El Sistema de partidos políticos en Uruguay

El sistema de partidos políticos en Uruguay Julio BARREIRO Universidad de la República, Montevideo Working Paper n.65 Barcelona 1993 I. HISTORIA Y POLÍTICA 1.1. En el campo de la ciencia política moderna existe una tendencia muy desarrollada que considera a los "sistemas políticos" como configuraciones de estructuras políticas históricamente determinadas. Me parece imposible examinar el sistema de partidos políticos en Uruguay sin tomar en cuenta esa tendencia. Historia y política están estrechamente ligadas en el caso uruguayo. Uruguay es el país más joven de América del Sur y a la vez, por comparación, su historia política es la de una democracia estable cuyas crisis internas han sido superadas por los propios uruguayos usando siempre el recurso de los partidos políticos. En la vida política del Uruguay hay una relación tan estrecha entre el Estado, los partidos políticos y la sociedad civil que muchos autores se inclinan a considerar el sistema político uruguayo como fruto de una partidocracia. Sin participar totalmente de esta posición, creemos que el desarrollo de la democracia uruguaya -a pesar de sus altibajos, no tan pronunciados como en otras comunidades sudamericanases el producto evidente de una civilización Partidocrática, sujeta permanentemente a captaciones muy sensibles de los reflejos provocados por los sucesos históricos fuera de nuestras fronteras o por el choque interno de los juegos partidarios. Todo lo cual es característico de la suerte que les corresponde a los países subdesarrollados, en especial a los más pequeños como es el caso de Uruguay, frente a los grandes centros internacionales del poder económico y político. Ninguna de estas situaciones a las que hacemos referencia, vividas por el sistema uruguayo, han finalizado con el reemplazo o el reequilibrio del régimen anteriormente subsistente en el momento en que se produjeron. En otras palabras, aún en medio de una dictadura cívico militar como la que se vivió entre 1973 y 1984 (para poner un ejemplo extremo) la salida a la crisis no alteró de manera radical mente transformadora aquellas configuraciones de estructuras políticas, históricamente determinadas, de las que recién hablábamos. En Uruguay, hablar de su historia, de sus partidos políticos y de su democracia es prácticamente idéntico a manejar una determinada diversidad de aspectos fenoménicos mediante el uso de sinónimos que son comunes para el lenguaje de la ciencia política. Por lo menos, en la perspectiva política de este fin de siglo. 1.2. Conviene señalar al mismo tiempo otra de las singularidades del caso uruguayo. Me refiero a su particular legislación electoral que a pesar de la complejidad de sus mecanismos, de la minucia de sus disposiciones y muchas veces del fárrago creado por sus continuas modificaciones -constitucionales o legalesobliga al analista político a tomarla muy en cuenta, por más que le cueste entenderla (como muchas veces nos ocurre a los propios uruguayos) si pretende comprender el funcionamiento de la democracia en nuestro país. En otras palabras, como quizá ocurra en pocos países del mundo, la legislación electoral integra las estructuras políticas a que hicimos referencia. A pesar de que las primeras leyes electorales datan de la primera década de este siglo, a partir de 1918 Uruguay ha sido una democracia estable durante cincuenta años: de 1918 a 1933 (hay luego un corte dictatorial de carácter civil), de 1941 a 1973 (período al cual le sigue una dictadura cívico-militar de muy triste y reciente memoria) y nuevamente desde 1985 hasta el presente. Ese largo período está caracterizado por continuas creaciones y recreaciones de nuestra legislación electoral. Al decir de uno de nuestros analistas políticos, "el primer medio siglo desde el nacimiento de la democracia en Uruguay (1918-1968) puede ser considerado como un ejemplo de libro de texto a los efectos de la legislación electoral sobre el sistema de partidos". Como lo haremos más adelante, es necesario darle la importancia que se merece a la legislación electoral uruguaya evitando la caída en sus minucias porque le restaría claridad a la relación que deseamos demostrar entre este aspecto puramente formal, en apariencia, y la comprensión del sistema de los partidos políticos en nuestro país. Por ultimo, si bien a partir de 1918 debemos considerar los inicios de la democracia uruguaya en términos constitucionales y de relativa estabilidad social, hay detrás más de medio siglo cuyo conocimiento es indispensable para comprender el desarrollo de la democracia en el Uruguay, tanto como la importancia de su sistema de partidos políticos. Tendremos que referimos a ese período aunque sea en forma muy breve. 1.3. A pesar de que se ha escrito mucho en los últimos veinte años sobre los partidos políticos en Uruguay todavía no existe una historia general que los abarque. El núcleo de nuestro sistema de partidos, conocido nacional e internacionalmente como los Partidos Colorado y Nacional (vulgarmente dicho "colorados y blancos") tiene cerca de 150 años y se confunde de manera a veces muy vaga con el nacimiento del país. Más aún, se puede afirmar sin temor de exageraciones, que "blancos y colorados" están en el nacimiento de nuestra nación mucho antes de que se aceptase la idea, ya un tanto académica o por lo menos nacida en el circulo de los "doctores" del siglo pasado, de considerarlos partidos políticos y como tales empezar a legislar sobre ellos. Es decir, las primeras normas constitucionales y legales del Uruguay no crean los Partidos Blanco y Colorado sino que simplemente los reconocen como parte inseparable de nuestra historia nacional. Los demás Partidos Políticos van naciendo como reflejo de éstos o como respuestas a un sistema político, social y económico que indagaban sobre la suerte del país y de la sociedad uruguaya, mucho más allá de su legislación electoral y de los cintillos tradicionales representados por "blancos y colorados". Vale decir que en el siglo pasado "blancos y colorados" no eran partidos políticos en el sentido moderno del término. Eran organizaciones políticas de "arrastre social" girando en tomo al poder del Gobierno más que el del Estado, sino coherentes ideológicamente por lo menos fuertes, con apoyos masivos de carácter policlasista, también con ejércitos o milicias armadas y que habiendo perdido su ingrediente militar a partir de 1910, han subsistido políticamente hasta el día de hoy. Estos "bandos", más que partidos, llamados "tradicionales" con toda propiedad nacieron de las huestes de los principales caudillos en los años posteriores a la Independencia nacional del poder español (1810-1830). Vale la pena anotar esta especial pecularidad: nacieron en un territorio sin fronteras determinadas -como uno de los productos remanentes y de largo peso en el desarrollo de la historia del Uruguayde la descomposición primero del Virreynato del Río de la Plata y, posteriormente, de las Provincias Unidas del Río de la Plata. Desaparecida la figura prócer del General Don José Artigas y con él su utopía de la Liga Federal en los vastos espacios del Río de la Plata, sus principales tenientes, Lavalleja, Oribe y Rivera, en permanentes pugnas caudillescas que no es del caso historiador ahora, fueron conduciendo aquellos procesos de aluvión que mezclaban los intereses propios de la Banda Oriental que había defendido Artigas, con los de los unitarios y federales argentinos y con los de los "farrapos" brasileños, en interminables luchas por el control de la región. En esas luchas, el "bando" y la divisa fueron una misma cosa, como ya lo veremos. Como también la divisa y el lema para distinguir a los bandos fueron los antecedentes reales antes que formales para señalar con el tiempo a los partidos tradicionales y por extensión jurídico-formal a los partidos modernos: "blancos y colorados". 1.4. Esos "bandos" políticos y la configuración forzada del Uruguay como un Estado nacional que recién alcanzaría su identidad real con la Constitución de 1918 soportaron muy graves contingencias a lo largo de las dos terceras partes del siglo XIX. Muchos fueron los problemas a resolver de los cuales solamente podemos considerar cuatro en razón del espacio del cual disponemos: A) La lucha por la tierra fue el Primero de ellos. Problema que ya lo había encarado Artigas en su Reglamento de Tierras de 1815 y que si bien había empezado a aplicarse durante su hegemonía política en la región (1815-1820) nunca terminó de resolverse. Los problemas sociales que dejó pendientes fueron el gran caldo de cultivo de las luchas caudillescas posteriores. El latifundio -mal endémico de América Latinaestá todavía por resolverse en la región del Plata. Las guerras civiles del primer período independentista confundieron, por la pasión de los caudillos, la lucha por la tierra con la lucha de las divisas partidarias y le dieron un contenido épico que alimentó el carácter de lo tradicional, de lo simbólico y también de lo mítico. Esta lucha fue perfilando uno de los caracteres de los blancos en el sentido de propietarios del latifundio y por tanto patricios, de legalistas en el sentido jurídico y de conservadores en el sentido del ejercicio del gobierno, aunque éste fuera fraccionado o parcial. B) No es de extrañar, entonces, que esa lucha por la tierra desembocase en una temprana Guerra Civil, la llamada Guerra Grande (1839-1851) que derivó trágicamente en intervenciones extranjeras: primero argentinos y brasileños; posteriormente franceses e ingleses. Fue la ocasión para que la cuestión nacional se plantease con toda intensidad y dramatismo. La Defensa de Montevideo (la "Nueva Troya") por parte de los Colorados presididos por D. Joaquín Suárez, sitiada por los Blancos que comandaba el General Oribe y el entrecruzamiento de los conflictos con los unitarios y los federales argentinos y con los intereses imperiales de Brasil, Francia e Inglaterra, hizo que los incipientes Partidos Políticos uruguayos se enfrentasen con el problema de la identidad nacional sin un contexto de referencias básicas y comunes para determinar la figura de un Estado. La mejor demostración de esta situación estuvo representada por la existencia de dos Gobiernos que pretendían ser "nacionales" sobre el mismo territorio aún indefinido. El Gobierno Blanco del Cerrito y el Gobierno Colorado de Montevideo. Puede decirse con toda propiedad, teniendo en cuenta esta singular experiencia histórica, que los partidos políticos uruguayos precedieron a la Nación-Estado unificada. No es de extrañar, entonces, que hasta la entrada del siglo XX una considerable masa de ciudadanos sin distinción de clases, depositase más confianza en los Partidos Blanco o Colorado que en las incipientes instituciones que encarnaban al Estado. Analizando este período un historiador contemporáneo decía: "...partidos políticos en el sentido moderno del término no existen sino a partir de las primeras décadas del siglo XX. La política no significaba notoriamente lo mismo para las elites dirigentes que para las masas. Más que sobre el "destino del país" se discutía sobre el "poder" y el discurso político parecía entonces impermeable a la "cuestión social". Otra lenta respuesta, otro vacío que sería colmado en el siglo XX". C) Hay un tercer problema que es imposible ignorarlo por sus posteriores repercusiones políticas en las figuras de los modernos partidos políticos uruguayos. Nos referimos al contexto latinoamericano en que se desarrollaban estas luchas políticas que estamos reseñando. Carlos Real de Azúa escribió un párrafo magistral al respecto que no podemos olvidarlo: "Si hay que partir de un hecho -mejor dicho de un cuadro de fenómenoseste no puede ser otro que la patente, innegable debilidad que en el Uruguay del siglo XIX presentó la constelación típica de poder del continente. La hegemonía económico social de los sectores empresarios agrocomerciales y su entrelazamiento con la Iglesia y las fuerzas armadas como factores de consenso y respaldo coactivo, respectivamente, no asumió la misma consistencia que poseyó en casi todo el resto del área latinoamericana". Esta defensa, consciente o inconsciente, de la originalidad del proceso político uruguayo determinaría, junto con otros hechos provocados velozmente por los fenómenos de la modernidad, las características más sobresalientes de un universo político propio, a pesar de la pequeñez del país, cuyos rasgos más destacados son la secularización de la vida política, el desarrollo de las libertades públicas y privadas, la educación popular, la laicidad, el pluralismo y una especie de sabiduría tanto de las elites como de los gobernados para conducir los procesos ciudadanos en base al diálogo -a veces inacabable-, a la moderación y al rechazo de la violencia. D) El proceso de modernización del país arrastró cuentas pendientes de resolución que venían del siglo pasado. Hemos visto algunas. Los uruguayos encaran su vida política, partidaria o no partidaria, en ese marco del cual se tiene una especie de conciencia más clara o más difusa que hace muy fluida la comunicación entre las diversas banderías políticas, contando ya a los llamados "partidos de ideas" que marcaron su presencia a partir de la primera década del presente siglo. Los grandes flujos migratorios que tuvo el país -uno al principio de este siglo y el otro después de la segunda Guerra Mundialcontribuyeron a afirmar los procesos de modernización y a asentar las bases para las transformaciones del bipartidismo dominante durante el siglo XIX. El patriciado arruinado durante las guerras civiles de las que fueron causantes y protagonistas, tuvo que enfrentarse o mezclarse con la estirpe de los nuevos ricos ligados al aluvión inmigratorio. Las nuevas industrias, el comercio ultramarino, las empresas estatales, la burocracia naciente y un proletario vitalizado por los aportes ideológicos de los inmigrantes fueron transformando a los partidos tradicionales al mismo tiempo que le daban vida a los nuevos partidos que respondían mejor a las necesidades provocadas por esas transformaciones. Los colorados se convirtieron en la versión uruguaya de los partidos liberales latinoamericanos. Eran más urbanos que los blancos. Cosmopolitas por el influjo inmigratorio y anti-clericales, encerraron más estrechamente a los blancos en el conservadurismo. No obstante ambos partidos conservaban su electorado. Hasta la segunda Guerra Mundial cada uno de estos partidos tenían el apoyo de la mitad del país. Blancos y colorados representaban en conjunto cerca del 90 % de los votos hasta la mitad de la década del 60. Varios partidos compartían el 10% restante. En principio el país era bipartidista. 1.5. La preeminencia del bipartidismo empezó a encontrar resistencias entre el electorado después de las elecciones de 1971, con el nacimiento del Frente Amplio y como consecuencia de la gran crisis económica y financiera iniciada en 1965 en el país, y después de 1984 como consecuencia de la dictadura cívico-militar. El acceso del Frente Amplio a la Intendencia de Montevideo en 1985 marca un jalón totalmente novedoso en este proceso que estamos estudian do. Importa señalar que a finales del siglo XIX hubo tres intentos de quebrar el bipartidismo. La Unión Liberal (1855), el Partido Radical (1873) y el Partido Constitucional (1880). Todos fracasaron después de una vida muy corta. Los intentos de este siglo han tenido mayor perdurabilidad y sus perspectivas están abiertas. Tuvieron que romper un largo ghetto electoral. El Partido Socialista (PS) nació a comienzos del siglo. Se dividió en 1921. La rama disidente se convirtió en el Partido Comunista (PC). La Unión Cívica nació en 1910; medio siglo más tarde se dividió y su rama disidente se convirtió en la Democracia Cristiana (DC). Todas estas transformaciones políticas hacia mediados de la década de los 60 habían conseguido representación parlamentaria y menos uno (DC) la mantienen actualmente. II. LA LEGISLACION ELECTORAL 2.1. En el sistema político uruguayo su legislación electoral es una pieza fundamental del marco institucional. Como ya lo hemos dicho, es imposible comprender cómo funciona el sistema de los partidos políticos en el Uruguay prescindiendo del conocimiento de esta legislación. Vamos a dejar de lado, por razones de espacio, las referencias específicas a los textos legales. Intentaremos reseñar esta legislación electoral de acuerdo con cinco características fundamentales: A) Régimen de lemas partidarios. Se entiende por lema el nombre del partido político. A su vez se entiende por sublema la denominación de una fracción del partido (lema) en todos los actos y procedimientos electorales. Dentro del actual sistema desde el punto de vista tanto jurídico como político no hay elecciones sin partidos políticos y no hay partidos políticos sin lemas o sublemas. Así está estipulado en normas jurídicas, constitucionales y legales. Por ejemplo, el art. 77, num. 9 de la Constitución actual de la República es bien preciso en este sentido. Dice así: "Las listas de candidatos para ambas Cámaras y para Presidente y Vicepresidente de la República, deberán figurar en una hoja de votación. En hoja aparte, individualizada con el mismo lema se votarán conjuntamente, las listas de candidatos a Juntas Departamentales, Intendentes, y, en su caso, Juntas Locales Autónomas electivas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 79". B) La Representación Proporcional (RP) El mecanismo de la Representación Proporcional integral, como una de las bases del sufragio, sin perjuicio de reservar a la ley su organización, ha estado en vigencia en la Cámara Baja desde 1918. Hoy se aplica a la conformación de ambas Cámaras. La calificación de "integral" significa que el principio de la representación proporcional alcanza aún dentro de los lemas, a la distribución entre los lemas y dentro de éstos a la que corresponde a las distintas listas o distintivos. La experiencia electoral ha ido demostrando que la integralidad del sistema electoral no se cumple nunca plenamente. Solamente es posible en el caso de la elección de los Senadores, por hacerse en un solo circuito electoral que abarca todo el territorio nacional. C) Régimen de listas "cerradas y bloqueadas" Esto significa que el elector no puede modificar las listas ni agregando ni suprimiendo candidatos ni tampoco cambiando el orden de los mismos. Esta, disposición, como lo veremos de inmediato, constriñe las opciones para el elector. D) Régimen de "doble voto simultáneo" Agreguemos: y aún la posibilidad del triple voto simultáneo, cuando el elector inclina sus preferencias a alguno de los sublemas dentro del lema por el cual optó. El fenómeno del voto simultáneo, llamado vulgarmente "ley de lemas" es una peculiaridad del derecho político uruguayo. Supone que el elector vota simultáneamente por el Partido (lema) (y eventualmente por el sublema) y por una lista de candidatos de modo que se acumulan los votos. Cuando hay un solo cargo en juego (ej. Presidente de la República o Intendente) es asignado al candidato más votado del lema más votado. Cuando se elige más de un cargo, éstos son asignados en función del número de votos al lema (o sublema en su caso) y distribuidos dentro del mismo. Una característica destacable de este sistema electoral -y también la más discutida desde hace más de 50 añoses que el ganador de la carrera presidencial no es necesariamente el candidato más votado, sino el candidato más votado del partido ganador. Se explica mejor considerando la siguiente característica: E) Mayoría simple para decidir la Presidencia de la República: La actual Constitución lo dispone así: "El Presidente y el Vicepresidente de la República serán elegidos conjunta y directamente por el Cuerpo Electoral, a mayoría simple de votantes mediante el sistema de doble voto simultáneo y sin que en ningún caso pueda efectuarse acumulación de sublema". (Art. 151, incs. 1-2). Regirán además las disposiciones pertinentes que consideran a la República como una sola circunscripción electoral. Se reitera, también para este caso singular por su importancia la acumulación de votos. El sistema es obviamente mayoritario dado que sólo hay un titular por lista en cada cargo. El sistema se aplica por analogía a la elección de los Intendentes Municipales en todo el país, por tratarse de órganos unipersonales. La discusión política más enconada en todo el país, desde hace más de medio siglo, gira en tomo a estas disposiciones de la legislación por causa de las tergiversaciones que siente el elector en el momento en que emite su voto por su candidato a la Presidencia de la República y comprueba que ese mismo voto ha servido para el triunfo de otro candidato que a pesar de encontrarse en el mismo Lema o Partido no responde a sus expectativas de mejor Gobierno. O lo que es peor, que puede ser contrario a esas expectativas. 2.2. Aunque la tradición política de Uruguay desde 1918 en adelante y las normas