El finançament de la política d'habitatge

SUMARI 1. Introducció 2. La política d'habitatge a Espanya als anys vuitanta 2.1. El Plan Trienal de la Vivienda (1981-1983) 2.2. El Plan Cuatrienal de la V~vienda (1984-1987) 2.3. Programes anuals d'actuacions protegibles 1988-1991, a finals de 1987 1. Introducció En els últims anys, el problema de I'habitatge a Espanya -especialment a les grans ciutatsha excedit els límits estrictamente economics per constituir-se en una de les preocupacions més esteses entre la població, i ja són moltes les veus que des de tots els estaments socials reclamen I'aportació de solucions. Malauradament, la situació actual es de tal complexitat que avancar en la seva resolució exigeix, a més de canvis legals, una voluntat política decidida. La provisió de més fons pressupostari és necessaria, pero no suficient. Són imprescindibles noves mesures i la coordinació dels diferents instruments fiscals, financers i pressupostaris -que integren el sistema de política d'habitatge-, juntament amb una assumpció de les seves responsabilitats en el tema per part del Govern central, les comunitats autonomes i els ajuntaments, d'acord amb les respectives competencies que el marc constitucional assenyala. 2. La política d'habitatge a Espanya als anys vuitanta La protecció a la construcció i I'adquisició d'habitatge s'ha desenvolupat a Espanya mitjancant el sistema d'habitatges de protecció oficial (HPO). Aquest sistemava ser objecte d'actualització en els Reials Decrets Llei 31/78 i 3148/1978, i amb retocs ha estat vigent durant els anys vuitanta. Des d'aleshores, s'ha evolucionat en favor d'un sistema d'ajuts més personalitzat, d'acord amb el nivell d'ingressos dels adquirents i en la recerca de mecanismes que reforcin la promoció pública en I'oferta d'habitatges per a famílies amb menors nivells d'ingressos. L'esquema de HP0 s'ha instrumentat mitjancant mecanismes d'assegurament del financament a la promoció i adquisició, d'una normativa legal que consagrava el seu caracter d'habitatges de preu regulat i d'importants exencionsfiscals en la transmissió i ús dels habitatges. Figura 1. Cost estimat dels subsidis i subvencions dels programes @habitatges (des de 19811 Km. ptes. I grama 199?'\ U I I I I I I I 1990 1995 2000 2005 2010 2013 Anys Les mesures adoptades en la fase inicial de la política d'habitatges de protecció oficial tenien un fort component de foment de la producció de residencies, en el context d'una forta recessió economica i dels mercats immobiliaris, i tenien dosis importants del que en política d'habitatges es denomina ajusts a la pedra. És a dir, es donava suport essencialment a la promoció de nous habitatges i no existien límits d'ingressos exigibles als possibles beneficiaris. L'única limitació establerta per assegurar que els beneficiaris no serien els de nivells més elevats d'ingressos era la de la .qualitat. del producte fixant una superfície Útil máxima de 90 m2. El caracter social de la política de HP0 descansava, doncs, en el límit de 90 m2 de superficie Útil i en I'establiment de preus de venda regulars. Taula 1. Projectes visats els col-legis Any Habitatges Habitatges Total protegits lliures Durant el període 1981-1987, la política d'habitatges de HP0 es va articular mitjancant els següents plans plurianuals: 1981-1983, 1984-1987 i 1988-1991. 2.1. El Plan Trienal de la Vivienda (1 981 -1 983) Establert pel Reial Decret 2455/1980, tenia per objectiu incrementar I'oferta de HPO, tant de promoció directa per part de I'Estat com de promoció privada. El financament d'aquest pla es va arbitrar comptant amb els recursos aportats pel credit oficial de les caixes d'estalvi i la banca privada. El plava aconseguir superar un dels esculls que des de 1977 impedia I'eficacia de la política de HPO: els beneficis financers previstos en la legislació, I'accés a credits privilegiats (a 1111%), eren només un benefici teoric, ja que la reducció dels coeficients de préstecs de regulació especial de les caixes d'estalvi, decretada el 1977, va eliminar la que fins aleshores havia estat la principal font de financament a tipus d'interes redu'its de la construcció i I'adquisició d'habitatges de protecció oficial. El pla va aconseguir assegurar un volum suficient de credit a 1'1 1% mitjancant els mecanismes de convenis amb les institucions financeres. Aquestes convenien amb el Ministeri0 de Obras Públicas y Urbanismo (MOPU) aportar recursos financers al 14% (tipus inferior al de mercat en aquells moments), i la diferencia entre aquest tipus i 1'1 1% era subvencionada amb carrec als Pressupostos Generals de I'Estat. Per a les famílies amb ingressos més baixos es va instrumentar un sistema d'ajuts complementaris -.ajuda economica personal.-, si bé una tramitació molt dificultosa va limitar la seva eficacia real. 1980 97,8 181,O 27818 2.2. El Plan Cuatrienal de la Vivienda 1981 115,5 155,8 271'3 (1984-1987) i 1982 117,O 129,9 246,9 El Reial ~eciet 3280/1983 va mantenir I'esquema de financament establert el 1981 mitjancant convenis amb les entitatsfinanceres i subsidiarietat d'interessos a carrec dels Pressupostos Generals de I'Estat. Les novetats que el pla quadriennal introduí van ser les següents: 1990 (IE) 46,2 229,l 275,3 - La personalització de les ajudes complemenFont: MOPU i col.legis d'arquitectes. taries als adquirents mitjancant tres nivells de Construcció nous habitatges1 Sol.licituds Qualificacions Habitatges Habitatges Qualificacions Rehabilitació qualificació provisionals iniciats acabats definitives acollida al provisional Pla quadriennal2 PLA TRIENNAL 1981 150,4 133,9 116,9 108,7 98,9 - 1982 143,9 139,9 115,7 119,7 108,2 - 1983 138,2 122,2 109,O 111,2 107,8 - PLA QUADRIENNAL 1984 110,9 109,2 106,3 119,7 113,4 32 1985 144,8 126,3 113,2 112,7 114,l 10,4 1986 (IE) 141,5 123,9 109,3 106,O 111,9 27,6 1987 (IE) 119,4 107,9 91,3 102,7 108,4 33,l PLA 1988 1988 (IE) 65,O 70,3 66,8 93,6 98,8 23,9 PLA 1989 1989 (IE) 65,5 56,7 45,3 71,3 78,5 19,7 PLA 1990 1990 (IE) 50,3 51,l 35,6 51,2 56,2 20,8 Inclou dades de HP0 de regim especial. Nombre d'habitatges que han rebut financament acollit al pla quadriennal per a rehabilitació de patrimoni privat. Font: MOPU i BHE. subsidiarietat d'interessos segons els nivells de Transferencies de Serveis en materia d'habitatge, d'ingressos. a les comunitats autonomes, mentre que I1Administracio de IIEstat es reservava els fons pressupostaris - La incorporació de la possibilitat de financar la per aquesta finalitat i la competencia d'establir els rehabilitació d'habitatges. mecanismes financers i la fixació dels parametres economics dels credits, ajuts i preus maxims de El traspas de competencies en materia d'habitatge a venda i lloguer. les comunitats autonomes en aquelles dates (a excepció de Catalunya, que les havia rebut el 1981 i Si bé ambdós plans tenien entre els seus objectius el 1982) va suposar un model de gestió en el qual la foment de I'oferta d'habitatge de lloguer, la realitat es gestió administrativa de les mesures de foment de que I'oferta efectiva va ser totalment nulla. Exceptuant la promoció privada era atribu'ida, en el Reial Decret aquest aspecte, els plans triennals i quadriennals van 19 complir satisfactoriament els objectius per als quals van ser dissenyats, van aconseguir esmorteir la recessió del sector de I'habitatge i, gracies a la caiguda que la recessió havia provocat en el mercat del sol urba a les principals ciutats, va ser possible que la promoció privada construís habitatges de protecció oficial als nuclis urbans, inclosa Barcelona capital. Entre 1981 i 1987 es van iniciar a Espanya 740.000 HPO, és a dir, el 46% del total d'habitatges constru'its en aquests anys va ser acollit a la protecció oficial. A partir de 1985 la demanda d'habitatgesva comencar a reactivar-se. El Reial Decret Llei 2/1985 (més conegut com a decret Boyer), en establir forts incentius fiscals a I'lmpost sobre la Renda de les Persones Físiques (IRPF) per a I'adquisició d'habitatges de nova construcció, tant si es dedicaven a residencia principal com si no, va reforcar la reactivació de la demanda, en un context de recuperació de I'activitat economica. La rapida expansió de la demanda va coincidir amb una oferta restringida després de 10 anys de continuada reducció de la xifra de nous habitatges i, conseqüentment, en la mesura que es tracta d'una demanda derivada, un increment encara més fort dels preus del sol edificable. A partir de 1987, el nombre d'habitatges iniciats va créixer substancialment. El rapid augment dels preus del sol i de la construcció, que no va ser recollit per I'evolució del rnodul que va fixar el preu maxim de venda del HPO, i la facilitat amb que la demanda absorbia elevats nivells de creixement dels preus de venda van fer que els habitatges de protecció oficial perdessin importancia en el nombre total d'habitatges iniciats, fins al punt que el 1989 representaven menys del 20% del total, es redu'ien a una posició marginal en el mercat i desapareixien totalment en les grans ciutats. L'any 1987, i ja en el context economic que s'ha descrit, el MOPU, alarmat per I'elevada carrega pressupostaria que suposaven els subsidis d'interes i les subvencions personals, va establir -sense derogar el pla quadriennallimitacions en el nombre de HP0 a financar per la via de restringir les xifres de recursos crediticis convinguts amb les entitats financeres. Aquest fet, que va provocar un fort desconcert entre els promotors i els adquirents en convertir altra vegada en teorics els beneficis crediticis que la legislació atorgava als habitatges de protecció oficial, va accelerar I'abandó de la protecció oficial pels promotors privats i el seu traspas a I'habitatge lliure. 2.3. Programes anuals d'actuacions protegibles 1988-1 991, a finals de 1987 L'analisi feta pel MOPU segons la qual la reactivació de I'oferta i la demanda d'habitatges permetia una retirada del sector públic -una reducció de la despesa-, i si alguna intervenció era necessaria aquesta hauria de concentrar-se en la potenciació de la demanda de les famílies amb nivells d'ingressos més baixos, va donar lloc al Reial Decret 1494/1987 sobre ~actuaciones protegibles en materia de viviendan. Aquest Reial Decret suposa les següents modificacions: - Una reducció substancial en el nombre total d'actuacions protegibles respecte al període 19811987. - Una personalització més gran dels ajuts, creant la figura dels ingressos familiars ponderats. En el seu calcul es considera la composició familiar i el lloc de residencia. Es limiten els ajuts directes als perceptors de rendes no superiors a 2'5 vegades el salari mínim interprofessional (SMI) ponderat. - Es crea el .Regim Especial. com a figura substitutiva de la promoció pública directa que fins aleshores feien les comunitats autonomes, en la premissa de la cessió gratuita del sol per part dels ajuntaments. - S'amplia la figura dels promotors públics incorporant sindicats i empreses públiques. - S'obliga a les comunitats autonomes a financar les subvencions personals que fins aleshores havien estat a carrec dels Pressupostos Generals de IIEstat, malgrat que en els Reials Decrets de Transferencia de serveis i en les seves valoracions el foment de la promoció privada d'habitatges va ser reservada a I'Administració central. El financament de les subvencions per part de les comu- , nitatsautonomes era condició indispensable perque A partir de 1989 es va arribar a un acord entre el el MOPU aportes la subsidiarietat d'interessos. MOPU i les comunitats autonomes, a I'espera del Aquest fet va originar que cinc comunitats, entre pronunciament del Tribunal Constitucional. Des elles Catalunya, presentessin conflicte positiu de d'aleshores, cada any el Govern central proposa un competencies davant del Tribunal Constitucional i objectiu d'actuacions protegibles, estableix convenis que en represalia fossin excloses pel MOPU del amb les entitats financeres i distribueix les actuacions programa de HP0 per a 1988, amb la qual cosa protegibles entre les comunitats autonomes (a exvan tenir acords concrets amb les caixes d'estalvi cepció del País Basc). en el territori de la comunitat per tal d'atendre el financament de la construcció i la rehabilitació La normativa d'habitatge vigent per al 1989 (Reial d'habitatges. Decret 224/1989) va aportar novetats importants. # 1989 1990 Habitatges Habitatges Total Habitatges Habitatges Total protegits lliures protegits lliures Promoció Promoció Promoció Promoció Comunitats autonomes privada1 pública privada1 pública Andalusia 11,O 3,3 32,3 46,7 7,5 3,5 35,6 46,6 Aragó 18 0,o 4,7 6,5 1,4 0,o 6,5 7,9 Astúries 25 02 38 66 1,7 Oro 4,9 6,6 Balears 0,3 0,o 12,O 12,3 0,7 0,o 83 9,5 Canari es 2,5 2,4 20,8 25,7 2,7 0,o 10,4 13,l Cantabria 0,4 0, 1 2,4 3,O 03 0,o 1,6 2,1 Castella-La Manxa 32 0,6 7,7 11,5 2,4 0,6 6,l 9,1 Castella i Lleó 2,5 0,4 11,O 13,9 1,7 0,5 13,3 15,5 Catalunya 3,3 o, 1 42,4 45,7 1,8 0,9 30,3 33,O Extremadura 23 0,O 15 3,8 2,4 2,5 1,9 6,9 Galicia 2,3 03 10,l 12,8 1,9 03 10,3 12,7 Madrid 1,4 2,4 15,3 19,l 2,4 33 14,7 20,9 Múrcia 2,9 02 15,2 18,3 2,1 0,l 8,8 11 ,O Navarra 1,l 0,O 23 3,9 0,6 0,O 2,9 3,5 País Basc 02 0,7 6,4 7,3 0,3 02 6,3 6,9 La Rioja 02 0,O 1,5 1,7 0,l 0,O 1,7 1,8 Valencia 7,3 0,1 38,7 46,l 5,3 0,2 26,8 32,3 Ceuta-Melilla oro 03 0,o 05 oro 0,o 0,O 0,o Total 45,3 11,3 228,8 285,4 35,6 12,9 190,8 239,3 D'aquests, 2,l i 2,5 milers d'habitatges són de HP0 de regim especial comencats els anys 1989 i 1990, respectivament. Font: MOPU. 21 En primer lloc, va limitar I'adquisició dels HP0 a famílies amb ingressos no superiors a cinc vegades el SMI ponderat, mantenint les ajudes directes als adquirents amb nivells de renda inferiors a 2,5 vegades el SMI ponderat. El financament privilegiat també es va fer extensiu a I'adquisició d'habitatge usat i es van millorar les condicions per fomentar la promoció d'habitatges cedits en lloguer. La situació del mercat descrita anteriorment va permetre que el nombre d'iniciacions d'habitatges continués creixent els anys 1988 i 1989, coincidint amb una reducció quantitativa del HPO. El nombre d'iniciacions en aquests anys no va esgotar mai el nombre d'actuacions protegibles que el MOPU estava disposat a financar. Les previsions d'ajust economic dictades pel Govern I'estiu de 1989, instrumentades mitjancant una política monetaria restrictiva que utilitzava com a principal mesura el racionament del credit, posant límits molt restrictius al seu creixement en el segon semestre de 1989 i tot I'any 1990, va tenir conseqüencies per al financament dels HPO. El financament per credits: nombre e milions de Construcció de nous Rehabilitacions Total habitatges i compra acollides al d'habitatge usat Pla Quadriennal Quantitat Import Quantitat Import Quantitat Import PLA TRIENNAL 1981 137,2 246,5 - - 137,2 246,5 1982 156,6 337,O - - 156,6 337,O 1983 135,2 332,l - - 135,2 332,l PLA QUADRIENNAL 1984 101,6 319,8 32 32 104,8 323,O 1985 114,l 389,9 10,4 10,4 124,5 400,3 1986 116,5 404,8 27,6 21,5 144,l 426,3 1987 113,3 414,O 33,l 28,9 146,4 442,9 PLA 1988 1988 80,4 292,8 23,9 23,3 104,3 316,l PLA 1989 1989 48,O 178,4 19,7 17,2 67,7 195,6 PLA 1990 1990 42,4 172,7 20,8 15,8 63,2 188,5 Inclou HP0 de regim especial per als anys 1988, 1989 i 1990. Font: MOPU i BHE. Taula 5. Habitatges de proteccio oficial de promoció privada. Concessions de crbdit. Detall per institucions. Serie historica 1981-1990 (milers de milions de pessetes) Pro-memoria Banca privada Caixes d'estalvis i rurals Credit oficial Total Credit oficial BHE1 BHE2 Confederades Caixa Postal Total (1) (2) (3) (4)=(2)+(3) (5) (6)=(1)+(4)+(5) (7) PLA TRIENNAL 1981 66,7 1982 73,O 1983 88,O PLA QUADRIENNAL 1984 45,5 1985 34,8 1986 38,9 1987 24.3 PLA 1988 1988 10,2 PLA 1989 1989 30,4 PLA 1990 1990 1,3 Quantitats concedides amb carrec a dotacions ICO i recursos captats al mercat. Quantitats concedides amb carrec a dotacions ICO, recursos captats al mercat i concerts amb entitats de credit. - -- Font: MOPU i BHE. aquest tipus d'habitatges es basava en convenis amb les entitats financeres -caixes d'estalvi principalmentque es comprometien a aportar recursos a 1'11% (12% el 1990). Com a conseqüencia de la restricció creditícia, els tipus d'interes del mercat hipotecari van arribar fins al 16-17%, molt lluny de 1'1 1-1 2% dels convenis. Moltes caixes d'estalvi ni tan sols van signar un conveni comprometent-se a aportar recursos financers al tipus d'interes fixat pel MOPU, i altres caixes van signar cedint a les pressions governamentals, pero van concedir molt poc del total del volum de credit compromes. Per tant, el financament dels programes anyals d'habitatge de 1989 i 1990 ha tingut lloc mitjancant el Banco Hipotecario de Espaia, entitat integrada a I'lnstituto de Crédito Oficial, i en tot moment han existit dificultats importants per a I'accés al financament (taules 4-81.