El Retorno de los militares a los cuarteles : militares y cambio político en España (1976-1981)

El retorno de los militares a los cuarteles: militares y cambio político en España (1976-1981) CARLES BARRACHINA LISÓN Politólogo WP núm. 211 Institut de Ciències Polítiques i Socials Barcelona, 2002 2 El Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) es un consorcio creado en 1988 por la Diputación de Barcelona y la Universitat Autònoma de Barcelona, institución esta última a la que está adscrito a efectos académicos. “Working Papers” es una de las colecciones que edita el ICPS, especializada en la publicación -en la lengua original del autorde trabajos en elaboración de investigadores sociales, con el objetivo de facilitar su discusión científica. Su inclusión en esta colección no limita su posterior publicación por el autor, que mantiene la integridad de sus derechos. Este trabajo no puede ser reproducido sin el permiso del autor. Edición: Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) Mallorca, 244, pral. 08008 Barcelona (España) http://www.icps.es © Carles Barrachina Diseño: Toni Viaplana Impresión: a.bís Travessera de les Corts, 251, entr. 4a. 08014 Barcelona ISSN: 1133-8962 DL: 3 1. MARCO CONCEPTUAL DE LA CIENCIA POLÍTICA PARA LAS RELACIONES CIVILES-MILITARES El tema de las relaciones entre civiles y militares es uno de los más antiguos que aborda la ciencia política, afirma Eliot Cohen en su reciente trabajo "Supreme Command"1. No ha sido frecuente, sin embargo, que se haya teorizado en las universidades españolas sobre ello, en parte por ciertos prejuicios ideológicos, en parte porque también en este país se ha hecho común lo que Cohen califica, para el caso de los Estados Unidos, de "teoría normal" de las relaciones civiles-militares. Esta teoría enfatiza, como afirma Samuel P. Huntington2, el que los militares son los profesionales a los que les corresponde en exclusividad implantar lo que los politicos deciden sobre este tema. Esta falta de reflexión ha debilitado democráticamente tanto la definición como la gestión de la política de defensa, limitándose el papel político a lo que se ha conocido de una forma indeterminada como "control civil". Ello ha permitido que las elites militares españolas se hayan enquistado en un área en la que tampoco los partidos políticos, salvando el interés particular de algunos políticos, han mostrado una particular habilidad3. Como se muestra en la Tabla 1, los principales temas de discusión que aborda la ciencia política en los estudios de relaciones civiles-militares se resumen en los siguientes: la consolidación de la democracia en sociedades en transformación, y el papel que los militares desempeñan en éstos procesos4; el significado de la profesión militar, y el lugar que los militares ocupan en una sociedad democrática; y finalmente el de la gestión de esta área política. 4 Tabla 1 El debate de las relaciones civiles-militares Fuente: Elaboración propia Es posible identificar el momento determinado en el que cada uno de estos debates surge, ya que responden a una serie de circunstancias que especialmente europeos y estadounidenses tratan de resolver con el objeto que la defensa y los militares no entren en contradicción con la democracia. No obstante, la actualidad de cada una de estas discusiones no desaparece, y tampoco se limita exclusivamente a los países donde se origina la discusión de los conceptos, ya que muchos de estos problemas son comunes en distintas sociedades, e incluso se presentan simultáneamente. En muchos contextos, como por ejemplo el latinoamericano, es un tema importante definir cómo ha sido la intervención militar a lo largo de la historia, y es preciso discutir los límites donde civiles y militares operan; al mismo tiempo se puede estar discutiendo las características profesionales del militar, y sus responsabilidades en la defensa de la nación, y también estarse potenciando, en el campo de la gestión, el que civiles y militares trabajen coordinados, bien determinando el modo de hacer efectivo el Intervención Profesión Gestión 1930 1940 1955 1965 1995 2002 ¿La intervención militar, un riesgo para la democracia? ¿Cómo deben trabajar los militares en una democracia? ¿Cómo debe administrarse la defensa? Militarismo Pretorianismo Convergencia Divergencia Control Civil Administración compartida Entre guerras Guerra Fría Final Guerra Fría 5 control civil de la política, bien facilitando la combinación eficiente de diferentes perfiles profesionales para implantar la decisión definida por los políticos. Se discute en la literatura la intervención de los militares, y se explica este fenómeno, según sea la naturaleza de ésta, utilizando los conceptos "militarismo" –influencia de los militares en la vida social y política– y "pretorianismo" –dirección política por parte de militares–. Estos conceptos que han sido ampliamente debatidos, y en algunos casos utilizados indiscriminadamente dependiendo de la posición ideológica del autor, implican respuestas distintas a situaciones en las que los países pretenden encaminarse hacia una consolidación democrática. Por ello al tratar de consolidar un proceso de este tipo es necesario preguntarse y definir cuáles son las características de la intervención que se quiere superar5. En una sociedad en la que la intervención sea definida como "pretoriana", el problema pasará por apartar a los militares de la política, con el objeto de que el sistema democrático se desarrolle adecuadamente. En otra en que la intervención se explique como "militarista", las soluciones serán más complejas y pasarán por reforzar las instituciones políticas y administrativas del Estado. El "militarismo" como una influencia indirecta de la institución, o de los valores que se le atribuyen, es mucho más difícil de precisar, y esto obliga a que se tengan que contemplar muchos más factores en la reforma. El concepto de "profesionalidad", ligado al de "control civil", trata de solucionar el problema de la intervención militar, buscando resolver el modo en el que deben de trabajar los militares en una democracia: la "convergencia" –Janowitz– y la divergencia de los profesionales militares con la sociedad civil –Huntington– son las dos propuestas más conocidas que tratan de explicar la posibilidad de coexistencia de las FFAA y el sistema democrático6. Ambos han sido los dos paradigmas dominantes en el área, como reconoce Peter Feaver, que los califica como los decanos de las relaciones civiles-militares, y habla de ellos como de los pilares de este 6 tipo de estudios7. La ciencia política enfoca a Huntington directamente en el funcionamiento del sistema político y en el papel de los militares en el sistema. En su opinión ha de existir un "control civil objetivo" de los gobernantes civiles sobre los militares. Este tipo de control presupone por parte del Gobierno un respeto a los principios de la profesión militar, que son inmutables, y no dependen de la voluntad mayoritaria de los ciudadanos. Es precisamente esta característica la que asegura el que los militares se mantengan fieles al servicio del Estado, y no a intereses particulares. En opinión de Huntington, "la divergencia" de los militares con la sociedad civil asegura que éstos no actúen como un grupo civil partidista más. El "control civil objetivo" significa llevar al máximo la "profesionalidad" militar, y logra su objetivo militarizando a los militares, y convirtiéndoles en un instrumento del Estado. Su esencia es el reconocimiento de la "profesionalidad" autónoma, y logra su fin al minimizar el poder militar y permitir que la fuerza esté lista para llevar adelante los deseos legítimos del Estado. Por su parte Janowitz, utilizando los instrumentos de la sociología, responde a Huntington que la profesión militar no es inmutable, y que no sólo no es una "foto fija", sino que el tiempo muestra una serie de cambios muy notables. Tras su estudio de la evolución de las FFAA norteamericanas durante la primera mitad del siglo XX, este autor concluye que las pautas de conducta de los militares tienden cada vez más hacia "la convergencia" con la sociedad –especialmente por los avances en las tecnologías que obligan a utilizar más civiles en puestos que anteriormente desarrollaban militares–, y que ello es positivo. Cinco son las hipótesis centrales del estudio en relación a la transformación de los ejércitos estadounidenses: un cambio en la autoridad organizativa, una disminución de la diferencia de cualificación entre las elites civil y militar, un cambio en el reclutamiento de los oficiales, una modificación en las pautas de carrera y finalmente una tendencia hacia el adoctrinamiento político de los oficiales. En opinión de Janowitz la 7 institución militar no es un departamento estanco, sino un reflejo de la sociedad civil; y no es cierto que la autonomía de los militares sea la respuesta, puesto que éstos son un importante grupo de presión social, y no un servidor neutro del Estado, y por ello es necesario desarrollar eficientes mecanismos de control civil. Finalmente surge un debate heredero del anterior que va más allá del concepto de "profesionalidad", y que profundiza sobre el significado que la defensa sea una política pública más del Estado, acercando la pregunta al punto de si las relaciones civiles-militares deben limitarse al control civil de los militares, y cómo se debe producir ese control, o si además debe profundizarse en la administración compartida de esta área de política entre profesionales de la sociedad con perfiles distintos8. En relación al tema del control civil existe actualmente en los Estados Unidos un importante debate sobre la manera de entender el funcionamiento de éste9. Por una parte, un grupo de estudios, entre los que destacan recientemente los de Feaver, Kohn10 y el citado de Cohen11, que señalan que el control civil de la política de defensa en los EEUU puede encontrarse en crisis en un corto período de tiempo a causa de diferentes factores que hacen que los militares se distancien de la sociedad, y que apuesten por la autonomía. Por otra los de Moskos, Segal y Williams12, que señalan las características del nuevo militar postmoderno, tratando de hacer convivir las teorías de Huntington y Janowitz en el sentido que definieron Moskos en 1977 y Sarkesian en 1984. Esta corriente señala que en los ejércitos tienen que seguir existiendo las tradicionales características "institucionales" que le son propias, pero que ello no significa que éstos no evolucionen y admitan cambios en algunas funciones "ocupacionales", que son obligadas por el avance de la sociedad y de las nuevas tecnologías13. En la discusión sobre la administración compartida de la defensa se ha avanzado poco a pesar de la aparente intencionalidad política, o de los discursos "prociviles" que especialmente se encuentran en los Estados Unidos. La observación participante muestra como, por ejemplo, una gran 8 parte de los "civiles" que desarrollan sus funciones en el área de la defensa en los Estados Unidos son profesionales que han desarrollado la carrera militar durante más de 20 años. El concepto estadounidense de lo que es un civil se refiere a la "subordinación" que la disciplina militar implica. Así, un militar retirado es un civil porque ya no integra la cadena de mando. Esta consideración es confusa porque un militar es un profesional con un perfil que se ha ido configurando a lo largo de años de servicio, igual que un abogado, un politólogo o un arquitecto son otros profesionales con perfiles diferenciados entre ellos. Lo idóneo para la mayor eficacia de la política de defensa es que cada función sea desarrollada por el profesional que reuna el perfil más adecuado. La defensa de esta forma no es un área exclusiva de los militares, sino un espacio en el que se combinan profesionales con diferentes perfiles. 2. EL REGRESO DE LOS MILITARES A LOS CUARTELES: EL CASO ESPAÑOL La explicación del regreso de los militares a los cuarteles es una preocupación que surge a medio camino entre la discusión entre la intervención y las características que ha de tener la profesión militar en una democracia. Samuel Finer publicó en 1985 "The retreat to the barracks: notes on the practice and the theory of military withdrawal from the seats of power"14, un artículo en el que desarrolla una teoría que explica tanto las condiciones que tienen que cumplirse como los motivos de los militares para abandonar el poder, y en el que a pesar de lo limitado del concepto de intervención que utiliza15, elabora un sugerente modelo que es útil también para el caso español que se analiza en este trabajo16. Este debate no ha sido muy desarrollado por la literatura, y en este sentido este estudio pretende ser una aportación que amplie los casos que expliquen la retirada de los militares del poder. Según Finer existen motivaciones y condiciones necesarias para que los militares quieran retirarse del poder; y también disposiciones de éstos y condiciones sociales que empujan a ello; la combinación de estos 9 aspectos en una matriz visualiza las circunstancias en las que los militares se retiran. En el caso español durante el periodo de la transición a la democracia, a partir de una serie compleja de factores son los propios militares los que apuestan por la profesionalidad, y por dejar de tener influencia en el campo político. Así mismo, la sociedad que se había transformado reclama el cambio de una forma organizada. Todo esto va acompañado tanto de una vigilancia por parte de las FFAA del proceso de transición, como del fomento de intereses individuales y corporativos de los militares. Las motivaciones en el campo de las disposiciones que favorece la retirada, según Finer, se dan cuando las FFAA suscriben la doctrina de la supremacía civil, cuando sienten amenazada su cohesión interna o tienen dudas sobre su capacidad operativa en un previsible caso de conflicto; y también cuando carecen de confianza en los ejércitos como gobernantes. Las motivaciones en el campo de las condiciones sociales se encuentran cuando los régimenes militares sufren cambios de tipo interno y se enfrentan a oposiciones importantes de sectores sociales organizados, que a través de huelgas, manifestaciones u otro tipo de protestas deslegitiman el Gobierno; o desde el externo cuando una potencia extranjera ha hecho fracasar al Gobierno, ya sea a través de una derrota militar o otro tipo de humillación diplomática17. Las condiciones necesarias para la abdicación en el campo de las disposiciones se manifiestan cuando la mayoría de los elementos significativos en las Fuerzas Armadas coinciden en la necesidad de retirarse del poder, y cuando se asegura una protección adecuada de los intereses militares individuales y colectivos18. Las condiciones necesarias para la abdicación en el campo de las condiciones sociales implica la existencia de una viabilidad política para que las organizaciones civiles puedan asumir el poder sin problemas y mantener la estabilidad, y la existencia de una organización con capacidad de negociación y voluntad de llegar a acuerdos19. El caso español de transición a la democracia es un ejemplo claro 16 las que dependen del departamento de Defensa. A partir de este momento los programas de ayuda aumentan a cuatro: asistencia militar, apoyo a la defensa, asistencia técnica y préstamos para el desarrollo. Como consecuencia de la Mutual Security Act de 1954, la FOA es sustituida en 1955 por la International Cooperation Administration, (ICA) también dependiente del departamento de Estado, que pierde las competencias atribuibles a la Defensa, manteniéndose esta situación hasta la aprobación en septiembre de 1961 de la Foreign Assistance Act. La Foreign Assistance Act es así mismo enmendada en octubre de 1962, y en diciembre de 1963. Esta nueva reorientación señala claramente que "reconociendo la amenaza a la paz del mundo planteada por la conspiración internacional comunista, el Congreso cree que la seguridad de los Estados Unidos se fortalece asegurando la seguridad de otros países libres e independientes"34, y esto se debe lograr "autorizando medidas contra las agresiones internas y externas de los países amigos de los Estados Unidos". A partir de este momento la asistencia militar se vuelve más flexible, no sólo facilitándose préstamos, dinero a fondo perdido o permitiendo la venta de materiales, sino también alquileres, intercambios o otro tipo de soluciones que se autorizan. Nuevamente modificando la dependencia administrativa de la ayuda, y evidenciándose con todos estos cambios los problemas interagenciales existentes, a partir de este momento es el secretario de Estado del que directamente depende la supervisión y la dirección general de la asistencia tanto económica como militar. El secretario de Defensa, por otra parte, tiene la responsabilidad de determinar los requerimientos de bienes militares; la manera de conseguirlos y su integración en los programas; la supervisión de su uso por los países receptores, del entrenamiento del personal militar extranjero y el movimiento y entrega de los bienes militares. Además establece las prioridades de obtención, entrega y localización de los equipos militares. Según el Military Assistance Facts de mayo de 1967 el presupuesto anual depende de diferentes factores, entre los que hay que 17 tener en cuenta las prioridades de las situaciones político-militares internacionales, las disponibilidades de material y tiempo de los servicios, y los recursos recibidos para hacerlo posible. El programa anual que se somete al Congreso representa una porción de un proyecto a largo plazo en el que intervienen los objetivos políticos y las orientaciones sobre las prioridades de gasto que son coordinadas por el Departamento de Estado, que lo transmite a través del Asistente de Asuntos Internacionales del Departamento de Defensa a los Comandos Unificados y a los embajadores de los Estados Unidos. Merece especial atención que se haga referencia al Foreign Military Sales Program (FMSP) con algún detalle. Según el mismo informe de 1967, éste tiene tres objetivos principales: promover la fortaleza defensiva de los aliados, el concepto de logística cooperativa y compensar el gasto que comporta tener a militares americanos en el extranjero; y tres normas básicas de conducta: no vender un equipamiento a alguien que no lo puede comprar, no vender nada que no necesiten las Fuerzas Armadas del receptor y no recomendarle a ningún país extranjero comprar algo que pueda conseguir más barato o en mejores condiciones en otro sitio. Las justificaciones para implantar estos programas son, por una parte, que la mayoría de los países, especialmente en Europa, vuelven a ser prósperos y pueden producir o comprar sus propias armas; y, además, que entre 1957 y 1961 los Estados Unidos pierden cerca de 5 billones de dólares de sus reservas sosteniendo estas políticas. Uno de los resultados de esta medida, en el período 1962-1966, será que estas ventas compensan el 41% de los gastos realizados por los Estados Unidos en defensa35. La legislación básica que autoriza inicialmente las ventas militares a extranjeros es la Mutual Defense Assistance Act de 1949, y el primer año de ventas 1950. Algunas modificaciones se añaden a través de las Mutual Securities Acts de 1951, 1954 y 1957 y con la Foreign Assistance Act de 1961, y sus enmiendas de 1962, 1964, 1965 y 1966. Básicamente, esta normativa autoriza: la venta del material en 18 stock permitiéndose recibir el pago después de su entrega; la venta que cree acuerdos que favorezcan la dependencia tecnológica; y que se provea el uso de los fondos del MAP para financiar ventas bajo crédito. Asímismo se permite al departamento de Defensa garantizar algunos créditos; se establecen unos precios fijos que deben ser pagados en forma variable dependiendo del interés nacional; se recomienda que se adquieran evidencias de indudable propiedad de los materiales que se prestan; y se anuncia como elemento clave de la política que estas ventas o este intercambio de armamento debe ser gestionado con el espíritu de controlar, y evitar la carrera armamentista36. La política de ventas persigue múltiples objetivos, entre los que destacan fortalecer la capacidad defensiva y compartir la tecnología americana con los aliados para no repetir costos; facilitar material de primera línea para evitar riesgos de seguridad y vender productos de defensa americanos a los compradores que puedan pagarlo, considerando la co-producción o la licencia para la producción cuando no se pueda comprar el material. La política de precios, por otro lado, parte de la idea de ni sacar beneficio en las transacciones gubernamentales, estableciéndose el precio de costo que calculen los fabricantes americanos, ni perder dinero. Por ello la obligación del comprador cubre no sólo el costo básico, sino también una parte de Investigación y Desarrollo (I+D), y los de servicios asociados, como el embalado, el transporte o los intereses de los créditos solicitados. En 1956 se crea en España el mando de la defensa aérea, con el objetivo de rechazar una posible amenaza soviética contra las bases norteamericanas instaladas, con una red de estaciones de radar y aviones interceptores. Esto convierte a este país en un importante aliado estratégico de los Estados Unidos, dotándose de significado toda la ayuda militar que recibirá a partir de esos años. Este mando aéreo se complementará a lo largo de los sesenta con la instalación de defensas antiaéreas que entrarán en la órbita de competencia del ejército de tierra. La Tabla 3 muestra la importancia del volumen de la ayuda militar 19 de los Estados Unidos a España. En ella se encuentra reflejado anualmente tanto el número de cursantes españoles, como el dinero que cuesta adiestrarlos; la ayuda recibida para comprar material militar americano y la adquisión de éste siguiendo diferentes mecanismos, ya sea la compra directa o con crédito; la compra de material usado o el permiso y la licencia para fabricarlo. Tabla 3 Ayuda Militar de los Estados Unidos a España: cursos y financiamiento 19531982 (Gastos en miles de dólares) NE GE GMAP GCO GCOC GEX GLI 1953-1966 6.909 25.314 506.660 19.800 2.300 37.068 3.926 1967 269 229 7.772 12.111 - 3.049 7.407 1968 335 1.138 10.672 13.500 - 1.865 4.614 1969 314 602 14.368 14.727 - 1.408 13.768 1970 294 772 10.100 8.626 - 5.291 13.590 1971 316 1.151 11.633 22.836 - 6.053 12.405 1972 390 900 12.601 43.497 - 13.057 7.904 1973 382 1.202 12.468 67.161 - 10.833 3.851 1974 339 328 13.127 27.890 - 3.532 24.454 1975 342 1.179 8.715 46.729 - 325 3.757 1976 336 521 2.570 95.201 - 18 48.398 1977 188 1.942 1.377 164.466 120.000 8 33.410 1978 252 1.860 1.494 57.631 120.000 86 28.164 1979 122 1.710 2.066 78.278 120.000 314 26.203 1980 134 2.124 11.672 56.374 120.000 13.288 61.191 1981 269 2.533 15.356 131.403 120.000 13.288 13.288 1982 249 2.009 21.679 124.635 125.000 1.720 50.000 1953-1982 11.443 45.498 664.181 975.216 727.300 98.221 335.487 NE: Estudiantes entrenados (Cursos); GE: Gasto en educación militar y programa de entrenamiento; GMAP: Gasto en Military Assistance Program (sin entrenamiento); GCO: Gasto en compras de armamento; GCOC: Gasto en compras de armamento con crédito EEUU; GEX: Gasto en compras MAP EXCESS. Material de segunda mano; GLI: Gasto en Comercial Exports Licensed Fuente: Elaboración propia a partir de: Departamento de Defensa 1976 y 1982 De la lectura de esta tabla se extrae que si bien en el período 1953-1966 el balance de las ayudas supera al de las compras, con una secuencia temporal más larga se muestra el cambio de la política estadounidense. De 1967 a 1982 España compra productos militares a los Estados Unidos valorados en más cantidad de dinero del que recibe en 20 concepto de ayuda. En el período que va desde 1953 a 1966 es significativo que las compras de material de segunda mano doblan practicamente a las de material nuevo, y destaca también la fuerte inversión americana en entrenamiento, que es mayor que lo que España se gasta en compra de material nuevo. A partir de 1967 se puede apreciar que predomina la compra de armamento de primera mano, experimentándose un fuerte incremento a partir de 1971 en compras de todo tipo de material. A partir de 1977 se recurre incluso a los créditos para la adquisición de material, y se intensifica la compra de licencias para fabricar autóctonamente material de guerra, lo que en cierta manera hace que desde un punto de vista económico los Estados Unidos recuperen la inversión realizada también en este concepto. Lo que no puede ponerse en cuestión es el importante número de militares españoles que son formados por los americanos, lo que representa una media de más de 200 oficiales cada año. Curiosamente si se suma la ayuda recibida a través del MAP, que no incluye los costos de entrenamiento, y el dinero invertido en este concepto, y calculamos la proporción, se ve que éste supone el 6,4 por ciento del gasto entre 1953 y 1982. Esta cantidad coincide aproximadamente con lo que los Estados Unidos destinan para este concepto tanto en 1971 como en 1972 para el global de los países a los que "ayuda", y muestra una clara dirección política de asistencia americana a lo largo de estos años, en el que la capacitación personal siempre tiene un espacio relativamente importante y constante para la mayoría de países “amigos”, y en el que el MAP depende de la coyuntura política del momento37. La comparación con el resto de países europeos que reciben apoyo muestra que España, a pesar de tener bases en su territorio, en relación al conjunto del período no es de los países europeos más beneficiados por la colaboración americana, si bien es verdad que mantiene esta ayuda a lo largo de más tiempo. La potencias europeas reciben más ayuda de los estadounidenses justo después de finalizada la 21 Segunda Guerra Mundial, para incorporarse después de forma plena al esfuerzo militar de la Guerra Fría, y convertirse en los principales compradores especialmente de material nuevo y de licencias para la fabricación de armamento. En cuanto al entrenamiento destaca el importante número de oficiales españoles adiestrados en relación a los otros europeos; de hecho sólo Turquía, Grecia y Francia envían más alumnos a estos cursos38. La ayuda militar a España se centra especialmente en la construcción y puesta en marcha de la Red de Alerta y Control, y se define en función de la capacidad estratégica de las bases militares estadounidenses. El Ejército del Aire es beneficiado por la necesidad de contar con una defensa aérea adecuada para las bases y el territorio ante la amenaza soviética; la Marina, en el mismo sentido, ya que entre otros aspectos, submarinos nucleares se alojaron en el territorio; el Ejército de Tierra es ayudado sobre todo en lo que tiene que ver con las defensas antiaéreas y las transmisiones. Toda la ayuda que se recibe está en relación a una función y a una estrategia global definida por los Estados Unidos, que tiene en España un importante enclave estratégico. El esfuerzo de formación se concentra especialmente en el período anterior a 1966, donde se da prioridad sobre todo al Ejército del Aire en general y a los pilotos en particular por una parte, y a los oficiales de la Marina por otra; y también al período de 1967 a 1976, en el que es muy importante el número de oficiales y en menor medida de suboficiales del Ejército de Tierra que acuden a los Estados Unidos, especialmente para poder construir la defensa antiaérea y seguir los cursos de operación y mantenimiento de las baterías de misiles Hawk y Nike-Hércules. Entre 1975 y 1979 esta asistencia del MAP se reduce significativamente. El inicio de la transición política y sus inquietudes, los problemas para la renovación de los tratados y las incógnitas sobre la posición de los partidos políticos de cara a una futura integración en la OTAN por una parte. La finalización de la puesta en funcionamiento de la Red de Alerta y Control, y el aumento del esfuerzo presupuestario español 22 que permite la posibilidad de solicitar créditos para comprar armamento y bienes de equipo, así como de adquirir licencias para la fabricación propia de éstos por otra, pueden ser algunos de los factores que expliquen esta reducción. Independientemente, hay que señalar que tanto en la ayuda a entrenamiento, como en la del MAP, posteriormente a los 70 en Europa sólo reciben ayuda Grecia, Turquía, Portugal y España, contabilizándose los dos primeros en la zona de Oriente Próximo39, lo que sí que da valor económico al hecho de tener las bases en territorio español40. Gracias a unos datos facilitados por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos se ha podido construir la tabla 10. que se encuentra en el capítulo Anexos, que compara el gasto destinado a cada fuerza desde 1963 a 1982. En ésta se muestra especialmente como el esfuerzo de entrenamiento que parte de un gran predominio del Ejército del Aire en 1963, se concentra en el ejército de tierra entre 1964 y 1974, por lo que se ha comentado de la contrucción de las defensas antiaéreas, y se equilibra a partir del año 1976 más tarde entre los diferentes ejércitos. También se muestra como el gasto en entrenamiento es constante a lo largo del período, observándose un aumento importante a partir de 1977, lo que avala la idea de que a pesar de las dudas sobre el futuro de la transición española, el aumento presupuestario español, y consecuentemente de compras de materiales a los Estados Unidos, se acompañe por parte de los Estados Unidos con un mayor esfuerzo de “relaciones públicas”, en orden a convencer a los militares españoles de la necesidad de incorporarse definitivamente a los esfuerzos defensivos occidentales41. El pensamiento del teniente general jefe del Alto Estado Mayor Manuel Díez Alegría El pensamiento de este general se encuentra reflejado en Ejército y Sociedad, libro que edita en 1972, recogiendo diferentes conferencias y textos que ha escrito previamente. El primero de éstos condensa su pensamiento; éste reproduce el discurso de recepción como académico de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, pronunciado por el autor 23 el 5 de marzo de 1968. Ya desde el principio de su discurso muestra una clara influencia de Samuel P. Huntington, al afirmar que la sociedad contrapone las sociedades industrial y militar como dos tipos distintos42. La sociedad industrial, en su opinión, presenta características "antimilitaristas" que trata a las instituciones militares como reliquias peligrosas del pasado, lo que le sorprende cuando para Díez Alegría son precisamente los que presentan el espíritu pacifista como característica principal, los que han tomado las decisiones atroces que han dado a la guerra el carácter apocalíptico que ha llegado a tomar: "ni el bloqueo por hambre contra los no combatientes, ni las exigencias de rendición incondicional, ni el lanzamiento de bombas atómicas (…), fueron tomadas por hombres de uniforme"43. Para Díez Alegría, como para Ortega y Weber, según él mismo comenta, el conflicto armado constituye un grave problema social, como queda demostrado tras la primera guerra mundial; en su opinión a partir de 1945 se queda de golpe anticuado todo el pensamiento militar tradicional, lo que justifica que se necesiten reflexiones sobre el papel de los militares en la sociedad. En este sentido afirma que existe un renacimiento mundial del interés por los estudios militares que encuentra su ápice en los Estados Unidos, donde se está produciendo una "cantidad ingente de libros y artículos", y que es necesario que este debate llegue a España, ya que el ejército constituye "un problema jurídico-político, sociológico, económico y hasta filosófico de primera magnitud". No obstante, para Díez Alegría, y aquí es donde vuelve a coincidir con Huntington, hay que tener cuidado en el tratamiento porque, como ya afirma Ortega, "precisamente lo que hace antipáticos y menos estimables a los ejércitos actuales es que son manejados y organizados por el espíritu industrial. En cierto modo, el militar es el guerrero deformado por el industrialismo"44. Como para Huntington, para Díez Alegría existen unos rasgos generales que se encuentran en todos los ejércitos con muchos rasgos comunes: "violencia organizada", "organización", "disciplina", "posesión de armas" son conceptos fundamentales que tienen que ir de la mano de la 24 precisión de que "su fin potencial y propio es el de emplearlas contra fuerzas comparables y de origen perceptiblemente exógeno"45. Esto distingue a las fuerzas militares de las policiales que por motivos sociales tienen una dinámica diferente de los ejércitos, y que por razón "del adversario" al que deben enfrentarse han de tener un armamento más débil, lo que "las coloca más en la manos de la Administración"46. ¿Cuál debe de ser el papel de los Ejércitos en la sociedad internacional? Ante el fenómeno del armamento nuclear Díez Alegría afirma que resulta difícil que los países pequeños cuenten con ejércitos en disposición de responder a las nuevas amenazas, por una parte por el increíble coste de los armamentos, y por otra por la creciente preocupación por invertir en gastos sociales. No obstante, estos países deben de contar con un mínimo de elementos defensivos, que den tiempo a movilizar la reacción internacional frente a la agresión. En su opinión, la Guerra Fría ha aportado una nueva fase en el que la guerra "psicológica, política, económica y de clases" se ha expansionado profundizando en las técnicas clásicas de subversión ("espionaje, propaganda, sabotaje, terrorismo, engaño e incitación al desorden"), que no sólo permanecen sino que se refinan47. Ante esta nueva situación, el teniente general aboga por la constitución de coaliciones de fuerzas que unidas pueden ser apreciables, siempre que haya una serie de intereses comunes lo suficientemente importantes para aconsejar esta agrupación, extrayéndose la idea de que a pesar que la naturaleza de muchas amenazas es más de carácter policial que militar, sigue siendo necesario contar con FFAA apropiadas "que puedan enfrentarse en cualquier momento, con una firme actitud defensiva o de disuasión, a las realidades bélicas que en cada momento pudieran llegar a presentarse"48. Como se ve en su opinión, existe la necesidad de que se establezca una verdadera organización internacional, que cuente con los correspondientes instrumentos coactivos; no obstante, según su punto de vista los egoísmos internacionales complican este objetivo, lo que provoca 25 que realmente haya que ser escéptico sobre la posibilidad de que en el futuro esto se pueda lograr, y obliga a que los Estados miembros de la ONU tengan una cierta obligación de mantener a disposición de la misma unidades eficientes, bien organizadas y bien instruidas, listas para integrarse en un contingente internacional cuando sean requeridas para ello49. ¿Cuál es el papel que les corresponde a esas fuerzas dentro de la comunidad nacional? Para Díez Alegría, una nación independiente no puede prescindir del ejército puesto que éste es un atributo de la independencia. Como ya se ha comentado anteriormente, en su opinión todos los ejércitos se parecen, tanto en instrucción como en doctrina profesional y en organización. No obstante, existen diferencias, ya que en algunos países el Estado y su ejército mantienen relaciones armoniosas de existencia, y en otros estas relaciones son más complicadas: "existen ejércitos que sienten un cierto desprecio por las instituciones políticas de su propio Estado, a las que no se consideran ligados y contra las cuales se reservan un recurso a un árbitro más elevado, la Nación (…) A veces el establecimiento militar llega a ser una especie de Estado dentro del Estado. En los países subdesarrollados la relación entre ejército y Estado es muy débil, o no funciona normalmente"50. En su opinión los ejércitos deben cumplir unas misiones que les relacionen con la comunidad actual y con obligaciones del pasado. Su primera misión es la de constituir el medio coactivo del Estado, la fuerza organizada a disposición de la comunidad, manifestándose hacia el exterior, o hacia el interior, para oponerse a la subversión o a la violencia y asegurar el cumplimiento de las leyes. También les corresponde un deber histórico de guardián de las tradiciones y valores nacionales, y un deber moral de exaltación de "las mejores virtudes nacionales", de ejemplaridad y de entrega al servicio de la Nación. Además deben estar al servicio del Estado por encima de parcialidades políticas, y tienen el deber social y económico de contribuir a la atención de los sectores más necesitados, de colaborar en la educación y en la salud pública51. 32 la Defensa Pasiva, en colaboración con profesores de Universidad y del cuadro del CESEDEN. Esta Junta, en su opinión, realiza trabajos muy interesantes que incluyen definiciones de los distintos extremos que afectan a la Defensa, donde se hace al presidente del Gobierno responsable de la misma, y se crea una Secretaría General para asuntos de Defensa –cuyo titular tiene categoría de ministro y vicepresidente de la Junta de Defensa Nacional– y un Alto Estado Mayor, más una Junta de Jefes de Estado Mayor. En palabras de Díez Alegría, "todo se atascó al llegar a la cuestión del mando militar o la conducción de operaciones. La mayoría de la Junta lo deseaba único. La Marina lo quería colegiado y se mostró absolutamente irreductible. En vista de ello, el director del CESEDEN propuso al vicepresidente del Gobierno suspender el estudio en el estado en que se encontraba y conservar lo acordado hasta que las circunstancias fueran favorables"68. La explicación de Díez Alegría señala que en 1971 se reanudan nuevamente los trabajos con el apoyo de Carrero Blanco, siendo el propio Alto Estado Mayor el que retoma la iniciativa, tras una recopilación de los trabajos previos que se le solicita al Instituto de Estudios Estratégicos. Como resultado de las consultas se suprime la Secretaría General para asuntos de la Defensa, dejándose sólo el Alto Estado Mayor como auxiliar del presidente. La política de defensa es decidida por el Gobierno, y la política militar por la Junta de la Defensa Nacional, que cuenta con el concurso de la Junta de Jefes de Estado Mayor. Así, a los ministros les corresponde la gestión, a los Jefes de Estado Mayor el mando militar de las fuerzas, y al Jefe del Alto Estado Mayor la conducción de las operaciones. A partir del segundo semestre de 1971 se inician unas reuniones presididas por Carrero Blanco, y a las que acuden los ministros militares y Díez Alegría. Los ministros tratan desde el principio de no perder poder y de restringir el que se derivaba hacia el Jefe del Alto Estado Mayor, no lográndose un acuerdo durante más de un año de reuniones periódicas. En junio de 1973, al ser nombrado presidente Carrero Blanco, "se 33 establece un cambio en los ministerios del Ejército, al cual tal vez no fuese ajeno el desarrollo de las discusiones, y el de Marina, cuyo titular hacía mucho tiempo expresaba este deseo"69. El presidente decide que la Ley no será de Bases, sino que será una Ley Orgánica, y se vuelve a revisar con mayor rapidez todo lo anteriormente estudiado, avanzándose con la introducción de algunas concesiones, como que las conducciones de las operaciones son decisiones colegiadas de la Junta de Jefes de Estado Mayor, y la ejecución corresponde al Jefe del Alto Estado Mayor. Finalmente, se llega a la consulta con el conjunto de los ministros del Gobierno que después de algunas observaciones, matices y reparos, afirma el general Díez Alegría, la permiten pasar como proyecto del Gobierno a las Cortes. Poco después de su presentación se produce el asesinato de Carrero Blanco, que es su principal valedor, y ello permite que se incorporen algunas modificaciones introducidas tras un nuevo estudio, y el empeño del ministro del Aire, que quiere definir las misiones de cada ejército, ocasionándose nuevos problemas especialmente con la Marina. En el período de presentación de enmiendas se formulan 52 escritos que incluyen 250 enmiendas, algunas más importantes, y otras –según Díez Alegría– con menos sustancia o repetitivas, y algunas que incluso se parecen a redacciones más primitivas, "pero la intención contraria que siempre rodeó al proyecto presenta este número como exorbitante, cuando, en realidad, podría considerarse como normal y hasta escaso, tratándose de una Ley de tal importancia"70. Posteriormente al relevo de Díez Alegría, la Ley se sigue discutiendo durante unos meses en Ponencia, para más tarde ser retirada por el Gobierno. Fernando Rodrigo trata extensamente sobre los problemas que tiene esta ley y la especial animadversión con la que es recibida por los sectores más ultras. En su opinión, "las propuestas que hizo el general Díez Alegría, desde su puesto como Jefe del Alto Estado Mayor, no tenían nada de rupturistas y únicamente aspiraban a acercar la organización de la defensa española al nivel de la existente en países como Estados Unidos, 34 o Francia, que eran los países con los que España mantenía relaciones en el terreno militar"71. Rodrigo comenta que el proyecto es enviado a la Comisión de Defensa Nacional, que nombra una ponencia para que informe sobre las enmiendas. Esta comisión está compuesta por el teniente general del Ejército de Tierra Galera Paniagua, y forman parte de ella ex ministros del Ejército, del Aire o de la Marina como Barroso o Castañón de Mena, Salvador Díez Benjumea, el general Lacalle y el almirante Nieto Antúnez y otros tenientes generales como Pérez Viñeta, Campano o el propio Díez Alegría. En opinión de este autor, los problemas se inician con la propia definición de Defensa, y sobre todo en la caracterización de ésta en relación al interior o al exterior del Estado, ya que los procuradores defienden que una función de los ejércitos es asegurar el orden interno. Otro problema fundamental en opinión de Rodrigo es la separación de funciones entre el Jefe del Estado y el presidente del Gobierno, que es aprovechado por algunos para aportar sus particulares visiones apocalípticas sobre la maldad de este principio que puede provocar la división de los ejércitos. A todos estos problemas se unen las críticas a la modernidad, y la no aceptación de ir hacia un ministerio de Defensa único, publicando el general Cano un artículo en El Alcazar titulado "La defensa nacional", que en opinión de Rodrigo causa sensación en una institución no acostumbrada a esas críticas públicas72. Finalmente el Gobierno retira la Ley el 20 de diciembre de 1974, a la que precede el cese de Díez Alegría el 14 de junio. Según Rodrigo, de toda esta polémica se deriva una serie de conclusiones muy importantes para la futura actuación de las Fuerzas Armadas en la transición política73: "la figura de Díez Alegría, que a su talante reformista en lo militar unía una actitud liberal en lo intelectual, se había ido convirtiendo en una figura pública que desbordaba (…) El intento reformista de Díez Alegría se saldó, pues, con un fracaso ante la intransigencia de algunos sectores civiles y militares del régimen, que no estaban dispuestos a realizar ningún cambio 35 en vida de Franco que alterara el precario equilibrio en que se basaba la existencia del franquismo. La elaboración y posterior discusión en Cortes del proyecto de Ley Orgánica de la Defensa Nacional había servido, sin embargo, para poner de manifiesto la existencia de importantes diferencias a la hora de plantear el futuro profesional de los Ejércitos, tanto entre los altos mandos militares como entre los diversos sectores del régimen. A lo largo de este proceso se había hecho evidente, tanto a los ojos de la propia institución, como de los estamentos políticos, la existencia en los Ejércitos de un sector reformista que, aglutinado en torno a la figura del teniente general Díez Alegría, contaba con los hombres y las ideas necesarias para devolver a las Fuerzas Armadas su aliento profesional (…) Los sectores reformistas de las Fuerzas Armadas habían descubierto, así mismo, que no sería posible una orientación profesional de los ejércitos que proporcionara a España una verdadera política de defensa sin que se produjera un cambio en la orientación del Gobierno" Díez Alegría no comparte el punto de vista de Rodrigo y presenta una explicación más sencilla, que pasa simplemente porque la ausencia de Carrero Blanco y los intereses corporativos fueron los causantes de este retraso en la decisión de tener unas Fuerzas Armadas modernas y profesionales. Sin disimular su amargura en el discurso citado concluye afirmando que74 "el dictamen final de la Ponencia no alteraba de manera grave el anteproyecto del Gobierno. Recogía moderadamente la sustancia de las enmiendas más reiteradas, mejoraba incluso algunos aspectos técnicos, pero mantenía las líneas generales de aquél. Y conviene recalcar, una vez más, que todo ello se había acordado por unanimidad de los ponentes. La decisión adoptada de retirar la Ley podía sugerir que no se admitía en el proyecto enmienda alguna. En tal caso debió haberse promulgado por decisión del Jefe del Estado, por Decreto-Ley, o incluso por simple Decreto, pero nunca a través de las Cortes, donde era forzoso suponer que alguna modificación habría que producirse. Tal vez el interés en la materia había desaparecido a la vez que el almirante Carrero. Tal vez, usando la frase de Montero Ríos, ‘todos matamos a Meco’". 36 Los servicios de inteligencia a principios de los setenta Sin la actitud que tienen los servicios de inteligencia de apoyo a la Reforma Política difícilmente se hubiera podido dar ésta tal como se conoce, y tampoco hubiera sido efectiva la reforma militar profesional que impulsan "los generales ilustrados". Quienes participan en estos servicios son especialmente escogidos entre los primeros de las diferentes promociones. Esto no sólo les garantiza a muchos de ellos que en el futuro serán los tenientes generales de los Ejércitos, como así ha sido, sino que les da desde el punto de vista de prestigio personal entre sus compañeros un plus de influencia, convirtiéndose muchos de ellos en elementos de referencia de las diferentes promociones. En éstos precisamente se cumplen especialmente las características de jóvenes oficiales bien preparados, con idiomas, estudios universitarios y salidas a cursos en el extranjero; y se une a ello el que se sientan especialmente motivados para imponerse sobre la frustración profesional de los cuarteles, y volcarse a realizar lo mejor posible su trabajo en destinos que son considerados como de importancia para la nación. La juventud, la preparación de éstos y la calidad personal, por la que precisamente han sido escogidos facilita el que sean candidatos perfectos para aceptar y acompañar los cambios que la sociedad española está experimentando en esos años. Entre los diferentes servicios de inteligencia destacan fundamentalmente dos de ellos, que serán los que más tarde, en 1977, configurarán el Centro Superior de Investigación de la Defensa (CESID): la tercera sección del Alto Estado Mayor –que se dedica a la contrainteligencia, y se relaciona con servicios de inteligencia extranjeros–, y el Servicio Central de Documentación de la Presidencia del Gobierno (SECED) –que está especializado en la investigación de grupos políticos clandestinos en el interior del país–. A finales de los años sesenta, principios de los setenta, estos dos grupos no sólo representan dos visiones diferentes sobre como entender la 37 participación de los militares en el mundo político, sino que incluso son servicios rivales. El primero de ellos depende directamente de Díez Alegría, y defiende la idea de que los militares no deben participar en el mundo político representando a la institución; el segundo depende del presidente Carrero Blanco, y si bien nace con la misión de defender al régimen franquista, evoluciona hasta convertirse en un canal de comunicación informal entre los ejércitos y los grupos políticos que se organizan durante la transición. A pesar de defender la idea de que los militares no deben participar del juego político, las funciones del servicio de inteligencia del Alto Estado Mayor les relaciona con la amenaza comunista, y con las actividades de otros servicios extranjeros en el territorio. Ello posibilita el que la frontera con el mundo político sea relativa, e incluso no evita el que de una forma "personal" algunos de los oficiales más destacados de este servicio participen en diferentes iniciativas favorables a la reforma política: primero en la revista Indice, después en "Equipo XXI", y finalmente en el Gabinete de Orientación y Documentación (GODSA). GODSA es un gabinete de estudios privado cuyo objetivo es convertirse en un grupo de presión que elabore informes favorables a la reforma política. El ideario político consiste en buscar una transición pacífica reformando el sistema hasta llegar a la democracia. Instalados en 1973 en la calle Artistas de Madrid empiezan a contactar gente, abren un archivo de personas y redactan documentos como "Llamamiento para la reforma democrática". GODSA se reune con gente de todos los sectores sociales y políticos. El objetivo es "conectarse", saber como está la situación e intercambiar información. Finalmente se irá decantando, primero con la elección de Manuel Fraga como líder del grupo, y finalmente con la creación de Reforma Democrática, uno de los partidos que formará Alianza Popular. La influencia de los militares destinados en los servicios de información del Alto Estado Mayor en la elaboración de informes elaborados por esta organización es muy importante, ya que al ser la parte 38 técnica del Gabinete éste es su trabajo, y del mismo modo que se verá posteriormente para el SECED, éstos también elaboran trabajos de suma importancia para la transición. Así, según Antonio Cortina en entrevista personal, GODSA elabora, por ejemplo, un borrador para el discurso de la Coronación del Rey75, y también participa en las preparaciones de los funerales de Franco y de la misma Coronación76; así mismo Fraga visita al Rey y le lleva un programa de sugerencias elaborado por el Gabinete sobre lo que hacer en los primeros cien días de Gobierno. También GODSA trata de presionar al tener preparado un plantel de gente que proponen para ser ministros, directores generales e incluso gobernadores civiles77, y colabora con Carlos Mendo para fundar el diario El País. En todos estos trabajos se ve que colaboran de una forma especialmente destacada algunos de esos militares pertenecientes a las elites profesionales de la milicia. Éstos no sólo son conscientes de lo que se está trabajando en esta organización política, sino que colaboran activamente en la creación de un discurso político favorable a este proceso. El SECED es el servicio de inteligencia político más influyente de la historia reciente española. Originado a partir de los movimientos estudiantiles de 1968, se crea para explicar qué es lo que está pasando en las universidades. Sin embargo, la calidad personal de los integrantes de este servicio facilita el que, como afirma Casinello en entrevista personal, comprueben "la inútil simplificación de actitudes", y si bien habían sido llamados para defender a los "catedráticos", acabaran "dándole las razones a los estudiantes"78. A partir de 1972 el SECED empieza a reunirse de una forma abierta con todo tipo de grupos políticos, clandestinos, legales, con grupos económicos, con todo tipo de personas que con el paso de los años son los que constituirán la clase política de la nueva etapa. El antiguo portavoz socialista en temas de defensa, Luis Solana, tiene varias reuniones con militares del SECED, de los que afirma: “me encontré militares muy inteligentes… muy listos… los he tenido en mi casa… me impresionaba mucho, unos señores de paisano, con una pistola que se les notaba 39 muchísimo… eso era una cosa que te producía una gran inquietud… y te venían a vender la idea a los partidos democráticos, de que se podía convivir con el ejército… era curioso… eran vendedores de la idea de que el ejército no iba a poner dificultades… ellos eran capitanes, comandantes en aquella época, y nosotros pues ni siquiera todavía diputados”. A partir de estos contactos se inician diferentes actividades entre los que destacan el archivo JANO y la operación PROMESA79. Hasta 1977 el Servicio está continuamente hablando con los que ellos entendían que iban a ser los creadores de las nuevas estructuras políticas, lo que según algunos de los militares que participaron en este proceso sobre todo contribuyó a dar tranquilidad en el proceso de transición, "porque entonces lo que existe es un gran miedo, y un gran desconocimiento de la fuerza del antiguo enemigo, y se teme un posible enfrentamiento"80. Como se ve, los servicios de inteligencia hacen un gran servicio a la transición, y participan activamente en la secuencia de los acontecimientos, no sosteniéndose la afirmación de su supuesta ignorancia. En este sentido todavía es más definitivo el documento que en enero de 1974 Andrés Cassinello presenta y discute con Gutiérrez Mellado en el Alto Estado Mayor, y luego con el entonces director del SECED Juan Valverde para condicionar su regreso al Servicio81. Entre otros aspectos, en este documento favorable al cambio se afirma: “sin embargo la decisión de cambiar desde el poder es la única viable, si se desea impedir que ese cambio suponga la ruptura total de la continuidad. No nos engañemos. Decisiones de esta naturaleza implican siempre un juego cambiante de adhesiones y de decepciones. ¿Cómo conseguir un consenso general sobre el que ha de mantenerse necesariamente, y lo que puede ser susceptible de cambio o abandono? Estos tiempos, presente, pasado y futuro, llevan valores distintos de convivencia”82. Este documento “Ante el cambio”, que redacta mientras está en el CESEDEN, según reconoce Cassinello está influido por el libro de Cambó Las dictaduras, y marca el cambio del Servicio83. Durante tres o cuatro horas lo está discutiendo con el general Gutiérrez Mellado, que es general 40 jefe de operaciones en el Alto Estado Mayor, y que se muestra totalmente de acuerdo84. Valverde lo presenta entre los oficiales del SECED y éste se discute, según Cassinello85. Algunos se muestran en desacuerdo y abandonan el Servicio, pero la mayoría se mantiene y manifiesta su conformidad. En este sentido procuran ir las acciones del SECED a partir de entonces, al preparar con tiempo la muerte de Franco, a través de la operación Lucero, tratando de ofrecer claridad y transparencia86; asesorando en la coronación del Rey, lo que lleva por nombre operación Alborada; colaborando para traer a Tarradellas desde el exilio, o publicando el documento que lleva por título “Ventajas e inconvenientes de la legalización del partido comunista”, donde se apuesta por la legalización de este partido, y a Cassinello le cuesta un intento de tribunal de honor impulsado por sus compañeros. Para concluir estas breves reflexiones sobre la importancia que tienen en el desarrollo político los militares de los servicios de inteligencia, se recogen las palabras que Cassinello plantea como epílogo de un texto que lee en una entrevista que se conserva en el Instituto Ortega y Gasset y que condensan todo este aspecto sobre el que se ha estado tratando: “Yo quiero redondear la charla y volver al principio. A la tesis inicial. Estoy seguro que muchos protestarán, porque es extraño de que mantenga la idea de que la democracia se instauró por los esfuerzos de los que no la querían, y que a los demócratas con certeza y autenticidad los deje fuera. Ésta sería una conclusión errónea, porque en la oposición había un propósito serio, una intención clara y estaba toda la razón, pero quedaron fuera de lo que se hizo, no de lo que se pudo hacer. Sin duda la ruptura democrática pudo habernos conducido a esta nueva situación de ahora, o a otra análoga, pero el procedimiento empleado, la extraña revolución pausada desde el poder, fue obra de los que lo detentaban. Aprobada la Ley de Reforma Política, todo fue generosidad de unos y otros; sin ella (Fraga y Carrillo dándose la mano), el segundo acto de la transición no hubiera sido posible, y no hubiéramos tenido Constitución, ni Pactos de la Moncloa, ni todo ese complicado tejido de compromisos mutuos que afirmó la paz de todos los españoles, como había sido la voluntad del Rey. Quiero 41 también que quede clara la actitud del SECED, su oposición decidida a cualquier ruptura que pudiera facilitar una revolución sangrienta. Ninguna dictadura de los unos, ni de los otros. Todo eso ya es historia menuda, pero historia. Demos gracias a Dios”. 4. EL SIGNIFICADO DE LA REFORMA MILITAR PROFESIONAL DE MANUEL GUTIÉRREZ MELLADO Existe una importante confusión sobre las reales motivaciones de Gutiérrez Mellado para desarrollar la reforma. Resulta común que se presente erróneamente a Gutiérrez Mellado y a sus colaboradores como liberales que apoyan la transición hacia la democracia87. En lo que parece una contradicción, también se afirma que éstos sorprenden a sus compañeros, los que inicialmente confían en sus credenciales de militares franquistas, para que tutelen una reforma tranquila del sistema y que más tarde se encuentran impotentes por los cambios que el país ha experimentado. La reforma militar que finalmente desarrolla Manuel Gutiérrez Mellado es un proceso que, como se ha visto, se va gestando desde mucho tiempo atrás, y en el que participan diferentes personalidades militares bajo el paraguas que ofrece el CESEDEN. Manuel Díez Alegría es el principal promotor intelectual de la necesidad de una reforma que potencie la profesionalidad de los ejércitos españoles, apartándolos de la política, y abordando una serie de cambios necesarios que actualicen y generen un mejor funcionamiento de la Institución. En este sentido Gutiérrez Mellado es el culminador de un proceso que viene de mucho tiempo antes, y que se deriva de una discusión existente en el interior de los Ejércitos. Esta reforma cuestiona las características que debe tener la profesión militar en España en un mundo cambiante, en el que va a ser necesario, como afirma Díez Alegría, relacionarse con ejércitos de otros países en orden a impulsar acciones conjuntas. En este sentido, se escoge el modelo de la divergencia propuesto por Huntington como el ideal para el 48 que se oponga a una futura Constitución; y la amnistía y la simbólica fotografía del principe Felipe desfilando como soldado el día de las FFAA. En junio la portada hace relación al apoyo de las FFAA en las elecciones. En julio a la creación del ministerio de Defensa, y a los primeros efectos de la amnistía que libera a presos condenados a muerte por los tribunales militares. En septiembre nuevamente se dedican portadas al interés internacional para que España se integre en la OTAN. En octubre al informe de Gutiérrez Mellado sobre la evolución de la Reforma, y a su defensa contra los ultraderechistas. En noviembre se hace mención a la reorganización del ministerio de Defensa y sus últimos nombramientos, y también a la liberación de los últimos condenados a muerte por la jurisdicción militar. Finalmente, en diciembre aparecen el funeral por el comandante Imaz y los ataques contra Gutiérrez Mellado; y la aceptación por parte de la JUJEM del proyecto de funciones que la comisión de Defensa del Congreso de los Diputados está pensando incorporar en la Constitución. En cuanto a los editoriales, la mayoría tienen relación con la necesidad de que las FFAA acepten la democracia: así en enero se publica un editorial sobre el Decreto de Ley de objeción de conciencia, que defiende el punto de vista de los objetores; y se trata el tema del orden público, recordando a las FFAA que no es una de sus funciones intervenir en estos problemas. En marzo se les recuerda que deben aceptar las críticas que la sociedad les dirija como cualquier otra institución del Estado. En abril se insiste en los riesgos de la democracia, afirmándose que se está asistiendo a un intento continuado, mediante crisis periódicas, de colocar a las FFAA en medio del camino hacia la democracia rogádose no “frustar una esperanza”. En mayo, por otra parte, se insiste en la necesidad de integrar a España en la OTAN; y se recuerda que las FFAA no están por encima de la política, reclamando profundizar en su profesionalidad. En julio y agosto El País vuelve a insistir en el tema de la OTAN y en la carencia de política exterior del Gobierno; también se trata de la reforma de la justicia militar. En septiembre se denuncia con firmeza la campaña de la extrema derecha para alterar los ánimos de los militares, 49 y se sigue insistiendo en la integración a las organizaciones occidentales de defensa como algo beneficioso para los ejércitos españoles. Finalmente en diciembre se recuerda que además de los ultraderechistas que organizan campañas de opinión existen muchos militares demócratas que guardan silencio por disciplina; y se reclama unas relaciones entre las FFAA y la sociedad en las que se manifieste la naturalidad y la claridad, y se huya de la demagogia y de la adulación. 5. CONCLUSIONES Este proceso permite afirmar en España los siguientes postulados: 1. En la transición a la democracia española se produce la retirada intencional de los militares del ejercicio de la influencia política; las FFAA que han sido tradicionalmente un agente de poder ligado especialmente al desarrollo del país, y al control del orden público, debido a las debilidades de las instituciones políticas, y al intervencionismo crónico, inician un proceso largo de reforma, en el que la defensa finalmente se encamina a convertirse en una política pública sometida a las mismas reglas democráticas que el resto de las del Estado. 2. La interpretación de la intervención militar en España por parte de Gutiérrez Mellado y sus colaboradores como un problema de pretorianismo, en el sentido de que ésta se entiende únicamente como la dirección política de la sociedad por parte de militares, facilita el que los militares españoles acepten como propia la solución de la profesionalidad ideada por Samuel Huntington, que señala que apartando a los militares de la política, y reforzando el concepto profesional, se solucionará la intervención. El golpe de Estado de 1981 muestra como insistir en la profesionalidad no es suficiente para solucionar la intervención militar en España, ya que tiene características más profundas y complejas, por lo que deberá ser afrontada con medidas que contemplen más aspectos que la mera tentación pretoriana. 50 3. La autonomía militar tradicional se manifiesta en el caso español más allá de la retirada de los militares a los cuarteles, porque forma parte de la cultura militar particular, y porque al entrar en contacto con otros ejércitos occidentales se observa que aquéllos la persiguen también, como un grupo de presión más, dentro de los márgenes que les permite las reglas del Estado. Ello es negativo en el caso español porque la tradición intervencionista ha generado desconfianza en sectores de la sociedad civil hacia la institución, y no ha facilitado que existan civiles formados en tareas propias de la gestión de la defensa, lo que ha creado una discapacidad crónica para que los partidos políticos dispongan de asesores preparados en estos temas, y ha abonado el discurso demagógico fundamentado en el uso de tópicos. Esto es un problema mayor a la hora gestionar la defensa como una política pública más, y ha estado en el origen de muchas frustraciones. Estos postulados contribuyen a defender la idea de que: 1. La institución militar es una organización compleja, en la que si bien la disciplina matiza las diferencias, se combinan diferentes sensibilidades. Las FFAA forman parte de la sociedad, y evolucionan con ella. En el caso español fue positivo fomentar que formaran parte de las fuerzas del cambio, ya que en caso contrario la tarea hubiera sido más difícil. Las FFAA no tienen porqué ser necesariamente en su conjunto una instancia reactiva y enemiga de la democracia. 2. La intervención militar tiene razones profundas arraigadas en la historia de las sociedades que no se solucionan fácilmente, y que van más allá de la mera asunción del poder, siendo recomendable tratar de solucionar con paciencia los diferentes aspectos simultáneamente, e integrar a las FFAA en instituciones internacionales, que permitan a los militares entrar contacto con otros ejércitos que a través del ejemplo les ayuden a entender el papel de una institución militar en democracia. 3. La autonomía militar no es útil ni para la institución militar, ni para el Estado, que por otra parte no lo debe permitir. Es necesario integrar 51 perfiles profesionales distintos para gestionar más eficazmente la política de la defensa, y para que se reciban de una forma más activa las influencias de diferentes sectores sociales a los que las FFAA ha de defender. Sólo de esta forma se podrá hablar de la defensa como de una política pública más. 6. ANEXOS Tabla 5 Número de oficiales que poseen idiomas (1953-1982) Idiomas Cantidad personal Inglés 1.174 Francés 1.050 Alemán 148 Italiano 215 Ruso 70 Portugués 178 Árabe 103 Fuente: Elaboración propia a partir de los Diarios Oficiales del Ejército Tabla 6 Número de idiomas dominados por cada oficial (1953-1982) Número idiomas Cantidad personal 6 2 5 4 4 21 3 97 2 392 1 1.832 Fuente: Elaboración propia a partir de los Diarios Oficiales del Ejército 52 Tabla 7 Número de oficiales que poseen idiomas según el período de obtención del "posee" (1953-1982)* Idioma Años Inglés Francés Alemán Árabe Ruso 1953–1955 199 133 46 31 11 1956–1958 238 189 19 33 10 1959–1961 264 204 30 16 14 1962–1964 175 123 19 3 18 1965–1967 104 104 9 5 5 1968–1970 54 64 3 6 2 1971–1973 91 100 7 6 2 1974–1976 42 81 7 8 5 1977–1979 20 49 10 1 4 1980–1982 16 25 6 0 4 *No se ha desarrollado la clasificación de italiano y portugués porque con el resto ya se refleja la frecuencia temporal de la cantidad de personal que aprueba idiomas Fuente: Elaboración propia a partir de los Diarios Oficiales del Ejército Tabla 8 Cursos realizados en los EEUU (1963-1982) Tipo de curso Años Estado Mayor Operaciones Armas Idiomas 1963-1965 3 9 1 1966-1968 3 19 368 1969-1971 4 4 160 1972-1974 3 10 166 1975-1977 9 16 76 6 1978-1980 21 92 151 1981-1982 6 31 86 4 Fuente: Elaboración propia a partir de los Diarios Oficiales del Ejército 53 Tabla 9 Cursos realizados en Alemania, Francia, Italia y otros países (1963-1982) Tipo de curso Años Estado Mayor Operaciones Armas Idiomas Alemania 1963-1965 1 3 1966-1968 1 4 1969-1971 1 5 1972-1974 7 1975-1977 9 7 1978-1980 7 15 1981-1982 2 3 Francia 1963-1965 2 1 1966-1968 2 5 2 1969-1971 2 5 1972-1974 3 1 3 1975-1977 2 1 3 1978-1980 2 6 5 1981-1982 1 2 Italia 1963-1965 3 1966-1968 2 1969-1971 1 1 1972-1974 2 1975-1977 2 1978-1980 2 16 1981-1982 2 1 Otros países 1963-1965 1 1966-1968 1 1969-1971 2 1972-1974 2 1975-1977 4 10 1978-1980 11 1 38 1981-1982 7 Fuente: Elaboración propia a partir de los Diarios Oficiales del Ejército 54 Tabla 10 Gastos de entrenamiento según el Ejército (en dólares) Ejército de Tierra Marina Ejército del Aire Total 1963 1.877.398 2.165.649 13.607.838 17.672.103 1964 185.179 95.718 110.066 390.963 1965 622.887 194.354 38.116 855.357 1966 499.327 470.770 55.264 1.025.361 1967 176.139 191.012 11.326 378.477 1968 260.939 184.156 335.875 780.970 1969 242.360 164.672 165.230 572.262 1970 442.140 45.196 282.750 770.086 1971 401.795 166.344 590.931 1.159.070 1972 598.954 100.098 190.489 889.541 1973 622.335 414.543 109.858 1.146.736 1974 267.330 63.230 5.463 336.023 1975 7.979 142.847 1.024.992 1.175.818 1976 121.692 177.304 206.890 505.886 1977 563.897 556.371 848.357 1.968.625 1978 708.149 637.571 426.152 1.771.872 1979 462.484 674.283 634.667 1.771.434 1980 618.727 806.654 744.951 2.170.332 1981 960.394 967.412 650.253 2.578.059 1982 783.502 977.714 264.734 2.024.511 Fuente: Elaboración propia a partir datos facilitados por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos NOTAS 1. Cohen (2002: 225). 2. Huntington (1957). 3. Es necesario matizar la importancia de los equipos que dirigió Narcís Serra entre 1982 y 1989, entre los que destacaron Gustavo Suárez Pertierra y Eduardo Serra, posteriormente también Ministros de Defensa, y que en la actualidad de una forma o otra siguen en contacto con los temas de la defensa. Éstos culminaron la reforma profesional iniciada por Gutiérrez Mellado, dándole una renovada interpretación política, que fue más allá del pasivo control civil. 4. Este aspecto tiene un particular interés porque la Institución militar históricamente ha desempeñado funciones relacionadas con el desarrollo, y el control político en muchos países. Cuando una nación desea organizarse de 55 una forma democrática la intervención militar tradicional no es justificable, lo que representa un dílema sobre el espacio y las funciones que la Institución militar tiene que desarrollar, y sobre las actitudes que los militares adoptarán en el futuro. En algunas ocasiones a la Institución le ha costado adaptarse a las nuevas circunstancias, y ello ha sido motivo de tensiones. 5. Este debate surge en Europa en el período de entreguerras cuando los teóricos se preguntan sobre el peligro que las actitudes militaristas europeas tienen para la democracia. Posteriormente tiene lugar en todos aquellos países que aspiran a vivir en democracia, pero en los que la influencia militar es importante. 6. En plena Guerra Fría, Huntington y Janowitz se convierten en los principales defensores de estas posiciones que tratan de solucionar la importancia de la presencia militar estadounidense en un momento conflictivo en el que se hace necesario incrementar y mantener la fuerza política de los militares a lo largo del tiempo. La preocupación es que esta situación pueda poner en riesgo la democracia en este país, y por ello se busca una solución que evite posibles contradicciones. 7. Feaver (1995: 170). 8. Este debate se inicia tras el fin de la Guerra Fría. La crítica a la tradicional autonomía militar estadounidense plantea la posibilidad de una crisis en las relaciones entre civiles y militares en los EEUU, y lleva a que se vuelva a reflexionar sobre la teoría del control civil y también sobre lo que se ha conocido como la gestión compartida. 9. Feaver (1995: 150) afirma que no se han vuelto a hacer estudios importantes desde la guerra fría, y que "ni Huntington, ni Janowitz explican adecuadamente el problema del control civil, y son guías inciertas para el futuro del estudio, y de la construcción política". 10. Feaver, Kohn (2002). 11. Cohen (2002). 12. Moskos, Segal y William (2000). 13. Esta corriente sigue defendiendo la autonomía militar y el "control civil objetivo" de Huntington, y por ello no cree que en la actual sociedad norteamericana pueda existir un riesgo de crisis del control civil sobre la institución militar. 14. Finer (1985: 16-30). 15. Finer considera que únicamente los militares están en el poder cuando una junta militar es la que ejerce el poder supremo del Estado. Desde este punto 56 de vista es muy raro el caso en el que los militares devuelven el poder a los civiles, y es más habitual que anuncien que lo van a hacer sin hacerlo. En su opinión hay dos maneras de regresar a los cuarteles: por una parte la Institucionalización del régimen, en el que los militares dirigentes dejan de ser profesionales de la milicia y se convierten en políticos, y los militares no están en el poder, sino que su papel se reduce a apoyar a los legisladores en que confían, que pueden ser oficiales de uniforme pero ejerciendo de políticos, y no como militares; una segunda forma es la abdicación del poder. Según Finer, "si el régimen militar se define como el que existe cuando las FFAA mandan, hay diferentes tipos de régimenes militares y normalmente no estamos mediando con un régimen militar, sino con un régimen autoritario" (Finer: 1985, 22). 16. Esto muestra por otra parte que la intervención militar es más compleja y puede ser definida con más amplitud de lo propuesto por Finer. 17. Finer (1985: 24-25). 18. Esto se manifiesta según Finer con medidas que previenen contra la venganza posterior de los civiles, en la confianza de que los militares influirán y tutelarán los cambios constitucionales con beneficios individuales como el aumento de los sueldos, y colectivos como obtener más dinero para equipos e infraestructuras. Otro tipo de medidas tiene relación con la continuación de sus roles tradicionales, o la confianza en que la Institución sea la preservadora de algunos valores determinados. 19. Finer (1985: 26-27). 20. Lo que permite reforzar la idea de Finer de que la mayoría de los regímenes militares no caen por la acción de otro movimiento militar, sino por la combinación de muchos factores que acaban por "convencer" a los militares de que deben de tomar la iniciativa de abandonar el poder. 21. Además se comprueba como en estas sociedades los militares disponen de más medios y libertad para desarrollar adecuadamente tanto la profesión como la misión encomendada. 22. Los militares forman parte de la sociedad española y por lo tanto también reciben esa influencia. 23. Esta circunstancia es la creadora de la imagen que tienen los militares y que afirma que la Institución militar no participa en el Gobierno del Estado, sino que son algunos militares a título particular los que ejercen responsabilidades políticas. 24. En muchos casos pretenden justificar este sentimiento afirmando que los Ejércitos son los grandes sacrificados del desarrollo español, ya que prefieren que se invierta en el progreso general del país, antes que destinar fondos a la 57 modernización y puesta a punto de la organización y los materiales necesarios para tener unas FFAA modernas y perfectamente operativas. 25. Una de las principales diferencias de estos universitarios y de estos obreros con los que protagonizaron la vida española durante la Segunda República es que en buena medida son los herederos directos de los franquistas, o por lo menos de su sistema educativo, lo que colabora en que la atención y la respuesta hacia ellos sea diferente a la que se dio años atrás. 26. Asumiendo el liderazgo de la Institución, y ejerciendo la verticalidad del mando por una parte logra el consenso interno suficiente para retirarse, y protegiendo los intereses corporativos con medidas políticas que van en este sentido logra la tranquilidad necesaria para que la política no fracase. 27. Lo que es condición social necesaria para que los militares se retiren. 28. Carothers (2002: 5). 29. El hecho de únicamente estudiar el Ejército de Tierra ha sido por una cuestión de volumen de información. Se ha escogido el Ejército más importante en relación a la influencia política. A pesar de ello, y gracias a la ayuda de Rita Verry, se ha conseguido establecer una tabla comparativa del gasto en entrenamiento militar que los EEUU destinaron a España, identificando lo destinado a cada Ejército, lo que permite calibrar como se repartió ésta. 30. La dificultad de localización de estos datos es muy grande, y en muchos casos que constan incluso las autorizaciones para asistir a cursos no fueron ni publicadas en el Diario Oficial. No obstante, los datos que se aportan dan una buena muestra tanto de la importancia del número de oficiales que salieron de España, como sobre todo de los países a los que fueron y del tipo de cursos que realizaron. 31. A pesar de la irregularidad de publicación, y de la dificultad de esta localización, el hecho de que cada siete años tengan que repetir el examen posibilita establecer con bastante aproximación los idiomas que muchos de los militares estudian. 32. Carothers (2002). 33. Departamento de Defensa (EEUU) (1965: ii). 34. Departamento de Defensa (EEUU) (1965: v). 35. Departamento de Defensa (EEUU) (1967: 26). Esto supone que realmente la venta de material de guerra es un importante elemento compensador para los EEUU. Si los aliados están pagando esta proporción del gasto de defensa americano quiere decir que en cierta forma están compartiendo el coste que representa el sostenimiento económico de la guerra fría, amén de desarrollar 64 vicepresidente militar, del que sin embargo normalmente habla bien. Camilo Valdecantos defiende la política reformista seguida por Gutiérrez Mellado, y José Altozano trata las futuras funciones de los Ejércitos en el orden constitucional. Los comentarios recogidos de otros medios de comunicación, nacionales o internacionales, siempre destacan el buen camino de la reforma y la neutralidad política de los militares. Finalmente, sobre todo hacia final de año, militares cercanos a la UMD como Jose Luis Pitarch y Luis Otero cobran protagonismo defendiendo a sus compañeros –Otero es uno de los expulsados de las FFAA–, u ofreciendo sus puntos de vista sobre el futuro de los Ejércitos (fuerzas de orden público, función militar, Ordenanzas… etc.). 7. 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