Las Comisiones legislativas en América Latina : una clasificación institucional y empírica

Las comisiones legislativas en América Latina: una clasificación institucional y empírica MERCEDES GARCÍA MONTERO Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ Institut Für Iberoamérica-Kunde WP núm. 212 Institut de Ciències Polítiques i Socials Barcelona, 2002 2 El Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) es un consorcio creado en 1988 por la Diputación de Barcelona y la Universitat Autònoma de Barcelona, institución esta última a la que está adscrito a efectos académicos. “Working Papers” es una de las colecciones que edita el ICPS, especializada en la publicación -en la lengua original del autorde trabajos en elaboración de investigadores sociales, con el objetivo de facilitar su discusión científica. Su inclusión en esta colección no limita su posterior publicación por el autor, que mantiene la integridad de sus derechos. Este trabajo no puede ser reproducido sin el permiso del autor. Edición: Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) Mallorca, 244, pral. 08008 Barcelona (España) http://www.icps.es © Mercedes García Montero [email protected]; Francisco Sánchez López [email protected] Diseño: Toni Viaplana Impresión: a.bís Travessera de les Corts, 251, entr. 4a. 08014 Barcelona ISSN: 1133-8962 DL: 3 INTRODUCCIÓN En este trabajo1 se hará una clasificación de las comisiones legislativas, desde una perspectiva normativo-institucional y empírica, para definir el tipo de comisiones, su funcionamiento y las características de las mismas. Los casos estudiados son 17 países latinoamericanos2 que ofrecen, al contar todos con sistemas presidencialistas de gobierno, un interesante criterio de comparación. Además, comenta la capacidad inferencial que tiene la literatura existente para explicar el funcionamiento de las comisiones en los parlamentos latinoamericanos y se lanzan hipótesis, exploratorias y/o explicativas de corto alcance, en un intento de aportar información y análisis a la escasa literatura e investigaciones existentes sobre el tema en los casos estudiados3. El trabajo explora de un modo más profundo las comisiones con tareas legislativas y, en especial, las de carácter permanente. Entre los múltiples elementos configurativos del sistema de comisiones, el texto se centra en los tipos de comisiones existentes, el papel de las comisiones en el proceso legislativo, duración de las comisiones y período de sus miembros, forma de integración de las comisiones, elección de directivas y número de miembros de la comisión. Asimismo, a modo de introducción en el tema se ha considerado relevante analizar, brevemente, la evolución y el papel de las comisiones dentro del Poder Legislativo como modo de contextualizar nuestro objeto de estudio. 1. SOBRE LAS COMISIONES En los inicios del régimen constitucional, el Parlamento se organizó de acuerdo a la idea de asamblea única (colegio único), pero esta forma organizativa presentó inconvenientes desde el punto de vista funcional y operativo. El trabajo era lento, el análisis superficial y la deliberación era difícil; es por ello que el principio de división del trabajo llegó al Parlamento a efectos de contribuir a que la institución fuese más dinámica y funcional; 4 fue entonces cuando la mayor parte de los parlamentos se organizaron en secciones4 y/o comisiones (Cárdenas, 1999). Las comisiones parlamentarias aparecen por primera vez tras la Revolución inglesa (Cárdenas, 1999; Medina, 1994), bien en forma de órganos compuestos por un reducido número de legisladores (select committees), creados eventualmente por la Cámara, o bien es ella misma quien se constituía, excepcionalmente, en comisiones de investigación. En cualquiera de estos dos casos la finalidad consistía originalmente en obtener información suficiente sobre algún asunto concreto concerniente a los trabajos parlamentarios. De modo que en el origen de las comisiones aparecieron dos motivos claros: facilitar la labor del Pleno y ser un instrumento, si no de control del Ejecutivo, al menos de equilibrio entre el Parlamento y Gobierno5 (Medina, 1994: 28). La democratización del parlamentarismo a mediados del siglo XIX acentuó las características de la evolución de las comisiones6. Por una parte, la lucha política se trasladó del campo de las instituciones al de las fuerzas sociales, cada vez más consolidadas y organizadas por un nuevo actor: el partido político. Por otra, la dependencia legitimadora del Ejecutivo respecto del Legislativo propició la coincidencia ideológica entre la Cámara y el Gobierno; entre mayoría parlamentaria y Gobierno, encuadrados socialmente en el mismo partido o partidos afines. La relación mayorías/minorías, otra de las consecuencias de la democratización del parlamentarismo, monopolizó la lucha política teniendo como actores a los partidos, tanto fuera como dentro de las cámaras. Otro factor de cambio fue la revolución tecnológica, desvelando al Parlamento como un órgano de movimientos poco ágiles, e imponiéndole una necesidad de eficacia en medio de la creciente y compleja actividad política. Estas dos razones serían suficientes para comprender que la centralidad del Pleno en los Parlamentos va decayendo y que los viejos instrumentos de control e información cambian de contenido y de situación. Las comisiones parlamentarias, en principios órganos ad hoc, temporales y eventuales, subordinados a la Cámara, 5 pasaron a ser de constitución automática al comienzo de cada legislatura, estableciéndose en las leyes su permanencia y el número y nombre con que deben existir en cada cámara; y adquirieron también facultades propias. Así se hicieron prácticamente independientes del Pleno, consolidándose como otros órganos más de producción parlamentaria (Medina, 1994: 33-34). La práctica de referir legislación a las comisiones antes del debate en el pleno se desarrolló con el Congreso de los Estados Unidos, durante la primera mitad del siglo XIX, lo que constituyó un cambio respecto a la tradición parlamentaria británica, propiciado por el crecimiento de la carga de trabajo legislativo y la necesidad de dividir el trabajo (Nacif, 2000: 36). De la revisión de la literatura politológica y jurídica7, en combinación con el trabajo empírico realizado, se pueden definir las comisiones legislativas como: “grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructurados a partir de áreas temáticas y constituidos por una parte de los integrantes de una asamblea, a los que ésta delega parte de sus funciones con el fin de promover mayor eficiencia en el desempeño de los asuntos propios de la función legislativa”. La formación de comisiones, como se ha mencionado antes, parte del principio de división del trabajo ya que es comprensible que un grupo más pequeño, teóricamente integrado por personas informadas sobre el tema y que cuentan con recursos humanos y materiales apropiados, va a conseguir mejores resultados, en tiempo y calidad, que si el mismo asunto es tratado por el Pleno. Otra de las razones para esta división del trabajo es la gran cantidad de labores a las que se enfrenta el Legislativo en los modernos Estados de derecho, en los que esta rama es la productora de normas y procedimientos para la administración y la ejecución de políticas públicas. De modo que las comisiones contribuirían a distribuir el trabajo, a la vez que permitirían un tratamiento más particular de los asuntos y actuarían como un filtro, dando la posibilidad al Congreso de priorizar entre las muchas iniciativas que entran en las secretarías (Molinelli, Palanza y Sin, 1999: 85). 6 Por lo tanto, en las comisiones se analizan, debaten y transforman las iniciativas de todo tipo que llegan a las Cámaras, con profundidad, con tiempo y con un grado de discreción que facilitaría acuerdos. Todo lo cual permitiría que aquéllas puedan tomar decisiones más razonadas y eficaces. Una visión normativa próxima al Derecho Constitucional vería las comisiones legislativas como los órganos de las asambleas deliberativas que tienen entre sus principales funciones el análisis, estudio y redacción de documentos que son sometidos a su consideración, así como el control y supervisión del funcionamiento de la administración pública, para información y en representación del pueblo. Sin embargo, dicho concepto es estrecho frente a la realidad actual de las comisiones legislativas, pues la evolución propia de los Parlamentos y de las mismas comisiones las ha llevado a ser algo más que simples órganos de análisis y preparación de dictámenes para los plenos de las cámaras. Así, se acepta que estos cuerpos orgánicos de los parlamentos, ya no se limitan a realizar las mencionadas funciones, sino que deberían de asumir –y de hecho, en algunos casos ya lo hacen– un poder decisivo en ciertas materias (González, 2000). La mayoría de las legislaturas nacionales están estructuradas en comisiones, pero el tipo, funciones e importancia varía de acuerdo a los países. Como ejemplos extremos de esta situación aparece el caso de los EEUU, en cuyo Congreso las comisiones permanentes desempeñan las funciones esenciales de examen de proyectos de ley presentados en nombre del presidente o por cualquiera de sus integrantes, y la fiscalización de las actividades del poder Ejecutivo8. En el otro extremo, está el Parlamento británico, cuyas comisiones ad hoc (temporales) realizan sólo un examen somero de los proyectos de ley, y las comisiones permanentes desempeñan funciones limitadas de fiscalización. En una posición intermedia, en cuanto a la capacidad de influencia de las comisiones en el proceso legislativo, se ubicarían la mayoría de países (NDI: 1996). En referencia a los casos de este estudio, se puede decir que 7 todos los países latinoamericanos organizan su trabajo a través de comisiones legislativas9. A lo largo del texto se irán dando una serie de argumentos que darán cuenta del grado de importancia y fortaleza de éstas en los diferentes países. La explicación a la diversidad de papeles y relevancia de las comisiones en las distintas legislaturas puede abordarse desde dos puntos de vista: el primero centrado en la relación entre las comisiones y el peso de los partidos políticos en dicha institución. Desde este enfoque, se sostiene que las comisiones tendrían más o menos predominio dependiendo de la fortaleza y disciplina de los partidos. De modo que, cuanto más fuertes y disciplinados sean los partidos, menos influencia tendrían las comisiones. Esto no significaría que las comisiones no posean ninguna importancia dentro del proceso legislativo, sino que la mayoría de los acuerdos serían negociados “sobre” los miembros de las comisiones a nivel de bloque legislativo o de cúpula partidista10. Sin embargo, no conviene olvidar que la delegación total o parcial de funciones que hace la cámara a las comisiones las convierte en portadoras, en mayor o menor medida, de poderes reales a diferencia de los grupos parlamentarios que no siempre tienen poder real dentro de la toma de decisiones al interior de una asamblea ya que su capacidad de influencia está más bien relacionada con el número de sus miembros o con su participación dentro de la coalición que controla la Asamblea. Además, la existencia de las comisiones legislativas está regulada y estipulada por la normativa de todos los países estudiados, mientras que la referente a los grupos legislativos es escasa y a veces inexistente. La segunda explicación radica en las distintas atribuciones que otorga el ordenamiento jurídico de cada país a las comisiones, ya que puede haber comisiones que en asuntos legislativos se limiten a emitir un informe sin carácter vinculante, mientras que en otros países las comisiones tienen la potestad de redactar el texto que será discutido por el pleno o desechar, de entrada, un proyecto de ley. Otra diferencia entre los sistemas de comisiones de los distintos 8 países con asambleas legislativas electas democráticamente la constituye el tipo de régimen que posee cada país. La propia lógica de funcionamiento del sistema parlamentario hace pensar que el gobierno contará con el respaldo de la mayoría de los miembros de las comisiones y que éstos, a través de su labor, tratarán de promover las propuestas del Ejecutivo en el Parlamento. Un razonamiento parecido se puede aplicar a las comisiones de control; éstas tienen una capacidad mayor a la hora de que sus investigaciones acaben con la destitución de los inculpados en los gobiernos presidenciales, debido a que el Ejecutivo puede no contar con la mayoría en el Legislativo y en las comisiones (Alcántara y Sánchez, 2001). De modo que en los congresos de sistemas parlamentarios, las comisiones parecen tener una menor capacidad de influencia. En este tipo de forma de gobierno, más predominante en los países europeos, los ministerios se encargan de redactar la mayor parte o la totalidad de la legislación. En cambio, en los sistemas presidenciales, existe la posibilidad de que el bloque mayoritario del legislativo no sea un incondicional del Gobierno y que, en el trámite de comisiones, se introduzcan enmiendas de gran alcance a los proyectos de ley iniciados por el Ejecutivo, lo que puede llevar incluso a que el Gobierno vete determinadas leyes modificadas en las comisiones, a pesar de que la iniciativa, en su origen, pudiera ser suya (Mustapic, 1995). En este sentido, a modo de hipótesis para trabajos posteriores, se puede afirmar que existe una relación entre la importancia de las comisiones legislativas y la preponderancia del Legislativo con respecto al Poder Ejecutivo. Las legislaturas que desempeñan una función decisiva en el proceso legislativo generalmente poseen comisiones más desarrolladas y activas; mientras que en las legislaturas más sometidas al presidente, por lo general las comisiones tienen menos poder (NDI: 1996). El Cuadro 1 es un resumen de los distintos aspectos que ayudan a caracterizar las comisiones11 y que pueden ser potenciales elementos de análisis empírico. El estudio de todos estos aspectos excede a los límites de este trabajo cuyo objetivo, la clasificación de las comisiones latinoamericanas de acuerdo a los criterios normativos-institucionales de 9 los países, es mucho más modesto. Cuadro 1 Aspectos que caracterizan a las comisiones Las comisiones constituyen, junto con los bloques partidistas o bancadas, el principal recurso organizacional con el que cuentan las Asambleas Legislativas Su forma de trabajo es más ordenada y productiva que la del pleno Su constitución introduce racionalidad en la función legislativa a través de la especialización en el conocimiento de los asuntos Permiten la diversificación funcional de las actividades de las Asambleas Atemperan las confrontaciones entre legisladores de partidos o grupos contrarios Cuando éstas son estables e independientes son esenciales para el desarrollo de la especialización, profesionalización y acumulación de experiencia entre los legisladores Agilizan el procedimiento legislativo, por cuanto no es lo mismo que debatan cientos de miembros en una cámara que unos pocos, supuestamente más especializados, en los temas concretos que se tratan en cada comisión Existen mayores posibilidades de control del Gobierno y de la Administración, siempre que la distribución de escaños permita que las minorías puedan ejercer ese derecho Con el sistema de comisiones se produce un menor enfrentamiento entre la mayoría y las minorías, entre el Legislativo y el Ejecutivo, en razón de un menor distanciamiento fruto de la convivencia, de los posibles consensos, de las pactos, etc., que necesariamente se producen entre los antagonistas. Este hecho puede llevar a que la oposición ejerza de forma menos eficaz las funciones de control y de fiscalización Las comisiones, a pesar de su apariencia técnica, responden a razones políticas Las comisiones se pueden convertir en feudos de ciertos diputados grupos o partidos La excesiva especialización de las comisiones puede poner trabas al trabajo legislativo antes que dinamizarlo, ya que la mayoría de leyes o asuntos de política pública comparten una serie de aspectos, lo que significa que tiene que ser tratado por muchas comisiones a la vez Sirven como espacio de negociación y de consenso entre distintos grupos políticos Pueden ser un buen espacio para optimizar la representación, permitiendo la aproximación de los ciudadanos con los legisladores en temas de interés mutuo. Dan la posibilidad de participar en las decisiones a los partidos minoritarios La creación de comisiones ad hoc puede ser usado como una manera de generar recursos materiales, humanos y de poder para sus miembros 16 3. MECANISMO LEGISLATIVO DE LAS COMISIONES Respecto al trámite legislativo por el que deben pasar los proyectos de ley en las comisiones latinoamericanas, cabe resaltar nuevamente la gran diversidad de procedimientos que se contemplan en los distintos reglamentos. En primer lugar, sobre la forma de envío de los proyectos de ley se pueden dar tres circunstancias. 1. Lo más habitual en la región es que los proyectos sean remitidos a las comisiones correspondientes por la secretaría o el presidente sin más trámites. Este es el caso de Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Panamá, Perú, del Senado de Argentina, del Senado de Bolivia y de ambas Cámaras en Chile, Colombia, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y México. 2. Otra forma de envío es que los proyectos de ley tengan una primera lectura en el Pleno antes de pasar a la comisión pertinente. Esta forma es la que se da en Guatemala y Venezuela. 3. Por último, se da una forma de envío mixta en la cual los proyectos provenientes del Ejecutivo, de las instituciones con capacidad legislativa, o de la otra cámara (en el caso de países con sistema bicameral) son remitidos directamente a las comisiones, mientras que los elaborados por los legisladores de la cámara en cuestión son anunciados previamente en el Pleno. Este sería el caso de la Cámara de Diputados de Argentina, la Cámara de Diputados de Bolivia y de Nicaragua (Cuadro 4). Cuadro 4 Forma de envío Pasan a la comisión correspondiente Primera lectura por parte del Pleno Mixta Senado de Argentina Senado de Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Panamá Guatemala Venezuela Diputados Argentina Diputados Bolivia Nicaragua 17 Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Fuente: Base de datos Rendimiento del Poder Legislativo en Iberoamérica Respecto a las modificaciones que la comisión puede hacer al texto del proyecto de ley, en los reglamentos se contemplan dos posibilidades: el que sean anexadas al texto, sin hacer las modificaciones en el mismo, o incluyéndolas en el proyecto, de modo que se discuta en el Pleno el proyecto que propone la comisión. (Ver anexo, Tabla 8). Un punto que contemplan la mayoría de los reglamentos de los países estudiados es la posibilidad, cuando algún miembro de la comisión no coincida con el dictamen de la misma, del acompañamiento de este disenso, ya sea mediante un informe o sólo mediante la manifestación de no coincidencia, al documento que se pasa al Pleno. Es muy destacable el hecho de que si bien los proyectos en todos los países no pueden ser discutidos por el pleno sin el dictamen de la comisión21, estos dictámenes no son vinculantes. Es decir, el pleno es el que finalmente decide sobre qué proyecto se aprueba o si se hace con las modificaciones introducidas por la comisión. La excepción más notable a esta circunstancia la constituyen Perú y Colombia, países donde las comisiones tienen plena potestad para archivar y rechazar de plano una proposición. Las comisiones de la Cámara de Representantes de Uruguay también pueden decidir sobre el archivo de un asunto, pero éste debe ser refrendado, en última instancia, por el Pleno. El Reglamento de Guatemala contempla asimismo la posibilidad de que si el Pleno no aprueba el dictamen negativo de una comisión, el proyecto vuelva al estudio de la comisión y éste sólo podrá salvarse mediante el voto favorable de las dos terceras partes del número total de legisladores. En Panamá se da una circunstancia especial a la hora de la introducción de los proyectos de leyes, y es que éstos deben ser prohijados22 por una comisión para que sean estudiados. Un último punto, relacionado con el papel legislativo de la 18 comisión, es el referido al tiempo que ésta tiene para emitir sus informes y dictámenes. Con el fin de optimizar el proceso y asegurar el tratamiento de los asuntos propios de sus funciones, las leyes y reglamentos han incluido una serie de plazos en los distintos pasos del tratamiento de las iniciativas de ley. Esto afecta evidentemente a las comisiones que son un eslabón importante dentro de la cadena legislativa. Las comisiones tienen plazos para emitir sus informes en cualquiera de los dos momentos en las que intervienen, ya sea analizando los proyectos antes de que pasen al pleno o para incluir las sugerencias del pleno a la iniciativa. El plazo mínimo contemplado es el de diez días en el caso de Panamá, aunque existe la posibilidad de una prórroga de diez días más; luego está el caso de Bolivia, donde el plazo de la comisión es de 15 días, y finalmente en la mayoría de países, en los que establece este procedimiento, el plazo es de treinta días. En la práctica estos plazos son muy difíciles de cumplir, debido a la gran cantidad de asuntos que tienen que tratar las comisiones. De modo que resulta paradójico que, si bien en un primer momento los plazos se plantean como una forma de garantizar el rápido tratamiento de los proyectos, tienen el efecto negativo de que los proyectos que no han sido tratados dentro del plazo pueden ser archivados (Ver anexo, Tabla 8) 4. DURACIÓN DE LAS COMISIONES Y PERÍODOS DE SUS MIEMBROS La duración del período de las comisiones está estrechamente relacionada con su tipo. En el caso de las comisiones especiales o ad hoc, éstas duran mientras está vigente el cometido para el que fueron creadas, mientras que las comisiones permanentes se conforman por un período de tiempo fijo, el mismo que puede ser toda la legislatura o una fracción de ella. En la mayoría de los países (Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana), las comisiones se nombran para un período de un año. Los países con duración intermedia son Ecuador y Colombia. En Chile, Costa Rica –en algunos casos–, Uruguay, Honduras y México23 el período legislativo y el de las comisiones es el mismo. Mención especial merece Argentina, que renueva parcialmente sus cámaras cada dos años, período de duración 19 que también tienen las comisiones. En los casos de legislaturas bicamerales, el tiempo por el que permanecen constituidas las comisiones es similar para las dos cámaras (Cuadro 5). Cuadro 5 Duración de los períodos de las comisiones y las legislaturas País Diputados Senadores Legislatura Comisiones Legislatura Comisiones Argentina 4 años* 2 años 6 años** 2 años (dice que hasta la próxima renovación del Senado) Bolivia 5 años 1 año 5 años 1 año Chile 4 años 4 años 8 años 4 años Colombia 4 años 2 años 4 años Costa Rica 4 años 4 años (legislativas permanentes) 1 año las otras Ecuador 4 años 2 años El Salvador 3 años Guatemala 4 años 1 año Honduras 4 años 4 años México 3 años 3 años 6 años 3 años Nicaragua 5 años 1 año Panamá 5 años 1 año Paraguay 5 años 1 año 5 años 1 año Perú 5 años 1 año República Dominicana 4 años 1 año 4 años 1 año Uruguay 5 años 5 años 5 años 5 años Venezuela 5 años *La sala se renovará por mitad cada bienio, a cuyo efecto los nombrados para la primera legislatura, luego que se reúnan, sortearán los que deban salir en el primer periodo. **Se renovará a razón de una tercera parte de los distritos electorales cada dos años, decidiéndose por la suerte, luego que todos se reúnan, quienes deban salir en el primero y segundo bienio Fuente: Base de datos Rendimiento del Poder Legislativo en Iberoamérica En resumen, se dan tres posibilidades respecto a la duración de los períodos de sesiones de una comisión: la primera, es la duración mínima de un año; la segunda es un número de años intermedio del total 20 de la legislatura; y la tercera es que la duración de la legislatura y el período de las comisiones sea el mismo. El tema de la duración del período de funciones de una comisión puede tener por lo menos dos lecturas. Una que defiende que para un mejor funcionamiento de las comisiones es mejor que el período de las comisiones sea igual al período legislativo. Las dos claras ventajas que esto tendría es que fomentaría la profesionalización y especialización legislativa y, por otro lado, ofrecería estabilidad y certidumbre a la Cámara, ya que no se tendrían que formar alianzas y pactos cada año para redistribuir las comisiones. Sin embargo, en defensa de los períodos cortos se puede decir que brindan más oportunidad de participación a los legisladores, favorecen la rotación del poder evitando la acumulación excesiva de éste por parte de algún sector de la Cámara y brindan la oportunidad de que se reestructuren las coaliciones de apoyo u oposición al Ejecutivo. En principio, los miembros de las comisiones son designados para la totalidad de la legislatura cuando se trata de comisiones permanentes, o hasta su disolución cuando se trata de comisiones no permanentes. De esta manera, la permanencia y especialización adquieren verdadero relieve, ya que cuando los parlamentarios son cambiados con frecuencia de unas comisiones a otras, la especialidad puede resultar eventual y aleatoria, desaprovechando conocimientos adquiridos durante la actividad en una misma comisión (Villacorta, 1989: 245). 5. FORMA DE INTEGRACIÓN DE LAS COMISIONES Y ELECCIÓN DE LAS DIRECTIVAS Anteriormente ya se ha comentado la carencia de estudios que aborden las comisiones legislativas en América Latina, al igual que sucede, específicamente, con la forma de integración de éstas. Sin embargo, este escenario es el inverso al existente en Estados Unidos, país donde las comisiones y subcomisiones legislativas son uno de los objetos centrales de estudio en el campo del análisis legislativo. Creemos pertinente referirnos a los trabajos realizados en EEUU como un referente, 21 debido a que comparte la forma de gobierno presidencial con el resto de los países de América Latina24. Santos (1999), realiza una clasificación de la literatura referente a la asignación de los miembros en las comisiones estadounidenses en tres grandes áreas: en primer lugar la literatura predominante hasta la década de 1970 centraba la explicación de la formación de las comisiones legislativas en la estrategia individual de los legisladores para asegurar su carrera política y profesionalización, dando una mínima importancia al papel de los partidos políticos. El segundo planteamiento, abanderado por Cox y McCubbins (1993), surge como respuesta a la primera corriente explicativa, afirmando que los líderes de los partidos utilizan la asignación de puestos en las comisiones para alcanzar los objetivos colectivos del partido. De este modo, los partidos funcionarían como una especie de cártel en el interior del Congreso, y las comisiones tendrían un papel fundamental dentro del entramado de intereses conjuntos que teje el partido dentro del legislativo. La última línea defiende una posición intermedia, al sostener que si bien la fidelidad al partido es importante, también lo es la experiencia legislativa de los legisladores, ya que de ésta dependerá la calidad de su trabajo. Estos planteamientos en la asignación de los representantes a las comisiones hay que contextualizarlos dentro del modelo analítico predominante en la literatura norteamericana, que explica el comportamiento de los legisladores desde una perspectiva de elección racional donde los mismos buscarían asegurar su carrera política y su reelección. Si bien estos aportes son ilustrativos y contribuyen al trabajo que aquí se presenta, hay que recalcar que existen factores determinantes que marcan diferencias substanciales con los países latinoamericanos, como lo son: El tipo de partidos políticos: existen claras diferencias organizativas entre los partidos latinoamericanos y los estadounidenses. En muchos países latinoamericanos el modelo de partido es burocrático y de tendencia centralizada, a diferencia de EEUU, país donde estos factores 22 son de mínima importancia. Además, el esquema organizativo en los partidos norteamericanos tiene un fuerte peso en la obtención de recursos para las campañas electorales, lo que impacta también en el trabajo legislativo de los representantes y el tipo de intereses que defienden. También tiene influencia el proceso de selección de candidatos que es más descentralizado en los EEUU que en América Latina a pesar de que muchos partidos de la región han introducido elecciones primarias. El sistema electoral: en América Latina existe una amplia gama de sistemas electorales que combinan las distintas fórmulas de asignación de escaños, mecanismos de voto y estructuración de listas. Además, se pueden encontrar sistemas electorales que tienden en los dos sentidos clásicos: el proporcional y el mayoritario. En EEUU, el sistema predominante es el mayoritario con distritos electorales pequeños – medidos de acuerdo a su magnitud–, lo que a la larga ha propiciado una estrategia política centrada en satisfacer las demandas específicas del electorado, a la vez que se fomenta la carrera política individual de los representantes centrada en la reelección consecutiva. Otra característica que marca una diferencia con los sistemas latinoamericanos es el modelo de elecciones primarias que hace que los legisladores dependan menos de las cúpulas de los partidos en el momento de buscar sus puestos en las listas de candidatos. A grosso modo se puede afirmar que el sistema electoral estadounidense incentiva el desarrollo de candidatos y políticos fuertes25, mientras que en América Latina, los sistemas electorales han cooperado para fortalecer a los partidos. Grado de institucionalización de las comisiones legislativas: al ser uno de los ejes de poder del legislativo estadounidense, las comisiones legislativas de ese país están fuertemente consolidadas y estructuradas, proceso al que han contribuido mecanismos legales que fortalecen su estructura como el seniority que, entre otras cosas, da mayor estabilidad a la composición de las comisiones. Este panorama de regularidad y estabilidad se contrapone al de los países latinoamericanos, muchos de los cuales retomaron el orden constitucional a inicios de la década de 23 1980. A la relativa “juventud” de los regímenes democráticos latinoamericanos, se une el que muchos de éstos hayan sido objeto de profundas reformas en su estructura institucional. Por otro lado, se observa que las leyes políticas en muchos casos dejan sin regular muchos aspectos relativos a la formación de las comisiones, abriendo así la puerta a modelos de comisiones coyunturales que, por lo general, son renovados al arribar una nueva mayoría al control de la cámara. Los recursos humanos: uno de los aspectos recurrentes en los estudios sobre el sistema de comisiones de los EEUU es la función de profesionalización que éstas cumplen, la misma que se fortalece por la presencia de políticos de carrera que buscan especializarse en ciertos temas de política pública. La profesionalización de los recursos humanos a través de las comisiones también está secundada por las trabas existentes en el acceso y movilidad de los miembros entre las distintas comisiones. En América Latina, los estudios sobre la profesionalización política son más bien escasos, pero la realidad parece constatar que la lógica con la que operan los políticos es diferente, mostrando otros patrones de profesionalización. Es decir, no se busca la especialización en ciertos temas, sino que los políticos rotan entre los distintos cargos de elección. El esquema de profesionalización de los EEUU se asienta en la reelección y la permanencia de los legisladores en las mismas comisiones legislativas, situaciones que distan de la realidad latinoamericana con tasas relativamente bajas de reelección (e incluso impedimentos legales) y comisiones que se estructuran de acuerdo a la representación de los partidos en las cámaras. Siguiendo con el tema de la forma de integración de las comisiones en América Latina pero desde la perspectiva de diseño institucional, se puede afirmar que la asignación de los miembros a las comisiones ha girado en torno a dos ejes básicos26: la forma en que se puede mantener la proporcionalidad de la cámara de diputados al interior de las comisiones y la manera en que se designan a los integrantes de las mismas teniendo en cuenta, en ambas opciones que la composición 24 partidista de las comisiones generalmente refleja el peso relativo de los diferentes partidos en la legislatura27. En la casi totalidad de países de la región se establece, en la Constitución o en leyes secundarias, que se procurará respetar la proporcionalidad de los grupos políticos al formar las comisiones28, aunque no se avanza mucho en el asunto y se usa un estilo de redacción bastante laxo, dejando la puerta abierta al juego de cálculos e intereses propios de la política. Sólo en los casos de Chile, Colombia, Panamá y Costa Rica se establece un modelo de cálculo para la distribución de escaños, aunque siempre se deja la posibilidad de que se den nombramientos de consenso o fruto de la negociación entre las distintas bancadas29 (Ver anexo, Tabla 3). Este hecho parece ratificar la hipótesis de que en sistemas de partidos con estructura y liderazgos relativamente centralizados, las comisiones tienen cierto nivel de subordinación a los partidos30. El solo hecho de que se tome a los partidos como criterio de distribución de puestos ya lo demuestra. Varios estudios han corroborado que, a través del control de las comisiones, los líderes partidistas pueden repartir incentivos entre los legisladores y promover la disciplina (Ver Morgenstern y Nacif; Mustapic, 2000; Jones, 2001). En este sentido hay que tener en cuenta que, en muchas ocasiones, la distribución de cargos en las comisiones, vista de manera agregada, puede resultar equitativa, ya que el porcentaje general de legisladores en comisión se correspondería con el porcentaje de representantes en el Pleno, pero se debe prestar especial atención a la distribución de comisiones –a qué comisiones son asignados los legisladores– especialmente los pertenecientes a la coalición o partido minoritario. Si bien las comisiones que cumplen funciones similares tienen iguales atribuciones y poderes, es un hecho la existencia de diferencias cualitativas entre las distintas comisiones debido al tipo de temas que en ellas se tratan. Por lo general, las de más importancia (y más apetecidas) son las que tienen que ver con temas económicos, fiscales o 25 presupuestarios. Por otro lado, las comisiones administran y distribuyen parte de los recursos humanos, materiales y de poder que tiene el Legislativo, y por lo tanto son un elemento central en la distribución de poder y en el proceso de toma de decisiones en el interior del Legislativo, sea esto a nivel de la elaboración de leyes, del control político o la representación política31. Esto hace que su control sea uno de los objetivos de los distintos grupos con representación parlamentaria, a la vez que convierte a las comisiones en fichas en juego en el momento de construir alianzas. Si las comisiones son repartidas por la coalición mayoritaria de un Legislativo, es de esperar que en su conformación ellos se garanticen los mejores puestos y las comisiones más influyentes. Por lo tanto, aún cuando existen distintos sistemas de nombramiento formal, en la práctica, ante el enorme poder adquirido por los grupos parlamentarios, son éstos los órganos que designan entre sus componentes a los miembros de las comisiones en función de su importancia numérica. De esta manera, la intervención posterior de otro órgano parlamentario no hace sino ratificar formalmente la designación previa realizada por los grupos, con lo cual es total su preponderancia, ya sea implícita o explícitamente reconocida32. Los procedimientos más comunes para la designación de los miembros de las comisiones son: la elección directa por parte del pleno33, el nombramiento por parte del presidente o la junta directiva a sugerencia de los bloques legislativos y la nominación directa por parte del presidente (Ver anexo, Tabla 3). Sobre las consecuencias políticas que pueden tener los dos primeros mecanismos se han adelantado algunos comentarios, especialmente los relativos a su papel en la formación de coaliciones –he ahí un interesante tema por desarrollar–, pero el último modelo merece un análisis particular. El caso más llamativo es Venezuela que, en su nueva Constitución, otorga una serie de atributos a las comisiones legislativas; se podría afirmar que nominalmente son de las más poderosas de entre los países estudiados, pero la efectividad de éstas puede verse muy reducida 32 comisiones en la vida política de los mismos, pero existen algunos elementos de juicio que pueden ayudar en el análisis de los efectos que pueden tener las comisiones legislativas en las carreras de los legisladores latinoamericanos y que impiden la profesionalización de los mismos. Entre estos elementos está la posibilidad o no de reelección. Es muy difícil que un legislador pueda especializarse a través de la práctica continua de ciertas actividades y el contacto con determinados temas si su permanencia en el legislativo es restringida; como ejemplos de este hecho en América Latina, están Costa Rica y México. Por otro lado, no existen en ningún país de América Latina instituciones de tipo seniority que garanticen a algunos diputados el acceso privilegiado a las comisiones. Además, tal como se ha visto a lo largo del texto, la estructura de oportunidades dentro de los Legislativos latinoamericanos está controlada por los partidos y sus cúpulas, lo que hace que los legisladores, aunque puedan mantener un sistema de intercambio de intereses con la organización, dependan para el desarrollo de sus carreras de los partidos, limitando su capacidad de acción36. Los puestos dentro de las comisiones forman parte de las cuotas de poder que se reparten como incentivos para estructurar coaliciones en el interior del Congreso; esto tiene dos efectos, por un lado hace que la nominación respondan a razones políticas antes que técnicas, y que la continuidad de un legislador dependa de que su partido siempre esté en la coalición mayoritaria a ello se une el que el modelo de nombramiento de algunos países, como Chile, Costa Rica, El Salvador, Paraguay o Perú, depende del presidente de la legislatura. Otro elemento que impide a los legisladores de algunos países latinoamericanos, como Argentina o el Senado de la República Dominaca, alcanzar niveles altos de profesionalización es la gran cantidad de comisiones de las que forman parte. CONCLUSIONES El estudio de las comisiones puede ser abordado desde numerosos puntos de análisis. Se eligieron algunos por su carácter 33 sustantivo, como el tipo, mecanismo legislativo, duración, forma de integración y número de miembros de las mismas. Sin embargo, se admite el hecho de haber dejado de lado elementos sumamente interesantes como la publicidad y el asesoramiento. Se ha puesto el foco de atención en el tipo de comisiones permanentes debido a que ofrecen más elementos de comparación y existe más información sobre ellas. Esta opción tiene una explicación simplemente operativa, siendo conscientes de que las comisiones de investigación, las comisiones especiales y las de otro tipo, que se tratan de forma superficial a lo largo del texto, son igualmente importantes. Este trabajo ha analizado las comisiones de 17 países latinoamericanos, contribuyendo con ello a llenar un vacío de investigación y exploración y aunando en el análisis del funcionamiento del poder legislativo en regímenes presidencialistas. En primer lugar se puede afirmar que en todos los países estudiados, los Congresos organizan su trabajo a través de comisiones. Sin embargo, las características de las mismas y su funcionamiento presentan gran diversidad lo que hace difícil su clasificación. Las comisiones cumplen un papel muy importante en el proceso legislativo, tanto como espacio de discusión como de mejora técnica. Su actuación en el mismo se puede dar en dos momentos. El primero, lo constituye la revisión de los proyectos entrados en las cámaras y el segundo estaría en la redacción e incorporación de las sugerencias del pleno y las suyas propias a los proyectos de ley. Respecto a la forma de integración de las comisiones cabe resaltar que, aunque en los reglamentos de los países se recoge la necesidad de contemplar la proporcionalidad política de las cámaras, también es muy importante, si no más, la capacidad de los bloques legislativos para imponer su criterio en la composición, al elaborar listas cerradas que posteriormente son ratificadas por el Pleno. En relación al número de miembros y al número de las comisiones en América Latina existe una gran variabilidad en los países estudiados. 34 Además, encontramos que no hay relación entre el número de comisiones y el tamaño de las cámaras. De modo que las cámaras con más legisladores no tienen necesariamente un mayor número de comisiones permanentes. Sin embargo, sí se da correlación entre el número de legisladores de una cámara y el promedio de legisladores que integran las comisiones. Por último, un punto interesante para futuros trabajos lo constituye el tema de la profesionalización legislativa. En especial, su vinculación con elementos del sistema electoral como puede ser la reelección, la fortaleza del sistema de partidos y las características profesionales de los legisladores. Notas 1. Una versión anterior de este trabajo fue presentada en el V Congreso de la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración, realizado en Santa Cruz de Tenerife el 26, 27 y 28 de Septiembre de 2001. Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto de investigación: “El Parlamento en América Latina. Rendimiento del poder legislativo: una clave interpretativa de los problemas de gobernabilidad de la región”. Dirigido por Manuel Alcántara Sáez en el Instituto de Estudios de Iberoamérica y Portugal de la Universidad de Salamanca. Cofinanciado con Fondos FEDER., Plan Nacional de I+D, Cortes de Castilla y León y Caja España. Ref. 1FD97-0906. Los datos que se utilizan a lo largo del trabajo pertenecen a dicha investigación. 2. México, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador, Costa Rica, Panamá, Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú, Bolivia, Chile, Argentina, Uruguay y Paraguay. 3. Como manifiesta sartori (1984): “(...) en el comienzo predomina el revelamiento descriptivo: al que sigue el momento de la explicación causal y de la sistematización teórica (...)”. La mayoría de la literatura sobre comisiones legislativas en gobiernos presidenciales se ha centrado en los EEUU (Lowi, 1979; Gilligan and Krehbeil, 1990; Cox and McCubbins, 1993; Smith y Deering, 1990), enfocando el análisis de estas dentro del proceso de toma de decisiones, ya sea como un importante “veto player” dentro del mismo legislativo o en relación a las otras ramas del poder estatal o como espacio de vínculo con los grupos de presión. Se ha estudiado también su papel en el trabajo legislativo, de investigación y control presupuestario; otro campo de 35 análisis ha sido el papel que desempeñan en el funcionamiento de los partidos políticos y dentro de las carreras políticas de los diputados y senadores, tomando en cuenta la existencia de instituciones como el “seniority” que no es más que la asignación de puestos dentro de las comisiones y subcomisiones a partir de la antigüedad de sus miembros. Los pocos estudios que analizan específicamente las comisiones latinoamericanas son o artículos de revistas especializadas o ponencias (Cárdenas, 1999; Santos, 1999; Lemos, 2001, entre otros). Cabe mencionar el trabajo de Londregan (2000), por ser uno de los más completos realizados sobre las comisiones de un país latinoamericano. Este autor al preguntarse sobre la dimensión ideológica y el efecto de la estructura organizativa del Congreso chileno en la toma de decisiones, hace un análisis pormenorizado de las comisiones, para concluir que las decisiones que adoptan los miembros en los diferentes temas de política pública están fuertemente determinados por su procedencia políticoideológica. También destaca el estudio de Mustapic (2000) que si bien aborda las relaciones entre ejecutivo y legislativo, se centra en las resoluciones de las comisiones legislativas para medir la actitud cooperativa o no de los partidos que no están en el ejecutivo. 4. El sistema de secciones, de origen francés que durante el siglo XIX tuvo su época de esplendor, era una división del trabajo realmente elemental. Consistió en dividir al Parlamento en dos, tres, cuatro o más secciones, integradas cada una de ellas por igual número de miembros cuya asignación a una u otra sección se hacía por un procedimiento objetivo, es decir, sin relevancia política. Simultáneamente, todas las secciones estudiaban los asuntos que se trataban en el orden del día y después de la deliberación cada una de ellas nombraba un relator de mayoría y otro de minoría, la deliberación del Parlamento se iniciaba con la exposición de las relaciones de las distintas secciones (Cárdenas, 1999). 5. Las comisiones legislativas, en su origen eran excepcionales y totalmente subordinadas a la Cámara, creadas ex profeso para conocer lo que ordinariamente el Parlamento no podría con sus procedimientos regulares y compensar así el desequilibrio que suponía un Ejecutivo mucho mejor informado. La excepcionalidad y la finalidad informativas se manifestaban desde el origen como rasgos característicos de las comisiones (Medina, 1994: 23). 6. El Parlamento en Asamblea fue el tipo de órgano característico del constitucionalismo del siglo XIX, el parlamento en comisión lo es como figura destacada y prevaleciente del constitucionalismo contemporáneo (González, 2000). El Estado social ha significado un incremento formidable de medidas derivado del creciente intervencionismo de los poderes públicos y la complejidad de dichas medidas, para hacer frente a los nuevos problemas socioeconómicos, todo lo cual hubiese significado una paralización de las asambleas parlamentarias. Se trataba, por tanto, de hacer frente y satisfacer las exigencias de racionalidad y de cantidad, con la posibilidad añadida de profundizar más en los asuntos y de lograr, en suma, la máxima eficacia 36 (Daniel, 1997: 8). 7. Ver bibliografía. 8. Las comisiones de EEUU son consideradas por los estudios comparados como las más poderosas. Entre las razones por las cuales tienen poder está el alto nivel de institucionalización del sistema, que data de finales siglo XIX, la eficacia de las oficinas de apoyo y asistencia, y prácticas como el seniority que facilitan la profesionalización de sus miembros. 9. Las propias constituciones, leyes o reglamentos de los países latinoamericanos muestran definiciones de lo que entienden por comisión legislativa, los principales aspectos que resaltan son que se tratan de órganos colegiados o grupos especializados de trabajo formados por legisladores para el estudio, asesoramiento, coordinación, consulta, etc del pleno sobre aspectos propios del área de interés de la comisión. Lo más interesante de las definiciones “legales” es que marcan un perfil técnico de las comisiones, en detrimento de su carácter político (Ver anexo, Tabla 7). 10. Ver Mollineli, Palanza y Sin (1999). Olson (1994: 31), establece tres relaciones básicas entre partidos y comisiones: los miembros acceden a las comisiones a través de los partidos, las comisiones pueden ser el espacio en el que los partidos negocien sus diferencias con los otros partidos o con el Ejecutivo y, por último, los partidos y las comisiones comparten el liderazgo en el debate de plenario. Un ejemplo de legislativos en los que las comisiones pesan más que los partidos sería EEUU que, al contar con partidos poco disciplinados y sin una estructura centralizada, las comisiones se convierten en importantes espacios de negociación. En el otro extremo se situaría México en la época de supremacía del PRI, cuando según Nacif (2000) los miembros de las comisiones se limitaban a ratificar las decisiones del partido. 11. Muchos de los aspectos que se mencionan ya han sido estudiados por varios autores y pueden no estar presentes en todos los sistemas de comisiones de los distintos congresos. 12. Los criterios de clasificación de las comisiones legislativas son muy numerosos e igualmente arbitrarios. Por lo tanto, la taxonomía puede fundarse en criterios muy distintos. 13. No obstante, en los países que se inspiran en el modelo británico estas dos categorías no están tan claramente establecidas y la distinción tiende, más bien, a marcar la composición y las competencias de las comisiones y no su duración (Daniel, 1997: 11). 14. Entre las funciones básicas de las comisiones permanentes están la elaboración de proyectos de ley, el estudio y discusión de aquellos que le son remitidos con el propósito de sancionarlos con la emisión de un dictamen, a fin de que posteriormente se presenten a la plenaria para su respectivo debate. 37 Realización de audiencias a personas y grupos sociales interesados en algún proyecto de ley o alguna pieza de correspondencia, para permitirle la participación a la ciudadanía y tomarla en cuenta a la hora en que la comisión tome alguna determinación (Martínez, 1997). 15. Estas comisiones, dependiendo de cada país, reciben un nombre distinto. Asimismo están integradas de formas diferentes, bien por todos los miembros de la cámara o por la Junta directiva o mantienen una composición proporcional y sus funciones pueden variar. 16. Las comisiones mixtas paritarias son similares a las comisiones mixtas en su composición; la diferencia estriba en que éstas se crean con el objetivo de resolver diferencias relacionadas con la redacción de algún texto o, simplemente, para cumplir el mandato de elaborar un texto común sobre algún tópico que se encuentre en discusión. Éstas se disuelven automáticamente cuando la comisión se ha puesto de acuerdo en la redacción definitiva del texto y es aprobado por una de las cámaras en sesión plenaria. 17. En este país, el art. 134 de la Constitución prohíbe, expresamente, la creación de comisiones temporales. 18. Las funciones de esta comisión son preparar los planes de labor parlamentaria, preparar el orden del día con los asuntos despachados por las comisiones, fijar los horarios de votación en función de los temas del orden del día, informarse del estado de los asuntos en las comisiones y promover las medidas prácticas para la agilización de los debates en las comisiones y en el recinto, considerar y resolver los pedidos de pronto despacho y las consultas de los bloques, de los diputados y de las comisiones, determinar la forma de votación, considerar y resolver acerca de los homenajes que deseen rendir los diputados y autorizar a la presidencia de la Honorable Cámara para cursar al Poder Ejecutivo asuntos (art. 59 del Reglamento). 19. En el Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación Argentina (arts. 61 y 84) se establece que cuando un asunto sea de carácter mixto corresponde su estudio a las respectivas comisiones, las cuales podrán abordarlo reunidas al efecto o iniciar por separado ese estudio, con aviso a la otra u otras; pero el anteproyecto deberá ser sometido al despacho en pleno de las comisiones a que haya sido destinado el asunto. En el senado argentino, su reglamento (art. 83), determina que cada asunto o proyecto se destinará a una sola comisión pero que la presidencia de la cámara puede resolver que pase a estudio de más de 1 cuando, a su juicio, así lo aconseje la naturaleza del asunto. En este caso, las comisiones procederán reunidas. Cuando la trascendencia del asunto o algún otro motivo especial lo requiera, la comisión en que se halle radicado puede solicitar el estudio conjunto con otra comisión, lo que debe decidir la cámara en el acto. 20 .Sus funciones son proponer planes de labor parlamentaria, proyectar el orden del día con los asuntos que hayan sido despachados por las comisiones, 38 informarse del estado de los asuntos en las comisiones, promover medidas prácticas para la coordinación y agilización del trámite de los proyectos de leyes, resoluciones y declaraciones, y convocar sesiones extraordinarias (art. 137). 21. El trámite de la comisión sólo puede ser obviado, en algunos países, por la decisión unánime del Pleno cuando un asunto es de gran sencillez o requiere una rápida deliberación como es el caso de las leyes de emergencia. 22. El prohijamiento es una figura característica de Panamá que consiste en que las leyes presentadas por los legisladores deben ser auspiciadas por una comisión para que sigan su trámite legislativo. Normalmente la misma comisión que apadrina es la encargada de emitir el informe sobre el proyecto de ley. 23. A pesar de que el Senado dura en funciones el doble de tiempo que los diputados, las legislaturas se cuentan a partir de la renovación de la Cámara de Diputados. 24. La literatura sobre la formación de las comisiones legislativas en los países con gobiernos parlamentarios tiene menos valor inferencial para este trabajo porque su funcionamiento y estructuración está más determinado por la mayoría legislativa que sustenta el gobierno, lo cual resta el nivel de incertidumbre que se observa en los legislativos presidencialistas. 25. Esto no quiere decir que no se reconozca la importancia de los partidos como los principales protagonistas en el momento de dar forma a la posición ideológica del grupo de legisladores ya que los partidos son el espacio en que los representantes acuerdan su actuación, basándose en una serie de principios a los cuales se adscribieron en un determinado momento. Además, los partidos reflejan la percepción que tienen los electores al momento de dar su voto basado en una serie de creencias personales. 26. Se ha creído conveniente utilizar estos dos eje a pesar de que en la literatura se pueden encontrar tres líneas de análisis. La primera, de proporcionalidad o dependiendo del número total de parlamentarios por cada grupo parlamentario es decir, que las comisiones reflejan la composición numérica, política e ideológica del Poder Legislativo (Martínez, 1997); la segunda, de pluralidad o "cuidando que se encuentren representados los diferentes grupos parlamentarios"; y la tercera, “de oportunidad política” (Cárdenas, 2000). Si bien estos criterios pueden servir para un análisis más detallado, para los fines de este trabajo los dos ejes que se utilizan son suficientes. 27. A partir de la introducción del sufragio universal, se procedió a establecer sistemas de reparto de los escaños que respetaran la proporcionalidad de los distintos grupos, asegurando así al partido dominante una mayoría suficiente y a las minorías, en cambio, una defensa efectiva de su punto de vista en el seno de la comisión. A partir de ahí, los grupos parlamentarios, cada vez más 39 fuertes, se reservaron pronto el derecho a constituir las comisiones, la clave de la influencia parlamentaria, convirtiéndolo, en realidad, en un monopolio suyo, y de esta manera hicieron que los parlamentarios dependieran de ellos y se consumara el fraccionamiento de los Parlamentos (Villacorta, 1989: 240). 28. Algunos estudios plantean como una alternativa válida para la integración de las comisiones la centrada en la figura del legislador, afirmando que se debe tener en cuenta, como criterio para la designación de una persona a una determinada comisión, las cualidades personales, conocimientos, competencia, preferencias, antigüedad de cada parlamentario y la importancia política de las comisiones y de los parlamentarios (Villacorta, 1989: 239). 29. El modelo usado por la Cámara de Diputados de Chile para la distribución de asientos en las comisiones es el siguiente: se determinará un coeficiente fijo resultante de dividir el total de los cargos de todas las comisiones por el número de Diputados de la Corporación; este coeficiente se multiplicará por el número de Diputados de cada partido y ese resultado señalará los cargos que le correspondan (art. 213). Sin embargo, en el siguiente artículo (214) se deja abierta la composición a la propuesta de la mesa. 30. En México, los dirigentes de los grupos parlamentarios de los partidos políticos controlan a sus “delegados” en comisiones mediante su capacidad de armar libremente la lista para rellenar sus espacios en comisiones. La principal fuente de control partidista sobre las comisiones es indirecta: el poderoso sistema de sanciones que pende sobre los legisladores, para quienes conseguir la promoción a cargos fuera de la cámara es más importante que ampliar su esfera de influencia dentro de sus comisiones. Por lo tanto, las comisiones permanentes son cuerpos temporales y poco cohesivos, subordinados a las fuerzas políticas que dominan la Cámara de Diputados (Nacif, 2000: 58-59). 31. Es necesario subrayar que las decisiones de las comisiones no tendrán efecto únicamente en el interior de la cámara en la que trabajan, sino que de cierta forma trascienden a las relaciones con el Ejecutivo y a la sociedad misma. 32. En Argentina, según los reglamentos de las Cámaras, la distribución de miembros según partido es aproximadamente proporcional a la cantidad de bancas de cada partido en la Cámara. Según los reglamentos la asignación de los miembros a las comisiones debe ser decidida por la Cámara, pero ésta puede delegar tal facultad en el Presidente, que es lo usual. A su vez, esta decisión del presidente refleja realmente las decisiones de los bloques, quienes le hacen saber quién va a cuál (Molinelli, Palanza, Sin, 1999: 86). 33. Es el sistema más tradicional de elección aunque sea una mera ratificación formal de las proposiciones de los grupos parlamentarios. Ofrece una mayor racionalización de la organización parlamentaria, pues permite a la Cámara reflexionar en su totalidad y no perder de vista el número o la importancia de las comisiones y la lista de los miembros que las han de componer (Villacorta, 40 1989: 240). En legislativos de otros países se procede a la elección a través de una comisión especial o de selección, como es el caso de los EEUU, o los grupos parlamentarios nombran directamente a los comisionados (España, Italia, Alemania). 34. Hay un Senador en la República Dominicana que es miembro de 23 comisiones, sin ánimo de dudar de la capacidad del legislador, es muy difícil que, en este caso, el sistema de comisiones haya contribuido a la especialización legislativa. 35. Este número es el mínimo razonable permitido tomando en cuenta que, muchas veces, se tomarán decisiones por votación y es necesario que exista un fallo dirimente. 36. Al respecto es muy interesante el caso de los Estados Unidos, en donde los legisladores tienen más independencia en el momento de promover sus intereses particulares, lo que les permite optar más libremente por el área de interés en la que quieran trabajar. Su incorporación en las comisiones es más a título personal que partidista. BIBLIOGRAFÍA ALCÁNTARA, Manuel; SÁNCHEZ, Francisco: “Las Relaciones ejecutivo-legislativo en América Latina: un análisis de la estructura de veto-insistencia y control político” en REP, n. 122, 2001, p. 53-76. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. ARCE JANÁRIZ, Alberto: “Creación, composición y órganos directivos de las Comisiones parlamentarias” en SILVA OCHOA, Juan Carlos (coord.): Las comisiones parlamentarias. Vitoria, Eusko Leegebiltzarra, Parlamento Vasco, 1994. CÁRDENAS HUEZO, Enrique: http://www.cddhcu.gob.mx/comisiones/estudios/T31.htm, 1999. COX, Gary W.; McCUBBINS, Mathew D.: Legislative Leviathan: Party Government in the House. Berkeley, University of California Press, 1993. DANIEL BASTERRA, Montserrat: Las comisiones legislativas con delegación plena. Granada, Editorial Comares, 1997. GONZÁLEZ CHÁVEZ, Jorge: “Las Comisiones Legislativas en las Cámara de Diputados o Equivalentes. Estudio comparativo de cuatro países de régimen presidencial, cinco de parlamentario y uno de régimen semipresidencial”, DPI25, 2000. 41 JONES, Mark P.: “Carreras políticas y disciplinar partidarias en la Cámara de Diputados argentina”, POSTdata, 2001, p. 189-232. LONDREGAN, John: Legislative Institutions and Ideology in Chile. New York, Cambridge University Press, 2000. MALCOLM SHAW: “Las comisiones en el Congreso Norteamericano” en SILVA OCHOA, Juan Carlos (coord.): Las comisiones parlamentarias. Vitoria, Eusko Leegebiltzarra, Parlamento Vasco, 1994. MARTÍNEZ PEÑATE Óscar: “Funciones y disfunciones de las comisiones de la Asamblea Legislativa”, ECA, n. 587, Septiembre 1997. MEDINA RUBIO, Ricardo: La función Constitucional de las Comisiones Parlamentaria de Investigación. Alicante, Cuadernos Civitas, 1994. MOLINELLI, Guillermo; PALANZA, Valeria; SIN, Gisela: Congreso, Presidencia y Justicia en Argentina. Buenos Aires, Temas Grupo Editorial, 1999. MORGENSTERN, S.; NACIF, B.: Legislative Politics in Latin America (en prensa) . MUSTAPIC Ana María: “Oficialistas y diputados: las relaciones EjecutivoLegislativo en la Argentina”, DESARROLLO ECONOMICO–REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES, vol. 39, n. 156, enero-marzo 2000, p. 571-595. Buenos Aires, IDES. MUSTAPIC, Ana María: “Tribulaciones del congreso en la nueva democracia argentina. El veto presidencial bajo Alfonsín y Menem”, Agora, n. 3, 1995, p. 61-74. Buenos Aires. NACIF HERNÁNDEZ, Benito: “El sistema de comisiones Permanentes en la Cámara de Diputados de México” en PÉREZ, Germán; MARTÍNEZ, Antonia (comp.): La Cámara de Diputados en México. México D.F., Flacso-Miguel Ángel Porrúa, 2000. p. 33-60. NDI: “Las comisiones Legislativas”, Serie investigaciones Legislativas. Monografía n. 12, 1996. OLSON, David M.: Democratic legislative institutions. A comparative view. New York, M.E. Sharpe Inc., 1994. SANTOS, Fabiano: "Party Leaders and Committee Asignments in Brazil". Paper presented at the 1999 Annual Meeting of the American Political Science Association, Atlanta, 1999. VILLACORTA MANCEBO, Luis: Hacia el equilibrio de poderes. Comisiones Legislativas y robustecimiento de las Cortes. Valladolid, Universidad de 48 Paraguay CÁMARA DE DIPUTADOS La integración de las comisiones corresponde a la Cámara que puede delegar esa función en el presidente. La integración será hecha en forma que los partidos estén representado, en lo posible, en la misma proporción que en la Cámara (art. 163-164) CÁMARA DE SENADORES Los senadores miembros de las comisiones serán nombrados por el presidente, previa consulta con los bloques parlamentarios (res 50/91) Perú El Pleno del Congreso aprueba el cuadro de conformación de comisiones propuesto por el presidente luego de realizar las coordinaciones necesarias con los grupos parlamentarios. En la conformación se procurará aplicar los principios de pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia (art. 34) CÁMARA DE REPRESENTANTES Se nombra una Comisión Especial integrada por un delegado de cada sector parlamentario con el fin de determinar el número de integrantes de cada Comisión Permanente y el número de cargos que corresponde a cada sector político en las comisiones (art. 15) CÁMARA DE SENADORES El número de representantes que corresponde a cada sector parlamentario de la Cámara en el total de miembros de las Comisiones Permanentes, se establece con arreglo a la proporción entre el número de senadores de cada uno de esos sectores y el total de miembros del Senado. La distribución de los cargos de los sectores parlamentarios en cada comisión será realizada por el presidente del Senado, procurando mantener en cada com. La proporción que éstos tienen en la Cámara y que esté representado el mayor número de sectores (art. 142-143) Uruguay ASAMBLEA GENERAL Los miembros de las com. son designados por el presidente de la Asamblea a propuesta de los sectores políticos, tomando en cuenta la proporción de sus respectivas representaciones parlamentarias (art. 105) Venezuela Para su integración se tomará en cuenta la preferencia manifestada por los diputados y diputadas y el derecho de representación de los grupos parlamentarios de opinión (art. 44) 49 Tabla 4 Elección de la directiva Argentina CÁMARA DE DIPUTADOS Las comisiones tras ser nombradas, eligen entre sus miembros: un presidente, un vicepresidente 1º, un vicepresidente 2º y tres secretarios, con excepción de la C. De Relaciones Exteriores y Culto, que elige un pres., un vicepresidente 1º y 4 secretarios (art. 106) CÁMARA DE SENADORES Los miembros de cada comisión nombrarán anualmente un presidente, un vicepresidente y un secretario que pueden ser reelegidos (art. 111) Bolivia CÁMARA DE DIPUTADOS Las comisiones tendrán una directiva compuesta de un presidente, un vicepresidente y un número de secretarios igual al de comités, constituidos en su ámbito, excepto las Comisiones de Derechos Humanos y de Defensa y Fuerzas Armadas, que designarán, para tal cargo, a cualquiera de sus miembros. Ocho de las presidencias de comisión serán asignadas al bloque de mayoría y cuatro al de minoría. Las vicepresidencias se asignarán en forma inversamente correlativa a las presidencias; Las secretarías se asignarán de manera proporcional a la representación de cada bloque (art. 41) CÁMARA DE SENADORES El plenario elegirá, por mayoría absoluta de sus miembros, a los presidentes de comisión y de comités (art. 48) Chile CÁMARA DE DIPUTADOS Es la comisión la que elige a su presidente y debe comunicarlo al presidente de la Cámara y al ministro del ramo (art. 235) CÁMARA DE SENADORES Cada comisión elegirá, por mayoría, un presidente (art. 32) CÁMARA DE REPRESENTANTES La Com. de Cuentas y la de Investigación y acusación elige a sus propios dignatarios (art. 310) SENADO Colombia Cada Comisión Constitucional Permanente tiene un presidente y vicepresidente, elegidos por la comisión (art.10) Costa Rica Las Comisiones Legislativas Plenas designarán en su seno, mediante votación secreta, un presidente, un vicepresidente, un secretario y un prosecretario (art. 54) Las Comisiones Permanentes Ordinarias nombrarán, de su seno, mediante votación secreta, un presidente y un secretario (art. 68) Ecuador Son las propias comisiones las que eligen a su presidente y vicepresidente (art. 34) El Salvador Las comisiones designan entre sus miembros un presidente, un relator y un secretario (art. 13) Guatemala Cada com. elige entre sus miembros un presidente, un vicepresidente y un secretario que deben pertenecer a partidos distintos. En caso de no ser posible (sólo dos partidos representados en la Asamblea), la decisión será adoptada por mayoría absoluta de votos (art. 35) México CÁMARA DE DIPUTADOS Al proponer la integración de las comisiones, la junta señalará en quiénes recaerá la responsabilidad de presidirlas y de fungir como secretarios. Al hacerlo, cuidará que su propuesta incorpore a los diputados pertenecientes a los distintos grupos parlamentarios, de tal suerte que se refleje la proporción que representen en el Pleno, y tome en cuenta los antecedentes y la experiencia legislativa de los diputados (art.43) CÁMARA DE SENADORES Al plantear la integración de las comisiones, la Junta de Coordinación Política propondrá también a quienes deban integrar sus juntas directivas. Al hacerlo, cuidará que su propuesta incorpore a los senadores pertenecientes a los distintos grupos parlamentarios, de forma tal que se refleje la proporción que representen en el pleno (art. 104) 50 Nicaragua Las comisiones serán presididas por un presidente, dos vicepresidentes y dos secretarios, que conformarán la Junta Directiva, que debe expresar el pluralismo político de la Asamblea. La elección de los miembros de la Junta Directiva serán en su carácter personal (art. 33) Panamá Las Com. Permanentes tendrán una directiva compuesta por un presidente, un vicepresidente y un secretario, elegidos por mayoría de votos entre los miembros de la comisión (art. 44) Paraguay CÁMARA DE DIPUTADOS Las com. eligen por mayoría simple su presidente, vicepresidente y secretario (art. 168) CÁMARA DE SENADORES Constituidas las com. cada una de ellas elegirá por mayoría simple un presidente, un vicepresidente y un relator (art. 73) Perú Los miembros de las comisiones eligen de su seno un presidente, un vicepresidente y un secretario (art. 35) Uruguay ASAMBLEA GENERAL Las comisiones eligen anualmente un presidente y un vicepresidente (art. 107) República Dominicana CÁMARA DE DIPUTADOS Las Com. Permanentes elegirán su presidente, vicepresidente y secretario (art. 52) CÁMARA DE SENADORES Las Com. Permanentes elegirán un presidente, un vicepresidente y un secretario Venezuela Los directivos de los órganos directivos de las comisiones serán determinados por el presidente o presidenta de la Asamblea con base en la importancia numérica de los grupos parlamentarios de opinión y de los diputados y diputadas no inscritos en dichos grupos. En todo caso, el presidente o presidenta considerará las sugerencias que le formulen los grupos parlamentarios de opinión y la de los diputados y diputadas no inscritos en dichos grupos. Para la integración de los órganos directivos de las comisiones se tomará en cuenta el derecho de representación de los grupos parlamentarios de opinión (art. 44) Tabla 5 Duración de las Comisiones Argentina CÁMARA DE DIPUTADOS Los miembros de las Com. Permanentes durarán dos años. Cuando se integrase una comisión o se constituyese una nueva, sus miembros durarán hasta la nueva renovación de la Cámara (art. 107) CÁMARA DE SENADORES Los miembros de las Com. Permanentes durarán en ellas hasta la próxima renovación del Senado (art. 112) Bolivia CÁMARA DE DIPUTADOS Duran en sus funciones un año, pudiendo ser reelegidos (art. 41) CÁMARA DE SENADORES La designación de los miembros titulares de las comisiones, tendrá vigencia por una legislatura anual, podrán ser reelegidos en la misma comisión en las legislaturas siguientes, mientras dure su mandato (art. 47) Chile CÁMARA DE DIPUTADOS Los miembros de las comisiones duran en su cargo hasta la finalización del período legislativo (art. 231) CÁMARA DE SENADORES Los miembros de las comisiones duran en su cargo hasta la finalización del período legislativo (art. 30) CÁMARA DE REPRESENTANTES Los miembros de las Com. Legales estarán en sus funciones 2 años SENADO Colombia La directiva de las Comisiones Constitucionales Permanentes dura en sus funciones 1 año y no pueden ser reelegidos dentro del mismo cuatrienio constitucional (art. 10) Costa Rica Los miembros de las Comisiones Legislativas Plenas durarán en su cargo toda la legislatura (art. 53) Los miembros de las Comisiones Permanentes ordinarias durarán en su cargo un año (art. 67). Las Comisiones Permanentes Especiales son designadas cada año (art. 86) Ecuador Los miembros de las comisiones durarán dos años en sus funciones y podrán ser reelegidos (art. 31) 51 Guatemala Las Comisiones ordinarias se integran por un año, al inicio de cada período. México CÁMARA DE DIPUTADOS Los miembros de las comisiones duraran en sus cargos toda la legislatura (art. 43) CÁMARA DE SENADORES Los miembros de las comisiones duraran en sus cargos toda la legislatura (art. 104) Nicaragua Los miembros de las comisiones duran en sus cargos un año, pudiendo ser reelectos. (art. 54) Panamá Los miembros de las Com. Permanentes durarán en sus cargos desde el 1 de septiembre hasta el 31 de agosto del año siguiente (art. 40) Paraguay CÁMARA DE DIPUTADOS Los miembros de las comisiones durarán en sus funciones un año (art. 171) CÁMARA DE SENADORES Las Com. Permanentes durarán un año en sus funciones (art. 76) Perú Los miembros de las comisiones ocupan sus cargos durante el periodo anual de sesiones (art. 34) CÁMARA DE REPRESENTANTES Durarán en su cargo una legislatura CÁMARA DE SENADORES Las Comisiones Permanentes son designadas para todo el período legislativo (art. 129) Uruguay ASAMBLEA GENERAL Los miembros de las Comisiones Permanentes duran en sus cargos toda la legislatura (art. 105) República Dominicana CÁMARA DE DIPUTADOS Las Com. Permanentes durarán un año (art. 51) CÁMARA DE SENADORES Las Com. Permanentes durarán un año en sus cargos y serán designadas al iniciarse la legislatura de agosto (art. 80) Tabla 6 Número de Comisiones de las que puede ser miembro un legislador Costa Rica Ningún diputado podrá ser miembro de más de una de las tres Comisiones con Potestad Legislativa México CÁMARA DE DIPUTADOS Ningún diputado pertenecerá a más de dos comisiones (art. 43) CÁMARA DE SENADORES Nicaragua Los representantes podrán formar parte de hasta dos Comisiones Permanentes (art. 48) Venezuela Todos los diputados y diputadas, a excepción del presidente o presidenta y de los vicepresidentes o vicepresidentas, deberán ser parte, con voz y voto, de por lo menos una comisión permanente y no podrán pertenecer a más de dos de ellas (art. 45) Tabla 7 Definición de Comisiones Bolivia CÁMARA DE DIPUTADOS Las comisiones son órganos permanentes de trabajo, coordinación y consulta de la Cámara, que cumplen funciones específicas, señaladas por la Constitución Política del Estado y el presente Reglamento (art. 40) CÁMARA DE SENADORES Las comisiones y comités son órganos de trabajo, asesoramiento, fiscalización y concertación del Honorable Senado Nacional. Las comisiones y comités, en el ejercicio de sus funciones, ejercen plena titularidad senatorial. Sus actos, en sus respectivas áreas de competencia, tienen absoluta validez y son de carácter oficial (art. 41) Chile CÁMARA DE DIPUTADOS Comisión es un organismo colegiado compuesto de un número determinado de diputados y, excepcionalmente, por diputados y senadores, cuya función primordial es el estudio pormenorizado y especializado de cada uno de los proyectos de ley y de las materias que, por disposición del presente Reglamento, son sometidas a su conocimiento (art. 1º) CÁMARA DE SENADORES 52 Guatemala Para el cumplimiento de sus funciones, el Congreso de la República, integrará comisiones ordinarias, extraordinarios y específicas. Las comisiones constituyen órganos técnicos de estudio y conocimiento de los diversos asuntos que les someta a consideración el Congreso o que promuevan por su propia iniciativa (art. 27) México Para el despacho de los negocios se nombrarán por cada una de las Cámaras, Comisiones Permanentes y Especiales que los examinen e instruyan hasta ponerlos en estado de resolución (art. 65 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos) Nicaragua Panamá Las Com. Permanentes son las encargadas de presentar proyectos de ley y darles primer debate, así como de estudiar, debatir, votar y dictaminar sobre los que presenten ellas mismas y otras autoridades competentes (art. 42) Perú Las com. son grupos especializados de congresistas, cuya función principal es la supervisión del seguimiento de la estructura del Estado, así como el estudio u dictamen de proyectos de ley y la absolución de consultas en los asuntos que son puestos en su conocimiento de acuerdo con su especialidad y materia República Dominicana CÁMARA DE DIPUTADOS CÁMARA DE SENADORES La misión esencial de las comisiones del Senado es la de realizar el estudio de los proyectos de ley, contratos, reglamentos, resoluciones y otros asuntos de la competencia del senado que les sean sometidos de acuerdo a las normas establecidas en el Reglamento (art. 75) Venezuela La Asamblea Nacional tendrá comisiones permanentes referidas a los sectores de la actividad nacional, que cumplirán las funciones de organizar y promover la participación ciudadana; estudiar la materia legislativa a ser discutida en las sesiones; realizar investigaciones; ejercer controles; estudiar, promover, elaborar y evacuar proyectos de acuerdos, resoluciones, solicitudes y demás materias en el ámbito de su competencia, que por acuerdo de sus miembros sean consideradas procedentes, y aquellas que le fueren encomendadas por la Asamblea Nacional, la Comisión Delegada, los ciudadanos o ciudadanas y las organizaciones de la sociedad en los términos que establece la Constitución, la ley y este Reglamento (art. 42) 53 Tabla 8 Mecanismo legislativo de las Comisiones Argentina CÁMARA DE DIPUTADOS Los proyectos provenientes del Senado y del Ejecutivo pasan a la respectiva com. sin más trámite. Los proyectos presentados por los diputados se anunciarán en la sesión que tengan entrada y pasan a la com. que corresponda. Cada com. después de considerar un asunto y convenir en los puntos de su dictamen, designará al miembro que redactará el informe y los fundamentos del despacho acordado y al que ha de sostenerlo en la cámara. Si las opiniones se encuentran dividida, la minoría podrá presentar su dictamen a la cámara que discutirá el proyecto en discusión general y en discusión particular CÁMARA DE SENADORES Los proyectos presentados en la secretaría del senado pasarán sin más trámite a la com. respectiva. Toda com., después de considerar un asunto y convenir uniformemente en los puntos de su dictamen o informe a la cámara, acordará si este ha de ser verbal o escrito. Si en una com. no hubiese uniformidad, cada fracción de ella hará por separado su informe, y sostendrá la discusión respectiva. Después de haber sido despachado por la com. o comisiones pasa al Senado, que discutirá el proyecto en dos discusiones: general y particular. Tras la aprobación de un proyecto en discusión general, el Senado puede delegar su aprobación en particular (con el voto de a mayoría absoluta de los miembros) en una o más comisiones, pudiendo indicar los art. en que recaerá la votación. Si la com. no consigue la mayoría suficiente para la aprobación del proyecto en discusión particular éste vuelve al plenario Bolivia CÁMARA DE DIPUTADOS Los proyectos de ley del Poder Ejecutivo y Judicial son remitidos directamente a la com. correspondiente. Los proyectos originados en diputados se debaten en grande (sin otro trámite que su publicación y distribución) y pasan a la com. Las com. tienen un plazo de 15 días improrrogable para emitir su informe. Los informes deben ser fundamentados y tendrán en detalle las propuestas sustitutivas, ampliatorias o de supresión formuladas por escrito, que pasarán al pleno para que se discuta en detalle CÁMARA DE SENADORES Los Proyectos de Ley que se originen en los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, una vez informada su recepción en el Plenario, serán remitidos, por la presidencia de la Cámara, a la comisión o comisiones que correspondan. Cuando un Proyecto de Ley sea resultado de la iniciativa o propuesta de la comisión competente en el tema del proyecto, la exposición de motivos o fundamentación que se acompañe al Proyecto tendrá la validez de Informe de la comisión y posibilitará la consideración del proyecto en forma directa por el Plenario Senatorial en las estaciones en grande y en detalle. Ningún proyecto de ley podrá ser dispensado de trámite ni considerado por el Pleno Senatorial, sin el informe previo de la comisión correspondiente, salvo aquellos que se refieran a hechos emergentes de desastre nacional declarado. Las comisiones en su informe podrán sugerir la aprobación, enmienda, complementación, postergación, sustitución o rechazo de un Proyecto de Ley. Los informes de comisión deberán ser fundamentados y podrán contener, si es el caso, propuestas sustitutivas, ampliatorias o de supresión que hubieren sido aprobadas por la comisión. Los senadores que en el seno de una comisión no estuvieran de acuerdo con el informe podrán emitir a su vez, un informe en minoría para su tratamiento en el Plenario. Las comisiones dispondrán de un plazo de quince días calendario para emitir sus informes, que se pasarán al pleno 54 Chile CÁMARA DE DIPUTADOS Todo proyecto de ley sometido a la consideración de la cámara debe ser informado por la comisión competente. El presidente puede solicitar el acuerdo unánime de la cámara para omitir el trámite de com. cuando se trate de un asunto obvio. Las discusiones en la com. pueden ser única, primera y segunda, general y particular. Una vez enviado el proyecto, aprobado en general por la com. a la Cámara y si ésta lo aprueba, vuelve a com. con las indicaciones presentadas para su discusión en segundo informe (discusión particular), en éste, las com. puede introducir nuevas modificaciones al proyecto que haya sido aprobado en general. Este segundo informe se puede omitir si así lo decide dos tercios de los diputados presentes. Una vez que las com. han examinado en discusión particular el proyecto vuelve a la Cámara para su discusión CÁMARA DE SENADORES Deberán pasar a la comisión respectiva los proyectos de ley y los asuntos que se tramiten como tales, que se hallen en primer o segundo trámites constitucionales; las observaciones del presidente de la República a un proyecto aprobado por el Congreso. Cuando un asunto pase a comisión para primer informe, se omitirá la discusión particular. La discusión general se circunscribirá a la consideración de las ideas fundamentales del proyecto, conforme lo haya propuesto en su informe la comisión respectiva o resulte de la proposición original en el caso de haberse omitido ese trámite. Si, por el contrario, el proyecto aprobado en general ha sido objeto de indicaciones, deberá volver con ellas a comisión, para que ésta expida segundo informe, a menos que la sala, por unanimidad, acuerde omitir este trámite. La comisión deberá evacuar el segundo informe dentro del plazo que le fije el Senado. En el segundo informe la comisión podrá proponer la aprobación o el rechazo de las indicaciones o su modificación o aprobación parcial. Podrá, asimismo, proponer otras enmiendas que tengan relación con las indicaciones aprobadas o que, por razones fundadas, la unanimidad de los senadores presentes estime necesarias. La discusión particular tiene por objeto examinar el proyecto en sus detalles y pronunciarse sobre el segundo informe de la comisión, en su caso. Las indicaciones declaradas inadmisibles en comisión, no podrán ser renovadas Colombia Los secretarios de las cámaras envían las iniciativas a las com. respectivas. Ningún proyecto puede ser ley sin haber sido aprobado en primer debate por la comisiones correspondiente de cada cámara, o en sesión conjunta de las respectivas com. de ambas cámaras. Cada proyecto de ley de una com. tendrá un ponente o varios que además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al presidente en el trámite. Una vez publicada la ponencia será debatida por la com. que puede decidir si archivar o negar el proyecto, puede introducir enmiendas a la totalidad, enmiendas al articulado. Una vez cerrado el debate y aprobado el proyecto, pasa de nuevo al ponente, o a otro miembro de la com., si así lo dispone el presidente, para su revisión, ordenación de las modificaciones y redacción del respectivo informe para el segundo debate. Entre el primer debate y el segundo deberá mediar un lapso no inferior a ocho días. El debate no implica necesariamente adopción de decisión alguna. Cuando a un proyecto le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto regrese a las respectiva com. sin embargo cuando se observen serias discrepancias con la iniciativa podrá determinarse que regresa a la com. Costa Rica El presidente de la Asamblea informará a los diputados, por escrito o por cualquier otro medio idóneo, sobre los proyectos de ley que hayan sido presentados, indicando su naturaleza y la comisión a la que corresponde su conocimiento. Los informes de las comisiones permanentes deberán ser rendidos, a más tardar, treinta días hábiles después de haberse puesto a despacho el asunto respectivo. Para ampliar ese término, el presidente de la comisión deberá hacer una solicitud por escrito al presidente de la Asamblea Legislativa. El presidente de la comisión entregará al director ejecutivo un informe con un solo proyecto de ley para debatir, cuando la opinión de todos sus miembros fuere uniforme. Si un grupo de diputados o alguno de ellos disintiere, dará por separado un informe, con su proyecto. En este caso, la Asamblea discutirá primero el proyecto de ley sometido por la mayoría y únicamente si éste fuere rechazado, se 55 someterán a discusión el informe o los informes de minoría, en orden decreciente, según el número de diputados que los suscriban. Procederá el archivo del proyecto sin más trámite, cuando la comisión produzca un dictamen negativo, ya sea unánime o de mayoría, siempre y cuando no se haya presentado dictamen afirmativo de minoría. Una vez que la com. ha emitido su informe pasa al plenario en el que debe seguir dos debates. Aprobado un proyecto en su trámite de primer debate, la secretaría lo enviará a la Comisión de Redacción para que sea revisado y se apruebe su redacción definitiva. Esta comisión deberá devolver el proyecto, ya revisada y aprobada su redacción, antes de que se inicie el trámite de segundo debate. El texto será distribuido a los diputados antes de dicho debate Ecuador El proyecto de Ley presentado en la secretaría del congreso pasa a la com. legislativa respectiva. La com. lo estudia y debe pasar un informe antes de 30 días y sustentarlo en el Pleno. El Pleno lo aprueba o desaprueba en el primer debate. Vuelve a pasar a la Com. Legislativa y después al Pleno para el segundo y definitivo debate El Salvador Los asuntos entrados pasan a la respectiva com. que emiten dictámenes razonando sus acuerdos y propuestas, sus decisiones se toman por la mayoría de votos se sus miembros. Los dictámenes pasan al Pleno para su discusión Guatemala Las iniciativas de ley, tras su lectura en el Pleno pasan a la com. correspondiente sin necesidad de más trámites. Las decisiones en la com. se tomarán mediante el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, tienen un plazo de 60 días para emitir su dictamen (pueden proponer enmiendas a la totalidad de un proyecto o a sus artículos). Los diputados que no estén de acuerdo con el dictamen, dejarán constancia de su desacuerdo y éste pasa al Pleno. Cuando el pleno considere que un dictamen está incompleto o defectuoso podrá disponer que vuelva a la misma como a otra y su nuevo dictamen será sometido al conocimiento del pleno nuevamente. Si el Pleno no aprueba el dictamen negativo de una com. el proyecto volverá de nuevo al estudio de la misma u otra com. El dictamen de la com. sólo podrá obviarse mediante el voto favorable de las dos terceras partes del número total de legisladores México Las iniciativas de ley presentadas por el presidente de la República, por las legislaturas de los estados o por uno o varios miembros de las Cámaras, pasarán desde luego a comisión. Pasarán también inmediatamente a comisión, las iniciativas o proyectos de ley que remita una de las cámaras a la otra. Ninguna proposición o proyecto podrá discutirse sin que primero pase a la comisión o comisiones correspondientes y éstas hayan dictaminado. Sólo podrá dispensarse este requisito en los asuntos que por acuerdo expreso de la Cámara se calificaren de urgente o de obvia resolución. Una vez que estén firmados los dictámenes por la mayoría de los miembros de las comisiones encargadas de un asunto, se imprimirán junto con los votos particulares si los hubiere y se remitirán a los diputados o senadores, según corresponda para su conocimiento y estudio. En la Cámara se discutirá la ley en dos debates y pasa a la cámara revisora, que manda el proyecto a la com. correspondiente. Nicaragua Las com. disponen de un lazo de 30 días para el estudio y dictamen de una iniciativa de ley (prorrogable). El dictamen puede ser favorable o desfavorable (cuando varios legisladores estén en desacuerdo con el dictamen de la com. pueden presentar su dictamen aparte: minora). Tratándose de una ley nueva, la com. podrá hacer reformas, adiciones, o supresiones. Si el Pleno, durante el debate sobre el informe considera que éste es insuficiente, lo devolverá a com. para que lo revise o mejore Panamá La secretaría general de la Asamblea remite los anteproyectos de ley orgánica a la comisión que corresponda para que ésta, una vez los analice, los presente al Pleno como proyectos de la comisión (art. 78). Las com. tienen un plazo de 10 días (se puede prorrogar por diez días más) para rendir informe. Este informe o proyecto de ley debe ir firmado por todos los miembros de la com., si alguno no estuviese conforme (informe de minoría) debe firmarlo con la nota “salvo mi voto”. Esto es considerado como el primer debate y debe terminar con una resolución negando o aprobando que el proyecto pase a segundo debate con o sin modificación. El segundo (decide si se mantiene como originalmente se propuso o con las modificaciones sugeridas) y tercer debate (discusión sobre la conveniencia de que el proyecto se convierta en ley) se producen en el pleno 56 Paraguay CÁMARA DE DIPUTADOS Los proyectos pasarán a las com. correspondientes sin más trámite. Completado el estudio de los proyectos, la com. se expedirá por escrito sobre ello, aconsejando su aprobación, modificación, sustitución o rechazo. Si las opiniones de los miembros están divididas, la minoría tendrá el derecho de presentar a la cámara su dictamen de disidencia. Las com. presentarán los proyectos en la forma en que deben ser sancionados y deben expedirse en el término de 30 días al Pleno. Los proyectos pasan en el pleno por dos discusiones: general y particular CÁMARA DE SENADORES La distribución de los proyectos a las com. es hecha por el presidente del Senado. Las com. despacharán sus asuntos en un plazo de 30 días, para su dictamen se requiere la mitad más uno de los votos. Las com. aconsejarán, por escrito, la aprobación, con o sin modificaciones, o el rechazo de los proyectos y presentarán los proyectos tal y como deben ser considerados, con la firma del presidente y de sus miembros. Cuando no existiese unanimidad, los disidentes podrán presentar su propio dictamen y sostenerlo en la discusión de la sesión. La discusión en sesión pasará por dos discusiones, en general y en particular. Ningún asunto podrá ser tratado sin dictamen de discusión Perú Recibida y registrada una proposición de ley, el oficial mayor la envía a una com. Para su estudio y dictamen, previa consulta con un miembro de la mesa directiva. Las com. tienen un máximo de 30 días para expedir el dictamen respectivo. Las com. están facultadas para rechazar de plano un proposición y para archivarla. Sin son varias com. pueden presentar dictamen conjunto. No se puede debatir ninguna proposición que no tenga dictamen de com., salvo que lo dispense la mitad más uno del nº de representantes presente Uruguay CÁMARA DE REPRESENTANTES La secretaría mesa de la Cámara de representantes manda el proyecto, presentado a la cámara o proveniente del Senado a la comisión o comisiones correspondientes, éstas deben remitir un informe al Plenario. Todo miembro tiene derechos a firmar con salvedades todo o parte del proyecto. La com. puede resolver el archivo de un asunto, que debe decidir finalmente la Cámara CÁMARA DE SENADORES La secretaría mesa del Senado manda el proyecto, presentado al Senado o proveniente de la Cámara de representantes a la comisión correspondiente, ésta remite un informe verbal o escrito al Plenario. Si existe discrepancias en la com. Cada miembro o fracción que discrepa podrá presentar un informe en el que manifieste sus discrepancias República Dominicana CÁMARA DE DIPUTADOS Las com. deberán informar favorablemente o negativamente sobre los proyectos que se sometan a su estudio y recomendar las modificaciones que crean convenientes. Estos informes deben rendirse en el plazo de diez días. Los senadores que no estén de acuerdo con el proyecto puede presentar un informe disidente. Los proyectos procedentes del Senado estarán exceptuados del estudio de las comisiones CÁMARA DE SENADORES Todo asunto que haya sido sometido en consideración por el Senado pasa a la comisión correspondiente para su estudio e informe. El informe de la com. puede omitirse si así lo decide las dos terceras partes de la cámara. Las com. pueden informar favorable o desfavorable o proponiendo las modificaciones que sean pertinentes, independientemente del texto original. Los senadores que no estén de acuerdo con el proyecto puede presentar un informe disidente 57 Venezuela Aprobado en primera discusión, el proyecto de ley, junto con las consultas y proposiciones hechas en el curso del debate y consignadas en Secretaría, será remitido a la comisión permanente directamente relacionada con la materia objeto de la ley. En caso de que el proyecto de ley esté vinculado con varias comisiones permanentes, se designará una comisión mixta para realizar el estudio y presentar el informe para la segunda discusión. Las comisiones que estudien proyectos de ley presentarán los informes correspondientes a consideración de la Asamblea en un plazo no mayor de treinta días consecutivos, contados desde la fecha de su recepción, a menos que por razones de urgencia la Asamblea decida un lapso menor. La segunda discusión del proyecto se realizará artículo por artículo y versará sobre el informe que presente la comisión respectiva. El informe contendrá tantos puntos como artículos tenga el proyecto de ley, también se considerarán como artículos el título de la ley, los epígrafes de las distintas partes en las cuales esté sistematizado el proyecto y la propia ordenación sistemática. Si el informe se aprueba sin modificaciones quedará sancionada la ley. En caso contrario, si sufre modificaciones, se devolverá a la comisión respectiva para que ésta las incluya en un plazo no mayor de quince días continuos