, que es, a mi
juicio, la e dade a jus i icación que explica ía po qué no son su icien es los
pode es o dina ios. Decla a así el eal dec e o en su página 5:
[…] sólo man eniendo la limi ación a la libe ad deambula o ia en odo el e i-
o io nacional se á posible con ola la pandemia y es a limi ación, de alcance
gene al a odo el e i o io, sólo puede es ablece se en el ma co del es ado de
ala ma. Dicho en é minos in e sos, sólo median e el man enimien o del es ado
de ala ma es posible con inua limi ando la libe ad deambula o ia en el conjun o
del e i o io nacional, limi aciones que pe mi i án con ene la pandemia.
Sin emba go, as los in uc uosos es ue zos ealizados desde junio a
oc ub e pa a domina la epidemia a a és de medidas o dina ias (a lo que
a ende é más adelan e), en la decla ación del e ce es ado de ala ma, a a és
del Real Dec e o 926/2020, de 25 de oc ub e, las medidas ex ao dina ias ya
no se p esen an como una sus i ución de los pode es o dina ios, sino como un
complemen o a es os (p. 5):
No obs an e, en una si uación epidemiológica como la ac ual, esul a imp es-
cindible combina las medidas p e is as en la legislación sani a ia con o as del
ámbi o del De echo de excepción, al y como ecogen los a ículos 116.2 de la
Cons i ución Española y cua o y siguien es de la Ley O gánica 4/1981, de 1
de junio, de los es ados de ala ma, excepción y si io.
2. LA JUSTIFICACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA EN LOS DEBATES
PARLAMENTARIOS
En el p ime deba e pa lamen a io, p opiciado po la Comunicación del
Gobie no que acompañó al Real Dec e o 463/2020, no exis ió ampoco una
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e lexión polí ica sob e el con inamien o an ex emo que se adop ó, segu a-
men e po que en el imagina io del Cong eso se había in e io izado como
ine i able. Así, el p esiden e Sánchez expuso con de enimien o las medidas (p.
8 y ss., Compa ecencia 463/20208), pe o dedicó poco iempo a azona su
necesidad. Indicó que, as ebasa las ases de con ención y con ención e o -
zada, «las ci cuns ancias nos exigie on pasa a una ase de mi igación, pa a lo
que se hizo necesa io el ecu so a un ins umen o ju ídico excepcional que
con empla nues a Cons i ución, que es el es ado de ala ma» (p. 4). También
señaló que los obje i os en la ase de mi igación e an p o ege a las pe sonas
más expues as a su i la en e medad, «blinda al máximo las capacidades del
sis ema público de salud» y «p o ege a oda la población» con medidas de
higiene y dis anciamien o social (p. 4). El p esiden e, además, ma có las
no mas de acción du an e el es ado de ala ma: «subo dinación al manda o de
los cien í icos y de los expe os»; «coo dinación en e las dis in as Adminis a-
ciones», y «unidad de acción en o no al obje i o común» (p. 5).
Hay que espe a a la solici ud de la p ime a p ó oga pa a encon a una
mínima alusión a las azones del con inamien o, p esen ado como un hecho
ine i able que, sin emba go, necesi a la a i icación democ á ica:
[…] el ab umado núme o de con agiados, es el pode del i us, esa es su es a-
egia. Una a una, las ác icas de con ención que cada país ha ido ensayando, an
siendo supe adas has a que, inalmen e, la única opción es el aislamien o social y
el con inamien o del g ueso de la población en sus hoga es. […] en una sociedad
de homb es y muje es lib es, como es la española, la decisión de ence a nos en
nues as casas no puede se dec e ada o impues a, sino ap obada po los p opios
ciudadanos a a és de sus legí imos ep esen an es. Así es lo que es ablece
nues a democ acia y nues a Cons i ución. […] Es oy con encido de que,
e ec i amen e, la única opción e icaz con a el i us es el aislamien o social.
Todos noso os y odas noso as, con independencia de nues o colo polí ico,
es amos con encidos de eso (p. 76, solici ud de au o ización de la p ime a
p ó oga9).
El p esiden e, en la segunda p ó oga, comenzó a jus i ica el es ado de
ala ma en su e icacia, pa a lo que si uó los a gumen os en el e eno de los
hechos:
8 Dia io de Sesiones del Cong eso de los Dipu ados, XIV legisla u a, n.º 15, 18 de ma zo
de 2020.
9 Dia io de Sesiones del Cong eso de los Dipu ados, XIV legisla u a, n.º 16, 25 de ma zo
de 2020.
112 MIGUEL AZPITARTE SÁNCHEZ
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Con amos con una e idencia incues ionable, seño ías, y es que el es ado de
ala ma es á uncionando. Después de semanas de una lucha que ha sido agónica
po momen os, emos cómo el incendio que desa ó la pandemia comienza a
es a bajo con ol. Los da os, lógicamen e, con oda la p udencia que podamos
exp esa , son alen ado es. Hemos alcanzado y supe ado el pico de con agios del
COVID-19 y nos encon amos ce ca del inicio del descenso, lo que se llama la
desescalada (p. 6, segunda solici ud de p ó oga10).
Toca en onces jus i ica el man enimien o del es ado de ala ma en la ase
de desescalada. En es e sen ido me pa ece undamen al la e e encia que el
p esiden e Sánchez ealizó en la solici ud de au o ización de la e ce a p ó oga
a los c i e ios de la OMS pa a le an a el con inamien o: iden i icación de las
pe sonas in ec adas y su aislamien o, máximo con ol de los luga es con
mayo iesgo de in ección, con ol de los con agios impo ados, medidas de
p e ención en cen os educa i os y de abajo, y comp omiso ciudadano con
las eglas de con inamien o e higiene social (p. 10, solici ud de la e ce a
p ó oga11).
Y es en la cua a solici ud de p ó oga, donde ya encon amos inalmen e
un esbozo de la jus i icación polí ico-cons i ucional del con inamien o:
Los demás indicado es, seño ías, demues an —lo ecalco con oda p udencia
y con oda p ecaución— que la en e medad es á siendo con olada. […] Y
ecue do que no hemos llegado has a aquí po que nos haya lle ado la co ien e,
hemos llegado has a aquí con es ue zo, con sac i icio y ambién con una he a-
mien a cons i ucional y plenamen e legal como es el es ado de ala ma, que,
insis o, ha uncionado. G acias a esa ic o ia, que sin duda alguna es pa cial,
no es comple a a día de hoy, hemos enido es a posibilidad de pode inicia ,
como he señalado al p incipio de mi in e ención, la ase de desescalada. Y pa a
hace lo necesi amos la misma he amien a legal, la misma he amien a cons i-
ucional, po que es la única que nos pe mi e cega las ías de con agio del i us
cuando oda ía conse a buena pa e de su po encial le al. Limi amos, es
e dad, el de echo a la lib e ci culación y limi amos, es cie o, el de echo a la
libe ad de eunión, pe o lo hacemos pa a ga an iza o os dos de echos unda-
men ales, como el de la salud pública y ambién el de sal a idas. Es cie o que
las es icciones se án cada ez menos se e as —espe emos que sean cada ez
10 Dia io de Sesiones del Cong eso de los Dipu ados, XIV legisla u a, n.º 17, 9 de ab il de
2020.
11 Dia io de Sesiones del Cong eso de los Dipu ados, XIV legisla u a, n.º 19, 22 de ab il
de 2020.
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menos se e as—, pe o segui á habiendo es icciones, y esas es icciones,
seño ías, necesi an del es ado de ala ma (p. 7, cua a solici ud de p ó oga12).
En de ini i a, el con inamien o y el es ado de ala ma que lo posibili a
es a ían polí icamen e jus i icados po el alo de sal a idas. Asediado po
las di icul ades pa lamen a ias pa a ob ene más p ó ogas, es en la sex a soli-
ci ud cuando el p esiden e ealiza un discu so con mayo én asis:
En una si uación inédi a a ni el in e nacional, o al menos no conocida en es os
úl imos cien años, y sin acunas, sin emedios disponibles, los Gobie nos de
odo el mundo nos imos obligados a ecu i a uno de los a amien os médicos
más an iguos, que es la cua en ena, el con inamien o. […] El es ado de ala ma
nunca ha sido, seño ías —lo he dicho en muchas ocasiones cada ez que he
enido ocasión de e e i me a es o desde es a ibuna—, un cap icho del
Gobie no ni ha enido o o obje i o que el de con ola el i us, de ende la
salud pública y sal a idas (p. 10, solici ud au o ización sex a p ó oga13).
Al momen o de dec e a se el e ce es ado de ala ma, segundo pa a odo
el país, la posición del Gobie no es á ya o almen e consolidada. En la in e -
ención del minis o Illa se insis e en jus i ica la excepción en azón de sus
esul ados:
Nues os obje i os en aquel momen o e an dos: en p ime luga , consegui
doblega la cu a de ansmisión y, en segundo luga , si ua la en un ni el que
no supusie a un iesgo pa a la capacidad de nues o sis ema sani a io. C eo que
aho a hay pocas dudas de que el es ado de ala ma dec e ado en ma zo ue deci-
si o y e ec i o pa a el con ol de la pandemia en onces, y así lo demos a on el
conjun o de indicado es epidemiológicos (p. 9 de la Comunicación del
Gobie no que acompaña al Real Dec e o 926/2020 y a su ez solici ud de la
p ime a p ó oga14).
Y las medidas se diseñan pa a ac i a se casi de mane a au omá ica en
azón de dos indicado es, «los epidemiológicos sob e el ni el de ansmisión»
12 Dia io de Sesiones del Cong eso de los Dipu ados, XIV legisla u a, n.º 21, 6 de mayo de
2020.
13 Dia io de Sesiones del Cong eso de los Dipu ados, XIV legisla u a, n.º 25, 3 de junio de
2020.
14 Dia io de Sesiones del Cong eso de los Dipu ados, XIV legisla u a, n.º 53, 15 de oc ub e
de 2020.
120 MIGUEL AZPITARTE SÁNCHEZ
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municipios, la o den que lo a iculaba no ue au o izada po el T ibunal Supe-
io de Jus icia. Más adelan e se da á cuen a de es a esolución, pe o aho a
in e esa indica que abocó a la decla ación de un es ado ala ma ceñido a esos
municipios y con el in de p ohibi las en adas y salidas, o malizado en el
Real Dec e o 900/2020, de 9 de oc ub e.
La esolución judicial del T ibunal Supe io de Jus icia de Mad id ma có
los lími es a la ges ión de la pandemia a a és de los pode es o dina ios y
condujo i emediablemen e a la decla ación de un nue o es ado de ala ma
pa a odo el e i o io es a al. Desde el pun o de is a au onómico, el Real
Dec e o 926/2020 con inúa la línea de inida en la ase de desescalada. Así, la
au o idad compe en e es el Gobie no cen al, pe o los p esiden es au onó-
micos ope an como au o idades delegadas. A su ez, el eal dec e o es un
ma co de medidas —básicamen e oque de queda, cie e pe ime al, limi a-
ción de pe sonas en espacios públicos y p i ados, y p es aciones públicas—
que habili a su adopción y e ocación po pa e de las comunidades au ónomas
(a s. 2.3 y 10), en la idea de que de o o modo ca ece ían de po es ades su i-
cien es. Y no menos impo an e es la designación en el a . 13 del Consejo
In e e i o ial como ó gano de coo dinación, ambién en el es ado de ala ma,
«que pod á adop a cuan os acue dos p ocedan, incluidos, en su caso, el es a-
blecimien o de indicado es de e e encia y c i e ios de alo ación». Sín oma
cla o de la e olución que ha expe imen ado el es ado de ala ma a lo la go
de casi un año, que si al inicio lo con ió odo al mando único, ha e mi-
nado asen ado en la cogobe nanza. Cogobe nanza que, po o o lado, ha
enido siemp e la e e encia supe io de la Con e encia de P esiden es,
eunida, de ma zo a diciemb e de 2020, en diecisie e ocasiones.
III. CRISIS SANITARIA Y DERECHOS FUNDAMENTALES
1. QUÉ TIPO DE EXCEPCIÓN. LA TEXTURA VARIABLE DEL ESTADO DE ALARMA
Y LA NUEVA NORMALIDAD
La decla ación del es ado de ala ma con enida en el Real Dec e o
463/2020 limi ó la lib e ci culación, de al modo que solo ue posible mo e se
pa a ealiza cie as ac i idades: adquisición de p oduc os de p ime a nece-
sidad, asis encia a cen os sani a ios, con ines labo ales, e o no al luga de
esidencia habi ual, asis encia a pe sonas mayo es, meno es, dependien es,
con discapacidad o especialmen e ulne ables, desplazamien o a en idades
inancie as y de segu os, y si uaciones de ue za mayo o necesidad;

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Re is a Española de De echo Cons i ucional, 121, ene o-ab il (2021), pp. 105-138
añadiéndose la e e encia «a cualquie o a ac i idad de análoga na u aleza»,
con la que se in en aba ab i un ma gen de azonabilidad en la aplicación
(a . 7). Más a de, el Real Dec e o 465/2020 es ipuló que ales ac i idades
deambula o ias debían ealiza se indi idualmen e.
Sin duda, la limi ación de la libe ad de ci culación ue la más sob esa-
lien e en é minos i ales, además de que supuso implíci amen e una ba e a
al de echo de eunión21. Pe o ambién ha de eco da se que se cons iñe on el
de echo a la educación median e la suspensión de la ac i idad educa i a
p esencial (a . 9), el de echo de p opiedad y la libe ad de emp esa, con la
suspensión de g an pa e de la ac i idad come cial mino is a (a . 10), las
medidas de anspo e (a . 14) o la habili ación de equisas (a . 8), y la
libe ad eligiosa, imponiendo condiciones a los ac os de cul o (a . 11).
Ya se ha is o que en los deba es pa lamen a ios la es icción de la
libe ad de ci culación lle ó a cie os g upos de la oposición a cali ica el
es ado de ala ma como es ado de excepción encubie o. Es a ap oximación ha
sido en esencia asun o de la con o e sia en sede académica, p incipalmen e
a a és de a ículos de p ensa y blogs (géne o que ha ganado de ini i amen e
un luga en la doc ina). La discusión adicó en la lec u a compa ada de los
a s. once y ein e de Ley O gánica 4/1981, de 1 de junio, de los es ados de
ala ma, excepción y si io. Pa a un sec o de la doc ina, «p ohibi la ci cula-
ción de pe sonas y ehículos en las ho as y luga es que se de e mine» es algo
más que «limi a la ci culación o pe manencia de pe sonas o ehículos en
ho as y luga es de e minados», y, en cualquie caso, el Real Dec e o 463/2020
supond ía una p ohibición/suspensión, po an o, un es ado de excepción
(A agón Reyes, 2020; Díaz Re o io, 2020; P esno Line a, 2020a: 44; Co ino
Bueso, 2020). Pa a o a co ien e, o bien la p ohibición debe implica la nega-
ción del con enido esencial (U ía, 2020), o bien si úa el cen o de a ención no
an o en el ipo de es icción (en e dad es segu amen e inimaginable una
suspensión o al de la lib e ci culación), sino en la na u aleza no polí ica (Pé ez
Royo, 2020; Velasco Caballe o, 2020e) o ex aña al o den público (C uz
Villalón, 2020) del es ado de ala ma.
Más allá de es a impo an e cues ión, me gus a ía señala en qué medida,
a a és del la go año 2020, el égimen ju ídico de la excepcionalidad y el de
la no malidad han ido ans o mándose has a gene a pa alelismos. Un
p ime paso en es e sen ido ue la llamada ase de desescalada, ges ionada a
a és del es ado de ala ma y que ue le an ando paula inamen e las limi a-
ciones de de echos. Es cla e el Real Dec e o 514/2020, de 8 de mayo, que
21 Sob e la especí ica p oblemá ica del de echo de eunión en el es ado de ala ma, cuya
limi ación no es á o malmen e p e is a, éase P esno Line a (2020b).
122 MIGUEL AZPITARTE SÁNCHEZ
Re is a Española de De echo Cons i ucional, 121, ene o-ab il (2021), pp. 105-138
a iculó la cua a p ó oga y que diseñó, como ya se ha is o, el mé odo pa a
i ecupe ando mo ilidad y ac i idades suspendidas. El Plan pa a la ansición
a una nue a no malidad con igu ó la e ocación de las limi aciones en es
ases según los indicado es e e idos al núme o de casos y a la capacidad del
sis ema sani a io (anexo I del plan).
Te minado el es ado de ala ma, el Real Dec e o Ley 21/2020, de 9 de junio,
de medidas u gen es de p e ención, con ención y coo dinación pa a hace en e
a la c isis sani a ia ocasionada po el COVID-19, edujo las medidas limi a i as
al uso de masca illas cuando no se pudiese man ene la dis ancia de 1,5 me os,
y, en é minos gene ales, al man enimien o de esa dis ancias en los dis in os espa-
cios públicos. Pe o el g ueso del eal dec e o es u o dedicado a impone en los
di e sos sec o es p o ocolos de o ganización pa a la adecuada desin ección. En la
nue a no malidad odo se apos ó a la capacidad del sis ema pa a de ec a y aisla
las in ecciones, e i ando de es e modo los b o es y la ansmisión comuni a ia.
Es a p e ensión se e lejó cla amen e en el Plan de espues a emp ana en un
escena io de con ol de la pandemia po COVID-19, aco dado en el Consejo
In e e i o ial del Sis ema Nacional de Salud de 16 de julio de 2020, que olcó
pa e de su a ención en los mecanismos de de ección p ecoz (p. 16) pa a e i a la
ansmisión comuni a ia no con olada, que se ía la azón de es icciones de
mo ilidad (p. 40). Pe o no podemos ol ida que la Es a egia de de ección p ecoz,
igilancia y con ol de COVID-19 impuso el aislamien o, en un p ime momen o
de ca o ce días, que luego ue educido a diez días (domicilia io si no eque ía
hospi alización) de las pe sonas con «in ección ac i a» (p. 10).
Posiblemen e la sociedad española no ha enido el g ado de au ocon en-
ción su icien e pa a e i a la ansmisión descon olada. Pe o lo que queda ue a
de oda duda es que el sis ema ins i ucional de salud pública nunca ha es ado en
condiciones écnicas de de ec a y aisla los con agios. El ecu so cons an e a las
medidas es ic i as colec i as ha sido un buen e lejo de ese acaso. Un úl imo
in en o de ges iona la pandemia desde una cie a apa iencia de no malidad lo
cons i uye on las Ac uaciones coo dinadas pa a esponde an e si uaciones de
especial iesgo po ansmisión no con olada de in ecciones causadas po el
SARS-Co -2, adop adas en el Consejo In e e i o ial de 30 de sep iemb e.
Desde el pun o de is a de las libe ades, es as ac uaciones habili a on a las
comunidades au ónomas pa a es ipula un cie e pe ime al (p ime o, 2.A),
cons eñi la ag upación de pe sonas a un máximo de seis (p ime o, 2.B), y es a-
blece limi aciones de a o o en los espacios públicos y ho a de cie e pa a come -
cios (22 ho as; segundo, B. 5) y hos ele ía (23 ho as; segundo, B. 6).
La e olución de la pandemia condujo a una segunda decla ación del
es ado de ala ma pa a odo el e i o io. Pe o el Real Dec e o 926/2020, de 25
de oc ub e, es sus ancialmen e dis in o en é minos de libe ades espec o al
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Real Dec e o 463/2020, de 14 de ma zo. En p ime luga , habili a su aplica-
ción según los indicado es epidemiológicos (a s. 2.3 y 1), de mane a que,
incluso bajo el es ado de ala ma, pueden exis i zonas en que las libe ades se
eje zan en pleni ud. En segundo luga , sea po el cansancio social, sea po el
desgas e económico, se enuncia al con inamien o domicilia io pe manen e, y
la limi ación de la libe ad de ci culación se concen a en e las 23 y las 6
ho as (a . 5). Es a es icción y la posibilidad de es ablece p es aciones pe so-
nales (a . 11) son en e dad las únicas que no es aban p e is as en las ac ua-
ciones coo dinadas de 30 de sep iemb e, pues ya en ellas se ecogían medidas
que aho a se uel en a egula en el es ado de ala ma: el con inamien o pe i-
me al (a . 6.2) y la limi ación de g upos de pe sonas (si bien en el es ado de
ala ma se puede es ablece po debajo de seis, a . 7).
2. DERECHO SANCIONADOR
Es ob io que el la go con inamien o domicilia io del p ime es ado de
ala ma solo podía sos ene se con la coope ación ciudadana. Pe o ambién es
indiscu ible que el Es ado había de con a con po es ades sancionado as,
siquie a pa a desplega el e ec o disuaso io de la p e ención gene al. A es a
inalidad esponde el apdo. p ime o del a . diez de la Ley O gánica 4/1981,
de 1 de junio, de los es ados de ala ma, excepción y si io, al dispone que
«[e]l incumplimien o o la esis encia a las ó denes de la Au o idad compe en e
en el es ado de ala ma se á sancionado con a eglo a lo dispues o en las leyes»22.
El Real Dec e o 463/2020, se limi ó a ecoge es e p ecep o en su a . 20.
Un p ime p oblema consis ió en de e mina qué ipos in ac o es
hab ían de aplica se. El Minis e io del In e io op ó desde el p incipio po
subsumi los incumplimien os del Real Dec e o 463/2020 bajo la desobe-
diencia o esis encia, uese de na u aleza penal o adminis a i a23. En la
Comunicación del minis o del In e io de 14 de ab il de 2020 a los delegados
del Gobie no24 se expuso la a gumen ación ju ídica que sus en a ía su conclu-
22 Se a i ma que las di icul ades del égimen sancionado pod ían es a inculadas al
ADN p edemoc á ico de la no ma (Amoedo Sou o, 2020).
23 Quin o de la O den INT/226/2020, de 15 de ma zo, po la que se es ablecen c i e-
ios de ac uación pa a las Fue zas y Cue pos de Segu idad en elación con el Real
Dec e o 463/2020, de 14 de ma zo, po el que se decla a el es ado de ala ma pa a la
ges ión de la si uación de c isis sani a ia ocasionada po el COVID-19.
24 Comunicación del minis o del In e io de 14 de ab il de 2020 a los delegados del
Gobie no sob e incoación de p ocedimien os sancionado es po p esun a in acción
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sión. Así, se en endió que la me a inobse ancia del Real Dec e o 463/2020
supond ía una in acción del a . 36.6 de la Ley O gánica 4/2015, sin nece-
sidad del eque imien o p e io de los agen es. Ello se ía así po que las medidas
limi a i as de la libe ad ambula o ia «no cons i uyen no mas abs ac as
adop adas po el Gobie no pa a egi con ca ác e gene al y o dina iamen e la
conduc a de la ciudadanía, sino exp esos, conc e os y di ec os manda os u
ó denes de la au o idad compe en e», que además goza ían de ango o alo
de ley y hab ían ecibido «una amplísima di usión a a és de los medios de
comunicación».
Es a comunicación ue una eacción a la consul a emi ida po la Abogacía
Gene al del Es ado, el 2 de ab il de 202025, que pa ía de una análisis bien
dis in o, po el cual «[l]a con a ención de las no mas igen es conlle a, pe se,
unas de e minadas consecuencias ju ídicas (nulidad, anulabilidad, obligación
de indemniza …), pe o no oda con a ención de la no ma i a igen e implica
una in acción po desobediencia». Pa a que ese incumplimien o de enga en
desobediencia es necesa io «el desconocimien o del p incipio de au o idad,
que en aña un ep oche o des alo a adicional», pe o «p ecisa de un eque i-
mien o exp eso e indi idualizado po pa e del agen e de la au o idad, que no
esul e a endido po el des ina a io de dicho eque imien o».
A día de hoy no exis e una es adís ica que nos pe mi a conoce el
núme o de p ocedimien os que se incoa on a pa i de la ac uación policial,
cuán as de es as denuncias se ami a on, qué núme o esul ó en sanción y
qué ipo de sanciones se impusie on. Y ampoco es posible ija una co ien e
ju isp udencial cla a, pues co esponde a los juzgados de lo con encioso el
conocimien o de la impugnación de es as sanciones, y no oda la ju isp u-
dencia de ins ancia es olcada en las bases de da os. No obs an e, engo pa a
mí que en la ju isp udencia se es á imponiendo la esis de la Abogacía del
Es ado. Como bo ón de mues a bas e la e e encia a la acabada a gumen a-
ción que expone la Sen encia 215/2020, de 24 de no iemb e, del Juzgado de
lo Con encioso n.º 1 de Pon e ed a26. Así, en elación con el a . 36.4 de la
Ley O gánica 4/2015, de 30 de ma zo, de P o ección de la Segu idad Ciuda-
dana, a i ma:
del a . 36.6 de la Ley O gánica 4/2015, de 30 de ma zo, de p o ección de la segu-
idad ciudadana, y c i e ios pa a las p opues as de sanción.
25 Consul a sob e ipi icación y compe encia adminis a i a pa a ami a y esol e
p ocedimien os sancionado es po incumplimien o de las limi aciones impues as
du an e el es ado de ala ma emi ida po la Abogacía Gene al del Es ado el 2 de ab il
de 2020.
26 Rec. 210/2020, ECLI: ES:JCA:2020:2013, ponen e: F ancisco de Cominges Cáce es.
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Se ei e a la ele ancia de disce ni la na u aleza ju ídica de «ac o adminis a-
i o» o de «disposición de ca ác e gene al» (de ango legal o eglamen a io, es
indi e en e), del manda o cuyo incumplimien o se p e ende sanciona . Y se
insis e en que po el cauce de la «desobediencia a la au o idad» ipi icado en la
LOPSC no se puede cas iga la me a inobse ancia de disposiciones gene ales.
Esa p ác ica, sin luga a dudas, ulne a los p incipios de legalidad, ipicidad y
segu idad ju ídica consag ados en nues a Cons i ución, p incipios anudados a
un de echo undamen al (a . 25 CE) que no se suspendió du an e el es ado de
ala ma.
Y añade:
Acie a plenamen e la Abogada Gene al del Es ado en su Dic amen de 2 de
ab il de 2020 cuando concluye que las limi aciones de ci culación es ablecidas
en el a ículo 7 del RD 463/2020 gua dan un ínculo mucho más es echo con
la inalidad de p o ección de la salud ínsi a a la no ma i a sec o ial sani a ia
(a ículo 27 Ley 33/2011, de 4 de oc ub e, Gene al de Salud Pública), que con
la de p o ección de la segu idad ciudadana (a ículo 3 de la LOPSC), dispo-
niendo la p ime a de su p opio égimen sancionado , cuya aplicación compe e
p incipalmen e a la Adminis ación de las Comunidades Au ónomas.
El Real Dec e o 926/2020 no ha al e ado es e con ex o, en la medida en
la que sigue haciendo una e e encia a su incumplimien o como azón de
desobediencia, sin explo a la posibilidad de es ipula su p opio égimen
sancionado 27. Se obse a, sin emba go, una pe spec i a dis in a en el Real
Dec e o Ley 21/2020, más conocido como «de nue a no malidad», cuyo a .
31 hace un es ue zo po cla i ica el égimen de in acciones, bien emi iendo
a los cuad os sancionado es sec o iales, bien ecogiendo in acciones especí-
icas, como, po ejemplo, no u iliza la masca illa.
3. DERECHO A LA INFORMACIÓN
El Gobie no ha conside ado desde el p incipio de la pandemia que la
desin o mación e a un iesgo que a ec aba a la segu idad nacional. Uno de los
momen os más llama i os de es a idea se e lejó en las decla aciones del je e de
Es ado Mayo de la Gua dia Ci il, que espec o a los bulos in o ma i os
27 Sob e la posibilidad de que es ablezca su p opio égimen sancionado , Cano Campos
(2020).

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decla ó que les co espondía «[p]o un lado, e i a el es és social que p oducen
es os bulos, y, po o o, minimiza el clima con a io a la ges ión de c isis po
pa e del Gobie no»28. Más allá de es a peculia a i mación, la polí ica gube -
namen al se o malizó en la O den PCM/1030/2020, de 30 de oc ub e, po
la que se publica el P ocedimien o de ac uación con a la desin o mación
ap obado po el Consejo de Segu idad Nacional. En la o den se decla a que
«la desin o mación puede es a p esen e y a ec a a cualquie campo, y en los
iempos ac uales se ha obse ado de mane a di ec a en la ac ual pandemia,
iéndose acompañada de una “in odemia” sin p eceden es».
Pa a con a es a es e supues o iesgo, se es ablecen cua o ni eles de
ac uación, que conlle an la de ección de la desin o mación (ni el 1), la coo -
dinación de es ue zos (ni el 2), la ijación de obje i os (ni el 3) y su ges ión
polí ica en el ma co del sis ema de segu idad nacional (ni el 4). En p incipio,
la in e ención es a al, más allá de la de ección, solo alcanza á, en los ni eles
3 y 4, al desa ollo de una campaña de comunicación es a égica sob e la
conc e a desin o mación.
4. SUSPENSIÓN DE ELECCIONES
Las limi aciones que conlle ó el Real Dec e o 463/2020 p on o ensom-
b ecie on los dos p ocedimien os elec o ales en ma cha, pa a Galicia y el País
Vasco. Lo inédi o de la si uación y el hecho de que el eal dec e o nada dispu-
sie a al espec o mo i a on la decisión de sendos p esiden es au onómicos de
de oga la con oca o ia de elecciones.
Me e ie o, en p ime luga , al Dec e o 7/2020, de 17 de ma zo, del Lehen-
daka i, po el que deja sin e ec o la celeb ación de las elecciones al Pa lamen o
Vasco del 5 de ab il de 2020, debido a la c isis sani a ia de i ada del Co id-19,
y se de e mina la expedición de la nue a con oca o ia. En él se a i mó que las
limi aciones del es ado de ala ma «suponen un g a e as o no al no mal desa-
ollo de las elecciones», en conc e o impedían «las ac i idades de p opaganda y
cap ación de su agios p opia de la campaña elec o al», e incluso en ese momen o
ya se alo ó que a ec ase al mismo día de o ación. Y e minaba concluyendo
que «no exis en mecanismos al e na i os que pe mi an ga an iza en las
p óximas semanas […] el de echo de pa icipación del conjun o de la ciuda-
danía y el lib e eje cicio del de echo de su agio con iesgo pa a la salud pública».
El Dec e o 45/2020, de 18 de ma zo, po el que se deja sin e ec o la cele-
b ación de las elecciones al Pa lamen o de Galicia de 5 de ab il de 2020 como
28 Puede escucha se el audio en h ps://bi .ly/3bMZznC.
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consecuencia de la c isis sani a ia de i ada del COVID-19, se exp esó en
é minos simila es, conside ando que las medidas del es ado de ala ma
esul aban «incompa ibles con el no mal desa ollo de un p oceso elec o al
y, po an o, del lib e y no mal eje cicio del de echo de su agio». Y en la
necesidad de llena el silencio no ma i o, se apos ó po la «in e p e ación de
la legalidad a o able a los de echos undamen ales y el de in e p e ación
más a o able a la pleni ud del de echo de su agio».
Re ospec i amen e puede en ende se que no exis ía silencio, sino una
p ohibición implíci a de los p ocesos elec o ales, pues o que el Real Dec e o
514/2020, de 9 de mayo, in odujo una habili ación exp esa (que luego se
ei e a ía en la disposición adicional p ime a del Real Dec e o 926/2020, ela-
i o al e ce es ado de ala ma), en la que disponía: «La igencia del es ado de
ala ma no impedi á el desen ol imien o ni la ealización de las ac uaciones
elec o ales p ecisas pa a la celeb ación de elecciones con ocadas a pa lamen os
de comunidades au ónomas».
Sin duda, es es a una no ma que excluye cualquie ipo de ponde ación, en el
en endido de que, no es ando p ohibida la lib e ci culación, queda eliminada la
hipó esis de suspensión. Sin emba go, la Gene ali a de Ca aluña hizo caso omiso
de es a egla y dic ó el Dec e o 1/2021, de 15 de ene o, po el que se deja sin e ec o
la celeb ación de las elecciones al Pa lamen o de Ca aluña del 14 de eb e o de 2021
debido a la c isis sani a ia de i ada de la pandemia causada po la COVID-19.
Aunque las es icciones e an dis in as a las que aquejaban en onces a Galicia y el
País Vasco, no obs an e, se siguió la línea de es as comunidades, a i mando en
el dec e o que el con ex o no pe mi ía «a la ciudadanía ni a los pa idos, coaliciones
o ag upaciones de elec o es la pa icipación y el eje cicio del de echo de su agio en
igualdad de condiciones y opo unidades», po no pode ealiza «una campaña
elec o al en condiciones». Pe o, además, se añadía que, «debido a la conciencia
social colec i a», se podía al e a «la decisión conc e a de i o no a o a ».
El dec e o ue impugnado, lo cual p o ocó es esoluciones del T ibunal
Supe io de Jus icia de Ca aluña de al o alo cons i ucional, especialmen e el
Au o de 19 de ene o dic ado en la pieza sepa ada 17/2021, po el que se
conceden medidas cau ela ísimas en o ma de suspensión del ci ado dec e o,
y la Sen encia de 1 de eb e o, en la que se decla a nulo el dec e o, siendo en
las dos el ponen e D. F ancisco José Sosped a Na as (y ambas con o o pa i-
cula de D. José Manuel de Sole Bigas).
En la p ime a, la cla e eside en los in e eses en juego, y a es os e ec os el
T ibunal a i ma en su FD e ce o:
El in e és público en el aplazamien o de las elecciones, que se conc e a en
azones de p o ección de la salud, según se azona en el Dec e 1/2021, se
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con apone al in enso in e és público en la ejecución del Dec e de con oca-
o ia de elecciones de 22 de diciemb e de 2020, como ac o debido de cumpli-
mien o del EAC, que es la celeb ación de elecciones an e una disolución
au omá ica del Pa lamen o y en una si uación de acancia de la P esidencia,
cuya p olongación a ec a a p incipios democ á icos ela i os al uncionamien o
no mal de las ins i uciones, pues en es e pe iodo los miemb os del gobie no son
inamo ibles, po que nadie les puede cesa , el con ol polí ico esul a limi ado
y la ac i idad legisla i a se ma e ializa sus ancialmen e po la limi ada ía del
Dec e o-Ley o legislación de u gencia.
En la sen encia se ealiza un examen que comienza cali icando de in ensa
la a ec ación sob e el de echo de su agio, pues o que «se aplazan unas elec-
ciones, que ya habían sido con ocadas, y se ab e un pe iodo adicional, p olon-
gado e incie o, de gobie no en unciones sin pa lamen o cons i uido» (FD
cua o ii). A su ez, cons a a que, mien as que el ma co no ma i o, en e e-
encia exp esa al Real Dec e o 926/2020, con empla exp esamen e que se
celeb en elecciones (FD quin o), el p esiden e de la Gene ali a ca ece de
compe encias pa a suspende las (FD sex o iii). Y en es e pun o el T ibunal
Supe io de Jus icia ealiza una compa ación con las si uaciones gallega y
asca, concluyendo que no son si uaciones análogas po que en es os casos no
se a aba de una con oca o ia au omá ica sino disc ecional, las es icciones
e an más in ensas y se enía menos conocimien o cien í ico (FD sex o). En
de ini i a, el T ibunal conside a que se «dan unos mínimos pa a que pueda
o ma se la olun ad de los elec o es», po que
los mensajes llegan po múl iples medios y donde la comunicación elemá ica
es usual, po lo que no pueden ap ecia se dé ici s sus anciales en cuan o a los
mensajes que puedan hace se llega a los elec o es en el pe iodo de campaña
elec o al […]. Además, en el caso de Ca aluña, debemos ene en cuen a en los
úl imos 10 años se han celeb ado cua o elecciones al pa lamen o au onómico
con una signi ica i a pa icipación, po lo que és a es la quin a, de lo que se
in ie e que exis e un cue po elec o al que ya iene un amplio conocimien o
p e io de las dis in as opciones que se le p esen an (FD oc a o dos).
Resal ando que el impac o del con inamien o municipal «es enue» sob e
el p oceso elec o al «dado que la o ación se ealiza, gene almen e, en el é mino
municipal de esidencia de los elec o es, lo que educe la p e isibilidad de inc e-
men o de desplazamien os» (FD oc a o iii). Y, inalmen e, pone en cues ión la
nue a echa elegida, el 30 de mayo, dado que «p esen a un ni el de inde e mi-
nación absolu o, al no p ede e mina se ningún c i e io epidemiológico de los
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Re is a Española de De echo Cons i ucional, 121, ene o-ab il (2021), pp. 105-138
que se es án manejando cons an emen e que pe mi a de ini las ci cuns ancias
epidemiológicas que se conside an adecuadas» (FD oc a o i ).
IV. CRISIS SANITARIA Y CONTROL POLÍTICO
La pandemia ha e e decido el clásico p oblema de la elación en e polí-
ica y ciencia. En la p ime a, como se ha esceni icado a lo la go de es e año, se
adop an las decisiones de alo , la elección en e ines o bienes en con lic o. A
la ciencia, con su capacidad de explica y p edeci la mecánica de la na u a-
leza, le oca ía o ece los ins umen os pa a una mejo comp ensión de la
ealidad y la elección de los medios que coadyu en al log o de los ines selec-
cionados. En an o que abajan con mé odos dis in os, su conexión es en sí
misma di ícil y cues iona la hipó esis del con ol polí ico.
En es e con ex o, la epidemia ha des onado el mi o del Es ado p e iso ,
capaz de eacciona en e al iesgo. En el caso de España, el año 2015 supuso
un cambio sus ancial de la comp ensión de la segu idad en é minos no ma-
i os, des acando en es e sen ido la Ley 36/2015, de 28 de sep iemb e, de
Segu idad Nacional (Azpi a e Sánchez, 2016). Sin emba go, los acon eci-
mien os han demos ado que exis e una g an dis ancia en e la no ma y la
ealidad, en conc e o, la capacidad del Es ado pa a de ini iesgos, de ec a los
y esponde an e ellos. Po lo demás, se ha o o en el imagina io común la
ieja comp ensión de la ciencia como un ámbi o de p e isibilidad in alible;
la ciencia ambién se mue e en la on e a, en zonas donde el conocimien o es
limi ado (en más de alle, Es e e Pa do, 2020).
El con ol polí ico cob a ma ices impo an es en es a combinación de
ince idumb e cien í ica y necesidad de decisiones polí icas inmedia as y espe-
cialmen e g a osas. Se susci a la cues ión sob e la necesidad de sabe en qué
uen es cien í icas se apoya el Gobie no y en conoce qué al e na i as de
acción son posibles. Hubie a sido impo an e ab i mecanismos especí icos,
que, en un con ex o dis in o al del con ol polí ico o dina io, hubie an se ido
pa a que el Ejecu i o die a anspa encia a las p emisas cien í ica de su ges ión.
Todo ha quedado en el plano polí ico, desca gándose el peso del análisis cien-
í ico en la labo de comunicación del doc o Fe nando Simón y el minis o
Illa. Solo as la in e ención del Consejo de T anspa encia y Buen Gobie no
se han conocido las pe sonas que aseso a on en la desescalada29.
En cambio, el con ol polí ico se ha desempeñado a pleno endimien o.
Los mecanismos o dina ios, as unos p ime os i ubeos, ecob a on p on o
29 Véase h ps://bi .ly/3sAc6Sc.
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En de ini i a, concluye la Sala que la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión
y calidad del Sis ema Nacional de Salud, y en conc e o su a ículo 65, no
con iene una habili ación legal pa a el es ablecimien o de medidas limi a i as
de de echos undamen ales.
La consecuencia de al ap eciación es que las medidas limi a i as de de echos
undamen ales que es ablece la O den 1273/2020, de 1 de oc ub e, de la
Conseje ía de Sanidad, me amen e en ejecución de la O den comunicada de
30 de sep iemb e de 2020, cons i uyen una inje encia de los pode es públicos
en los de echos undamen ales de los ciudadanos sin habili ación legal que la
ampa e, es deci , no au o izada po sus ep esen an es en las Co es Gene ales,
po lo que no puede se a i icada.
La nue a compe encia a ibuida a los ibunales supe io es de jus icia
pa a au o iza o a i ica disposiciones gene ales (es deci , condiciona su
e icacia en un con ol p e io, que solo puede se de cons i ucionalidad) o ece
azonables dudas39, al y como e leja el Au o de 3 de diciemb e de 2020 del
T ibunal Supe io de Jus icia de A agón40 (au o que, po lo demás, plan ea la
cues ión después de aplicada la no ma, si bien en la dilucidación de un ecu so
de eposición), que en su undamen o de de echo sex o a i ma:
La enuncia, po que eso es lo que supone el a ículo 10.8 de la LJCA, al p i ilegio
de au o u ela de la Adminis ación, y que no necesa iamen e iene que se cues-
ionable pe se, se hace po la ía de con e i simul áneamen e a los ibunales una
unción de con ol p e io que los in oduce en el p ocedimien o de elabo ación
del ac o o disposición adminis a i os y los con ie e en Adminis ación, lo cual
sí cues ionamos po en ende lo incompa ible con la unción de juzga y hace
ejecu a lo juzgado que le a ibuye el a ículo 117.3 y no se jus i ica po azón de
la ga an ía de los de echos, con o me a lo que dispone el a ículo 117.4.
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39 Sob e las pa icula idades de es e con ol, Velasco Caballe o (2020b), que, sin
emba go, no le plan ea p oblemas de cons i ucionalidad (Velasco Caballe o, 2020d).
40 Rec. 332/2020, ECLI: ES:TSJAR:2020:77A, ponen e: Juan J. Ca bone o Redondo.

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