El Clientelismo político como intercambio

EL CLIENTELISMO POLÍTICO COMO INTERCAMBIO Susana Corzo Fernández Universidad de Granada WP núm. 206 Institut de Ciències Polítiques i Socials Barcelona, 2002 2 El Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) es un consorcio creado en 1988 por la Diputación de Barcelona y la Universitat Autònoma de Barcelona, institución esta última a la que está adscrito a efectos académicos. “Working Papers” es una de las colecciones que edita el ICPS, especializada en la publicación -en la lengua original del autorde trabajos en elaboración de investigadores sociales, con el objetivo de facilitar su discusión científica. Su inclusión en esta colección no limita su posterior publicación por el autor, que mantiene la integridad de sus derechos. Este trabajo no puede ser reproducido sin el permiso del autor. Edición: Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) Mallorca, 244, pral. 08008 Barcelona (España) http://www.icps.es © Susana Corzo Diseño: Toni Viaplana Impresión: a.bís Travessera de les Corts, 251, entr. 4a. 08014 Barcelona ISSN: 1133-8962 DL: B-43.406-02 3 INTRODUCCIÓN Desde que el clientelismo se constituyera en objeto de estudio para los antropólogos y más tarde para los científicos de la política, se han ido transformando las definiciones y las interpretaciones sobre este fenómeno de forma apreciable. El mismo concepto ha sido tan maleable y flexible que se ha utilizado para describir diferentes prácticas que no siempre han respondido a la esencia de la relación de clientela. Asimismo, las diferentes sociedades o culturas en las que se ha analizado el clientelismo no han contribuido a consolidar una definición aplicable a todos los contextos, porque el clientelismo se manifiesta de forma distinta en función del contexto en el que se utilice. Por ello, los estudios comparativos han derivado en caracterizaciones que en muchos casos han contribuido a confundir la forma de actuar de los ciudadanos con su forma de ser. No ha bastado relacionar el clientelismo con las etapas por las que los países han ido pasando para consolidar su desarrollo político y económico, como es el caso de los estudios realizados en Latinoamérica. Así como tampoco se ha aclarado su significado al identificarlo con los sistemas de dominación de patronos respecto de clientes, porque en pocos casos se trataba de clientes, tal y como lo describen la mayoría de los capítulos del libro de Gellner. En la mayoría de estos países –Marruecos, Argelia, Túnez, etc.–, la relación de intercambio estaba supeditada a una dependencia económica y social respecto de los poderes locales o estatales. Cuestión que impide el uso del intercambio sin sobrepasar los límites de la legalidad o de la objetividad en la distribución de los recursos públicos. El hecho de que proliferaran los estudios sobre el clientelismo en América Latina, en la ribera del Mediterráneo, o en los países en transición hacia la democracia, ha sido un obstáculo, además, para detectar la funcionalidad del clientelismo y su versatilidad para adaptarse a cada país o comunidad, a cada contexto político, a cada sistema político, a cada 4 cultura política y a toda práctica política en general, como instrumento válido para la democracia. Por ello, se profundiza, en este trabajo, en el concepto de clientelismo político y en su distinción de otros fenómenos confundidos con él, como la corrupción manifestada en el voto cautivo y el tráfico de influencias, por ejemplo, y el caciquismo. Se describe la estructura de la relación clientelar en los diferentes ámbitos de la política en los que se dispone de recursos públicos que puedan utilizarse como contenido del intercambio. Se exponen las funcionalidades de un fenómeno hasta ahora deslegitimado para el desarrollo de la democracia haciendo referencia a sus posibles patologías. Así mismo, se describen las nuevas manifestaciones del clientelismo moderno, sin que por ello se establezca una teoría general aplicable a todas las sociedades y culturas. EVOLUCION Y MANIPULACIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO El marco teórico que se ha ido reconstruyendo a medida que se han abordado los estudios de las diferentes manifestaciones de las relaciones de clientela, ha cambiado. Su transformación ha estado marcada por la determinación de la estructura de la relación clientelar, su contextualización y las características que se han identificado tras su aparición. El origen del término demuestra la facilidad con la que se presta a la confusión y a la manipulación de quien halla, en sus funcionalidades, justificaciones para considerarlo como un elemento patológico de la democracia y, a su vez, como un instrumento que disminuye los efectos de las ineficacias de los propios Estados y su administración. Por ello, a lo largo de siglos se ha puesto de manifiesto el atractivo de este término, de su estudio, y de sus efectos sobre el desarrollo y la consolidación democrática. Los estudios etimológicos son una prueba de la versatilidad del término. En relación a la raíz latina del término clientelismo se señala la 5 expresión “cliens”. No obstante, la dificultad está en determinar qué expresiones o expresión es la antecesora de “cliens”. Los diferentes estudios citan tres verbos posibles: clinere, colere, cluere. El significado semántico de estos tres verbos es diferente. Clinere significa “apoyarse en”, cluere “el que está atento a” y colere “habitar con”. La evolución de estos verbos identifica a colere como la antecesora de la raíz cliens, pero su significado “habitar con”, no es el más próximo a lo que se entiende por cliente según las connotaciones que ha tenido el concepto a lo largo de la historia. Cuestión que sí cumplen los otros dos verbos, clinere y cluere, aunque no se les reconozca finalmente como voces antecesoras de “cliens”. Se trata, pues, de una muestra evidente de que en un momento determinado existió un interés concreto en aplicar el término cliente a un personaje diferente al que inicialmente correspondía, de forma que la evolución etimológica y semántica son contradictorias. Hallamos, por tanto, tres fenómenos ligeramente diferenciados en sus orígenes que finalmente se identifican con una sola palabra: “cliens”. A partir de las tres raíces se confunden tres formas diferentes de relacionarse. En clinere y cluere la relación se define bajo una estructura social en la que existe una dependencia: “apoyarse u obedecer”, y en colere, la relación se produce en situación aparentemente de igualdad: “habitar con”, pero sólo en sus orígenes, porque más tarde evoluciona hacia colens o colonus, origen de la palabra colono en el medio rural (campesino), adaptándose a una relación de mayor dependencia económica que cuando se trataba de “habitar con”. Este hecho no sería trascendental si no fuese porque en unos casos la situación de los que se relacionan está sometida a un estado fuerte de dominación, en otro a un estado de semidependencia económica, y finalmente la tercera situación responde a una relación entre iguales. Así, lo que parece ser una confusión técnica proporciona el conocimiento de una estrategia sobrevenida tras el uso de las relaciones 6 de clientela para diferenciar estratos sociales. Si en un principio se trató de establecer relaciones o lazos entre clases socialmente separadas (patricios-plebeyos en la Roma clásica), los intereses en mantener esa separación, y que unos predominasen sobre los otros, concedieron al clientelismo un poder que no tenía en un principio. La formación de la ciudad, la crisis económica y las estructuras heredadas de los ejércitos etruscos fueron los factores que modificaron las relaciones establecidas por los propios ciudadanos de Roma, y los causantes del deterioro de las relaciones sociales, a pesar de la superioridad de la civilización romana respecto de la de los etruscos. Estas relaciones, hasta ese momento, se desarrollaban entre estructuras sociales separadas, pero elegidas para intercambiar servicios de forma complementaria. Situación que cambió con la importación de las costumbres de los etruscos y de su estructura militar, que pretendían mantener las desigualdades y las dependencias económicas de unos grupos respecto de otros. Así, se deformó lo que en un principio gozaba de una funcionalidad positiva en cuanto a que aproximaba a los grupos distanciados por causas diferenciadas. Siglos más tarde, el clientelismo político se convierte en un fenómeno polémico al cual dedican tiempo los antropólogos, sobre todo porque necesitaban un fenómeno que fuese útil al debate entre los defensores del “émicos” y del “éticos”. El clientelismo se convertía en un símbolo de las diferencias entre el comportamiento y el lenguaje que se utiliza para describir ese comportamiento. De esta forma, la construcción lingüística ha demostrado que sirve para identificar múltiples fenómenos diferentes cuya conexión está en la relación de intercambio que se produce entre las partes afectadas. Ahora bien, las condiciones que rodean ese intercambio, el margen de libertad de la que gozan los que lo practican, las condiciones económicas, sociales y políticas, el tipo de relación entre los actores implicados, es decir, las condiciones micro y macro, dibujan un clientelismo diferente en cada situación. 7 Un ejemplo de ello está en cómo se ha utilizado en España el término clientelismo para identificar al caciquismo en detrimento del primero. Es difícil desligar el clientelismo del recuerdo de las relaciones entabladas durante la Restauración. Se trata de dos conceptos que se usan como si fuesen sinónimos. El caciquismo fue la manifestación de un sistema de dominación1 que frenó los errores del “encasillado”. La mayoría de la producción científica sobre el caciquismo insiste en unir este fenómeno con el sufragio y los límites impuestos al mismo. No obstante, el caciquismo fue más allá de la formación de clientelas electorales en torno a los caciques, como veremos a continuación. Lo utilizan, por una parte, los caciques para defender sus intereses económicos, y por otra, el poder central para crear identidad nacional y controlar los gobiernos locales financiando su déficit (Alvarez Junco, J., 1996: 71-89). Su identificación con el fraude y la manipulación electoral está relacionada con la necesidad que tienen estos caciques de legitimar un poder, que ya tienen, y desmovilizar a las masas en un contexto de grandes desigualdades (Ortí, A., 1975: 256). Es más, llegó a ser una especie de “estructura paralela a la formal del Estado” (Tuñón de Lara, M., 1972: 155-238). La mayoría de las clientelas que se formaban en torno al cacique, se generaban mediante el mecanismo del favor y la dependencia económica de los clientes respecto del patrón. El caciquismo, en sí mismo, no se fundamentaba en estas clientelas sino que eran un instrumento más que utilizaba el cacique para corregir los errores del “encasillado”, aún disponiendo de bolsas de votos incondicionales. En ningún caso la relación fue libre, no se daba algo a cambio de algo, sino que se obligaba a realizar una determinada acción bajo el temor de perder la subsistencia económica. Durante la Restauración se manifestaron dos tipos de favores que generaban relaciones de dependencia del cliente respecto del cacique. Por un lado, el favor privado se concedía por amistad, por protección de los dependientes y por relación familiar; y, por el otro, el favor público se 8 producía para colectividades o grupos afectados por un mismo problema económico de un colectivo dependiente del cacique. En ambos casos, el mecanismo del favor se manifestaba como algo secreto y que había que ocultar para evitar que desapareciese. El cacique obtenía con estos favores el apoyo incondicional de individuos y grupos que le concedían a su vez prestigio ante el poder central. Se constituía en representante ante el gobierno central. Él, ante sus dependientes era el único actor capaz de solventar sus problemas de supervivencia y mejora económica. Esta circunstancia también posibilitaba al cacique el liderazgo del partido político en el cual militaba, aunque esto no era importante porque la reciprocidad del favor entre la clase política española iba más allá de los colores partidistas, y predominaba la amistad y los compromisos entre caciques (Sierra, Maria, 1992: 99-102)2. Los recursos de los que disponían los caciques eran fundamentalmente privados; a casi todos les respaldaba una fortuna familiar que les atribuía una eficacia ante los ciudadanos. Les valía el interés por defender su patrimonio para garantizar su eficiencia. No obstante, no era el grado de influencia que tenían sobre el poder central sino su poder económico el que les hacía posible ofrecer contratos de trabajo, ascensos o traslados en la administración pública, o incluso influencias en la resolución positiva para sus favorecidos de conflictos entre éstos y el Estado. Por tanto, el perfil de los caciques que describimos estaba basado en la caracterización hecha por Tuñón de Lara. Los caciques poseían sobre todo inmuebles, es decir, tierra. Eran grandes empresarios con posibilidad de contratar y emplear, y tenían gran capacidad para influir en la toma de decisiones económicas, políticas y administrativas, porque pertenecían al mundo de la Banca, la Iglesia, el Ejército o los burócratas. Cuatro ámbitos en los que abundaban apellidos de caciques que se dedicaban a la política, directa o indirectamente. Los mecanismos que utilizaban, además del favor, eran el miedo3, la violencia psíquica, simbólica e incluso física. Incluso la corrupción se 9 utilizó en todos los casos, y la manipulación de los resultados electorales, en determinadas regiones (Tuñón de Lara, 1975: 123). El caciquismo no sólo se producía en épocas de campaña electoral, sino que constituía la forma en que se desenvolvían las relaciones entre las elites económicas, tratando de legitimarse como poseedores del liderazgo político, y los ciudadanos. No obstante, destacaba su utilización en aquellas circunstancias en las que no existía certeza de ganar elecciones utilizando el “encasillado”. En estos casos, y ante la incertidumbre, los caciques utilizaban a sus “clientelas dependientes” para recabar mas votos. Las candidaturas de cada partido eran producto del consenso entre las familias influyentes cuando no existía el monopolio de una sola. Quien determinaba los candidatos en cada lista era el poder central, a partir de la información que requerían de los gobernadores civiles de cada provincia. (Tusell, Javier, 1995: 23-54)4. Javier Tusell describe el proceso que traemos a colación, para justificar una de las diferencias fundamentales entre el caciquismo y el clientelismo político (moderno o de partidos). En este proceso, el Subsecretario del Ministerio de la Gobernación solicitaba de los gobernadores civiles un informe con el nombre de las personas influyentes en cada localidad5 y provincia. Además, requería también el nombre de los cargos ocupados a nivel local y provincial, las alcaldías vacías, el número de simpatizantes de cada partido o sindicatos y las posibilidades de conflicto si se imponían resultados muy diferentes a los que esperaba la población; por ejemplo, que en un municipio con 6.000 afiliados de un sindicato de izquierdas no obtuviese ningún escaño un partido de izquierdas podía generar escándalo. La autoridad debía cuidar estos detalles para impedir que se generasen sospechas y se restase legitimidad a las elecciones celebradas. A través del Ministerio de la Gobernación se estudiaba dónde existían vacantes para introducir personas extranjeras a esa localidad, qué localidades eran afines al gobierno central y qué intermediarios tenían 16 lo que a eficacia se refiere. Dichas relaciones acercan a los actores que intervienen en la relación reforzando la percepción eficaz sobre las instituciones públicas. En consecuencia, el clientelismo atempera la frialdad que genera la lejanía entre el Estado y la Sociedad (Günes-Ayata, A., 1994: 51-52) de manera que el ciudadano concibe aquello que practica como una forma de acercarse a la toma de decisiones. El intercambio da sentido a su participación política, al obtener una respuesta eficaz y concreta del Estado que satisface sus necesidades. Esto no significa que pueda sustituir a la participación política como medio formalmente establecido para relacionarse con el Estado, sino que las relaciones de intercambio tienen capacidad para complementar las deficiencias de los canales de comunicación (ciudadano-administración) formalmente establecidos (Escobar, C., 1994: 158). Si tenemos en cuenta que la organización y distribución de recursos y servicios públicos depende de la decisión de la autoridad y de la agenda política, el hecho de que el ciudadano exprese sus demandas y esto determine las prioridades de la agenda, conlleva una eficacia que incrementa la capacidad de presión y hace efectiva la representación de los electores que participan de la relación clientelar. En cuanto a la desigualdad funcional a la que se ha hecho referencia en numerosos estudios, reconocen el perfil de los que practican las relaciones de clientela en el contexto estudiado, de ahí que se destaque a las partes que ocupan una posición diferente, pero la cuestión radica en que ambas desean establecer el intercambio. Es más, el contenido lo determinan ellos, y en esa determinación son iguales ante el recurso del que disponen: el voto, el apoyo, etc. Cada parte busca en la otra un beneficio. La posible interpretación que desde fuera se realiza y el lenguaje con el que se describe, están supeditados a la subjetividad de quien está ajeno al intercambio o no participa del mismo. En cuanto al papel que juegan los intermediarios depende del lugar y del contexto que se elija como objeto de estudio. Los partidos 17 políticos tienen un protagonismo incuestionable en el clientelismo político en las sociedades democráticas consolidadas, de ahí que sean un elemento importante en el establecimiento de intercambios y en la determinación del tipo de clientelismo político que se genere: clientelismo electoral, clientelismo de partido y clientelismo burocrático. Los intercambios son similares e incluso los actores que los llevan a cabo son los mismos; lo que cambia son los contenidos de los intercambios. En el primer caso se intercambian votos por respuestas eficaces a colectivos clientes; en el segundo, apoyos por apoyos y, en el tercero, recursos públicos por apoyos. ESTRUCTURA DE LA RELACIÓN DE INTERCAMBIO: BENEFICIOS EXTRÍNSECOS O INTRÍNSECOS La amplia gama de estudios realizados sobre el clientelismo permiten extraer características de los procesos comunes que se desarrollan a partir de los diferentes intercambios en los distintos países estudiados. No obstante, aunque no son útiles para extraer una teoría general, lo son para deducir el proceso que se repite en todo proceso de intercambio. En concreto, en las motivaciones que conducen a los diferentes actores a introducirse en esta relación, la percepción que se tiene de este fenómeno y los vínculos que se establecen es lo que se pretende explicitar. Toda relación de clientela exige la participación de dos actores como mínimo. No es decisión de un sólo individuo sino que han de existir dos voluntades o más para que se produzca. La decisión de implicarse en ella es individual al tener que comprometerse con la otra parte en mantener un intercambio preestablecido, aunque no particular y excluyente. El compromiso se establece entre sujetos individuales, aunque los beneficios no sólo tienen que repercutir sobre éstos, sino que pueden hacerlo sobre colectivos o grupos. 18 Por ejemplo, en la participación política, como acción individual o colectiva, puede manifestarse el primer estadio del clientelismo porque esté motivada por el interés en conseguir un bien. El político promete una serie de actuaciones, y el votante le vota para beneficiarse de dichas actuaciones o los ciudadanos se movilizan para reivindicar un bien al Gobierno. De la misma forma se trata de una relación de intercambio que puede llegar a ser de clientela. La tradición conductista, entre otras, permite comprender algunas de las razones que subyacen a las diferentes formas de participación política (Marsh, D., 1997: 69) y de clasificar al clientelismo político como una forma de participación eficaz (Boissevain, J., 1966: 18-33; Weingrod, A., 1968: 377-400, 1977: 41-52; Powell, J.D., 1970: 411-425; Silverman, S.T., 1970: 327-339). En este sentido, el reconocimiento de las relaciones de clientela política, como forma de participación, conllevan la concesión al ciudadano de un margen más amplio para incidir en la toma de decisión, que la simple participación electoral. En el clientelismo electoral, siempre que el cliente recibe la contraprestación a su voto mediante una actuación que le favorece, indirectamente está participando en la construcción de su futuro. Ahora bien, se trata de un arma de doble filo porque las relaciones de clientela son susceptibles de contaminarse y llegar a constituirse en corrupción, tráfico de influencias, etc., Por ello, la interpretación novedosa que propone al clientelismo, como un fenómeno que puede desempeñar una función positiva, parte de una concepción limpia y transparente de los intercambios que se produzcan. Todo lo que sobrepase esa transparencia dejará de ser clientelismo para ser otra cosa diferente. No obstante, no es fácil relacionar ambos conceptos, clientelismo y participación política, por la carga peyorativa que tiene el primero. No obstante, si se desvincula de todo tipo de corrupción o acción ilegal, los propios ciudadanos pueden llegar a considerar a la participación en redes de clientelas como una forma eficaz de reivindicar demandas a los poderes públicos. 19 En toda participación puede existir un componente violento o pacífico, de la misma forma que puede existir una motivación ideológica progresista o conservadora, pero no entraremos en este aspecto. La cuestión es que en ambos casos el intercambio pretende alcanzar un fin. Se trata de un intercambio buscado que se enmarca dentro de la legitimidad de buscar aquello que a uno le satisface. Los estudiosos de la psicología reconocen la predisposición innata que todo ser viviente tiene de mejorar su situación. Si aceptamos esa afirmación aparentemente obvia, una de las principales motivaciones que inducen al individuo a participar en política, o a introducirse en la relación clientelar, es la de mejorar su situación14. En la línea mantenida por George Simmel en sus diferentes investigaciones, todo lo que hace el hombre está movido por el propio interés. Este autor afirma que en toda relación existe un “dar para recibir” y que la mayoría de las relaciones humanas son relaciones de intercambio. Por tanto, el clientelismo político como intercambio, puede entenderse, desde el punto de vista de Simmel, como “la acción recíproca más pura que componen la vida humana en la medida en que ésta ha de ganar sustancia y contenido” (Simmel, G., 1977: 48). De esta misma forma, cuando el ciudadano participa en política es porque va a repercutir positivamente sobre él, y si entabla una relación de intercambio a través del clientelismo político no es porque dependa de lo que le ofrece la otra parte, como en el caciquismo, sino porque desea ese intercambio como fiel reflejo del sentimiento que tiene de sus carencias (Simmel, G., 1977:49). En toda relación de intercambio el contenido ha de ser valorado por quien participa de la relación. Toda valoración que sea ajena a las personas o grupos que participan del mismo está supeditada a otros condicionantes que nada tienen que ver con lo que ocurre en el intercambio. En esa relación de intercambio, que varía según el tipo de clientelismo de que se trate, tanto una parte como la otra valoran lo que reciben de forma subjetiva y lo consideran como algo más valioso de lo que ofrecen a cambio15. El valor no lo da un precio fijado por el mercado, 20 por eso no es una compra-venta. Se trata de una valoración subjetiva que conlleva el vínculo que se establece con la otra parte. Es muy gráfico el ejemplo de un ciudadano que solicita un préstamo a una entidad bancaria para comprar una vivienda. Él sabe perfectamente que la vivienda va a costarle mucho más al tener que pagar ese préstamo, pero valora de forma positiva el hecho de disponer de una vivienda, en el presente, a pesar de no disponer de dinero. Los costos de capital le impiden comprarse un nuevo coche o amueblar la casa de forma lujosa, pero a su vez goza de una vivienda en el presente, en el lugar que él desea, y sin tener que esperar a ahorrar el dinero necesario para tal fin. El banco, por su parte, corre el riesgo de no recuperar lo invertido, pero a pesar de ello su beneficio económico supera ese posible costo y entabla la relación. Ambas partes eligen, según sus deseos, el camino y los medios para alcanzar sus fines. El medio es el intercambio, el mismo que se utiliza en el clientelismo político sea del tipo que sea. Ahora bien, no podemos identificar lo que se intercambia, porque, en el ejemplo, ambos actores actúan y disponen de bienes privados, y en el clientelismo, los bienes intercambiados son públicos y privados. Sin embargo, es un ejemplo que sirve para comprender el clientelismo político porque, además de suponer un intercambio, implica una renuncia a otras actividades o a otras formas de conseguir el fin buscado. En el ejemplo descrito, la vivienda no sólo le resulta a priori una igualdad valorativa objetiva porque le produce una ventaja subjetiva, de forma que equilibra el costo o sacrificio económico con el beneficio (Simmel, G., 1977: 66-67) de tener la vivienda en el presente, sino que le supone renunciar a otras compras para financiar el préstamo. En el clientelismo político, de la misma forma, cuando un individuo entra en la relación de clientela electoral, burocrática o de partido, a priori valora el intercambio de forma objetiva. En el caso del clientelismo electoral, por ejemplo, el voto se equipara objetivamente a los beneficios que va a obtener de su representante elegido, y el costo que supone 21 renunciar a votar a otro partido está compensado con la valoración subjetiva que hace sobre lo que recibirá a cambio de su voto. Es la carencia lo que mueve hacia el intercambio, y es esta necesidad la que añade ese valor subjetivo a lo intercambiado. Si diferenciamos la forma de intercambio que se manifiesta en cada tipo de clientelismo, los comportamientos cambian ligeramente en función del bien intercambiado16. En el clientelismo electoral el votante da su voto, el cual le pertenece por derecho, (Mckenzie, W.J.M., 1962: 27) a aquel partido que le va a proporcionar las prestaciones que desea recibir de la administración o del Estado en su conjunto. No sólo son favores que se intercambian por votos (Weingrod, A., 1968: 377-400) sino que son recursos públicos que se distribuyen de forma acorde con un programa electoral determinado. En el clientelismo burocrático el cliente, como individuo agregado o parte del grupo, concede su apoyo al intermediario del que dispone para relacionarse con el poder, a cambio de ser tratado positivamente y con preferencia como grupo objetivo en sus actuaciones. En el clientelismo de partido, el cliente da su apoyo a un líder, facción o corriente a cambio de obtener un beneficio en la distribución de los recursos y servicios públicos cuando esta facción, líder o corriente alcance el poder. En el primer caso, la parte contraria, tradicionalmente identificada con el patrón, accede o continúa en el poder; en el segundo, se mantiene de forma estable, y en el tercero se promociona social y políticamente para mantenerse o crecer en las cotas de poder. En los tres casos la relación de intercambio supone un beneficio subjetivo para quienes lo practican. Ahora bien, ¿es éste el único medio o la única vía para obtener los bienes que se desean conseguir?; si fuese así, estaríamos hablando de beneficios intrínsecos, es decir, sólo se pueden conseguir a través del clientelismo. Por el contrario, si se pueden 22 obtener por otros medios estamos hablando de beneficios extrínsecos (Blau, P., 1966: 93). El grado de persuasión en cada tipo de clientelismo es distinto. En el primer caso, depende del nivel de competencia electoral entre partidos; en el segundo, de la práctica del principio de universalidad en el uso de los recursos públicos y, en el tercero, del grado de organización, representación y participación real de los interesados y de los afectados por las decisiones de la autoridad pública. No obstante, el grado de dominación viene definido por la exclusión que se produzca para aquellos que no entran en la relación. Para Simmel el intercambio supone el primer contacto con la justicia. En el clientelismo político esto es importante porque es lo que influye en que se generen unas consecuencias que lo convierten en un instrumento al servicio de determinados fines. Por ejemplo, bajo un sistema de dominación, “el que está por encima” obtiene “del que está por debajo” aquello que se le antoja. El dominante no requiere de un intercambio y de la voluntad del otro para obtener lo que desea del otro, simplemente se lo quita. “Frente al expolio o al regalo, en los cuales se agota el impulso subjetivo, el intercambio, implica una valoración objetiva, una reflexión, un reconocimiento mutuo, una reserva del deseo subjetivo inmediato. Que esta reserva no sea voluntaria sino obligada a causa de la desigualdad de poder carece de importancia puesto que lo decisivo es que esta desigualdad no conduzca al robo sino a la acción objetiva común que surge de la reciprocidad de los sujetos. El intercambio es el primer medio de vincular a la justicia con el cambio de la propiedad, al ser receptor y donante a la vez” (Simmel, G., 1977: 347). Si se reconoce a la relación de clientela política como de intercambio, se supera, en cierta medida, y con las precauciones necesarias, la idea comúnmente transmitida y aceptada de que el clientelismo sea específico de un sistema no democrático o de un sistema en transición. El rechazo a este fenómeno no está en él mismo sino en que hay otra persona, ajena a la relación, que desea obtener los mismos 23 beneficios y no los recibe porque no es cliente. Esa es la parte obscura del clientelismo y lo que influye para que el contenido sea extrínseco o intrínseco. Como expresa Simmel no es el deseo tan sólo el que otorga al objeto su valor práctico y eficaz, sino el deseo de otro (Simmel, G., 1977: 45). Cuando un individuo observa lo que adquiere un tercero es cuando añora que él también lo desea. El hecho de comparar su situación con la del que está cerca, le invita a determinar y definir sus carencias, motivo por el cual el clientelismo tienda a ser tachado por aquellos que puntualmente no se benefician de él y aceptado por los que lo practican y se benefician. Ocurre tanto a nivel individual como cuando, desde el sentimiento de pertenencia a un grupo, clase, facción, etc., se descubre esta carencia. Esto lleva a pensar que otra de las motivaciones que conduce a este tipo de prácticas no es la relación individual, únicamente, sino también los logros que se obtienen a través de la asociación y el corporativismo, muy relacionados éstos con el clientelismo burocrático y de partido, y la formación de redes. Tradicionalmente, en el clientelismo político, la relación ha sido individual, y, aunque aún perdura esta forma de intercambio, el clientelismo moderno tiene, cada vez más, una naturaleza de grupo. En la actualidad, la relación particularista es la misma pero varía la naturaleza de la asociación, porque si antes se producía entre individuos, ahora también se produce entre grupos (Graziano, L., 1976: 154-155). Se podría hablar de asociaciones clientelísticas tales como grupos de interés, facciones de partidos, coaliciones, sectores de población, grupos de empresas, etc. Se puede reproducir un intercambio vertical o un intercambio horizontal. En el primer caso, se habla de un intercambio que impide la acción colectiva en cuanto que el individuo se beneficia de la relación por el hecho de estar aislado y establecer un vínculo personal. En el segundo caso, el hecho de estar asociados para relacionarse con la autoridad, fomenta la acción colectiva, porque aunque se benefician individualmente de la relación, comparten su situación con otros individuos, es decir, ya no 24 están aislados. Sin embargo, existe el riesgo de que la acción colectiva de esos clientes, relacionados entre sí por su asociación, pueda llegar a transformarse ante el temor o miedo a perder los servicios públicos conseguidos. Esto impide la movilización del grupo ante nuevas circunstancias o necesidades. La práctica de un tipo de relación u otra, o el predominio de la verticalidad u horizontalidad, también depende del tamaño del grupo y de la naturaleza del mismo. No hay que olvidar que la naturaleza de la relación mutua, en el clientelismo, es contradictoria (Roniger, L., 1994: 207) porque aunque se produce entre sujetos posicionados de forma jerárquica o en situación de desigualdad funcional (Cazorla, J., 1994, 1996: 300), y contiene cierto grado de persuasión, también implican reciprocidad, cooperación y son elegidas voluntariamente por quienes lo practican, porque de entre los que se pueden elegir, el elegido es el que les reporta un mayor beneficio subjetivo. Por tanto, el intercambio no siempre es simétrico ni coincide en el tiempo. Es un intercambio que se desenvuelve en un amplio margen de incertidumbre, aunque a su vez reduce la inseguridad de quien lo practica, porque le garantiza la consecución de aquello de lo que carece. Graziano utiliza el modelo de Peter Blau para explicar el intercambio que se produce con el clientelismo. Distingue entre intercambio directo o diádico, que se manifiesta en las sociedades tradicionales, e indirecto, que es más propio de las sociedades modernas, aunque en ambos casos se generan importantes consecuencias políticas. A partir del modelo de Peter Blau y de las conclusiones a las que llega Graziano se pueden diferenciar dos causas que generan el uso del intercambio político: el intercambio como un instrumento más de los que se pueden utilizar en política para alcanzar un fin, y el intercambio como ideología haciéndolo un fin en sí mismo y no un medio. Cuando es un medio se habla de intercambio extrínseco y cuando es un fin se refiere a un intercambio intrínseco; es decir, que sólo se pueden alcanzar los fines buscados mediante el intercambio. 25 En las sociedades tradicionales, como por ejemplo durante la Restauración española, el intercambio que se producía en el caciquismo era la única vía para la supervivencia del que era dependiente económicamente del cacique. El intercambio respondía no a una ideología sino a una forma de dominación. En la actualidad, esto se reproduce cuando la asociación o los individuos no tienen otra vía, diferente a este intercambio, para alcanzar los fines deseados. Así, el intercambio se convierte en un fin en sí mismo disminuyendo la competitividad entre partidos y la competitividad electoral. Por el contrario, en el intercambio extrínseco esta situación es diferente porque las vías para conseguir un fin son múltiples. El intercambio es un instrumento más de los que pueden ser utilizados, ya sea por vía individual directa entre grupos y autoridad, o indirecta según el modelo de Olson (Olson, M., 1965: 65). Según este autor, aunque la relación puede ser vertical y horizontal esto no es lo más importante, sino que quien condiciona y fundamenta la misma son los incentivos selectivos como elementos que motivan la relación. Olson los define como de inmediatos, predominantemente individuales y con cierto grado de coacción pero, en todos los casos, la asociación es un medio para alcanzar esos incentivos y tal situación no frena la acción colectiva, sino que incluso la impulsa, ya que es la vía para alcanzar nuevos objetivos. El problema surge cuando nos planteamos si el temor a perder lo conseguido frena esta acción e incluso la inhibe. Pero en tales casos, su causa no está en el intercambio, sino en el grado de coacción que ejerce la autoridad o el representante que media entre el cargo público y el cliente. El margen de igualdad y libertad concede a la relación mayor capacidad porque está conducida por valores sociales compartidos que facilitan el control del grupo por parte de la autoridad (Graziano, L., 1976: 165-166), aunque no supongan necesariamente una reducción de sus derechos. Deducimos pues, que pueden existir consecuencias tanto positivas como negativas en función de cómo se entienda el intercambio como un medio o como un fin. En ambos casos, se puede llegar al control del grupo 32 por la opinión pública que le condiciona, de ser un elector más pasa a ser un cliente potencial del partido si recibe de éste las respuestas esperadas. La permanencia de esta relación de intercambio, que va más allá de una simple transacción porque existe reciprocidad (Easton, D. 1965), y una valoración subjetiva de los que participan, llega a constituirse en clientelar en la medida en que se produce un ajuste mutuo y estable (cuatro años o más) entre las demandas del votante y las ofertas del programa electoral plasmadas en las palabras del representante del partido que lo hace visible. Se acepta la idea de que las distancias entre los partidos políticos y los electores, cuando median valores compartidos, son las mismas (Zintl, R., 1995: 152), es decir, al elector le parece igual votar a un partido que a otro porque ambos contienen en sus programas el afrontar parecidas situaciones. En cambio, cuando cada partido establece diferencias al considerar unos temas más importantes que otros, el elector ya no se sitúa a la misma distancia respecto de cada partido, sino que se aproximará a aquel que manifieste prioridad en los temas que a él le interesan. En palabras de Stokes, como decíamos antes, estaríamos hablando de “valance issues” y “position issues”, es decir, de temas que son de interés para todos los electores y de temas sobre los que difieren las opiniones de los electores, respectivamente. En lo que a la primera expresión se refiere, difícilmente se podrán crear relaciones de clientela con los temas que son compartidos por todos los partidos (acabar con la corrupción). En cambio, en los temas que no son compartidos (concepción del Estado de Bienestar) si es posible la generación de estas relaciones en la medida en que su presencia en un programa excluye la posibilidad de que aparezca en el contrario o, que apareciendo en ambos, se proponga solucionar un problema de diferente forma. Por tanto, los “position issues” son los posibles generadores de relaciones de clientela (Zintl, R., 1995: 148-149), aunque en unos casos más que en otros. En nuestra opinión esta producción dependerá de la vinculación o dependencia hacia otros temas, de la forma en que se 33 afronten, y, sobre todo, de las experiencias de gobierno de los partidos que concurren a las elecciones. Difícilmente un partido político que durante su permanencia en el gobierno ha desarrollado medidas que configuran una tendencia a disminuir el papel del Estado protector, pudiera presentarse ante el electorado, en futuras elecciones, como un partido que defiende a ultranza el Estado de Bienestar. O lo que es lo mismo, los clientes que adoptaron esa condición por la coincidencia de sus prioridades con las del partido político, no mantendrán esta relación si la experiencia no responde a las expectativas creadas. Así, cuando el votante establece la relación de clientela con el partido que ha ocupado el Gobierno, conoce sus tendencias, sobre todo, cuando se ha dado una alternancia que permita hacer comparaciones24. En este caso, y en muchos otros ejemplos, el voto es objeto de intercambio porque el partido como agente intermediario entre el Estado y la sociedad, o como elemento que comunica a la sociedad con el Estado25, se convierte en el vehículo que requiere respuestas a intereses fragmentados. Así, cada partido pretende captar clientes electorales para poder incrementar el número de votos26. El contenido del intercambio electoral está constituido además por el continente, del cual depende su éxito o fracaso. En todo el proceso de intercambio el partido no sólo es consciente de lo que sus electores y simpatizantes demandan, sino que tiene presente la importancia del perfil de sus candidatos: han de tener unas cualidades humanas, intelectuales, políticas, comunicativas y una trayectoria personal y política (Luque, T., 1996: 120) que trace un lazo de unión entre el partido y el electorado para relacionar al ciudadano con el partido, sobre todo en el ámbito local. Desde la óptica del marketing político se insiste en que el modo en que se comporta el candidato en el intercambio27, en gran medida, depende de los actores que establecen el vínculo y los mecanismos que particularmente utilizan cada uno, pero el candidato tiene mayor influencia en la toma de decisión política que el cliente, de ahí que éste le utilice como intermediario. 34 En este sentido, las relaciones de intercambio están sustituyendo a las tradicionales influencias de clase sobre el voto en los sistemas democráticos consolidados. En la actualidad se puede comprobar cómo sin existir una conciencia específica de clase que pueda fragmentar al electorado (Weakliem, L., 1995: 270) se comienzan a diferenciar colectivos, sectores, grupos, etc. por las demandas que proponen a los poderes públicos o las respuestas que esperan de ellos. Por ejemplo en el estudio realizado por Terry Nichols Clark (Clark, T., 1994: 124-135), en Boston, él detectaba tasas de impuestos diferentes en cada barrio porque los clubs organizados desde cada barrio, formados por intereses étnicos, religiosos, o de otra índole, apoyaban a los candidatos de un determinado partido en función de los “favores” que estos había prestado a cada uno de estos clubs. Con el tiempo esto provocó descontento28 en los barrios que no se beneficiaban y tuvieron que dejar estas estrategias fiscales creando medidas de choque para sustituirlas por otras medidas que mantuviesen este tipo de relación clientelar, sin despertar descontento. Este estudio en Boston demostraba que la relación estaba dirigida por un partido de izquierdas y se establecía entre grupos y el candidato. Por el contrario, en San Diego el gobierno estaba liderado por la derecha tradicional y el intercambio se producía de forma individual. La relación clientelar avanzaba más allá de los programas o favores a colectivos; se plasmaba en contratos personales o licencias de obras. Lo que derivó en corrupción porque los mecanismos utilizados no eran legales y se discriminaba negativamente a unas personas respecto de otras. En la misma línea, en Chicago, este clientelismo electoral facilitó en su día la movilización del voto por intereses étnicos. Su organización fue tal que todos los candidatos buscaban el apoyo electoral de los grupos étnicos. Los intercambios entre candidatos y grupos afectaban tanto al funcionamiento del sistema que los líderes se veían condicionados, en su gobierno, por los intereses de sus clientes. 35 En Andalucía, la mayoría del electorado a lo largo de la época democrática, ha votado al partido socialista. Tanto es así que, en numerosas ocasiones, los partidos de la oposición afirmaron que durante el gobierno socialista esta comunidad recibía mayores inversiones y cuidados, por parte del Gobierno, que las que estaban gobernadas por otros partidos. Cuando se aludía a la compra de votos del electorado andaluz se hacía alusión a una medida de la política de empleo: el Plan de Empleo Rural. Se la calificó como una vía de financiación de esta compraventa y como un instrumento al servicio del clientelismo político tradicional, es decir, el caciquismo. Sin embargo se daba la circunstancia de que la cuantía destinada a este plan no era ni la décima parte de los fondos que se transferían al sector de la Siderurgia en materia de reconversión, jubilaciones anticipadas, etc. en el norte de España (Cazorla, J., 1994, 1996). Con los tres ejemplos extraídos del estudio de Clark, y el mencionado en Andalucía, se comprueba cómo en ciertas ocasiones el contenido del clientelismo electoral, así como el tipo de relación y el contexto social en el que se desarrolla, devienen en corrupción debido a la necesidad de mantener la relación cuando el intercambio no encuentra suficiente base sobre la que fundamentarse. Cuando no existen “position issues” porque todos los partidos coinciden en sus ofertas ante la mayoría de las demandas existentes, existe el riesgo de que los actores políticos traten de crear o inventar tales diferencias, o amenazas, para mantener la relación de intercambio, lo que origina que, ya no se trate de clientelismo electoral, sino de un mecanismo al servicio de la dominación. El modo de actuar del político, para no alejarse del intercambio electoral, ha de mantenerse en los márgenes de la legalidad, aunque no debe renunciar a la estrategia y a las tácticas necesarias para captar votos29. El Plan de Empleo Rural durante el gobierno socialista era concebido como un “position issuis” porque llegó a ser un arma arrojadiza contra el PSOE y Felipe Gonzalez, por parte del PP. En cambio ha pasado a ser “valance issues” en la medida en que se ha mantenido tras los dos gobiernos 36 consecutivos de Jose Mª Aznar, aunque con el nombre de PFEA dentro del Acuerdo para el Empleo y la Protección Social Agraria30. Finalmente, cada vez más, el contexto donde se desarrolla el clientelismo electoral está caracterizado por la competitividad electoral, la libertad de expresión, el no aislamiento y la publicidad de los actos, a diferencia de las características del contexto en el que se manifestaba el clientelismo tradicional. Para detectarlo, puede utilizarse una metodología que proporcione información sobre qué es lo que se intercambia y qué efectos tiene. FUNCIONES Y DISFUNCIONES DEL CLIENTELISMO POLÍTICO MODERNO Las consecuencias que provoca el clientelismo político son debidas, fundamentalmente, a los actores que lo utilizan, a los objetivos que buscan cuando lo usan y a los mecanismos de los que se acompañan, llegando a constituir situaciones muy diferentes entre sí. El uso del clientelismo como manifestación de un intercambio en su significado estricto, como hemos descrito, tiene una funcionalidad positiva en cuanto a que aproxima al ciudadano al Estado. Incluso puede facilitar el consenso y el acercamiento de posiciones enfrentadas. Las relaciones de clientela ofrecen soluciones intermedias para las partes evitando el conflicto y el exclusivismo de los grupos que no adquieren respuestas satisfactorias por parte del Estado cuando éste distribuye los recursos bajo el principio de equidad31 y no tiene en cuenta colectivos con peculiaridades concretas. Por ejemplo, en sociedades multiculturales, las preferencias de las culturas mayoritarias suelen imponerse al resto en función del tipo de respuesta que esperan del Estado; de esta forma los grupos minoritarios pueden no obtener soluciones eficaces a sus concretas necesidades. En estos casos el clientelismo político diversifica la política y afronta los problemas en función de los colectivos que los padecen. 37 Además, impide el sentimiento de incondicionalidad que supone considerar la ideología como un fin en si mismo. Sobre todo, en lo que se refiere a la libertad dentro de los partidos políticos donde los militantes de base no disponen de mecanismos eficaces para reivindicar sus intereses. La posibilidad de generar facciones y clientelas en torno a las mismas, les da posibilidad de renovar a las elites; las inestabiliza porque han de estar constantemente “luchando por sobrevivir políticamente” y las impulsa a la acción. Podría significar una profesionalización de la política, pero en este caso dicha profesionalización aumenta la representación eficaz de los representantes. En caso contrario, se elegirá a otro representante. En esta misma línea, el clientelismo político fortalece el bipartidismo y debilita el pluripartidismo debido a que se percibe a los partidos políticos, con posibilidad de gobierno, como los que tienen capacidad real de distribuir los recursos y bienes públicos. Por tanto, el uso de las relaciones de clientela llega a convertirse en una conducta inherente a la práctica política del poder y al discurso político que realza la eficacia de la participación política (Roniger, L., 1996: 209-210) a través de estos intercambios. El clientelismo, así, puede convertirse en un instrumento al servicio de la estabilidad del sistema que usa el bipartidismo como medio para aumentar la competitividad electoral. La posibilidad de cambio de gobierno entre dos partidos puede constituirse en factor positivo para la articulación de la sociedad civil, en cuanto a que la participación política tiene efectos más inmediatos que cuando no se produce alternancia política. De ahí que también la práctica de las relaciones de clientela política puedan influir en la forma en que se compite por el poder, provocando resentimientos entre quienes no se benefician de la relación (Roniger, 1994: 209; Maiz, R., 1996: 47-50). Pero en todos los casos hay que prevenir que las relaciones de clientela no generan un sentimiento de incondicionalidad (Maiz, R., 1994: 191) cuando no tiene conciencia el cliente de lo que aporta a la otra parte, y, además, no conoce los derechos que le son reconocidos constitucionalmente. 38 Por ello es preciso tener en cuenta que el clientelismo político puede afectar al modo en que se distribuyen los servicios y recursos públicos, modificando, en ocasiones, las estructuras de incentivos de los propios clientes (Maiz, R., 1996: 47). Además, esto puede incidir sobre la elaboración e implementación de las políticas (Roniger, 1994: 208) ya que al tratar de dar respuesta, por parte de la autoridad, a las demandas que presentan colectivos clientes, el resto se ve en una situación de desventaja y desigualdad. Por ello, el sentimiento de perjuicio de quien no entra en la relación de intercambio deteriora la concepción sobre los efectos funcionales que el clientelismo tiene sobre la participación política (Boissevain, J., 1966: 1833; Chubb, 1982; Roniger, L., 1980). En muchos casos, cuando los canales legítimos que conectan al ciudadano con el Estado son sustituidos por esta relación, en detrimento de los principios democráticos, se llega a percibir al clientelismo como una patología de la propia democracia (Caciagli, M., 1996: 10) o una disfunción de la misma (Cazorla, J., 1996: 296). En este sentido, el clientelismo político generaría cierto grado de desconfianza hacia las instituciones democráticas y por el contrario provocaría confianza en las relaciones particulares (Roniger, L., 1994: 210). Se produce un cambio en cuanto a que se perciben los canales de comunicación particulares como una forma más efectiva de comunicarse con la autoridad pública que a través de los cauces universales. Sin embargo, no tiene que ser así necesariamente porque supondría el peligro de que dichas relaciones de clientela política modificasen la percepción que el ciudadano tiene de sus derechos. En las diferentes funciones aceptadas por los estudiosos del clientelismo encontramos varias consideraciones: una primera, considera que el clientelismo político es una fase que facilita u obstaculiza el camino hacia el desarrollo político; una segunda, lo sitúa como causa de este desarrollo en cuanto a que lo impulsa; una tercera que entiende que el clientelismo político es consecuencia de este desarrollo político, de la 39 modernización y racionalización; y una cuarta, que lo reconoce como un fenómeno que se va adaptando a la práctica política, que complementa y coexiste con las distintas formas de participación, y que puede tener consecuencias positivas y negativas, en función del uso que se haga del mismo. La primera postura, que determina al clientelismo como una fase que impulsa u obstaculiza el desarrollo político, pone el énfasis en los procesos políticos y culturales más que en los sociales o económicos. En esta interpretación se hace hincapié en las circunstancias que se suelen manifestar en el contexto en el que se utiliza. Por ejemplo, que exista cierta debilidad estructural y cultural de los Estados (Gunnar, H.K., 1996: 434) que haya falta de organización centralizada en los partidos políticos (Sartori, G., 1997: 311)32, y que no se produzca acción colectiva cuando las relaciones son verticales y no horizontales (Maiz, R., 1996: 50). En la mayoría de los casos, en los que se ha relacionado el clientelismo con los procesos de desarrollo, como fase de la misma, ha sido para considerarlo como una función generada por el propio Estado para asegurar su estabilidad (Lemarchand, R., Legg, K., 1972: 157). Desde este punto de vista, el clientelismo estaba legitimado porque era considerado como una causa de la transformación social que posibilitaba la emergencia de un centro integrador de las demandas. El clientelismo aproximaba al ciudadano al Estado para incrementar su legitimidad e institucionalización. Lemarchand y Legg lo interpretaban como algo negativo porque consideraban que el Estado abusaba de la inseguridad en la que vivían los ciudadanos en las sociedades fuertemente fragmentadas, y consideraban que era una forma más de dominación (Mouzelis, 1985; Li Causi, 1975; Lttlewood, 1981). Para ellos se trataba de una forma de control, inherente a la autoridad en cuyas intenciones estaba influir en los ciudadanos para que ellos demandasen un cambio económico, social y político determinado. Para los autores citados, el fin no justificaba lo medios, y, además, provocaba que los ciudadanos se inhibieran cuando veían en estos mecanismos la defensa a ultranza de los intereses de los 40 burócratas del momento (Li Causi, 1981; Mouzelis, 1985; Tarkowski, 1981). En este caso, es la inseguridad de los ciudadanos, sobre la capacidad distribuidora y protectora del Estado, la que induce al ciudadano a introducirse en la relación; para estos autores es algo negativo, pero la relación es positiva si la interpretación que se hace es que el cliente obtiene subjetivamente algo que es más valorado que lo que tiene que dar a cambio. Por tanto, el considerarlo como una función positiva o negativa, es una opción ideológica en la que no entraremos aunque sí lo haremos si se trata de una fase de los procesos de desarrollo político, modernización y democratización. Lemarchand y Legg, para argumentar que se trata de una fase que obstaculiza el desarrollo político, insistían en la necesidad de definir la modernización, la integración política y el equilibrio del sistema. Nosotros utilizamos su descripción para reconocerla como fase, aunque no llegamos a las mismas conclusiones que ellos porque consideran que tales relaciones obstaculizan los tres procesos. Recogemos las definiciones, que ellos hacen, de los tres fenómenos para entender sus posturas: la modernización la entienden como un proceso de creación de estructuras estatales legitimas y centralizadas33; la integración política (Weingrood, 1977: 781-782) como alternativa a la ruptura de los lazos de parentesco típicas de sociedades arcaicas ante la diversidad de grupos de interés, étnicos, religiosos, etc. y el equilibrio político y social como el logro de un Estado que ha posibilitado la permeabilidad social y la consideración de las demandas de todos los ciudadanos y que, como consecuencia de ello, han disminuido las tensiones entre ambos. A partir de estos tres fenómenos ¿qué papel juega el clientelismo en todos ellos si se trata de una fase en el desarrollo político?: En el primer caso, si la tendencia de las estructuras autoritarias es mantener su sistema de dominación (Mouzelis, 1985), el clientelismo, como veíamos en su dimensión de comportamiento, como una forma de intercambio entre dos 41 actores que lo eligen, también tiene capacidad para aminorar esa dominación, porque el cliente participa en la construcción de su destino. Él es el que valora lo que necesita, aunque la interpretación de los autores citados sea que esa necesidad está previamente creada por el propio Estado en beneficio de sus intereses. El individuo, al entrar en la relación adquiere entidad propia para que la igualdad pase a ser el núcleo principal como una característica de la vida moderna (Coleman, J.S., 1968: 15). Así, lo que es un cambio individual, a primera vista, supone una transformación social que conlleva el cambio de una relación de dependencia individual a una relación de dar y recibir entre grupos de individuos. En este caso, pudiera ser que la necesidad la cree el propio Estado pero cabe, también, la posibilidad de que sea el propio ciudadano el que estime qué es lo que le beneficia. En el segundo caso, si la desigualdad económica y social frenan la vinculación entre el Estado y la sociedad, y esto provoca el enfrentamiento entre los diferentes colectivos étnicos, religiosos, culturales, etc., las relaciones de clientela canalizan las demandas de los distintos grupos, que no tienen otro cauce para alcanzar sus fines de forma más eficaz. Así, se facilita la integración política de estos colectivos (Landé, C., 1961, 1963, 1983), que de otra forma no participarían de la distribución de los recursos públicos. Las demandas son particulares y las respuestas también, aunque sean para un grupo. Esto, incentiva la actividad política en la medida en que esos colectivos, que gozan de posiciones diversas, son atendidos en función de sus necesidades concretas (Soranf, F., 1961), superando las deficiencias o formas constitucionales que no previeron dichas actuaciones (Landé, 1961). Finalmente, en el tercer caso, el equilibrio social y político también es alcanzado con las relaciones de clientela, en la medida en que los ciudadanos no tienen la necesidad de enfrentarse al Estado porque este no responda a sus necesidades. Por otra parte, cuando el Estado no cumple con su función protectora y distribuidora de igualdad de oportunidades para los diferentes colectivos, y se dedica sólo al reparto 48 Tabla 2 Número de escaños por circunscripción en España escaños entre 3-4 entre 5-6 entre 7-9 entre10-13 entre14-16 entre30-35 ANDALUCÍA Almería Córdoba Málaga Huelva Granada Sevilla Jaén Cádiz ARAGÓN Huesca Zaragoza Teruel ASTURIAS Asturias BALEARES Baleares CANARIAS La Palma Santa Cruz CANTABRIA Cantabria CASTILLA Avila León LEÓN Palencia Valladolid Segovia Soria Zamora Burgos Salamanca CASTILLA LA MANCHA Cuenca Ciudad Real Guadalajara Toledo Albacete CATALUÑA Lleida Girona Tarragona Barcelona VALENCIA Castellón Alicante Valencia EXTREMADURA Cáceres Badajoz GALICIA Orense Lugo Pontevedra Coruña PAIS VASCO Álava Guipúzcua Vizcaya MADRID Madrid MURCIA Murcia NAVARRA Navarra LA RIOJA La Rioja Fuente LOREG. Elaboración propia, publicado en la revista Estudios Regionales, n. 45, 1996: 171. En Andalucía, hay tres provincias –Almería, Huelva y Jaén– con cierta propensión a que se desarrolle una fuerte actividad de “pork barrel”; Córdoba, Granada y Cádiz, en menor medida, y Málaga y Sevilla con una débil inclinación a que se manifieste tal actividad. La correlación entre 49 votos al partido del Gobierno y el montante económico de inversiones en cada provincia verificaría el grado de “pork barrel” que se produce. En este sentido el papel de las Diputaciones Provinciales, como generadoras de prácticas de “pork barrel”, es cada vez mayor. Éstas actúan como impulsoras de los candidatos locales a otros ámbitos mayores utilizando la distribución de recursos públicos en beneficio de su promoción política. Se forman redes de clientelas cuyo contenido de intercambio son recursos públicos a cambio de apoyos, conformándose la modalidad de clientelismo burocrático. En cierta medida se considera al “pork barrel” como una variante del clientelismo electoral, aunque a éste lo consideramos como algo más amplio. Si lo trasladamos a lo que venimos definiendo como clientelismo electoral, podemos deducir que el sistema electoral influye en la aparición de las relaciones de clientela en la medida en que cada candidato defiende los proyectos que redundan en beneficio de los que electoralmente le han votado. Podríamos verificarlo de forma empírica estableciendo la correlación que existe entre las mayores inversiones realizadas por municipios y la procedencia geográfica de los actores que establecen la agenda política, lo que nos aproximaría al clientelismo burocrático. O también podríamos constatar si tal situación de discriminación positiva se manifiesta en función de las facciones o corrientes de cada partido, lo que nos conectaría con el clientelismo de partido si consideramos que lo que determina la distribución de los recursos son los intereses del partido y no los votos directamente (Sartori, G., 1976: 95). Por otro lado, el “New Fiscal Populism” es una corriente que surge en Estados Unidos entre 1970-1980. Se utiliza como un instrumento al servicio de la captación de votos durante las campañas electorales que pone el acento en denunciar el déficit público y la corrupción, para posteriormente ofrecerse al electorado como la alternativa que acabará con ese déficit público. La oposición explicita que tal situación se debe a una mala gestión del gobierno en el poder. Las propuestas se basan en el 50 deseo de mejorar la productividad y en la lucha contra la corrupción. Se busca sustituir las relaciones basadas en lazos particularistas por aquellas que potencian el individualismo y el no asociacionismo, ya que la organización de los grupos del NPF (Nuevo Populismo Fiscal) potencian esas relaciones particularizadas (Clark T.N., 1994: 139) en orden a intereses de individuos y no de grupos. Terry Nichols lo estudió en algunas ciudades norteamericanas para describir qué estrategias utilizaban algunos candidatos para llegar a ser alcaldes de ciudades como Pitsburgh (1970-1976, Houston, Philadelphia, San Francisco e incluso New York. Su negativa al clientelismo es sustituido por otra forma de establecer clientelas. En este caso el colectivo estaría formado por aquellos que apoyan la lucha contra el déficit público, sobre todo porque su situación económica les permite prescindir de un Estado de Bienestar. En la mayoría de los casos, este fenómeno no se identifica con ninguno de los partidos porque todos lo practican. Lo hace el Partido Demócrata y el Partido Republicano cuando están en la oposición. Todos constatan los buenos resultados que se obtienen de las campañas electorales, sobre todo en pequeñas ciudades, en las que se centra la campaña en un tema cuya finalidad es la deslegitimación del gobierno. El proceso que se suele seguir se inicia con la denuncia, por parte del candidato de la oposición, de todas las prácticas corruptas, que ellos identifican con el clientelismo practicado por los políticos del Gobierno, para captar los votos de las diferentes asociaciones étnicas o religiosas36. Una vez centrado el debate de la opinión pública en la mala gestión y en la corrupción, el candidato ofrece soluciones para todos los problemas y se compromete a mejorar la productividad de los recursos públicos. Podríamos afirmar que este Nuevo Populismo Fiscal está basado fundamentalmente en gestionar los recursos públicos de forma eficaz para luchar contra el clientelismo37 y mejorar la productividad, a través de la disminución del déficit público provocado por la inversión social dirigida a grupos étnicos considerados como clientelas del gobierno. 51 En el estudio realizado por este autor en Waukegan (Clark, T.N., 1994: 136) se describe cómo el candidato, después de ganar las elecciones con el NPF, rompe con su partido originario y continúa con las prácticas utilizadas hasta el momento por el Gobierno anterior. Utiliza el mecanismo del favor, mezcla el conservadurismo fiscal (manteniendo bajos los impuestos) con el liberalismo social sin retirar la protección social de los colectivos que lo necesitan para mantener las clientelas, etc. Este nuevo gobernante suprime algunos gastos para justificar su buena gestión pero incrementa otros. Finalmente, su gestión incrementa el déficit público y para esconder tal situación utiliza estadísticas o técnicas contables diferentes a las que se usaban antes. De esta forma se miden los actos contables en términos de productividad y no en términos de déficit, lo que a su vez provoca, a medio plazo, el fracaso de las expectativas creadas, y a corto, su disimulo. Un disimulo que en ocasiones tiene el coste de practicar actos ilegales y llegar a la corrupción. A nuestro entender, el NPF viene a ser, realmente, otro tipo de intercambio susceptible de ser una relación clientelar no basada en una relación particularista directa, sino en un intercambio indirecto en el que se intercambian votos por un proyecto; en concreto, el de acabar con las prácticas corruptas y la mala gestión pública. El ejemplo descrito por el autor no demuestra que se acabe con la corrupción ni tampoco con el déficit público, razón por la cual provoca gobiernos cortos. Los contextos donde surge con mayor facilidad el NPF, según Terry Nichols (1994: 138-141), son aquellos en los que no existen grupos organizados y por tanto los intereses son individuales, es decir, no existe acción colectiva y no hay que luchar contra los vínculos fuertemente establecidos en grupos étnicos o religiosos; o también en aquellos en los que la política es más abstracta porque no responde a intereses fragmentados sino que está dirigida a enfatizar el individualismo. Un objetivo que tienden a conseguir las religiones no estatales, a diferencia de las estatales que tratan de crear lazos personalistas. El NPF se extiende con mayor facilidad en la comunidad protestante porque el catolicismo 52 trata de crear intermediarios y lazos particularistas, es decir, es más proclive al clientelismo. Además, el NPF es propicio en contextos donde el aumento de la profesionalización y burocratización previene la defensa de los criterios impersonales del bienestar social sin déficit público. Finalmente, el NPF se sirve de los medios de comunicación porque son un instrumento efectivo para luchar contra las relaciones personales. Los medios sustituyen el contacto entre las personas por el “ver la televisión” o “escuchar la radio”. Si los impulsores del NPF controlan algún medio de comunicación es un mensaje que se extiende con mayor facilidad. Aunque este principio puede debilitarse cuando los practicantes desde la oposición llegan al Gobierno y controlan los medios públicos. No obstante, es un fenómeno interesante con vistas al análisis de cómo la despersonalización, el predominio de los medios de comunicación y la captación del voto pueden justificarse teniendo como bandera el acabar con el déficit público y la corrupción. En Gran Bretaña, por ejemplo, el 51% de los que votaron al partido Conservador en 1992 lo hicieron por las propuestas fiscales (Pattie, CH., 1994: 363); nada tuvieron que ver otros temas. Se trata, por tanto, de una forma que va en contra del clientelismo electoral y lo persigue en teoría, pero lo hace a través de una estrategia que favorezca el individualismo, la apatía hacia la política y la incredulidad en los políticos. En definitiva, trata de deslegitimar los procesos democráticos para generar clientelas que intercambian otro contenido pero mantienen la dinámica del intercambio. CONCLUSIONES En España las relaciones de clientela se han utilizado de forma distinta en cada periodo histórico. En unos casos han estado al servicio del poder central para estabilizar los procesos de cambio. En otros se han utilizado para aglutinar las facciones de un partido y fortalecerlo. Y, en otros, ha sido un instrumento de persuasión para influir en las conductas 53 de los ciudadanos y de los representantes de éstos cuando ambos han estado sometidos a un poder económico del cual dependía su subsistencia. Todos los estudios realizados hasta ahora han pretendido equiparar unas situaciones a otras para inferir una teoría general del clientelismo político. Nada más lejos de la realidad porque se trata de un fenómeno que perdura en el tiempo y muy susceptible de ser manipulado. Existe un rasgo común a todos los fenómenos identificados con el clientelismo que es la existencia de un intercambio, pero los factores que rodean a ese intercambio difieren entre comunidades, periodos históricos, sistemas de gobierno, grado de autonomía, desarrollo económico, etc. Las regiones donde más se ha identificado la manifestación de este fenómeno, tradicionalmente, han sido Galicia y Andalucía. De ahí que sean las que han propiciado estudios empíricos sobre este fenómeno, lo que no implica que las demás comunidades autónomas no hayan utilizado este fenómeno y que en determinados casos incluso hayan favorecido la aparición de la corrupción, el tráfico de influencias, etc. En Andalucía, durante el gobierno socialista (1982-1996) se han señalado a algunas políticas o medidas públicas como generadoras de clientelas electorales al servicio del PSOE: el Plan de Empleo Rural, por ejemplo, o los subsidios de desempleo agrario que cubren a unas doscientas mil personas del medio rural. No obstante, en cada comunidad autónoma existen políticas parecidas que si no proceden de la Administración Central del Estado, como en este caso, las gestionan las propias comunidades autónomas. En todos los casos en que estas políticas señaladas como clientelares han potenciado la participación política, o han supuesto una proximidad entre el ciudadano y la administración, como generadora de servicios, porque ha obtenido respuestas eficaces a sus demandas, el clientelismo político ha estado al servicio de la democracia. Es más, se trata de una estrategia electoral de los partidos para crear clientelas fieles que garanticen los buenos resultados y la posibilidad de gobernar. Que esto suponga sorpresa o perplejidad por la carga simbólica que arrastra 54 este concepto desde el pasado, no responde más que a la debilidad de afrontar y reconocer lo que es una práctica cotidiana de los ciudadanos. No significa que se institucionalice y se acepte la corrupción, porque no son dos fenómenos que deban equipararse. La corrupción está en todas las posibilidades de fraude de ley, no es sólo el resultado de utilizar las relaciones de clientela. Los nuevos estudios sobre clientelismo político tratan de romper con el temor a cambiar el discurso tradicional basado en la historia y en unas circunstancias que han cambiado. O, lo que es peor, la praxis indica que existen nuevas formas de participación que no suponen una vuelta al particularismo, si se utilizan en orden a mejorar la representación política, y la teoría tendrá que tener en cuenta la realidad. En la actualidad se pueden diferenciar tres tipos de clientelismo político: clientelismo electoral, clientelismo de partido y clientelismo burocrático. En el clientelismo electoral el intercambio se produce entre el candidato o partido y el votante. El contenido es el voto, de una parte, y las políticas públicas o medidas concretas, de la otra. Tras las elecciones el receptor de esos votos establece otros intercambios con otros actores para fortalecer su capacidad de administrar y distribuir recursos públicos. Algo que además le dará la posibilidad de mantener el vínculo establecido con el votante porque podrá cumplir con sus promesas. Cada político intercambia su poder con el resto de políticos, o con otros poderes, de forma que se configuran centros de decisión donde su fortaleza radica en su capacidad de relacionarse y en la densidad de las relaciones que establece. En esta segunda fase se diferencian el clientelismo burocrático y el de partido en función de la posición que ocupe el actor, si se trata de un dirigente del aparato del partido o un cargo público. No obstante, es difícil diferenciar a ambos porque por ejemplo en Andalucía ambos ámbitos están ocupados por las mismas elites. Por consiguiente, considerar el clientelismo político como una patología o como un instrumento al servicio de la democracia depende del uso que se haga del mismo. El clientelismo, como un instrumento al 55 servicio de un fin es un medio a depurar para evitar sus disfunciones. En el estudio de este fenómeno, la primera cuestión a investigar es al servicio de qué objetivos o finalidades responden los intercambios que se producen en el ámbito de la política y de la administración. La segunda, qué es lo que se intercambia, es decir, cual es el contenido del intercambio; y la tercera, qué efectos produce y cómo influye en aspectos tan importantes como la participación política, el comportamiento político, el reclutamiento y financiación de los partidos políticos, la comunicación política, etc. Finalmente, argumentar que el clientelismo político como intercambio, en sus dimensiones electoral, burocrática o de partido, no tiene por qué distorsionar o eludir los principios de legalidad y legitimidad. NOTAS 1. La línea seguida por Jaime Vicens Vives, Tuñón de Lara y Alfonso Ortí se mueve en esta interpretación del caciquismo. Y Maria Sierra, en su investigación sobre la familia Ybarra, describe cómo los elementos que conforman la estructura del poder son la estrecha relación que existe entre la preeminencia económica y el protagonismo político (Sierra, M., 1992: 112113). 2. En los legados del Archivo Histórico Nacional existen pruebas de que caciques que apoyaron o militaron en el partido Conservador solicitaban favores a ministros liberales y viceversa (Sierra, Maria, 1992: 106). 3. Tuñón de Lara hace una clasificación de tipos de caciquismo en orden al grado de presión que ejercen sobre sus clientes y que es específico de cada comunidad autónoma. Por ejemplo en las tierras castellanas y Galicia habla de caciquismo persuasivo, y en Andalucía, Extremadura y la Mancha de caciquismo coactivo que utiliza al Estado para falsificar las elecciones. También en un estudio realizado sobre el terror y el miedo en América Latina, cuando se habla de miedo como una forma de violencia política, se hace alusión a que es consecuencia de una coerción asimétrica y relaciones de poder entre desiguales (Torres Rivas, E., 1996: 73-88) 4. Aunque la investigación de Tusell se refiere a 1930, el procedimiento era el mismo que el practicado durante la Restauración ya que lo describe como un residuo que perdura en el tiempo. 56 5. Tusell expone que en Granada existen 35 caciques de los que destacan por su influencia los Moreno Agrela y los Sanchez Acosta. (Tusell, J., 1976: 305). 6. Las legislación que regula la Corrupción en España se corresponde con la L.O. 9/1991 de 22 de marzo, en la que se hace referencia, en su introducción, al tráfico de influencias, y la reforma del Código Penal de 1995, Título XIX arts. 404-445. (Jiménez de Parga, 1997: 137-138).Además, con carácter preventivo, la Ley de Contratos del Estado establece como sistema ordinario de contratación, el de concurso. Las finanzas cuentan con el control interno por parte de la Intervención General y el Tribunal de Cuentas. En la lucha contra la corrupción también aparecen las medidas para controlar las actividades económicas de las personas que desempeñan cargos públicos (Ley de Incompatibilidades Ley 12/1995 de 11 de mayo), controlar el uso de los gastos reservados (Ley 11/95 de 11 de mayo) y de la financiación de los gastos de los partidos políticos (Carmona, M., 1995: 66-70). 7. Existen numerosas figuras para determinar el tipo de corrupción: cohecho, fraude, tráfico de influencias, malversación de fondos, estafa, falsificación de documento público, etc. En nuestra investigación no entramos en ellas porque no es lo que nos acerca a comprender las diferencias con el clientelismo, sólo las señalamos a modo de información. 8. Heidenheimer, A.J. y otros consideran que en las democracias modernas se registran tres tipos de corrupción, la gris, la negra y la blanca. La corrupción negra es aquella en la que se incluyen las violaciones más escandalosas de las reglas establecidas. La corrupción blanca es la que es tolerada por la mayoría, pues se integra en las corruptelas o malas costumbres, de imposible erradicación. Y finalmente, la corrupción gris que es la más difícil de detectar porque nadie quiere hablar de ella, (Jiménez de Parga, 1989: 218). 9. Tanto Robert, K. Merton como Samuel P. Huntington no muestran una actitud beligerante contra la corrupción ya que le conceden una función integradora de los marginados del sistema, aunque a nuestro entender ambos confunden el clientelismo con la corrupción y el voto cautivo (Merton, 1957; Huntington, 1968). 10. En un estudio realizado sobre la corrupción en España se establece la relación estrecha entre ésta y la Historia Moderna de España para desvincularla del gobierno socialista. Para tal fin se hace un recorrido por el siglo XIX y XX y se describen los instrumentos corruptos que se utilizaron en los diferentes periodos históricos pero no es suficiente como para considerarla parte de la cultura política española (Heywood, P., 1995: 89-91) y de sus comportamientos. 11. De cualquier forma la corrupción, según Franco Cazzola (1988), provoca malestar desde el punto de vista ético o moral, pero su interpretación depende 57 de la teoría que la observe. La moralista lo ve de forma diferente a como lo ve la integracionista (Merton, Abueva, Bayley, Left-Leys, etc), la institucionalista (Huntington, Heidenheimer, Scott, etc) o la economicista (Nye, PintoDuchinsky, Adckerman, etc.); tanto es así que cada una de estas teorías detecta distintas causas y efectos. Si para los moralistas las causas son múltiples y el efecto mayor es la deslegitimación, para las otras tres los efectos son el desarrollo, el bien social, económico o político (Cazzola, Franco, 1988: 18). 12. Este autor alude con estos términos a lo que en palabras cotidianas expresamos con el dicho “una cosa es la que predico (simbólico) y otra lo que hago (estratégico)”. 13. En otro epígrafe diferenciamos las relaciones de intercambio por el ámbito en el que se desenvuelven. Cuando son un instrumento al servicio de la subversión del orden jurídico, éticamente establecido, dejan de ser relaciones específicas del clientelismo y pasan a ser fraude y corrupción. 14. Thomas Hobbes (1588-1679) llegó a la conclusión de que todos los individuos deseaban sobre todo lo mejor para sí mismos, y cuanto más mejor. Afirmaba que les movía el egoísmo natural de buscar un beneficio subjetivo que no siempre coincidía con el beneficio objetivo. Más tarde, otros autores le dan la razón cuando mencionan ejemplos como el suicidio, el altruismo, etc., como situaciones donde se duda de quién está en disposición de elegir lo mejor para sí. Se trata de un debate antiguo que retomamos más tarde cuando cuestionamos la pertenencia del voto como derecho o como privilegio. 15. A diferencia de lo que defiende Panebianco cuando explica que “la relación entre un líder y sus seguidores debe concebirse como una relación de intercambio desigual en la que aquel gana más que este” (Panebianco, 1990: 64), en esta investigación consideramos que el valor que se da al bien intercambiado es difícilmente cuantificable de forma objetiva ya que el valor real en el intercambio sólo lo da el propio individuo que lo practica, como veremos más adelante. 16. Panebianco destaca la insuficiencia de definir el poder como una relación de intercambio porque no se concreta el contenido de lo que se intercambia. Por eso, cuando se concreta el contenido del mismo es fácilmente identificable. 17. Cuando Peter Blau se refiere a los clientes del Estado y Graziano lo interpreta en relación a que estos facilitan la legitimación del poder, los denomina subordinados frente a líderes. En esta investigación el término cliente no se entiende como de subordinado ya que no consideramos que sea una relación sometida a una desigualdad económica o jerárquica, sino una desigualdad funcional (Cazorla, J., 1996: 300). 18. La propia Biología, cuando interpreta las formas en que se asocian algunos 64 LUQUE, Teodoro: Márketing político: un análisis del intercambio político. Ariel Economía, 1996, p.117-157. MAIZ, Ramón: “Estrategia e institución: El análisis de las dimensiones macro del clientelismo político” en ROBLES EGEA, Antonio (comp.): Política en Penumbra. Madrid, Siglo veintiuno de editores S.A., 1996, p. 43-67. MARSH, David; STOKER, Gerry (eds.): Teoría y Métodos de la ciencia política. 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