Hypothèses et méthodes d'analyse de l'Union Européenne

Hypothèses et méthodes d'analyse de l'Union Européene Paul ALLIES Université de Montpellier I Working Paper n.134 Barcelona 1997 INTRODUCTION Les discussions sur la nature politique des institutions européennes (cet «objet politique non identifié» selon un mot de Jacques DELORS) portent toutes sur les modèles pouvant servir de référence pour en expliquer le processus de construction. Dans la mesure ou aucun ne semble correspondre à lui seul au résultat déjà atteint par l’Union Européenne, on est porté à emprunter des éléments d’analyse à la théorie juridique, à l’histoire, à la sociologie des relations internationales pour nourrir des hypothèses sur la définition de l’objet. Ces hypothèses semblent largement dominées par l’héritage civilisationnel propre à cette région du monde. L’Europe est en effet le site (territorial et politique) où s’est construite une forme originale d’État, à partir de la souveraineté incarnée dans la nation. Elle a exporté ce modèle à travers ses entreprises coloniales, si bien qu’il semble impossible d’analyser les transformations de son système politique en dehors du cadre mental de l’État-nation, fortement constitutionnalisé. Tout examen de l’action publique au sein de l’Union Européenne. bute sur la représentation qu’on se fait de celle-ci, à savoir: une conception nationaleétatique qui s’enracine dans les cultures et institutions politiques de l’Europe médiévale et moderne. La souveraineté nationale, confondue avec la souveraineté populaire, est un standard qui impose la tradition historique et les modèles constitutionnels à l’analyse des innovations européennes (THERET, 1995). Pourtant l’Union Européenne et la Communauté produisent des procédures et des politiques régulatrices qui se projettent sur la scène de la mondialisation économique. La Communauté Européenne, particulièrement, apparaît comme l’institutionnalisation d’une nouvelle autorité politique adaptée aux fonctions de régulation exigées par un marché élargie et mal assumées par les États souverains. Pour comprendre la structuration des analyses de l’Europe, il faut donc apprécier l’importance de l’enracinement historique du pouvoir souverain en Europe ainsi que sa transformation dans la modernité constitutionnelle. La question de la souveraineté, point nodal des théories du pouvoir en Europe Pour s’en tenir à l’essentiel, et pour bien comprendre en quoi la souveraineté n’est pas (que) du ressort de l’idéologie, rappelons comment l’Étatnation s’est formé en Europe occidentale en deux phases successives. Première phase: entre le XIIe et le XVIIIe siècle: quand le Prince cesse de considérer le pouvoir, ses attributs matériels, ses bénéfices divers comme une propriété personnelle. La souveraineté apparaît ainsi à la fois comme une théorie et comme un produit de l’espace. a)La théorie c’est une doctrine typiquement ouest-européenne (BADIE, HERMET, 1990), développée surtout à partir du XIIIe siècle (Bodin, Machiavel, Hobbes, Luther, Calvin, Locke, Rousseau) autour de deux grands points communs: - le pouvoir souverain n’est pas despotique: s’il se confond, au départ, avec la personne du Prince, il s’en détache vite pour désigner une puissance subordonnée à aucune autre. Une telle puissance ne peut appartenir à un individu à titre de prérogative personnelle: il y a une incompatibilité manifeste entre les faiblesses des facultés humaines et la force incoercible de la souveraineté (J. Bodin). La souveraineté c’est tout autant: «faire la Loi, décider de la guerre ou de la paix, rendre la justice en suprême instance, créer des offices». Faire la Loi, c’est d’abord exiger l’obéissance aux usages traditionnels. A partir du XVe siècle, ce sera la base de l’indépendance législative du roi de France vis à vis des barons du royaume. Cette conception du pouvoir souverain est un principe d’objectivation de l’État. - le pouvoir souverain n’est pas seigneurial/féodal: il n’est ni un «imperium» (fondé sur une possession), ni un «dominium» (un assujettissement maître-esclave). A partir de là, deux conceptions juridiques de la souveraineté vont se développer: sur le continent, à partir de l’Allemagne; avec la christianisation du droit romain, l’énonciation du droit, échappe aux juges indépendants, pour devenir une affaire d’État, -en Angleterre, la common law mélange droit privé et public sous l’égide des juristes et de juges ambulants autonomes. Dans tous les cas, s’opère une unification du pouvoir dans une théorie juridique de la souveraineté qui rejoint les contraintes d’environnement. b)La souveraineté, produite par l’espace (TILLY, 1992): les États en formation s’éprouvent dans leurs capacités à s’imposer à la fois à des sujets et à des autorités extérieures rivales. Là joue l’importance de l’effet de dimension, de l’espace territorial optimal: suffisant pour mobiliser des ressources humaines et matérielles requises pour une expansion militaire, mais pas trop vaste pour demeurer politiquement contrôlable avec les moyens de l’époque. Ainsi peut être considéré comme un territoire. optimal: l’Angleterre des XI-XVe siècles quand se développe une: entente contractuelle entre noblesse, villes et mercenaires (embourgeoisement de la noblesse anglaise). Ailleurs, les données spatiales sont beaucoup plus problématique: par exemple la France et son domaine cinq fois plus grand que l’Angleterre qui est un facteur de résistance de la féodalité (féodalisation de la bourgeoisie française). Ces facteurs entraînent un coût variable de la souveraineté dû spécifiquement à l’espace, aggravé par la réaction des États à la menace. Le sentiment de peur, constitutif de toute expérience politique, clairement exposé par Hobbes, scelle les rapports entre État et guerre, et donne une base matérielle à la souveraineté. Sur le continent: intensité de la rivalité des Princes, menace permanente de la violence extérieure; si bien que l’État naissant se confond quelquefois avec l’armée (ainsi en Prusse et en Russie sous la pression des suédois ou des Tatars). A contrario, l’Angleterre profite de l’avantage de son insularité. Cet enracinement de la souveraineté étatique est essentiel: il rend possible l’institutionnalisation du pouvoir politique à travers trois composantes principales: la dépersonnalisation, la formalisation juridique, l’intégration sociale (POGGI, 1996). Elle va s’amplifier et se diversifier avec la crise de la Chrétienté et l’émergence de la citoyenneté individualiste. Deuxième phase du XVIIIe au XXe siècle: c’est une deuxième fondation de la souveraineté à partir d’un nouveau mode de légitimation de l’obéissance au pouvoir qui n’est plus théologique, celui de la citoyenneté individualiste (LAGROYE, 1997). Au nord de l’Europe l’ancrage d’identités nationales consensuelles (Réforme protestante, Calvinisme) produit des «valeurs» de référence comme le libre arbitre, l’équivalence morale de toutes les activités et professions, la légitimité de l’inégalité économique des hommes et finalement le primat de principe de l’autonomie de l’individu et de sa liberté ainsi que celui de la légitimité des gouvernants dérivant de l’acceptation par les gouvernés, au moyen de l’élection. L’État souverain c’est l’auto-gouvernement des individus (Déclarations des droits, constitutions). Certains (FOUCAULT, 1997) ont même considéré qu’alors que naissait une «nouvelle mécanique de pouvoir portant sur les corps et ce qu’ils font», plus que sur la terre et ses produits, la souveraineté a «non seulement continué à exister mais elle a continué à organiser les codes juridiques de l’Europe du XIX siècle». S’est ainsi opérée une démocratisation de la souveraineté qui a garanti sa pérennité. Cet héritage historique s’est cristallisé dans les formes nationales des États en Europe Occidentale. Cette forme a été congruente à leur développement économique et social jusqu’à la 3° révolution industrielle: l’État nation a servi de base à la centralisation politique et à la concentration économique, y compris dans la période de formation des empires coloniaux et de l’impérialisme. La souveraineté nationale, fondée sur un principe territorial, rejoignait la souveraineté populaire fondée sur un principe de légitimité et fusionnant dans l’État. La souveraineté en Europe c’est donc un système à trois dimensions: - une dimension juridico-politique, un État souverain a une compétence juridique, législative, exécutive pleine et entière, qui ne connaît pas d’autorité supérieure ni à l’intérieur, ni à l’extérieur, pas de souveraineté limitée, (juridicisation des relations politiques, recherche d’un fondement transcendant du politique). -une dimension historico-économique: un État souverain a une capacité d’action autonome pour insérer ses activités dans l’économie mondiale, en mobilisant les instruments de sa souveraineté (monnaie, défense, diplomatie). Même si la souveraineté est avant tout une théorie politique elle a eu partie liée avec l’autosuffisance industrielle et technique par lesquelles se sont développées les nations. - une dimension symbolique/identitaire: attachement d’une «Communauté nationale» à son système institutionnel quelles qu’en soient les performances. De ce point de vue, les politiques keynésiennes de l’après-guerre ont identifié le rôle de l’État à des politiques de redistribution donc de Welfare state et de «sécurité sociale». L’attachement à des politiques sociales nationales en Europe est de ce fait un élément essentiel de la loyauté des populations dont doivent tenir compte tous les gouvernements même libéraux. Cette configuration de la souveraineté nationale est typiquement ouesteuropéenne. Elle semble remise en cause aujourd’hui et trois théories au moins sont avancées pour l’expliquer: - par la mondialisation de l’économie qui ferait des États souverains des entités trop petites pour agir sur les flux globalisés de la production et des échanges. Centralisation politique et concentration économique ne coïncide plus à l’échelle des États nations. Les entreprises multinationales et les opérateurs financiers internationaux sont devenus plus forts que la plus forte des nations souveraines. - par la troisième révolution industrielle qui fait du savoir, de la communication et de la science des automatismes la source du travail productif dans un système de décentralisation généralisée des structures, des compétences, des hiérarchies de pouvoirs. L’État souverain deviendrait trop grand, trop vertical, trop puissant pour correspondre utilement à ces nouvelles conditions de production. - par la crise des fonctions sociales de l’État et des procédures régaliennes de redistribution qui apparaissent comme impuissantes à maîtriser la croissance des dépenses qu’induisent ces politiques de l’État-providence. Alors que se complexifie l’administration de ces fonctions, le marché semble autosuffisant pour procéder à l’allocation des ressources disponibles. L’État n’aurait plus qu’à remplir un rôle de garant de l’équité, ce qui rend inutile le coût de la souveraineté. En fonction de l’une ou l’autre de ces théories on peut considérer l’Union Européenne comme une conséquence directe de la disparition tendancielle de la souveraineté nationale. Certains, surtout des économistes et des politiciens en concluent que ce sont les institutions européennes qui sont devenues le ferment le plus actif de la décomposition de la souveraineté. Ils analysent les transferts de souveraineté des États-nations à la Commission comme autant d’affaiblissements de la puissance publique. L’Européanisation devient ainsi une quatrième hypothèse qui rassemble les trois précédentes. Son rejet condamne tout effort de modélisation puisque le retour au protectionnisme (et en France à la forme historiquement constituée par la République) se suffit d’une relance de la forme étatique-nationale de la souveraineté, à moins que ce ne soit une substitution d’une zone de libre-échange à l’espace politique qui soit défendu dans une version ultra-libérale. A l’arrière-fond de ces conceptions il y a le postulat que l’Europe pourrait devenir un super-État: soit en reproduisant les structures du plus puissant économiquement («l’Europe allemande»), soit en escomptant une synthèse de ce que chacun d’entre eux a le mieux expérimenté (depuis le parlementarisme rationalisé jusqu’aux systèmes de séparation des pouvoirs, territoriaux notamment). Bien évidemment nous ne nous intéresserons ici qu’aux tentatives de redéfinition ou de reconversion de cet héritage historique qu’est la souveraineté dans l’analyse du procès de construction d’une domination politique à l’échelle européenne. Certaines de ces analyses se situent dans la filiation de différents modèles institutionnels utilisés pour interpréter diverses formes historiques de supra-nationalité. On expliquera leurs limites avant de s’intéresser à celles qui s’attachent plutôt à voir dans l’intégration européenne une construction originale si ce n’est inédite par rapport à toutes les modèles connus. 1. LES MODÈLES INSTITUTIONNELS ET LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE La question est ainsi formulée par tous les tenants de ces diverses modélisations: quel type d’État se construit aujourd’hui en Europe dés lors qu’il est exclu que ne se reproduise qu’un seul des modèles nationaux réellement existant? Certaines réponses sont proposées du côté de différents modèles constitutionnels, principalement fédéralistes, existant ou ayant existé parmi les États-membres de l’Union Européenne. D’autres réponses plus fonctionnalistes, si elles accordent une place importante aux institutions, insistent plus sur la dynamique de leur débordement pour comprendre la force de l’intégration. 1.1 Fédéralisme et coopération intergouvernementale Le fédéralisme est le fantôme qui hante les constructions européennes. D’abord parce que les pères fondateurs de la Communauté le revendiquait comme principe constitutif Ensuite parce que la théorie juridique semble établir des distinctions simples, appuyées sur l’histoire et facilitant les modélisations: - la confédération: formule la plus ancienne (la ligue des cités grecques ou la ligue hanséatique). C’est une «Société de sociétés» dans laquelle les Étatsmembres (ou les cités-États) restent souverains. D’où l’existence d’un droit de veto, d’un vote à l’unanimité et d’un droit de sécession à leur profit. En général les confédérations débouchent sur une fédération (les État-Unis en 1787, la Suisse en 1848, l’Allemagne en 1871) ou disparaissent (la Communauté prévue dans la constitution française de la Ve République). Quelquefois, elles donnent naissance à un État unitaire (la République des Provinces Unies en 1790). - La fédération: c’est la formule théorisée par les pères fondateurs de la constitution américaine. C’est une «Société de citoyens» dans laquelle ils relèvent de deux niveaux de gouvernement et de communauté: nationale/ fédérale d’une part, étatique/ fédérée d’autre part. Ici, autonomie et souveraineté s’excluent l’une l’autre: les communautés fédérées définissent leurs propres normes dans un domaine de juridiction fixé par la constitution. La fédération repose sur trois principes: - le principe de séparation, qui opère une répartition des compétences législatives entre deux niveaux de gouvernement. - le principe d’autonomie qui fixe la souveraineté limitée de chaque niveau dans son domaine de compétences. - le principe de participation qui organise la participation des communautés fédérées au pouvoir constituant et au pouvoir législatif fédéral. Dans l’actuelle Union Européenne on ne compte que trois fédérations: l’Autriche (depuis 1920), l’Allemagne (depuis 1949), la Belgique (depuis le 5 mai 1993). mais au-delà de la définition théorique, on a tendance à classer dans des processus de fédéralisation d’autres États (on reprend alors la distinction de Carl Friedrich, entre structure et processus. la structure s’en tient au mode de gouvernement; le processus retient les formes volontaires d’agrégation des communautés spécifiques pour dépasser leurs singularités dans une autorité politique supérieure à elles). Ainsi, les réformes constitutionnelles des années 70/80 en Europe seraient caractéristiques de ce processus. L’Espagne et l’Italie ont été qualifiés d’État autonomique ou d’État régional. Certains considèrent qu’ils sont entrés dans des processus de fédéralisation. Ces processus apparaissent quelquefois comme trop contraints par le cadre juridique du modèle fédératif pour rendre compte de la diversité sociale et politique des pays (ainsi l’Autriche, État fédéral est-elle aussi un «État unitaire»). Les formules fédéralistes pratiquées en Europe pourraient-elles servir de référence à une «constitution» de l’Union Européenne? Du point de vue classique, celui que l’on vient de décrire, celui tenant à l’histoire des États, l’Union Européenne n’est ni une confédération, ni une fédération (CROISAT, QUERMONNE, 1996). Le Traité de Maastricht à d’ailleurs explicitement écarté toute perspective fédérale. L’Union Européenne n’est pas une fédération: -pas de gouvernement (ni politique, ni économique): la fonction gouvernementale est partagée et fractionnée en trois instances: le Conseil Européen, le Conseil de l’Union (avec un grand nombre d’instances ministérielles sectorielles), la Commission: - pas de répartition de compétences fondant la dialectique autonomie/ participation, - pas de pouvoir constituant autonome. Il reste aux mains des États dans le cadre d’une «confédérence intergouvernementale» où la règle de l’unanimité et de la ratification par chacun des États est la règle. L’Union Européenne n’est pas une confédération d’États: elle a dépassé ce stade puisque ses règlements sont directement applicables dans tout Étatmembre, que les 2/3 des dossiers soumis au vote du Conseil de l’Union peuvent être adoptés à la majorité qualifiée. S’y ajoutent le monopole du pouvoir au profit de la commission, et les procédures d’avis conforme et de co-décision du parlement Européen, qui vont bien au-delà d’une confédération. D’où une situation historiquement quasi-inédite et qui ne semble pas devoir évoluer sous la pression de circonstances extérieures, d’un menace quelconque. En général les confédérations ont existé pour répondre à un besoin diplomatique et militaire. Ce n’est pas le cas avec l’Union Européenne puisque l’OTAN e l’U.E.O. assument ces besoins. Néanmoins les tenants de l’interprétation fédéraliste de l’Union Européenne, (S. HOFFMANN, KEOHANE, 1991) ont développé une approche inter-gouvernementaliste: l’Union Européenne ne serait qu’une alliance entre États où les États-nations conserveraient intacte leur souveraineté. La C.E. serait même l’expression d’un renforcement de cette souveraineté nationale: les organes supra-nationaux demeureraient des créatures des gouvernements nationaux. La Commission, par exemple, ne serait qu’un grand secrétariat facilitant l’échange d’informations et le suivi d’accords diplomatiques. Même la Cour de Justice arrêterait sa jurisprudence en fonction des intérêts des Étatsmembres les plus puissants de l’Union. Les derniers développements concernant la mise en oeuvre des accords de Shengen ou la création d’un pilier européen de l’OTAN seraient de nature à confirmer cette interprétation. Elle laisse toutefois inexpliquée l’autonomie gagnées par les instances spécifiquement européennes, celle-ci ne pouvant être réduite à un simple reflet de la volonté des États. Aussi cette approche intergouvernementaliste s’est elle ouverte à la prise en compte de phénomènes de coopération entre unités gouvernementales qu’elles que soient leur niveau d’action, régional, national ou supra-national. Même les États les plus unitaires comme la France ont développé de - en matière de développement économique: le niveau des infrastructures économiques de base (Transports, Télécoms, énergie) n’atteint, dans les régions en retard que le 1/3 du niveau des dix régions les plus avancées. En matière de formation et de recherche, l’écart est encore plus important. 75% des dépenses Recherche/ Développement sont concentrées en Allemagne, France et Royaume-Uni. Ceci a conduit la Communauté à adopter en 1988 la politique dite des «fonds structurels» pour réduire ces disparités. Les résultats sont variables quand aux résultats et sans nul doute très importants en ce qui concerne les procédures contractuelles que ces fonds génèrent. Mais la question reste entière de savoir comment l’Union Européenne parviendra à gérer la dissociation entre l’espace politique des États-nations et l’espace culturel des régions supposées rassemblées. Le développement inégal qui est au principe même du développement capitaliste ne permet pas d’imaginer une Europe égalitaire des régions produisant spontanément un territoire commun d’appartenance. On voit apparaître des régions parmi les plus performantes qui sont réticentes à la péréquation nationale (la Lombardie ou la Catalogne) et qui cherchent autant à défendre leur performance économique que leur spécificité culturelle. A l’opposé et malgré des politiques publiques volontaristes, des régions périphériques (Mezzogiorno, Corse, Andalousie) s’installent dans des formes institutionnelles de clientélisme. La création d’un Comité des Régions par le traité de Maastricht en tant que simple organe consultatif est un signe de cette évolution vers la reconnaissance d’une instance de représentation territoriale spécifique. Mais on imagine mal un débordement sur ce plan, tant la multiplicité des organes communautaires tend à la saturation et surtout parce qu’on ne peut pas concevoir la production silencieuse et par surprise de ce qui constitue le socle de la citoyenneté et de la politique dans les États souverains. En d’autres termes, si l’intégration régionale peut être un processus en soi, elle ne peut pas être un but produisant une nouvelle autorité politique. Ici encore on touche les limites d’une analyse qui contourne l’obstacle plus qu’elle ne le traite, en restant muette sur les conditions de construction d’un autorité politique qui relaierait l’histoire des nations et de ses investissements collectifs. Si le spill-over a globalement bien fonctionné jusqu’ici il est aujourd’hui bloqué faute de débouché politique. L’originalité de l’intégration communautaire reste donc à définir. 2. LES BASES CONSTITUTIVES DE L’INTÉGRATION COMMUNAUTAIRE Toutes les tentatives visant à ramener l’analyse de l’Union Européenne à une forme quelconque de fédéralisme échouent à rendre compte de l’intégration communautaire. L’analyse fonctionnaliste ne permet pas de résoudre la question de la nature politique de la construction européenne. C’est que toutes imaginent l’U.E. à partir d’une structure ou d’une formation étatique telles que l’histoire des États-nations l’a façonné jusqu’ici. Or, on peut replacer l’expérience européenne dans la perspective d’un nouveau système politique sui generis et dans le contexte d’une redéfinition en cours des fonctions étatiques quelles qu’en soient les formes constitutionnelles. Quatre forces centripètes agissent sur l’Europe au stade actuel de sa construction: - l’élargissement provoque un changement des règles du jeu mais pas la moindre théorie de son application; - l’effectuation des politiques communautaires est de plus en plus difficile et dépend toujours plus de la volonté des États; - les questions de sécurité ne produisent pas de changement qualitatif, l’Europe ayant jusqu’ici bénéficié d’un statut de free-rider en la matière; - le processus d’intégration, devenu irréversible depuis la traité de Maastricht, s’est en même temps nettement politisé: les politiques européennes sont beaucoup plus contestées et jouent un rôle grandissant dans les élections nationales. Tout ceci pose la double question de la transformation des États membres sous l’effet de l’intégration européenne et du dépassement de leur forme nationale. 2.1. Un système régulateur L’intégration européenne a profondément transformé la nature des États nations, à un point que ceux-ci ne suffisent plus pour caractériser le processus. Si on admet donc que les formes classiques de ces États sont dépassées et que l’Union Européenne en est le révélateur, peut-on dire pour autant que les fonctions que celui-ci assurait sont devenues obsolètes? On s’accorde à reconnaître trois fonctions essentielles: - la fonction de redistribution: c’est l’État qui opère les transferts de ressources d’un groupe social vers un autre. C’est l’État qui oblige les individus à consommer certains biens ou service (l’éducation, la santé). - la fonction de stabilisation: c’est l’État qui dispose de moyens budgétaires pour conduire des politiques publiques concourant à la croissance économique, la création d’emplois, la stabilité des prix (éducation, formation, recherche, politique individuelle, monétaire, fiscale). - la fonction régulatrice: c’est l’État qui corrige certaines déficiences du marché: monopolisation, déficit d’offre en biens collectifs, (dans les secteurs de la sécurité nationale, la santé publique, l’environnement, où il est très difficile d’empêcher des individus de profiter de ces biens, même à valeur constante). La régulation a ainsi pour effet d’améliorer l’efficacité du marché, et où de créer les conditions d’une économie de marché. Or, jusqu’à ces dernières décennies, la plupart des pays d’Europe ont privilégié la redistribution (ÉtatProvidence) et la stabilisation (État Keynésien) par rapport à la régulation. C’est que depuis la grande dépression de 1873-1896, la légitimité de l’économie de marché n’a pas cesse d’être contestée. Par contre, aux États-Unis, c’est la fonction régulatrice qui a toujours été la priorité du gouvernement fédéral. Depuis les années 70, il sert de modèle aux législateurs européens dans les domaines nouveaux de la régulation sociale, de la protection de l’environnement, de la défense du consommateur, de la maîtrise des nouvelles technologies (MAJONE, 1996). Jusque là des décisions politiques ou bureaucratiques se substituaient à l’efficacité du marché. Les principaux modes de régulation étaient: la nationalisation des industries stratégiques et des monopoles «naturels»; la planification économique et la politique industrielle; l’auto-régulation néocorporatiste avec les acteurs privés; la régulation administrative par certains ministères (celui du budget en France). Le plus important de ces moyens était la nationalisation de secteurs clefs comme les transports, les télécoms, l’énergie, la sidérurgie, les banques et les assurances. Cette politique était justifiée par l’accroissement des capacités régulatrices de l’État qui en était attendu. Propriété et maîtrise publique ont été rapidement confondues entraînant des dérives et des échecs comme la fixation tarifaire des prix dans les secteurs publics nationalisés pour atteindre des objectifs sociaux ou politiques et non des objectifs de régulation du marché de ces services. La crise actuelle des nationalisations n’est donc pas que le résultat d’une offensive politique libérale. Elle est en même temps un échec de la fonction de régulation des États européens et le meilleur moyen de perpétuer la variété nationale de leur capitalisme en créant des mécanismes durables de solidarité financière. Les privatisations (que la Grande Bretagne a poussé le plus vite et le plus loin à partir de 1984) ne sont pas qu’un retour au «laissez-faire»: elles sont assorties d’une régulation en matière de prix et concurrence. Elles aboutissent à la création de nouveaux organes de régulation et à un élargissement rapide et considérable de leurs compétences. La France a renoncé à ses politiques keynesiennes solitaires avant la relance européenne de 1985 et a amorcé le financement de son économie de financements administrés dés 1982 (COHEN, 1996). Le dispositif communautaire est, sur ce plan, une contrainte que se sont données les nations européennes pour à la fois, bénéficier des avantages d’un vaste espace économique et négocier des évolutions difficiles à faire accepter dans l’ordre intérieur. L’Europe, en s’efforçant d’implanter des institutions régulatrices qui étaient inconnues jusqu’ici réaménage les régimes nationaux sans les abolir. Ainsi la «législation européenne» sur la concurrence est-elle un modèle supérieur aux expériences souvent limitées de pays comme la Grande Bretagne (voir le Livre Vert sur les Télécoms publié par la Commission en 1987 et qui repose sur la séparation entre fonctions de régulation et fonctions de gestion). Au sein de la C.E. se forge une culture administrative nouvelle, très différente de celle liée à la souveraineté des États-nations qui correspondait parfaitement à la politique de nationalisation. Apparaissent des professionnels de l’analyse des décisions publiques. Ils appliquent un style de régulation qui privilégie l’indépendance politique, la compétence et la responsabilité publique. Se forment ainsi des autorités régulatrices agissant en dehors des autorités hiérarchiques des administrations centrales des États-nations. Ces autorités apparaissent comme adaptées à la complexité croissante des politiques publiques, à la crise fiscale de l’État-Providence comme à la crise des politiques macro économiques. Ces méthodes permettent une meilleur régulation des marchés financiers dans le contexte d’une économie mondiale de plus en plus interdépendante, un contrôle sur les technologies nouvelles, une protection de la santé et des intérêts économiques des consommateurs sans gêner la libre circulation des biens et services. Cette nouvelle régulation est d’emblée européenne puisque c’est à cette échelle, et non plus à celle des États-nations souverains, que joue la capitalisation. L’Union Européenne est donc le contraire d’une institution de libre échange (interprétation britannique). Elle est bien déjà la configuration d’une nouvelle autorité politique régulatrice congruente à une nouvelle communauté d’intérêts, au-delà des intérêts nationaux, même si cette Communauté n’est pas fixée sur un territoire où s’exerce une seule souveraineté. C’est ce en quoi l’Union Européenne est sans doute radicalement moderne. Comment fonctionne la régulation européenne? Si on admet que la régulation est un mode original de construction d’une légitimation politique, il faut en comprendre la dynamique. Celle-ci est moins réglementaire que suscitée par un échange de services impliquant les institutions de la Communauté Européenne, les groupes d’intérêts et les États-membres. Il y a donc une offre et une demande de régulation qui alimente son mouvement quasi-perpétuel. Selon le Traité de Maastricht, c’est la C.E. (et non l’U.E.) qui est responsable du développement des politiques de régulation. Mais c’est avant la signature de ce Traité (1992) que ces politiques ont commencé à se développer pour atteindre un taux de croissance considérable au cours des trois dernières décennies. Si bien que tout se passe comme si s’était instaurée une division des fonctions entre la Communauté Européenne et les États-membres: les Étatsmembres continuent à privilégier les fonctions de redistribution et de stabilisation, alors que la C.E. (qui n’a pratiquement qu’un faible rôle dans ces fonctions) s’est spécialisée dans les fonctions de régulation. Pourtant, si on s’en tenait à une approche comptable, cette présentation ne serait pas évidente. L’agriculture, la pêche, le développement régional, l’aide aux pays Tiers qui sont des domaines à fonction beaucoup plus redistributive que régulatrice représentent 80% du budget communautaire. Et ce budget communautaire ne représente que 2,4% de l’ensemble des dépenses du secteur public des États-membres, et moins de 1,3% du PNB de la communauté. En outre ce budget est rigide: 70% du total des dotations sont des dépenses obligatoires pour des programmes. ratifiés par les États. Ces chiffres n’en font que mieux souligner la réussite de l’expansion de la régulation communautaire, en dehors d’un cadre juridique précis, et dont le coût est endossé directement par les entreprises et les gouvernements, hors contrainte budgétaire, dans un mécanisme d’offre et de demande de régulation. L’offre d’abord: les faibles ressources budgétaires obligent le commission à étendre son influence pour élargir ses activités de régulation. C’est une logique classique de développement de toute organisation bureaucratique. Mais ici, la bureaucratie de la Commission, ne pouvant espérer maximiser son budget, porte ses efforts sur les compétences. Pour étendre son influence, les diversifie (en particulier dans les domaines de la santé, de la sécurité du travail, de l’environnement, de la protection de consommateur, de la régulation des services financiers). Cette diversification n’entraîne pas d’augmentation des dépenses d’administration: de 1985 à 1995 le budget total de la Communauté est passé de 4,35% à 4,8%, alors que le nombre de directives à plus que doublé dans la même période. C’est que la Commission a fini par imposer une méthode par laquelle elle exploite au maximum la délégation de pouvoir et d’autorité qu’elle a reçu des États. En fait, elle assure la supervision discrétionnaire de ses initiatives régulatrices. Les États ont dû admettre qu’ils ne parviendraient pas à unifier les marchés (objectif du début des années 80 et de l’Acte Unique) par la seule harmonisation des milliers de lois et règlements des 15 pays membres de l’Union Européenne. La méthode proposée par la commission fut celle de la reconnaissance mutuelle, officialisée par la Cour de Justice (arrêt Cassis de Dijon). La Cour et la Commission ont ainsi imposé l’applicabilité directe des directives à partir de l’idée d’une harmonisation ex post (plutôt qu’ex-ante) par ce moyen. L’offre de régulation est donc le fruit d’un système de dépendance mutuelle des institutions européennes. Elle se nourrit d’une demande importante et spécifique. La demande de régulation est double. Elle émane de groupes d’intérêts industriels d’une part, des États-membres d’autre part. La demande de certains groupes industriels est particulièrement forte pour les industries multinationales tournées vers l’exportation: elles ont intérêt à éviter que des régulations particulières et plus contraignantes ne se mettent en place cas par cas, État par État. C’est un phénomène régulièrement observé aux ÉtatsUnis où des groupes soutiennent la régulation fédérale pour refouler les législations locales. En Europe, on l’a observé pareillement, le cas le plus net étant celui de l’industrie chimique britannique qui a activement soutenu une directive européenne sur les substances nocives contre une réglementation nationale. Par contre, les PME (qui dépendent principalement du marché intérieur) ont tendance à préférer les réglementations nationales contre les européennes. La demande des États-membres est paradoxale puisque, juridiquement, les États-membres sont du coté de la Commission dont ils doivent approuver les directives. En pratique le Conseil reprend habituellement les positions de la Commission pour ce qui est de la définition de politiques publiques. En échange, celle-ci intègre certaines demandes législatives d’État particulièrement concernés par un domaine particulier. En fait, les États-membres s’en remettent à la Commission pour qu’elle assume les responsabilités de la régulation de leurs décisions les uns vis-à-vis des autres, tant par rapport à leur opinion publique que par rapport aux répercussions internationales. Encore une fois, c’est parce que les États-nations européens ont peu d’expérience dans les fonctions de régulation qu’ils transfèrent, au-delà du droit en vigueur, des demandes à la Commission. Ce transfert à beaucoup d’avantages: étant donné que la Commission est indifférente aux considérations électorales, elle peut mieux résister que les autorités nationales aux pressions politiques des entreprises et des syndicats (JOBERT, 1994). C’est particulièrement important dans le cas des autorisations de fusions et des aides à l’industrie. (Cela évite le phénomène de «capture des régulateurs» bien observé aux EU: les autorités administratives finissent par être captives des intérêts économiques qu’elles sont censées réguler). L’autre avantage c’est que la Commission a intérêt à se montrer intransigeante (plus que les États) dans la régulation, puisqu’elle n’a pas de circonscription territoriale directe et qu’elle construit son autorité dans les sanctions qu’elle inflige aux manquements de sa régulation. C’est donc parce que ces accords purement intergouvernementaux entre États-membres de la Communauté sont peu crédibles, ou alors plus contraignants et aléatoires, que les États reconnaissent des pouvoirs de régulation impartis à la Commission. Comment se réalise ce marché? L’information comme instrument de régulation En droit européen, il n’est pas prévu d’organes administratifs susceptibles de gérer les politiques régulatrices. D’abord parce que les États-membres ont eu une conception législative de l’intégration (par l’harmonisation de leurs législations). Ensuite parce qu’ils ignoraient la pratique d’autorités indépendantes donnant corps à la régulation. Un accord signé à Bruxelles le 29 octobre 1993 modifie cette situation: les États-membres ont décidé la création de six nouveaux organes administratifs: l’Institut Monétaire Européen, l’Agence Européenne de l’Environnement, l’Office d’Inspection Vétérinaire, l’Observatoire Européen des Drogues, l’Agence Européenne d’évaluation des Médicaments, l’Agence pour la Santé, l’Agence pour la sécurité au travail. Ces organes ont principalement pour objet de «recueillir, traiter et diffuser l’information» disponible dans leur domaine, et se connecter pour cela aux institutions nationales ou internationales. Cette approche par l’information, rappelle les origines des Commissions américaines de régulation qui sont souvent apparues sous la forme de «Commissions de la clarté»: ces commissions n’émettaient aucune consigne pour l’industrie concernée sauf celle de produire des informations de plus en plus précises et complètes (jusqu’à des comptabilités standardisées pour permettre des statistiques comparées -dans les chemins de fer, par exemple). Aujourd’hui, les autorités européennes de régulation les plus efficaces sont celles qui reprennent le modèle de régulation par l’information. La collecte des données et la standardisation de la publicité sont très souvent une forme suffisante et souple de contrôle. Elles conduisent les organes de régulation à développer des critères d’évaluation uniforme, des méthodologies communes de collecte et d’analyse de données. Si on a cité jusqu’ici l’exemple de l’administration américaine, on notera le développement parallèle dans plusieurs États européens, d’organes analogues. En Grande-Bretagne: la vague de privatisation des années 80 a donné lieu à la création d’institutions de régulation dans les domaines d’activités des services publics privatisés pour réguler les prix et la concurrence (Office du Gaz, Office des Eaux, de l’Electricité,...). En France c’est un processus analogue à partir de la création en 1978 de la Commission Nationale Informatique et Libertés, Commission Bancaire, Commission des opérations de Bourse, Commission des sondages, Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, Conseil de la Concurrence, Commission de contrôle des Assurances. Ce processus illustre un phénomène profond, plus large que celui des privatisations: les États semblent accompagner en leur sein le processus de régulation par l’information tel qu’il émerge dans la C.E. Le problème actuel c’est l’inflation régulatrice dans la C.E. Depuis 1985, chaque année: 80 directives et 1.500 règlements en moyenne (en 70: 25 directives et 600 règlements). Beaucoup sont de nature très techniques, mais ils amplifient néanmoins les législations nationales. D’ici 1998, on estime que 80% de la législation des États-membres en matière économique et sociale sera d’origine communautaire. Dans cet ensemble touffus, dans quels domaines principaux s’exerce la régulation? Les domaines de la régulation communautaire On a, jusqu’ici, évoqué des secteurs identifiés par matière à travers des organes spécialisés (l’environnement, la santé,..). L’originalité de l’intervention régulatrice de la Commission est bien illustrée dans deux domaines qui ne ressortent pas de ceux déterminés par des traités ou des accords précis (la PAC ou la politique de concurrence, par exemple). La protection des intérêts diffus Ces intérêts sont ceux des consommateurs plutôt que des producteurs qui étaient favorisés par les politiques de redistribution et de stabilisation, privilégiées par les États (donc: les professions reconnues, les salariés syndiqués, le patronat de branche,...). Ces politiques faisaient peu de place aux intérêts faiblement organisés du fait de l’influence des partis sur les institutions, de la force d’une bureaucratie centralisée, de la faiblesse du contrôle judiciaire. A l’inverse, la CE favorise la représentation de ces intérêts, du seul fait que la Commission est hors de portée des partis et des cycles électoraux, que la Cour de Justice s’en saisit pour étendre sa jurisprudence, que le Parlement Européen leur fait un écho plus grand que dans les parlements nationaux, que les arrangements néocorporatistes sont plus faibles dans la C.E. qu’au niveau national (sauf pour la politique agricole). La création et la (relative) décentralisation des agences et offices suscite la construction de réseaux d’acteurs et d’intérêts spécialisés, répondant aux besoins d’information. L’usage des nouvelles technologies de la communication les favorise. On compte plus d’une centaine de bureaux de consultants ou d’avocats spécialisés en Droit Européen, qui sont autant d’appui à ces réseaux. On estime qu’actuellement quelques 3.000 groupes d’intérêt employant 10.000 personnes environ, font du lobbying permanent à Bruxelles. L’institution d’un médiateur (par le traité de Maastricht), nommé par le Parlement Européen (depuis le 12 juillet 95), mais indépendant de lui, va dans le sens de cette légitimation d’intérêts diffus ou dispersés. Il est habilité à recevoir les plaintes et demandes de tout citoyen de l’U.E. contre toute mauvaise administration (848 plaintes enregistrées durant la première année). Il communique un rapport sur ces dysfonctionnements constatés. La majorité des plaintes (66%) a été déclaré irrecevable. Celles qui l’ont été concernaient principalement des problèmes d’environnement et d’écologie et visaient surtout la Commission. Mais on peut penser que le Médiateur étendra son action aux domaines de compétence exclusive de l’Union (PAC) ou de compétence partagée (protection du consommateur, droit d’asile...). Il établira des relations directes avec les médiateurs nationaux ou leur équivalent. Le Médiateur érige la transparence en principe susceptible de rapprocher le citoyen des institutions communautaires (et sanctionne celles-ci au motif de son non-respect). Toujours dans cette perpective de protection des intérêts diffus, on citera la Directive du Conseil du 23 février 1994 sur le droit de vote et d’éligibilité dans les élections locales. Elle découple l’exercice de la citoyenneté du seul critère de la nationalité pour lui ajouter celui de la résidence. La Commission admet que les citoyens européens, dés lors qu’ils ont la nationalité d’un seul des États membres puissent voter deux fois aux élections municipales dés lors qu’il s’agit de «deux opérations juridiquement et politiquement séparées dans deux États membres». Malgré la résistance de certains États comme la France, la règle est entrée en application le 1° janvier 1996, au prix de quelques dérogations. Elle va dans le sens d’une reconnaissance directe de l’expression des ressortissants de la Communauté en tant que tels vis-à-vis des collectivités locales. La protection sociale C’est paradoxalement un domaine où le déficit européen est le plus dénoncé pourtant, depuis l’Acte Unique et de Traité de Maastricht, de nombreuses mesures concernant la protection sociale sont prises par la C.E., à la simple majorité qualifiée et sans qu’elles aient à être justifiées par les nécessités d’unification du marché. Il y a donc là un paradoxe ou une contradiction entre la très grande faiblesse des politiques sociales communautaires et l’ampleur prise par la régulation sociale (LEYGUES, 1994). Cette contradiction peut être levée si on clarifie la distinction entre politique et régulation sociale. La politique sociale regroupe l’assistance publique, l’assurance sociale, les services de santé, la politique du logement. Elle s’organise selon trois modèles: résiduel (au-delà de la prise en charge par la famille et le marché), industriel productiviste (les besoins sociaux sont satisfaits en fonction du travail et de la Tableau1 BIBLIOGRAPHIE / REFERENCES ABELES, M.: En attente d’Europe. Paris, Hachette, 1996. BADIE, B., HERMET, G.: Politique comparée. Paris, PUF-Thémis, 1990. BADIE, B.: La fin des territoires. Paris, Fayard, 1995. BADIE, B., SMOUTS, M.C.: Le retournement du monde. Presses de la FNSP et Dalloz, 1992. BEAUD, O.: La fédération entre l’État et l’Empire in THERET, B. (ed.), p. 282. 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