Los sistemas representativos de las CCAA. Balance, tipos y capacidad de innovación (1980-1999) : una realidad política eclipsada

Los sistemas representativos de las CCAA. Balance, tipos y capacidad de innovación (1980-1999). Una realidad política eclipsada LOURDES LÓPEZ NIETO Universidad Nacional de Educación a Distancia WP núm. 218 Institut de Ciències Polítiques i Socials Barcelona, 2003 2 El Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) es un consorcio creado en 1988 por la Diputación de Barcelona y la Universitat Autònoma de Barcelona, institución esta última a la que está adscrito a efectos académicos. “Working Papers” es una de las colecciones que edita el ICPS, especializada en la publicación -en la lengua original del autorde trabajos en elaboración de investigadores sociales, con el objetivo de facilitar su discusión científica. Su inclusión en esta colección no limita su posterior publicación por el autor, que mantiene la integridad de sus derechos. Este trabajo no puede ser reproducido sin el permiso del autor. Edición: Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) Mallorca, 244, pral. 08008 Barcelona (España) http://www.icps.es © Lourdes López Nieto Diseño: Toni Viaplana Impresión: a.bís Travessera de les Corts, 251, entr. 4a. 08014 Barcelona ISSN: 1133-8962 DL: B-32.369-03 3 Introducción Durante la segunda mitad del siglo XX, la especialización ha sido uno de los paradigmas y valores generalmente aceptados del mundo profesional, incluido el académico. En nuestra disciplina, por ejemplo, la “revolución conductista” se tradujo en una actitud jacobina (Goodin & Klingemann, 2001) por el desprecio que generó hacia otros objetos y métodos que se vieron en muchos aspectos relegados (por ejemplo a la hora de diseñar y seleccionar los contenidos de congresos, publicaciones, etc.). En contraste, pudimos descubrir y conocer profundamente objetos hasta entonces desconocidos, pero la capacidad explicativa ha ido mermando, si es que alguna vez fue grande. Ello pudo deberse al sesgo que genera una visión parcial de unos objetos y realidades en sí mismos complejos y cambiantes. A este paradigma cuasi dogmático le siguieron otros hasta que se llega a una etapa de eclecticismo más o menos ordenado, como también ha ocurrido en otros ámbitos intelectuales y en las opiniones ciudadanas dominadas por la nueva cultura política. Sin embargo, toda transición recoge elementos de las etapas precedentes, como no podía ser de otra forma, debido a la importancia que en todo proceso político tiene la historia, que muestra las raíces, conexiones e influencia de los acontecimientos anteriores en el presente. Por ello nos encontramos en el siguiente periodo con las consiguientes ventajas e inconvenientes. Entre las ventajas, la generalización y primacía de las citadas ideas “eclécticas” (de eklego, escoger, aunque se trata de la cualidad que admite diferentes tendencias u opiniones) frente a los dogmas de etapas anteriores. Pero cuando se generaliza el relativismo y se le considera un nuevo paradigma en el que se diluyen principios y tradiciones históricas que sustentan la cultura occidental, puede generar también disfunciones sobre todo porque las nuevas ideas y realidades se localizan mayoritariamente en el extremo contrario, de acuerdo con el movimiento pendular. En el ámbito político 4 esta situación se habría traducido en la victoria del centro, donde se autoubica la mayoría ciudadana y también a que gran parte de la opinión pública se manifiesta adecuándose a las respuestas consideradas “políticamente correctas”. Por su parte, los partidos políticos responden ofreciendo programas y políticas eclécticas, en las que predominan los matices sobre las diferencias. En estas condiciones cabe preguntarse hasta qué punto el citado eclecticismo y la volatilidad del mundo actual, en términos de opinión pública, pero también bursátil, empresarial, laboral, etc., exige replantear o redefinir nuestros métodos e instrumentos de análisis. Mi respuesta es afirmativa, ya que de otra forma será imposible estudiar nuestros objetos de estudio adecuadamente. Cabe pensar que la inhibición de las élites en esta etapa habría contribuido a la “disolución” ideológica y también que este comportamiento podría explicar que haya tardado en limitar la especialización y las mesas separadas, al menos en las ciencias sociales. Como ejemplo extremo de la especialización en Ciencia Política habría sido considerar una subdisciplina los estudios sobre las transiciones, denominando “transitólogos” a quienes estudiaban tales fenómenos, aunque unos años después se habría diluido esta adscripción. Otra ilustración de lo anterior, pero también de la prevalencia de los paradigmas y de la consiguiente práctica de las “mesas separadas”, sería que el Comportamiento Electoral o Político (CE o CP) fue elevado a la categoría de cuasi disciplina en el terreno investigador y docente. Es obvio que la producción intelectual de los estudiosos del CE y del CP, en términos cuantitativos y cualitativos, ha contribuido a consolidar la ciencia política al cumplir con muchos de los objetivos propios de esta ciencia social. Si miramos la agenda de la ciencia política de las tres últimas décadas, la mayoría de las investigaciones recogidas en dos publicaciones fundamentales (E.J.P.R. y A.P.S.R.), fueron estudios electorales. Una parte significativa de los politólogos españoles comparten desde finales de los años setenta esta tendencia centrada mayoritariamente en esta subdisciplina. Se entiende desde una perspectiva amplia que incluye los sistemas electorales y de partidos, así como comportamiento político 5 (Colino, et alt., 1994). Sin embargo, como no podía ser de otra forma, esta especialización y segmentación de las subdisciplinas citadas (CE y CP) también ha producido disfunciones. Por ejemplo, buena parte de este tipo de aportaciones excluyen del análisis referencias a los efectos del proceso de representación política en términos institucionales. Dicho de otra forma, frecuentemente los ciudadanos, sus comportamientos, pasan a ser el objeto y el fin de los estudios, y los partidos se analizan sobre todo en términos sistémicos y como si fuesen un actor único y homogéneo; los parlamentos y los gobiernos apenas se analizan, pese a ser los “productos” del comportamiento político y electoral. Esta situación comenzó a cambiar en los últimos años coincidiendo con el desarrollo del nuevo institucionalismo, que surge como uno de los contrapuntos al paradigma conductista y especialmente en sus aportaciones aplicadas (Rothstein, 2001). Quizá también porque los cambios ideológicos o de valores producidos en el mundo occidental relacionados con las transformaciones sociales, económicas y tecnológicas, habrían incidido de tal forma en el comportamiento electoral o político, que exigían ampliar las perspectivas y los instrumentos de análisis1. Se han producido numerosas investigaciones que han generado una extensa bibliografía, con un fuerte componente aplicado que ha enriquecido la ciencia política en general y en concreto los análisis sobre el gobierno o la democracia representativa. Los partidos políticos han recuperado un papel central en los estudios, lo que ha permitido distinguir su complejidad interna (Katz y Mair,1992, 1995) desde el punto de vista de la organización, de su acción en las instituciones, especialmente en el gobierno (Klingeman, 1986, 1987); al tiempo se analizan las relaciones entre las diferentes caras de los partidos en las instituciones del sistema representativo, o también llamado proceso de delegación política (Heidar & Koole, 2000; Blondel & Cotta, 1996). Estos estudios han cuestionado enfoques precedentes, especialmente determinadas aportaciones teóricas sobre las coaliciones de gobierno (Muller & Kaare, 2000). En todo caso, creo que asistimos a un momento de mayor 6 flexibilidad intelectual y metodológica, quizá también contagiados del “eclecticismo ideológico” imperante. Por lo tanto, el estudio extenso del gobierno o democracia representativa, es decir de la complejidad de los partidos y de la adecuación entre la voluntad popular y la formación de las instancias e instituciones representativas a través del proceso electoral, permitirá conocer unos aspectos habitualmente ocultos acerca de los sistemas políticos, cuando se estudian sus diversos componentes de forma segmentada. De hecho, la importancia del CE se realza cuando se demuestra como en última instancia la decisión ciudadana se plasma en instituciones, como los gobiernos, que son muy valoradas por los ciudadanos. En suma, defendería que uno de los retos para lograr el progreso científico consiste en consolidar la idea del sentido compartido de la disciplina. Al tiempo parece razonable contribuir a pensar lo impensable, introduciendo argumentos que permitan reflexionar sobre el impacto de las relaciones "globalizadoras" sobre nuestros objetos de estudios. También conviene reflexionar sobre la terminología que utilizamos, porque algunos conceptos resultan espesos, poco claros y dificultan y ensombrecen las tipologías que construimos. En otras palabras, tenemos problemas con las "etiquetas" que utilizamos, muchas de las cuales resultan erróneas al aplicarlas ahora por ejemplo, la capacidad explicativa de la tradicional tipología izquierda-derecha. También sería necesario verificar la idoneidad de seguir atribuyendo a las elecciones autonómicas (como a las europeas y las municipales de grandes urbes) un carácter secundario, ya que esta adscripción podría constituir hoy una convención o quizá un ejemplo de uso escasamente nítido del término. Por ello también abordaré esta cuestión en este trabajo sobre el gobierno representativo de las Comunidades Autónomas (CCAA). Esta aportación constituye una parte de una investigación desarrollada desde hace una década2, que pretende explicar aspectos ocultos, o eclipsados, en parte debido al predominio de los paradigmas antedichos, de lo que han hecho los políticos en las principales instituciones representativas de las CCAA, a partir de la legitimidad obtenida por el comportamiento de los ciudadanos. 7 Notas sobre objeto, las preguntas y la hipótesis del estudio Se trata de una primera aproximación que reflexiona sobre el papel y el posible impacto que el sistema representativo tiene en las CCAA. El análisis de los sistemas representativos autonómicos para las cuatro primeras elecciones y sus correspondientes legislaturas (68 casos), incluye el estudio de los procesos electorales (esencialmente normas y resultados electorales), así como el estudio del impacto que las citadas elecciones tienen sobre la organización de las dos instituciones que surgen de los mencionados procesos en los sistemas parlamentarios, los parlamentos y los gobiernos, cuya relación ha estado oscurecida. Otro factor que también podría haber contribuido a primar los análisis estrictamente electorales, en su doble vertiente de sistemas de partidos y comportamiento, sería que los objetos de estudio eran sistemas plenamente democráticos, en los que impera la lógica política democrática mayoritaria o de consenso, hasta que surgen conflictos políticos derivados de este factor3. Cuando ocurre esto, queda de manifiesto la legítima relación de la voluntad popular salida de las urnas y su plasmación en las instituciones representativas, el parlamento y después en el ejecutivo surgido de la cámara, es decir se analiza “lo que está en juego” en las elecciones. El estudio del enjeu es un clásico aspecto de los análisis electorales europeos, sobre el que ahora hay menos reflexión, como ocurre con otros aspectos del proceso electoral. Cabe pensar que la menor especialización de antaño y el predominio de enfoques más generalistas4, favorecía un conocimiento de las elecciones menos profundo, pero más imbricado en el sistema político objeto de estudio. Con esta reflexión no cuestiono el contenido de muchas investigaciones en curso, sino que habida cuenta de la frecuencia de los cambios en las sociedades actuales, quizá sería pertinente revisar los conceptos y precisar más y mejor el contexto político en el que se celebran los comicios incluyéndolo en los análisis electorales. Cuando por razones de tiempo y de la necesaria división del trabajo se segmentan mucho las investigaciones, puede provocar disfunciones 8 cuando no se analizan a fondo los cambios que se han ido produciendo en otros elementos sustanciales de los sistemas políticos. Por ejemplo, sería importante estudiar a fondo los efectos en los sistemas representativos de los procesos de descentralización política y del impulso dado a la Unión Europea, llevados a cabo en las últimas décadas en numerosos países. Estas decisiones políticas están modificando sustancialmente la realidad de los países y muchas veces no se han analizado suficientemente las consecuencias queridas o no de los procesos citados sobre la representación política. En ocasiones falta claridad al definir lo que la democracia es y lo que no es, sobre todo en términos cualitativos. Las reflexiones que siguen se sustentan en esta idea, en el convencimiento de que la suma de perspectivas y la atenuación de los compartimentos estancos en que a veces trabajamos también pueden contribuir a incrementar la capacidad explicativa de nuestras aportaciones. A medida que se profundiza en los estudios electorales, como en otras subdisciplinas politológicas, se proponen interpretaciones más complejas, basadas en la coexistencia de modelos de comportamiento ambivalentes, que difícilmente encajan en las tipologías y consideraciones anteriores ("nueva cultura política", "democracia de audiencia", "partidos cártel"). Comparto el diagnóstico, aunque no el "tratamiento", porque no se ha pasado totalmente la página de estas concepciones previas, sino que coexisten rasgos nuevos y viejos. Por ello, considero que debemos ser más flexibles en los análisis, como por otra parte están siéndolo muchos objetos de estudio: por ejemplo, los partidos cuando no sólo aceptan sino que impulsan formas de participación y adscripción menos rígidas (por ejemplo, la participación de independientes en la elaboración de programas). Por su parte, los ciudadanos reaccionan de forma distinta si se les ofrecen opciones diversas, en función del momento de la consulta, o de otros factores; ahí quizá estriba una de las preguntas centrales, sobre la que estoy trabajando: ¿por qué los líderes nacionales, sobre todo del gobierno central, no descentralizan los mensajes, no proveen recursos en las distintas campañas aún cuando en la práctica impulsan y dejan hacer a los otros gobiernos supra (UE) o subnacionales (regiones y 9 ayuntamientos)? Con frecuencia, las campañas electorales se ven ensombrecidas por los líderes nacionales y por temas que apenas se corresponden con lo que está en juego en los citados comicios. Así, una primera pregunta sería: ¿qué ha estado "en juego" en las elecciones autonómicas? ¿Se ha ido modificando el objetivo a lo largo del tiempo, teniendo en cuenta las transformaciones, en términos de competencias transferidas, producidas a lo largo del periodo?5 Dicho de otra forma, ¿qué y cuanto arriesgaban los principales partidos en los comicios autonómicos? Otra pregunta asociada a la anterior sería: ¿debemos seguir considerando las citadas elecciones como comicios de segundo orden? Sabemos que los políticos condicionan o determinan lo que está en juego, por ello habría que saber cómo deciden los partidos internamente, así como el papel de las citadas elecciones en términos de elaboración de programas y mensajes o como distribuyen los candidatos y demás recursos humanos y materiales. Apenas se ha estudiado el impacto sobre la mayor abstención del menor gasto que hacen los partidos y los medios de comunicación en estas elecciones (Van der Eijk & Franklin, 1996), aunque sabemos que los partidos de gobierno de las CCAA realizan campañas "institucionales" con las que pretenden rentabilizar su gestión. Sin embargo, los partidos que están en la oposición dependen mucho de los recursos de las organizaciones centrales o regionales de sus organizaciones. La variable independiente serían los actores políticos fundamentales, los diputados, los presidentes y consejeros autonómicos que vertebran las instituciones representativas, es decir “el partido en los cargos públicos”. Ello exige definir las relaciones y grado de autonomía de los citados cargos públicos, primero entre el partido del grupo parlamentario (PGP) y el partido del gobierno (PG). Después habría que definir las relaciones del PGP y las del PG con las cúpulas nacionales y regionales de sus partidos en el desempeño de sus funciones, es decir con la “organización externa del partido” (POE) (Heidar & Koole, 2000). Como variables dependientes, un entramado y diseño institucional 16 Navarra 50 Distrito único 50 3% CA País Vasco* 75 Provinciales 3 Alava 25 5% distrito*** Guipúzcoa 25 Vizcaya 25 Rioja, La* 33 Distrito único 33 5% CA Comunidad 89 Provinciales 3 Castellón 22 Valenciana Alicante 30 Valencia 37 5% CA *El número total de escaños en las siguientes CCAA se modifica por diversos motivos: en las elecciones de 1983 Aragón tuvo 66 escaños, Baleares 54, Cantabria 44, Castilla La Mancha 44, Murcia 43, La Rioja 35 y País Vasco 60, en las elecciones de 1981 y de 1985 Galicia tuvo 71 **En la comunidad de Madrid su Asamblea tuvo 94 en las elecciones de1983, 96 en las de 1987, 101 en las de 1991, 103 en las de 1995 y 102 en las de 1999 ***Modificado para las elecciones de 2001, la barrera se rebajó a un 3%, con objeto de que las formaciones minoritarias accedieran al escaño Fuente: López Nieto, 2002; elaboración propia sobre fuentes oficiales Resultados y competitividad La participación muestra oscilaciones significativas en cada CCAA, y en cada comicio, aunque suele ser más baja en aquellas CCAA que celebran sus elecciones en fecha distinta a las del resto de España. No obstante, en Galicia se ha producido un progresivo aumento de la misma, aunque se han producido inflexiones por debajo del 60% en determinados comicios en Andalucía, Asturias, Madrid, Cataluña y el País Vasco. Esta circunstancia podría resultar paradójica al producirse en comunidades con importante arraigo nacionalista; sin embargo, es preciso recordar la importancia que tiene en todo análisis electoral el contexto político, social, económico en el que se realizan los comicios, además de la variable del calendario electoral. Sólo hay dos CCAA en las que la participación ha superado, en las cuatro elecciones que analizo, el 70% (Castilla La Mancha y Extremadura), aunque con inflexiones (Cuadro 2). Cuadro 2 Porcentajes de participación en las elecciones a los parlamentos autonómicos* CCAA 1983 1987 1991 1995 Andalucía* 66,3 70,7 55,3 67,7 Aragón 67,0 69,7 64,5 71,1 17 Asturias 65,0 66,9 58,7 69,4 Baleares 64,8 67,2 60,3 63,6 Canarias 61,2 66,1 60,8 65,0 Cantabria 73,8 76,3 72,3 74,0 Castilla La Mancha 73,7 75,1 72,9 78,8 Castilla León 69,8 72,9 67,5 74,4 Cataluña* 62,1 64,3 59,4 54,9 Extremadura 73,9 74,7 71,6 78,9 Galicia* 45,2 56,3 59,3 64,7 Madrid 69,7 69,9 58,5 70,4 Murcia 68,5 72,8 67,2 75,3 Navarra 70,9 73,5 66,7 69,1 País Vasco* 59,8 68,5 69,6 61,0 Rioja, La 70,2 73,5 68,9 76,7 Comunidad Valenciana 72,7 74,5 69,2 76,6 *Las fechas de las elecciones en estas CCAA están recogidas en el Cuadro 3 Fuente: López Nieto, 2002 En todas las CCAA menos en Madrid, la participación en las segundas elecciones fue superior a la que se produjo en las “constituyentes”; quizá porque los comicios para elegir la II Legislatura fueron los más competidos. En las terceras elecciones se participa más que en los cuartos (menos en Cataluña y País Vasco). En todo caso, las excepciones son tan significativas que parecería necesario profundizar en el marco político de cada CCAA y en consecuencia matizar la idea de la hipotética nacionalización de los comicios y su supuesto carácter secundario. Ambos argumentos desde el punto de vista político serían falaces desde una perspectiva temporal, habida cuenta de la creciente autonomía de las CCAA en el desempeño de sus competencias y en el ejercicio del quehacer político. Este aspecto ha sido omitido casi siempre, ya que la atribución de ambos calificativos se ha solido basar en criterios o indicadores esencialmente electorales13 en el caso de las elecciones secundarias y siempre en términos comparados con las elecciones generales14. En este caso, como hemos visto los datos de participación son suficientemente diversos y cabría pensar que responden en muchos casos a lógicas políticas propias derivadas de la relación entre las tres caras o entre los tres tipos de partidos mencionados y sus electores en cada CCAA. 18 Otro indicador importante para analizar los sistemas representativos es el porcentaje de votos de cada uno de los partidos parlamentarios, ordenados en función de la dimensión de sus apoyos electorales (Cuadro 3). Este cuadro permite visualizar como el sistema electoral traduce estos resultados, dicho de otra forma, el porcentaje de escaños alcanzados por cada partido. También podemos determinar el número de partidos parlamentarios en cada CCAA, su evolución, así como la relación entre ellos, es decir el sistema de partidos. También contribuye a determinar si este tipo de relaciones es permanente o se modifica en alguna elección; además es posible conocer el alcance de la competitividad y su evolución en el tiempo. Finalmente al contar con toda esta información sobre las 17 CCAA podemos establecer tipos y modelos de comportamiento electoral entre ellas, para después estudiar los resultados en términos institucionales. Cuadro 3 Porcentaje de voto y de escaños de los partidos parlamentarios en todas las elecciones autonómicas CCAA 1983(*) 1987(*) 1991(*) 1995(*) Partido %v y %es Partido %v y %es Partido %v y %es Partido %v y %es Andalucía(*) PS 52,5 60,5 PS 47,7 55,0 PS 49,6 56,9 PS 38,6 41,3 PP 17,0 15,6 PP 22,2 25,7 PP 22,2 23,8 PP 34,5 37,6 UCD 13,0 13,8 IU 17,8 17,4 IU 12,7 10,1 IU 19,2 18,3 IU 8,6 7,3 PA 5,9 1,8 PA 10,7 9,2 PA 5,8 2,8 PA 5,4 2,8 Aragón PS 46,8 50,0 PS 35,7 40,3 PS 40,3 44,8 PP 37,5 40,3 PP 22,6 27,3 PAR 28,1 28,4 PAR 24,7 25,4 PS 25,7 28,4 PAR 20,5 19,7 PP 15,5 19,4 PP 20,7 25,4 PAR 20,4 20,9 IU 4,0 1,5 CDS 10,2 8,9 IU 6,7 4,5 IU 9,2 7,5 CDS 3,3 1,5 IU 4,9 3,0 CHA 4,8 2,9 Asturias PS 52,1 57,7 PS 39,3 44,4 PS 41,5 46,6 PP 42,0 46,7 PP 30,3 31,1 PP 25,5 28,8 PP 30,7 33,3 PS 33,8 37,8 IU 10,7 11,1 CDS 18,7 17,7 IU 15,1 13,3 IU 16,4 13,3 IU 12,2 8,8 CDS 6,8 4,4 PAS 3,2 2,2 PAS 2,7 2,2 Baleares PP 35,6 38,9 PP 36,6 42,3 PP# 47,3 52,5 PP 45,1 50,8 PS 34,7 38,9 PS 32,4 35,6 PS 30,1 35,7 PS 23,9 27,0 UM 15,2 11,1 CDS 10,2 8,5 EN* 8,0 8,5 EN* 12,2 10,2 EN* 6,7 6,8 UM 9,0 6,7 IU 2,5 1,7 IU 6,6 5,1 PDL 1,3 1,7 EN* 6,2 6,9 FIEF 2,2 1,7 UM 5,3 3,4 CiM 1,1 1,7 EVIF 3,1 1,7 AIPF 0,3 1,7 Canarias PS 41,4 45,0 PS 27,8 35,0 PS 33,3 38,3 CC 32,8 36,7 PP 29,0 28,3 AIC 20,2 18,3 AIC 22,9 26,7 PP 31,1 30,0 CDS 7,2 10,0 CDS 19,5 23,3 CDS 14,5 11,7 PS 23,0 26,7 IU 4,4 1,7 PP 11, PP 12,9 10,0 PNC 3,0 5,0 19 CCNC 4,3 1,7 AC 6,8 1,7 IU 12,3 8,3 AHI 0,3 1,7 AM 0,9 5,1 IU 6,1 3,3 AM 0,7 3,3 AG/H 0,6 5,1 AM 0,8 5,0 AHI 0,2 1,7 UPC 0,2 1,7 AHI 0,2 1,7 Cantabria PP 43,9 51,4 PP 41,3 46,2 PS 34,8 41,0 PP 32,5 33,3 PS 38,4 42,9 PS 29,6 33,3 UPC 33,5 38,5 PS 25,1 25,6 PRC 6,7 5,7 PRC 12,9 12,8 PP 14,4 15,4 UPC 16,6 17,9 CDS 6,6 7,7 PRC 6,3 5,1 PRC 14,6 15,4 IU 7,4 7,7 Castilla PS 47,0 52,3 PS 46,7 53,2 PS 52,7 57,4 PS 45,7 51,1 La Mancha PP 41,2 47,7 PP 34,4 38,3 PP 36,3 40,4 PP 44,3 46,8 CDS 10,7 8,5 IU 6,2 2,1 IU 7,6 2,1 Castilla PS 44,8 50,0 PP 34,9 39,3 PP 44,2 51,2 PP 52,3 59,5 León PP 40,0 46,4 PS 34,5 38,1 PS 37,0 41,7 PS 29,6 32,1 CDS 6,0 1,2 CDS 19,6 20,0 CDS 8,2 5,9 IU 9,6 6,0 PDL 2,7 PDL 2,4 1,2 IU 5,4 1,2 UPL 2,6 2,4 SI 1,3 1,2 Cataluña(*) CiU 27,7 31,9 CiU 46,6 53,3 CiU 45,5 51,1 CiU 46,0 51,9 PS 22,3 24,4 PS 30,0 30,4 PS 29,6 30,4 PS 27,4 31,1 IU 18,7 18,5 PP 7,7 8,1 IU 7,7 6,7 ERC 7,9 8,1 UCD 10,5 13,3 IU 5,6 4,4 PP 5,3 4,4 IU 6,5 5,2 ERC 8,9 10,4 ERC 4,4 3,7 ERC 4,1 4,4 PP 5,9 5,2 PA 2,6 1,5 CDS 3,8 2,2 Extremadura PS 53,2 53,8 PS 49,2 52,3 PS 54,2 60,0 PS 43,9 47,7 PP 30,1 30,1 PP 24,2 26,1 PP 26,8 29,2 PP 39,5 41,5 EU 8,5 9,2 CDS 12,4 12,3 IU 5,7 6,1 IU 10,6 9,2 IU 6,5 6,1 EU 5,8 6,1 CDS 2,5 4,6 EU 3,8 1,5 IU 5,4 3,1 Galicia(*) PP 30,2 36,7 PP 41,2 47,9 PP 44,1 50,7 PP 52,2 57,3 UCD 27,5 29,6 PS 28,8 31,0 PS 32,5 37,3 PS 23,5 25,3 PS 19,4 22,5 CG 13,1 15,5 BNG 8,0 9,3 BNG 18,7 17,3 BNG 6,2 4,2 EG 5,7 4,1 IU 3,8 1,4 BNG 4,2 1,4 EG 3,3 1,4 Madrid PS 50,8 54,2 PS 39,1 41,7 PP 43,2 46,5 PP 50,9 52,4 PP 34,3 36,2 PP 31,9 33,3 PS 37,1 40,6 PS 29,7 31,1 IU 8,9 9,5 CDS 16,9 17,7 IU 12,2 12,9 IU 16,0 16,5 IU 7,6 7,7 Murcia PS 52,2 60,5 PS 43,7 55,6 PS 45,3 53,3 PP 52,3 57,8 PP 35,4 37,2 PP 31,5 35,6 PP 33,5 37,8 PS 31,9 33,3 IU 7,0 2,3 CDS 11,9 6,7 IU 10,2 8,9 IU 12,5 8,9 IU 7,5 2,2 Navarra PS 35,8 40,0 PS 28,0 30,0 UPN 35,4 40,0 UPN 31,4 34,0 UPN 23,5 26,0 UPN 24,8 28,0 PS 33,8 38,0 PS 20,8 22,0 PP 14,2 16,0 HB 13,6 14,0 HB 11,3 12,0 CDN 18,5 20,0 HB 10,6 12,0 CDS 7,5 8,0 EA 5,5 6,0 IU 9,4 10,0 PNV 6,8 6,0 EA 7,1 8,0 IU 4,1 4,0 HB 9,2 10,0 UDF 6,3 6,0 EA 4,6 4,0 FAP 4,2 4,0 EE 3,4 2,0 País PNV 38,1 41,7 PNV 42,4 42,7 PNV 23,6 22,7 PNV 28,5 29,3 Vasco(*) HB 16,5 18,3 PS 23,0 25,3 PS 22,0 25,3 PS 19,9 21,3 PS 14,2 15,0 HB 14,7 14,7 HB 17,4 17,3 HB 18,3 17,3 EE 9,8 10,0 PP 9,4 9,3 EA 15,8 17,3 EA 11,4 12,0 UCD 8,5 10,0 EE 8,0 8,0 EE 10,8 12,0 PP 8,2 8,0 PP 4,8 3,3 PP 4,8 2,7 EE 7,8 8,0 IU 4,0 1,7 CDS 3,5 2,7 UA 1,4 4,0 Rioja, La PS 47,2 51,4 PS 39,6 42,2 PS 42,4 48,5 PP 49,5 51,5 PP 40,0 42,9 PP 34,8 39,4 PP 41,7 45,5 PS 34,0 36,4 20 PRP 7,5 5,7 CDS 10,8 12,1 PR 5,4 6,1 IU 7,2 6,1 PRP 6,4 6,1 PR 6,7 6,1 Comunidad PS 51,4 57,3 PS 41,3 47,2 PS 42,8 50,6 PP 42,9 47,2 Valenciana PP 31,9 35,9 PP 23,7 28,1 PP 27,8 34,8 PS 33,9 37,1 IU 7,5 6,7 CDS 11,2 11,2 UV 10,4 7,9 IU 11,5 11,2 UV 9,1 6,7 IU 7,5 6,7 UV 7,0 5,6 IU 7,9 6,7 (*) Los resultados de los comicios para elegir los últimos parlamentos en estas cuatro CCAA van en cuadro aparte. Las fechas de las anteriores elecciones fueron: Andalucía: 1982, 1986, 1990, 1994; Galicia: 1981, 1985, 1989, 1993; en Cataluña: 1980, 1984, 1988, 1992; en el País Vasco: 1980, 1984, 1986, 1990 Fuente: López Nieto, 2002 sobre diversas fuentes oficiales. No se incluyen Ceuta y Melilla por carecer de datos oficiales. Los partidos parlamentarios están ordenados en función del número y porcentaje de votos. En Baleares: #, PP en coalición con UM; EN = coalición de diversas formaciones socialistas y nacionalistas de las Islas Lo primero que cabe destacar es la enorme riqueza y pluralidad de los resultados. La cantidad de apoyo electoral del primer partido ha variado en las cuatro elecciones en todas las CCAA, aunque en siete de ellas no ha habido alternancia15. Los porcentajes de votos del segundo partido siempre han sido diferentes y este ha sido el mismo solo en cinco CCAA16, es decir en la mayoría la competitividad ha variado, como analizaremos después. Por otra parte, en ninguna CCAA el número de partidos parlamentarios ha sido el mismo en las elecciones analizadas. No se encuentra tampoco una única tendencia en el tiempo, sino que en la mayoría de las CCAA aumenta o disminuye el número de partidos parlamentarios, salvo alguna excepción17. En este sentido, sólo tres CCAA han tenido un número pequeño y estable de partidos parlamentarios, con la excepción ocurrida en las segundas elecciones por la presencia del CDS18. Por el contrario, las CCAA con una presencia mayor de partidos parlamentarios, en al menos dos comicios analizados han sido cuatro19. Las razones para tan plural escenario estarían en la mayoría de los casos motivadas por la volatilidad de los partidos y de algunos políticos, que provocan la fractura y la aparición de nuevos partidos que se fraguan en el ámbito autonómico y especialmente entre las formaciones del centro derecha (CDS, AIC, UPCA, UV, UA, EA, etc.). Baste aquí señalar esta cuestión, que serviría para argumentar las hipótesis centrales de esta investigación: las relaciones entre las caras de los partidos desde las instituciones en las que actúan, influye y condiciona el devenir de la 21 práctica política en las CCAA. Las discontinuidades y la pluralidad de escenarios no se explican casi nunca en función del tipo y alcance de competencias, ni en la ubicación geográfica, ni siquiera en el carácter ideológico de los partidos. Todo análisis de los resultados y del efecto del sistema electoral sería parcial si no contara con la información sobre los votos que quedan sin representar (Cuadro 4). También el análisis de estos datos permite observar que en algunas CCAA las variaciones son enormes, como también ocurre si analizamos los datos en términos comparados entre ellas. Pero hay que destacar que en algunas CCAA el porcentaje de votos sin representar en cada una de las cuatro elecciones es muy pequeño20. Solo en Cantabria esta cifra es muy significativa en tres elecciones; en otros casos tiende a disminuir (Galicia) y en otras ocasionalmente presentan un alto porcentaje21. De nuevo, la explicación de estas cuestiones exige buscar en los indicadores habituales (proporcionalidad, competitividad, primas, etc.) de cada proceso y de cada CCAA. Entre los casos mencionados como singulares, encontramos tanto CCAA con distrito único, como con varios de desigual tamaño. El coeficiente electoral de los mismos también es muy variado. Es sabido que estos elementos del sistema electoral suelen influir en la proporcionalidad, como también ocurre con el número y tipo de sistema de partidos. Sin embargo, apenas hay elementos comunes entre los casos excepcionales citados, por lo que habría que seguir investigando teniendo en cuenta que la competitividad electoral y parlamentaria son también diferentes. Cuadro 4 Porcentajes de votos sin representación en los parlamentos autonómicos(*) CCAA 1983 1987 1991 1995 Andalucía* 3,3 3,8 1,2 0,3 Aragón 2,8 4,6 2,2 2,4 Asturias 6,4 3,8 1,8 4,4 Baleares 2,5 2,6 2,3 2,5 Canarias 3,8 5,8 3,1 8,8 Cantabria 11,0 9,6 11,0 1,9 Castilla La Mancha 11,8 8,2 4,8 1,4 Castilla León 5,7 5,8 3,8 2,8 22 Cataluña* 8,6 5,0 2,8 4,4 Extremadura 1,5 1,1 3,7 1,4 Galicia* 9,6 7,0 4,3 1,5 Madrid 5,9 4,4 7,5 1,8 Murcia 4,8 4,5 10,1 2,4 Navarra 2,3 2,2 5,2 4,1 País Vasco* 0,0 1,4 1,0 2,1 Rioja, La 4,5 6,7 8,9 0,8 Comunidad Valenciana 8,7 5,6 10,6 3,6 (*) Las fechas de las elecciones en estas CCAA están consignadas en el Cuadro 3 Fuente: López Nieto, 2002 La competitividad electoral en las elecciones autonómicas analizadas vuelve a mostrar la pluralidad y ausencia de sistemática en los resultados producidos, así como la dificultad de encontrar pautas interpretativas a los mismos (Cuadro 5). No hay ninguna CCAA que se haya mantenido en el mismo margen de competitividad en las cuatro elecciones. La CA con mayor competitividad ha sido Castilla León en tres comicios, entre los mismos partidos, aunque con cambio del primer partido. Ambos rasgos, aunque con menor margen, también se dan en Madrid, pero sólo en dos elecciones. En el polo opuesto se sitúan Andalucía y Extremadura, en las que en las primeras tres elecciones apenas ha habido competitividad, lo que podría también indicar un sistema de partidos electorales hegemónico. Con un margen inferior, es decir con un poco más de competitividad, se sitúan Cataluña y la Comunidad Valenciana en tres casos. Entre ambos extremos hay tres CCAA, que han presentado un grado de competitividad medio (entre 15 y 20) aunque sólo en dos comicios22. Cuadro 5 Competitividad electoral en las 4 primeras elecciones autonómicas 1983* 1987* 1991* 1995* Margen PS PP PS PP PS PP PS PP 0-5 C. León Baleares Navarra Baleares Cantabria C. León C. Macha Canarias Galicia Rioja C. León País Vasco Navarra Extremadura (C.C.) (PNV) Rioja 5,1 C. Mancha Cantabria Aragón Madrid Andalucía Asturias a Cataluña Canarias País Vasco Cantabria 10 (CIU) Madrid (PNV) C. Valenciana Rioja 10,1 Canarias Asturias Cantabria Asturias Galicia Aragón 23 a Navarra C. Mancha Galicia Canarias Navarra 15 Murcia Murcia 15,1 Madrid Cataluña Aragón Baleares Cataluña Rioja a Murcia (CIU) C. Mancha (CIU) 20 C. Valenciana País Vasco Cataluña (PNV) (CIU) C. Valenciana C. Valenciana 20,1 Aragón Andalucía Extremadura Baleares a Asturias Extremadura C. León 30 Extremadura Galicia País Vasco Madrid (PNV) Murcia +30,1 Andalucía Andalucía Notas: Cuando el margen de competitividad es muy estrecho (0-5) es que hay mucha competitividad, es decir, la distancia entre el porcentaje de votos de los dos primeros partidos es muy estrecho; a medida que el margen se amplía, disminuye la competitividad. Los distritos en los que aparecen siglas entre paréntesis son aquellos en los que el primer partido no es ni PS o PP (*) Las fechas de las elecciones en Andalucía, Cataluña, Galicia y País Vasco, consignadas en el Cuadro 3 Fuente: López Nieto, 2002; elaboración propia sobre fuentes oficiales Por lo tanto, en la mayoría de las CCAA la distancia entre los dos primeros partidos electorales ha variado prácticamente en cada elección, dicho de otro forma, el alcance de los apoyos electorales ha cambiado en términos cuantitativos en cada comicio, tanto en elecciones simultáneas como en las que se celebran aisladamente, y tanto en comunidades gobernadas por el mismo partido como en las que hay alternancia. Al analizar los votos sin representar y los sistemas de partidos electorales y parlamentarios, cabría deducir que en términos generales el funcionamiento de los sistemas electorales autonómicos habría sido bastante proporcional. Este aspecto se puede complementar comparando la competitividad electoral con la parlamentaria. En términos generales, cabe decir que los sistemas electorales han traducido con bastante fidelidad los votos en escaños, ya que las primas no son muy grandes y normalmente favorecen más al primer partido. Obviamente hay excepciones23, especialmente en el País Vasco, quizá la CA más proporcional y donde la competencia entre partidos altera la posición de los mismos24. Estas excepciones se han ido manifestando con más frecuencia en las siguientes elecciones (Cataluña en las de 1999), aunque no entro en detalles, porque escapan al periodo objeto de este estudio. 24 Balance de las elecciones autonómicas Este trabajo sobre los sistemas representativos de las CCAA se proyecta sobre lo que está en juego, es decir sobre la formación de las instituciones y sus actores principales y excluye el contexto político de los procesos electorales. Por esta razón, este breve epígrafe de recapitulación y de enlace con los resultados institucionales contempla de forma sistemática la competitividad parlamentaria (Cuadro 6), que recoge los indicadores más significativos de los resultados electorales de cara a su proyección en las instituciones resultante de lo que en última instancia “se juega” en las elecciones, la presidencia de los gobiernos. Cuadro 6 Partidos y porcentajes de la competitividad parlamentaria CCAA 1983(*) 1987(*) 1991(*) 1995(*) Andalucía PS-PP 44,9 PS-PP 29,4 PS-PP 33,0 PS-PP 3,7 Aragón PS-PP 23,8 PS-PAR 13,0 PS-PAR 20,0 PP-PS 12,0 Asturias PS-PP 26,6 PS-PP 15,6 PS-PP 13,3 PP-PS 8,9 Baleares PP-PS 1,9 PP-PS 6,7 PP-PS 18,6 PP-PS 23,8 Canarias PS-PP 16,7 PS-AIC 16,7 PS-AIC 11,6 CC-PP 6,7 Cantabria PP-PS 8,5 PP-PS 12,9 PS-UPC 2,5 PP-PS 7,7 C. La Mancha PS-PP 4,5 PS-PP 14,9 PS-PP 17,0 PS-PP 4,3 C. León PS-PP 3,5 PP-PS 1,2 PP-PS 9,5 PP-PS 27,4 Cataluña CiU-PS 7,5 CiU-PS 22,9 CiU-PS 20,9 CiU-PS 20,8 Extremadura PS-PP 23,7 PS-PP 26,2 PS-PP 30,8 PS-PP 6,2 Galicia PP-PS 7,1 PP-PS 16,9 PP-PS 13,4 PP-PS 32,0 Madrid PS-PP 18,0 PS-PP 8,4 PP-PS 5,9 PP-PS 21,3 Murcia PS-PP 23,3 PS-PP 20,0 PS-PP 15,6 PP-PS 24,5 Navarra(*) PS-PP 14,0 PS-PP 2,0 PP-PS 2,0 PP-PS 10,6 País Vasco PNV-HB 23,4 PNV-PS 17,4 PS-PNV 2,6 PNV-PS 8,0 Rioja, La PS-PP 8,5 PS-PP 2,8 PS-PP 3,0 PP-PS 15,1 C. Valenciana PS-PP 21,3 PS-PP 19,1 PS-PP 15,7 PP-PS 11,2 (*) Obviamente el partido es UPN, aunque debido al acuerdo con el PP lo sustituyo por las siglas PP Fuente: López Nieto, 2002 El análisis de estos resultados vuelve a mostrar la amplia casuística y las dificultades para establecer tipologías cuando se cruza los partidos competidores y la distancia entre ellos en los cuatro comicios o legislaturas. Entre las excepciones, destacar que en ninguna CA ni elección 25 (legislatura) hay márgenes de competitividad similar, porque la fuerza y solidez de los dos primeros partidos han sido diversas en cada periodo electoral. Encontramos algunos rasgos comunes cuando comparamos las CCAA en las que la competitividad parlamentaria se produce en las cuatro elecciones entre los mismos partidos y éstos ocupan el mismo orden, es decir en las CCAA en las que no ha habido alternancia, que podríamos denominar continuistas o “conservadoras”25. Además hay siete CCAA en las que los partidos competidores son los mismos, aunque en algún momento hay alternancia. En algunos casos ésta se produce en la IV Legislatura, al situarse el PP como primer partido, aunque también hay un caso diferente26. Casi siempre, se trata de una manifestación del cambio de orientación del electorado que se muestra en todos los procesos electorales, pero que se anticipa muchas veces en las autonómicas. Esta realidad se manifiesta antes en otras tres CCAA27. Finalmente hay tres CCAA en las que las fracturas entre las fuerzas del centroderecha trascienden el ámbito parlamentario, lo que permite la presencia como partidos competidores de fuerzas regionalistas28. En todo caso, conviene profundizar en el estudio de las relaciones entre las caras o entre las partes de cada partido en el ámbito autonómico, para intentar explicar la diversidad de distancias o márgenes de competitividad y que afecta tanto a los méritos y deméritos de los primeros partidos, como los de los segundos (por ejemplo en Cataluña). Trataré de poner de manifiesto algunos ejemplos, especialmente en el último epígrafe de este trabajo, al tratar la continuidad de los políticos autonómicos. Antes de continuar el análisis relativo a la adecuación representativa entre la voluntad popular y la composición de las instituciones que surgen de las elecciones, habría que preguntarse hasta qué punto la competitividad parlamentaria explica la formación del principal órgano de los parlamentos y el diseño del tipo de gobierno. Por ejemplo, la presencia de fuerzas regionalistas y nacionalistas entre los dos primeros partidos no es muy significativa, pero ¿se corresponde ésta con su importancia en la organización y funcionamiento de las instituciones? 32 III PS 48,5 40 PS PR PP PS PP PS IV PP 51,5 60 PP PP PS PP PS PP* Comunidad I PS 57,3 40 PS PS PP IU PP PS* Valenciana II PS 47,2 60 PS PS PP PS PP PS III PS 50,6 60 PS PS PP PS PP PS* IV PP 47,2 40 UV PP PS PP PS PP (*) El Parlamento de Cataluña siempre ha tenido una Secretaria 3ª: en la I la ocupó UCD; en las tres siguientes CiU/ y una Secretaria 4ª, que la ocuparon, UCD en la I , ERC en la II y IV, e IC en la III (**) En Cataluña en la II legislatura CiU tiene mayoría absoluta por si sola, aunque pacta un gobierno de coalición. La Asamblea de Madrid ha contado siempre con una vicepresidencia 3ª ocupada en la I, II y IV legislatur as por IU y en la III por el PS; también ha contado con una Secretaria 3ª ocupada en la I por PS, en la II por el CDS, en la III por IU y en la IV por el PP (***) Navarra tuvo una secretaría 3ª y 4ª en la I que ocupó PP y UPN respectivamente: en esta CCAA se sobreentienede que PP es Unión del Pueblo Navarro (UPN), salvo el la I que aparecen como grupos diferenciados y UPN tuvo 3 miembros en la mesa y AP-PP 2 Fuente: López Nieto, 2002 y ERA, equipo de Madrid, 2001 En un extremo encontramos el modelo de mesa integrado por 3 miembros de un mismo partido (4 en el caso de la Comunidad de Madrid y de Cataluña), incluido el presidente de la cámara y el del Gobierno; los otros dos (tres en la Comunidad de Madrid y Cataluña) miembros restantes de la mesa pertenecen al primer partido de la oposición. Las CCAA que se incluyen en este modelo paradigmático tendrían mayoría absoluta, y por lo tanto esta composición al principio de la legislatura se mantiene a lo largo de la misma. En el extremo contrario estaría el modelo de las CCAA cuyas mesas tienen una composición plural y diversa, así como la presidencia de la misma y las de sus gobiernos. En estos casos no hubo mayoría absoluta en ninguna de las cuatros legislaturas, por lo que la composición que refleja el cuadro al principio no siempre fue la misma durante o al final de la misma. Un caso paradigmático de los cambios mencionados ocurrió en la II Legislatura en La Rioja40. En medio todo un “surtido” de soluciones, asociado en ocasiones al sistema de partidos parlamentarios y también a alguna de las fórmulas o transacciones políticas utilizadas para conformar los gobiernos autonómicos. Efectivamente, esta tipología ordena las CCAA de acuerdo con las veces en que hay una adecuación entre las mayorías 33 parlamentarias, las de la mesa41 y las del gobierno, es decir cuando el primer partido parlamentario preside la mesa y el Gobierno en las cuatro legislaturas y en el otro extremo cuando esto no ocurre nunca. - Castilla la Mancha, Murcia: adecuación total en las cuatro legislaturas. - Cataluña, Extremadura y Castilla León, en tres legislaturas. - Andalucía, Baleares, Cantabria, Galicia, La Rioja, Madrid, Comunidad Valenciana, en dos legislaturas. - Aragón, Asturias, Canarias y País Vasco, en una legislatura - Navarra, nunca. El 45,6% de las mesas de los 68 casos estudiados son de mayoría absoluta, y de ese porcentaje casi el 12% tiene lugar en Castilla La Mancha y Murcia, que son las dos únicas CCAA en las que han tenido cuatro gobiernos mayoritarios. En este grupo de casos la composición mayoritaria de las mesas se asocia a la existencia de gobiernos mayoritarios, aunque hay excepciones debidas a numerosos y diversos factores como veremos después42. Otras veces, aunque el primer partido no tuviera mayoría, impone la composición mayoritaria de la mesa con la complicidad del segundo partido43. En suma, los dos principales partidos (PS y PP), que han sido los actores políticos que más veces han intervenido en estas decisiones políticas, han optado por soluciones muy diversas al inicio de cada legislatura, incluso en la misma CA o con los mismos portavoces o candidatos a las presidencias de gobierno. Lo mismo cabe decir de las soluciones adoptadas a la hora de definir los diversos tipos de gobierno como veremos después. Además podemos conocer más especificidades, ya que de esos 31 casos en los que el primer partido parlamentario tiene mayoría absoluta, la presidencia de la mesa y la del gobierno mayoritario, la mayoría eran socialistas (58%), 10 del PP y tres de CIU. También sabemos que menos en dos ocasiones44, siempre el primer partido parlamentario se ha visto primado en su representación en la mesa en mayor o menor medida; los que más beneficio obtuvieron de esta forma 34 fueron tanto el PP como el PS (y CIU en una ocasión) y en diferentes legislaturas45. Si aplicásemos una lógica meramente cuantitativa, la ventaja en la última institución sobre la que se proyectan los resultados electorales, el gobierno, sería enorme, ya que los gobiernos mayoritarios suponen el 100% de la representación. Como ejemplo de diversos casos reales consignados en el cuadro, el primer partido con el +/-45% de los votos, consigue el 51% de los escaños, el 60% de la mesa del parlamento y el 100% del gobierno46. Obviamente, a partir de este momento se desarrolla la vida política diaria, la toma de decisiones y la puesta en marcha de políticas, todo ello con estilos políticos bien mayoritarios, especialmente en los casos antes estudiados, pero que también puede ser de consenso, o con una combinación de ambos estilos. Por ejemplo, entre estos casos formalmente mayoritarios, casi todas las mesas están integradas por tres miembros del partido ganador y dos por los del segundo partido. Sin embargo hay excepciones, motivadas por distintas razones políticas, en ocasiones para integrar a otras formaciones parlamentarias, aunque otras veces las excluyen47. Cuando no hay mayoría absoluta, se imponen fórmulas de negociación en las que no se aplica la proyección cuantitativa de la representación institucional, porque tampoco se alcanzó en la fase electoral. Estos casos constituyen la mayoría de los 68 analizados (55%) y en todos ellos la política se manifiesta con su enorme riqueza. Las negociaciones abarcan tanto la formación de la mesa, como la del gobierno, aunque se dilucida sobre todo las respectivas presidencias, ya que cada una en su institución respectiva son cargos con enorme poder. En estas actuaciones teóricamente el punto de partida es la representación parlamentaria, es decir, el porcentaje de escaños del primer partido y la competitividad entre los dos primeros. La práctica de este proceso negociador tiene en cuenta estos indicadores, pero también otras cuestiones políticas, y además suelen intervenir las terceras o cuartas formaciones parlamentarias. El papel de los actores políticos (diputados, 35 pero también el partido externo) es central para iniciar, desarrollar o descartar pactos, en los que no siempre las afinidades ideológicas serían relevantes. Para ilustrar esta realidad se puede analizar en primer lugar lo acontecido en las CCAA que se sitúan en el polo opuesto a los casos mayoritarios antes estudiados (Canarias, Navarra y País Vasco). Se trata de tres CCAA en las que nunca el primer partido ha tenido mayoría absoluta, ya que su representación parlamentaria ronda el 35% más o menos de media. Las soluciones alcanzadas en términos de composición y representación en las mesas son muy variadas. En el País Vasco, en las cuatro legislaturas, el PNV consigue la presidencia del gobierno y en tres también la de la mesa, siendo especialmente destacable lo que ocurre en la IV Legislatura, ya que partía con un 29,3% de los escaños. Se trata de un caso en el que de hecho se impone el primer partido, en parte por la fragmentación de la oposición y también por la crisis política de esa CA, que de hecho favorece que el PNV imponga una lógica mayoritaria en todas las legislaturas a pesar de sus resultados minoritarios y que no se produzca alternancia. Lo que ocurre en las otras dos CCAA (Canarias y Navarra) representa mejor el consenso, ya que se producen diversos tipos de pactos y se “cambian cromos”: presidencias de mesas por las de gobierno, tanto cuando se formalizan coaliciones como cuando no llegan a forjarse48, aunque a veces se ha relegado al primer partido, como veremos ahora. Además en ambas CCAA hay alternancia política y los partidos que forman parte de los gobiernos no son siempre los mismos. No obstante, ambos tipos de prácticas se han llevado a cabo en otras CCAA en alguna legislatura, y los efectos en la gobernabilidad han sido diversos. En efecto, la intrahistoria entre las diversas partes de los partidos49 y las relaciones entre sus dirigentes explicará otro tipo de soluciones políticas que no benefician al primer partido electoral y parlamentario cuando, al inicio de la legislatura, no consigue ni la presidencia de la mesa ni la del gobierno. Estas situaciones paradigmáticas se producen cuando algunos partidos de la oposición se alían frente al primer partido 36 parlamentario y forjan soluciones de gobierno alternativas a la mayoritaria. En el período objeto de estudio esto ha ocurrido en siete ocasiones (Cuadro 8), en seis CCAA y en la mayoría de los casos el partido afectado fue el socialista y en dos ocasiones el PP; pero a su vez ambos partidos formaron parte de los pactos contra el primer partido en otras CCAA, en las que intervinieron otros partidos. Estas prácticas se realizaron por primera vez en la II Legislatura y en las siguientes también hubo ejemplos. Desde el punto de vista de la gobernabilidad el resultado fue diverso: en tres ocasiones los presidentes agotaron la legislatura, en dos casos dimitieron y en otros dos también lo hicieron al perder sendas mociones de censura. Otra fórmula es que la lista más votada obtenga la presidencia del gobierno, pero no la de la mesa y con ello el presidente del parlamento puede bloquear determinadas decisiones del gobierno, e incluso hacerle caer50. Cuadro 8 Casos en los que la lista mas votada se ve relegada en las instituciones representativas CCAA Legislatura 1º part. Partidos que Partido Partido SÍ / NO agota parlamentario pactan presidente presidente la legislatura. mesa Gobierno Causas Aragón II PS PAR + PP CDS PAR SÍ Canarias II PS AIC+PP+CDS AIC CDS NO, dimite Rioja II PS PP + PR CDS PP NO, moción censura Aragón III PS PAR + PP PP PAR NO, moción censura Cantabria III PS UPC* PP PP UPC SÍ Madrid III PP PS* IU IU PS SÍ Navarra IV PP-UPN PS+CDN+EA PS PS NO, dimite Fuente: López Nieto, 2002 Las diversas prácticas políticas que se han producido en el ámbito de los sistemas parlamentarios autonómicos responden a lógicas políticas diversas y plurales, que son impulsadas a veces por políticos de un mismo partido, que de esta forma muestran diversos grados de autonomía a lo largo del proceso representativo, especialmente en las últimas etapas, en el diseño partidista de los principales órganos de las instituciones. La adecuación entre la composición de éstas y otro de los objetivos de la representación, la gobernabilidad, en ocasiones es independiente de cual 37 sea el formato adoptado, ya que en última instancia intervienen numerosos factores que influyen en la capacidad de llevar a término los programas de gobierno. Entre éstos hay que reiterar el comportamiento de los políticos, especialmente de los candidatos a presidentes de los gobiernos autonómicos, aunque a veces el cambio de grupo de un diputado es suficiente para hacer caer un Gobierno. Los formatos de los gobiernos autonómicos A la hora de definir los modelos de gobiernos habidos en las CCAA, encontramos todas las opciones posibles (mayoritarios, minoritarios y coaliciones), en su mayoría forjadas después de las elecciones. La volatilidad de los políticos y de los partidos en ocasiones podrían haber influido en los cambios en el comportamiento electoral, pero sobre todo se manifiesta en la formación de los plurales y diferentes gobiernos y en última instancia en el funcionamiento del Estado Autonómico en su totalidad. En efecto, el análisis de las relaciones entre parlamentos y gobiernos de las CCAA y de sus resultados políticos muestra que se ha producido un alto grado de autonomía y singularidad en los sistemas políticos autonómicos. En un extremo se sitúa la Comunidad de Castilla La Mancha, que ha tenido el mismo tipo de mayoría y partido de gobierno durante las cuatro primeras legislaturas. En el polo opuesto se ubican la Comunidad Canaria y la Comunidad Foral de Navarra, con formatos de gobierno diversos, con alternancia política y que no siempre agotan la legislatura, especialmente en el caso de Canarias. Entre ambos extremos se sitúan el resto de CCAA, en las que las tensiones e inestabilidades habidas en la vida de los partidos en el periodo estudiado habrían afectado a la composición de los grupos parlamentarios y de los propios gobiernos y al quehacer de ambas instituciones. En algunas CCAA siempre ha gobernado el mismo partido (Cataluña, CIU; en Andalucía, Castilla la Mancha y Extremadura, el PSOE); las gobernadas por los socialistas tuvieron mayorías absolutas durante las tres primeras legislaturas; se trata de las CCAA “más seguras”, con partidos fuertes y predominantes. En otras siempre ha habido un 38 mismo partido gobernando, pero en ocasiones en coalición (PNV en el País Vasco, PP en Baleares) y a veces no durante toda la legislatura (PP en Galicia y Cantabria). En dos CCAA ha habido gobiernos mayoritarios (en Madrid en dos ocasiones y en Asturias una vez), pero también minoritarios, y en ellos el PP ha conseguido el gobierno por primera vez en la IV Legislatura. En la Comunidad de Murcia se han sucedido cuatro gobiernos con mayoría absoluta, los dos primeros socialistas y los dos siguientes populares. Finalmente hay otro grupo de CCAA en el que ha habido tanto gobiernos minoritarios como de coalición; además, ha variado la composición política de sus gobiernos: Navarra, Canarias, Aragón, Castilla León; se trataría de las CCAA más “inseguras” e inestables. Con objeto de profundizar en la casuística de la formación de los gobiernos en los que ningún partido parlamentario contaba con mayoría absoluta (más de 50,5%), he elaborado un cuadro (9) que ilustra la siguiente fase del proceso representativo, es decir, lo que hacen los diputados y la posible influencia de los miembros de las mesas en las votaciones de investidura en los 37 casos en las quince CCAA en las que esto ha ocurrido en el período estudiado51. El criterio que ha guiado la tipología que presento es esencialmente cuantitativo, ya que defino cuatro tipos de gobierno en función del porcentaje de votos que logran los candidatos a presidentes de gobierno, todo ello en las primeras votaciones de investidura. Pero también introduzco un criterio complementario, ya mencionado52. Estos son gobiernos de mayoría relativa (8 casos), es decir, cuando superan matemáticamente la mayoría absoluta pero la obtienen gracias al apoyo de otras formaciones parlamentarias. El tipo con más casos es el de los gobiernos minoritarios (17 casos) cuando no alcanzan la mayoría absoluta, incluso cuando consiguen ciertos apoyos en la investidura. Finalmente, los gobiernos de coalición, surgidos del acuerdo expreso de forjar este tipo de gobierno y que a su vez pueden ser mayoritarios, cuando tienen matemáticamente la mayoría absoluta (8 casos), y minoritarios cuando 39 esto no sucede (4 casos). Conviene recordar en este punto que se trata de un rasgo innovador respecto de lo que ha ocurrido en el ámbito nacional, en el que hasta ahora no se han formalizado coaliciones de gobierno. A la izquierda del cuadro se consignan los partidos de la mesa que no apoyan la investidura (negrita y cursiva) y a la derecha los partidos que votan “si” a la investidura. En todos los casos las ausencias y la abstención podrían servir a los propósitos del gobierno, cuestión que veremos más adelante cuando analicemos los presidentes autonómicos y si éstos agotan la legislatura. Cuadro 9 Tipos de gobierno, composición política de las mesas de los parlamentos y los apoyos partidistas en la sesiones de investidura en las legislaturas autonómicas que carecen de un partido con mayoría absoluta CCAA Leg. Presid. Vicepr. Vicepr. Secr. Secr. Tipo Gobierno al Partidos que votan 1º 2º 1º 2º inicio legislatura SÍ Investidura al inicio legislativa Andalucía IV IU PP PS PS PP Minoritario PS Aragón I PS PS PP PS PP Mayoría relativa PS + IU + CDS II CDS PS PP PS PAR Minoritario PAR + PP III PP PP PS PP PS Coalición mayoritaria PAR + PP IV PAR PP PS PP PAR Coalición mayoritaria PP + PAR Asturias* II PP CDS PS IU PS Minoritario PS III IU PS PP PS PP Mayoría relativa PS + IU IV PP PS IU PP PS Minoritario PP Baleares I PP UM PS PP EN Mayoría relativa PP + UM + G. Mix II UM CDS PS PP EN Coalición mayoritaria PP + UM Canarias I PS PS PP PS AM Mayoría relativa PS + G. Mix. II AIC PP PS CDS AM Coalición mayoritaria CDS + AIC + PP III AIC PS CDS PS PP Coalición mayoritaria PS + AIC IV PP CC PS CC PP Mayoría relativa CC + PP Cantabria II PRC PS PP CDS PP Minoritario PP III PP PP PS PP PS Coalición mayoritaria PP + UPCA IV PP PRC PS PS IU Coalición mayoritaria PP + PRC Castilla I PS PS PP PS PP Minoritario* PS León II CDS PP PS PP PS Minoritario PP + G. Mix Cataluña** I ERC PS CiU CiU PS Minoritario CIU Extremadura IV IU PP PS PP PS Minoritario PS Galicia I UCD PP PS UCD PP Mayoría relativa PP + UCD II CG PP PS PP PS Minoritario PP Madrid II CDS PS PP PS PP Minoritario PS III IU PP PS PS PP Mayoría relativa PS + IU Navarra I PP PP PS PS PP Minoritario PS II PP PS PP CDS UDF Minoritario PS III PS EA PP IU PP Minoritario PP 40 IV PS CDN PP EA PP Coalición mayoritaria PS + CDN* EA País Vasco I PNV PNV PS PNV EE Minoritario PNV II PNV PNV PS PNV PS Minoritario PNV III PS EA PNV EE CDS Coalición mayoritaria PNV + PS + CDS IV PNV PS EA PP EE Coalición mayoritaria PNV + PS + EE Rioja, La II CDS PS PP PS PP Minoritario PP + PRP III PS PR PP PS PP Coalición mayoritaria PS + PRP Comunidad II PS PS PP PS PP Mayoría relativa PS + IU Valenciana IV UV PP PS PP PS Coalición mayoritaria PP + UV *El reglamento en Asturias no permite el voto negativo en la investidura, por lo que se suman de hecho el negativo y la abstención; estos en la II, PP+CDS+IU; en la III, PP+G.mixto; en la IV, se abstienen IU+G.mixto, porque en la segunda votación se vota a favor de los candidatos mejor situados y el del PP obtuvo 21 votos y el socialista 17. Casos en los que con mayoría absoluta el presidente dimite (por corrupción u otros motivos) y aunque hay nuevo presidente y nuevo gobierno los cambios no alteran la mayoría de gobierno, por eso no están incluidos en este cuadro, aunque si en el Cuadro 14 (Andalucía en la I; Baleares en la IV; Cantabria en la I y Murcia en la III). No incluyo como gobiernos de coalición los casos de coalición preelectoral del partido del presidente que tiene mayoría absoluta previamente: Cataluña en la II; Galicia (PP+CG) en la III **Secretarías 3 y 4 de UCD Fuente: López Nieto, 2002 Por lo tanto, nos encontramos ante unos escenarios políticos heterogéneos, inestables, pero también plurales y competitivos, que han permitido la alternancia política, así como formas de gobierno presididas casi la mitad de las veces por la negociación y el consenso. Ahora baste señalar que una vez más los comportamientos del personal político y de las relaciones partidistas (inter e intra) que se producen después de las elecciones son variopintas, afectan la mayoría de las CCAA (menos Castilla la Mancha y Murcia) en al menos una legislatura y a todos los partidos, a los grandes cuyo comportamiento es diverso y cambiante, como también lo es el de las demás formaciones políticas. La inestabilidad de la vida partidista en las CCAA es una realidad compartida en parte con la que se produce en el ámbito nacional, aunque en este nivel territorial tiene más visibilidad. Es posible pensar que esta situación obedezca a la creciente institucionalización de los sistemas políticos autonómicos. Éstos intentarían conseguir del Estado mayores cotas de competencias y recursos en un proceso creciente de competitividad entre las CCAA. Por ello, muchas veces desaparece la 41 cohesión intra-partidista (López Nieto, 1994), en favor de acuerdos entre los partidos de una misma CA. Aumentan las tensiones entre políticos del mismo partido en diferentes CCAA, al tiempo que se llega a acuerdos y consensos entre quienes integran los parlamentos autonómicos; aunque es posible que estas dinámicas negociadoras se manifiesten sobre todo en las políticas “menos partidistas”. Pero al tiempo, las organizaciones centrales de los partidos tratarán de “cohesionar” a sus bases autonómicas. El proceso exigirá consensos bilaterales sucesivos, en los que se reconocerán y otorgaran progresivamente mayores cotas de autonomía. Esta realidad permitiría hablar de un modelo innovador de relaciones inter e intrapartidistas que se manifiesta sobre todo en la formación de las instituciones representativas por excelencia y en sus relaciones, lo que ha venido a enriquecer la vida política autonómica. No se puede olvidar, sin embargo, que se trata de un proceso complejo e inestable, en el que quizá los actores últimos, quienes son reclutados para representar a esas CCAA, influyan sobre el mismo. Todo lo anterior nos lleva a proponer una nueva tipología tentativa sobre las CCAA conservadoras donde no cambia el partido de gobierno y a veces ni el presidente, versus renovadoras y con alternancia. Se trataría de seguir profundizando en aspectos como el que aquí presento parcialmente, y en los análisis de los 17 casos en sus aspectos relativos al funcionamiento y a lo que han hecho las CCAA, sus parlamentos, sus gobiernos y su personal político, especialmente sus presidentes, algunos de los cuales son paradigmáticos al haberse perpetuado al frente de sus gobiernos durante muchos años, como Bono, Pujol o Ibarra, para después comparar y evaluar estos y otros aspectos. Al tiempo habría que analizar los porqués de la hegemonía de esos partidos y de esos presidentes, ya que el éxito político podría deberse tanto a méritos propios como a deméritos de las fuerzas opositoras. Además, como a lo largo del periodo analizado los gobiernos autonómicos han ido incrementando sus competencias y por ende sus recursos de todo tipo53, los partidos de gobierno actuarían como partidos cártel y podrían tener la tentación de generar nuevas fórmulas y comportamientos clientelares. Esta hipótesis se 48 de los reglamentos se situarían en una casilla intermedia. Cuadro 10 Regulación de las Preguntas e Interpelaciones en los Reglamentos de los Parlamentos autonómicos: criterios hipotéticos relacionados con la capacidad de control I) MÁS CAPACIDAD DE CONTROL MENOS CAPACIDAD DE CONTROL Tiempo específico, amplio y fijo para sesiones Tiempos no especificados o sesiones de de control (2 horas, 1 hora mínimo) control esporádicas Decide presidente con la Mesa y oída la Presidente Junta* Relevancia Mesa (++) Presidente oída Junta (+) Tiempos más cortos para realizar preguntas/ Tiempos más largos y flexibles para hacer interpelaciones à más presión preguntas/interpelaciones à menos presión Respeto al número de actuaciones/acciones Arbitrariedad a la hora de establecer el por sesión y por grupo número de actuaciones acciones por sesión y por grupo No limitación de iniciativas Limitación de iniciativas Participación de los grupos en las No-participación de los grupos en las intervenciones intervenciones Mayores cupos por grupos Menores cupos por grupos No se contempla ampliación de plazos a la Se contemplan ampliaciones de plazos a la hora de responder hora de responder No necesidad de reiteración Necesidad de reiteración Diputado elige quien responde Gobierno decide quien responde Más cargos que se pueden controlar Sólo presidente y consejeros Control directo al presidente No se contempla Existencia preguntas urgentes y/o de No existencia preguntas urgentes actualidad Si no responden PRE al pleno (++) No se contempla Si no responden PRE, a Comisión (+) Capacidad real de introducir interpelaciones y Limitación real para introducir interpelaciones certeza de respuesta y dificultad en respuesta Posibilidad de introducir interpelaciones y Posibilidad de introducir interpelaciones y poca restricción por cupos, con flexibilidad de restricción por cupos con limitación por máximos por sesiones sesiones Se puede hacer más de una interpelación por Sólo una interpelación por sesión sesión II) CONCLUSIÓN Más facilidad para acceder al control por parte Menos facilidad para acceder al control por de la oposición (mecanismos) parte de la oposición (mecanismos) Fuente: ERA II Equipo de Madrid, 2002 Para avanzar en el análisis del rendimiento de los parlamentos autonómicos en el ejercicio de la función de control, presentamos por 49 primera vez el número de preguntas presentadas y respondidas así como de las interpelaciones sustanciadas en las cuatro primeras legislaturas de los 17 parlamentos. Esta perspectiva cuantitativa teóricamente permitiría ordenar en un extremo las cámaras más activas desde el punto de vista de control, pasando por casos en los que el número varía a lo largo de las legislaturas, hasta el extremo opuesto que vendría representado por los parlamentos en los que el número de preguntas e interpelaciones habría sido muy bajos a lo largo del período analizado. Sin embargo, este análisis tiene dos grandes limitaciones, por los indicadores seleccionados y por la obligada exclusión de alguno de los 68 casos teóricos67: Pero, los resultados del estudio son importantes porque constituyen la primera piedra para saber que han hecho estas cámaras de forma comparada y porque cuestionan parcialmente los modelos analíticos realizados hasta ahora que no incluían estos indicadores. Para conseguir este objetivo se ha realizado un análisis centrado en la evolución de cada parlamento. Distinguimos qué cámaras presentan más o menos y cuáles responden más o menos y en cuáles tiende a aumentar o disminuir la presentación y respuesta (Cuadro 11). En la mayoría de los parlamentos se ha ido incrementando a lo largo de las legislaturas el número de preguntas, especialmente en la IV. Esta situación se produce en muchos casos con gobiernos de mayoría de distinto signo político e incluye las numerosas iniciativas del grupo que sustenta la mayoría parlamentaria. Cabe pensar que en la primera legislatura en la que se está construyendo los nuevos sistemas políticos, la oposición parlamentaria desarrolla esta actividad de forma muy minoritaria. En el análisis desagregado destaca el caso de las Cortes Valencianas, seguido del Parlamento de Cataluña en las dos últimas legislaturas. Un segundo grupo de parlamentos se singulariza porque se habrían presentado un número alto (Andalucía en casi todas las legislaturas) y además homogéneo de iniciativas en las tres últimas (Castilla La Mancha). En el extremo opuesto, ubicamos los Parlamentos en los que se han presentado pocas preguntas en todas las legislaturas, y que apenas han crecido (Navarra y País Vasco). La característica mencionada contrasta con la que 50 se produce en el Congreso de los Diputados que presenta una tendencia que podríamos llamar “montaña rusa”68. Las (PRE) son las más numerosas, porque no hay límite a su presentación, aunque cuantitativamente las presentadas69 y respondidas70 varían mucho. El número de (PROP) es menor por limitación normativa aunque son las más visibles. El rendimiento de las presentadas71 y respondidas72 es diverso. Las PROC son las menos numerosas, a pesar de ser teóricamente las más eficientes. A veces por las normas o por otras razones este tipo de preguntas no se han consignado de forma separada respecto de las PROP (Murcia y Castilla La Mancha en las tres primeras legislaturas). Ello dificulta la comparación con las PROP y con las PRE73, aunque también tienden a incrementarse. Las Interpelaciones sustanciadas, las que se llevan a cabo, permite ver cuando y quienes sustancian más y menos74. En todas las CCAA la trayectoria ha sido de montaña rusa, de una a otra legislatura suben y bajan. La descripción presentada puede verse de forma sintetizada en el Cuadro 11 en el cual nos encontramos, tanto los Parlamentos que se ubicarían en los extremos en cuanto a las actividades de control desarrolladas, así como su evolución en el tiempo. Cuadro 11 Clasificación sintética de los parlamentos autonómicos en relación a la función de control Presentan Presentan Aumentan Disminuyen Estabilizadas Montaña rusa más menos progresiv. progresiv. PROP Andalucía País Vasco Andalucía Extremadura Cantabria Valencia Navarra Cataluña Castilla La País Vasco Cataluña Aragón Mancha Asturias Madrid Valencia La Rioja Murcia Navarra PROC Cataluña Andalucía Navarra Aragón País Vasco Asturias Valencia Cataluña 51 Extremadura La Rioja Navarra PRE C.Valenciana País Vasco Madrid Castilla La Cataluña Madrid Navarra Castilla La Mancha Aragón Andalucía Aragón Mancha (salvo I) Extremadura Castilla La Cantabria Asturias Mancha Canarias Castilla León Cataluña Murcia (I-II) La Rioja Castilla León Navarra (III–IV) Valencia Murcia (III–IV) Responden Responden Aumentan Disminuyen Estabilizadas Montaña rusa más (IV) menos progresiv. progresiv. PROP Canarias Aragón Aragón Cantabria Cataluña Castilla La Cantabria Navarra Valencia Mancha Castilla León Andalucía Castilla León Navarra Asturias La Rioja Valencia Canarias Madrid Murcia País Vasco PROC Valencia Castilla León Asturias Andalucía Valencia Castilla León Asturias Aragón Cataluña Extremadura La Rioja Madrid Navarra País Vasco PRE Murcia Aragón Asturias Castilla León Castilla La Cataluña Canarias Cataluña Mancha Castilla León Madrid La Rioja País Vasco Madrid Madrid Extremadura Valencia Murcia Navarra Canarias Cantabria Aragón Valencia La Rioja INTERPELACIÓN (Sustanciada) Cataluña Castilla La Suben en la IV: Bajan en la IV Todas Murcia Mancha Extremadura Asturias encuadran Valencia Castilla León Cataluña Castilla León en este Extremadura La Rioja Castilla La Madrid modelo Navarra Mancha Murcia Canarias País Vasco Aragón La Rioja Fuente: ERA II-Equipo de Madrid, 2002 Si clasificamos los parlamentos en función del “activismo” de estas iniciativas, hay tres con mayor número (Valencia, Cataluña y Andalucía). Además, en los dos primeros teóricamente se habría alcanzado un mayor 52 rendimiento en el control, al presentar las mayores tasas de respuesta. En el otro extremo se sitúa primero el Parlamento de Navarra y después el del País Vasco. La mayoría de los casos se encuentran en situaciones intermedias y las especificidades son mayores que los elementos comunes. En este grupo quizá cabe destacar la Asamblea Regional de Murcia, con resultados opuestos y extremos según las legislaturas75. Se advierte la misma distribución para las interpelaciones sustanciadas. El balance de las iniciativas de control desde una perspectiva temporal permite advertir que en la mayoría de los parlamentos se incrementa el número de preguntas independientemente de otros factores. La segunda idea a destacar es que el rendimiento teórico de estos instrumentos de control es limitado, porque en la mayoría de los parlamentos76 el porcentaje de respuesta no crece, situación inexplicable desde le punto de vista de la evolución cuantitativa en el tiempo. La mayoría de los casos responde de forma discrecional, aunque sin duda los más paradigmáticos se presentan en los menos activos (Navarra y País Vasco). Cuando empezamos a estudiar la función del control presumíamos que, aún siendo 17 parlamentos, el rendimiento de la citada función variaría de acuerdo con algunas de las variables y perspectivas que habíamos establecido. En este estudio preliminar no advertimos una evolución homogénea. Al contrastar los datos cuantitativos, toda relación entre las tipologías establecidas en un primer momento es pura casualidad. Obviamente, un enfoque exclusivamente jurídico parece no responder correctamente. Al analizar las actuaciones de los parlamentos hay que recordar el tipo de gobierno existente en cada legislatura y la composición de las Mesas que, con distinta intensidad, controla el desarrollo de las iniciativas de control. Pues bien, también nos equivocamos si creemos que estos dos últimos elementos pueden dar una respuesta sistemática a la hora de establecer tipologías de parlamentos. Pero, por si teníamos dudas, cuando recurrimos a otro tipo de variables institucionales77 seguimos sin 53 alcanzar una respuesta válida para todos los casos. No siempre coinciden ni por Comunidades, ni por legislaturas. Tampoco hay un comportamiento cíclico al estudiar transversalmente todas las Comunidades a lo largo de legislaturas simultáneas. Todos estos factores exigen un análisis pormenorizado de los sistemas políticos autonómicos en los que estamos encontrando las respuestas al hallazgo científico de esta aportación, que cuestiona los modelos autonómicos definidos hasta ahora, quizá porque no habían incluido el rendimiento de esta institución en el contexto del sistema representativo y oscurecen el protagonismo de los actores parlamentarios, especialmente de los presidentes de Gobierno. Renovación y continuidad de los representantes públicos autonómicos: los presidentes de gobierno y los diputados Introducción El análisis de los sistemas representativos autonómicos requiere dedicar un epígrafe sobre sus actores políticos esenciales, los diputados y los presidentes de Gobierno78, quienes en el inicio del proceso electoral fueron muchos de los candidatos. De esta forma el estudio concluye con algunas notas sobre quienes han influido más en el devenir de estos sistemas políticos, aunque en esta primera aproximación he excluido el partido externo79, que interviene en el sistema representativo seleccionando a quienes estarán en las instituciones, pero cuyo poder se puede ver luego limitado en función de la fuerza que obtengan en las instituciones los electos y de las relaciones y acuerdos que puedan formalizar en las mismas las otras partes del partido, entre ellos y con los cargos representativos de otras formaciones. El grado de autonomía individual de estos representantes públicos es difícil de precisar; por una parte necesitan de los partidos para ser elegidos, y por otro lado están amparados constitucionalmente para mantener sus escaños, aunque abandonen los partidos. Conviene recordar que la práctica del transfugismo ha originado modificaciones en la 54 composición de diversos gobiernos autonómicos. Por ello hay que analizar la influencia de los políticos en las instituciones representativas y su grado de autonomía en el funcionamiento de las mismas. Cabe pensar que los altos niveles de discontinuidad podrían asociarse a este de limitaciones, a las presiones del partido externo, pero también a que los incentivos de estos representantes sean escasos. En este epígrafe solo analizaré este rasgo básico de los electos, la alta renovación, por las disfunciones que este tipo de carrera política podría acarrear para el funcionamiento de los sistemas representativos. Pese a ello, creo que al concluir este análisis junto a esta característica común, el quehacer de los cargos representativos autonómicos es esencial a la hora de entender las enormes diferencias y la pluralidad de soluciones que se han producido en los sistemas políticos autonómicos. Las altas cifras de discontinuidad de los parlamentarios españoles y en general de los representantes públicos, tanto históricas como en la actualidad, tienen graves implicaciones políticas, puesto que sólo unos pocos podrían haber establecido sólidas relaciones informales en las instituciones, y por tanto sólo una minoría habría estado en disposición de familiarizarse con los grupos de interés, con los procedimientos parlamentarios y los gubernamentales. Además, cabe pensar que la discontinuidad del personal parlamentario y de los presidentes podría ser una de las razones de la ineficacia de estas instituciones. Una excesiva incertidumbre sobre la futura carrera política puede llevar aparejada un menor incentivo, añadido a la imagen social negativa para las vocaciones políticas. Como no puede ser de otra forma, la profesionalización de los representantes públicos tiene tanto aspectos positivos como negativos. Una dedicación total reduce la incertidumbre, fortalece las relaciones personales entre los políticos, creando y sedimentando pautas de conducta y relaciones informales, aunque en ocasiones se soslayen los vínculos formales y los procedimientos reglamentados. En cuanto a los incentivos con los que cuentan los políticos 55 autonómicos hay que señalar que son bastante limitados para los diputados, y mucho menores que los que tienen los presidentes, como veremos después. En primer lugar, en términos de prestigio tanto de la institución como de su actividad política80; en segundo lugar, en cuanto a los tipos de retribuciones materiales pero también de promoción a la carrera política. Es difícil separar todas estas cuestiones, que influyen en las opciones personales a la hora participar en la actividad parlamentaria autonómica. Entre los incentivos materiales, las diferencias son enormes entre los presidentes y los diputados, porque la mayoría de los parlamentos autonómicos retribuyen a los electos a través de complejos sistemas de dietas; este modelo tiene, entre otros inconvenientes, que puede producir una aparente inflación de la actividad parlamentaria (por ejemplo: tiempo sesionado, número de reuniones de comisiones); en consecuencia, esta situación podría producir diversos tipos de parlamentarios: quiénes se dedican en exclusividad como profesionales de la política81. Por otra parte, los sistemas de incompatibilidades son diversos, pero en principio parece que se trataría de un incentivo positivo, ya que hay diputados, pocos, que acumulan hasta seis cargos públicos; recordemos aquí que el sistema de patronazgo es también extenso en el ámbito autonómico, ya que los parlamentos designan a los integrantes de numerosos consejos y órganos de la administración institucional; sin embargo, este incentivo a veces se ve limitado por los partidos, que como el Popular ha establecido un sistema de incompatibilidades internas, aunque no siempre se cumple. Movilidad en los parlamentarios autonómicos El punto de partida es que los parlamentos autonómicos son instituciones nuevas, de paso para acceder a otros cargos, aunque es posible también que el paso por la política sea temporal. Quizá porque son órganos poco valorados en el contexto de las instituciones autonómicas, que tienen poca relevancia, incluso cuando no hay mayorías absolutas; todo ello implicaría que son unas instituciones que tendrían pocos incentivos, lo que favorecería la movilidad, convirtiéndose en un escalón 56 intermedio de carreras políticas (entre el gobierno local y el tránsito a la política nacional, ya sea el Senado o el gobierno nacional); en el ámbito autonómico ocuparían después cargos como consejeros o en otros órganos de la administración institucional. Por todo ello, cabría hablar de profesionalización parcial con un porcentaje alto de renovación. Este rasgo lo comparten con el resto de los políticos españoles en el ámbito nacional y local. Aunque no todas las elecciones autonómicas se celebran simultáneamente, en cada legislatura se eligen 1.180 diputados autonómicos, a través de un sistema de listas cerradas y bloqueadas en las que en teoría los partidos políticos controlan el proceso de nominación y elaboración de sus candidaturas. Este proceso en principio se realizaría de forma descentralizada y serían las organizaciones regionales y autonómicas de los partidos quienes seleccionarían los candidatos en función de diversos criterios (expectativas de gobierno, tensiones internas, necesidad de representar diversas tendencias, familias o sectores del partido o de la CA, etc.). Además cabe pensar que los políticos tienen individualmente un cierto grado de autonomía e influencia a la hora de decidir sobre sus carreras políticas, y en este sentido tendrían una cierta capacidad de opción sobre su continuidad o cambio en sus escaños. La alta tasa de renovación es un factor común a todos los parlamentos autonómicos, y parece ser el principal factor explicativo de la ausencia de patrones y modelos definidos (Cuadro 12). A esta falta de continuidad han ayudado el que las Comunidades Autónomas que han desarrollado más competencias, después han limitado de manera explícita en los Estatutos de Autonomía los períodos de sesiones o la posibilidad de profesionalizar a una cantidad más alta de parlamentarios; pero sin duda no son éstas las causas principales, porque los mismos síntomas y falta de institucionalización se han producido en los parlamentos de las Comunidades Autónomas que han seguido vías más rápidas para el autogobierno. Existen otros factores que se producen en todos los casos y son más explicativos, como el papel de los partidos y sus dirigentes, que 57 controlan mediante la estructura de los grupos parlamentarios toda la acción de los diputados, o el papel central de los gobiernos en el sistema político que controlan las mesas de los parlamentos y las comisiones. El papel que un diputado tiene en el sistema político pasa a ser residual y la trascendencia social de su acción es limitada, comparada con la expectativa que pudiera tener una persona media de nuestra sociedad de ser un “padre de la región”, en definitiva, de ser parte del poder legislativo en un sistema parlamentario. Cuadro 12 Renovación y estabilidad de los diputados autonómicos (1980-1995) Legislaturas 1 2 3 4 Nº tot. dip. N1 % N1 ¾ N1 ¾ N1 ¾ N1 Andalucía 171 (61) 76 (25) 41 (13) 10 (3) 306 Aragón 112 (60) 38 (20) 15 (8) 7 (4) 172 Asturias 70 (63) 24 (21) 13 (12) 5 (4) 112 Baleares 89 (63) 37 (26) 9 (6) 6 (4) 141 Canarias 96 (63) 31 (21) 15 (lO) 7 (5) 149 Cantabria 70 (68) 21 (20) 10 (lO) 2 (2) 103 Cataluña 213 (57) 89 (24) 40 (11) 20 (4) 376 Castilla La Mancha 87 (71) 28 (23) 6 (5) 2 (2) 123 Castilla León 150 (64) 60 (26) 17 (7) 8 (3) 2 Extremadura 96 (61) 39 (25) 18 (10) 4 (2) 57 Galicia 109 (60) 54 (30) 13 (7) 6 (3) 82 Madrid 143 (63) 46 (20) 27 (12) 12 (5) 223 Murcia 95 (74) 23 (22) 5 (3) 1 (1) 129 Navarra 109 (74) 19 (13) 12 (3) 8 (5) 148 País Vasco 137 (64) 45 (2l) 39 (9) 4 (2) 93 Rioja, La 67 (67) 15 (16) 9 (10) 2 (2) 306 C. Valenciana 134 (61) 49 (22) 25 (11) 12 (6) 220 Totales 1.948 (63) 671 (22) 322 (10) 116 (4) 3.087 Sólo se han evaluado los parlamentarios que acceden al escaño tras las elecciones; queda excluida la renovación durante las legislaturas Fuente: López Nieto (1997), sobre datos del Senado Si analizamos detenidamente estas cifras, podemos señalar que la práctica política de los diputados autonómicos se ha caracterizado por una alta tasa de renovación. El “banquillo” se ha movido bastante en todas las CCAA tanto a nivel de diputados como de partidos. Más de la mitad (63%) de los diputados sólo han estado una legislatura, aunque este porcentaje se reduce un poco (48%) si excluimos a quiénes sólo han estado en esta última legislatura, por lo que no han tenido opción a permanecer más 64 partido es mayor en el ámbito autonómico, sobre todo cuando gobiernan por la creciente autonomía de los presidentes de gobierno. El análisis de esta variable independiente merece dedicar un epígrafe final a quienes presiden los gobiernos autonómicos y que así mismo encarnan la representación del Estado en las CCAA. Notas sobre los presidentes autonómicos A lo largo de este trabajo advertimos que desde el punto de vista jurídico formal, la regulación básica del sistema representativo de las CCAA reproduce en esencia el modelo del sistema político español. Pero también hemos notado como, con el paso del tiempo, las normas básicas que regulan el funcionamiento de las instituciones autonómicas han ido introduciendo especificidades por diferentes razones. Entre éstas podemos destacar las derivadas de la práctica política en las relaciones entre parlamentos y gobiernos en determinadas CCAA83. Por su parte, la dinámica política del sistema parlamentario español ha producido, como es sabido, un modelo de relaciones entre el legislativo y el ejecutivo caracterizadas por el claro predominio del gobierno, en el que cobra especial relevancia la figura del presidente. Este protagonismo en origen puede deberse al carácter explícito del voto de investidura, dada la importancia política que este procedimiento adquiere, en contraste con los países donde esto no ocurre. Desde el punto de vista de la práctica política cabe pensar que el liderazgo que jugó Suárez como presidente predemocrático tuvo clara influencia política después como jefe de los dos gobiernos democráticos que presidió en minoría, aunque ejerciendo extensamente las competencias del cargo. Es posible que este modelo de presidente, que se puede asociar al modelo de canciller, haya sido “copiado” o asumido por los demás presidentes nacionales y buena parte de los autonómicos. Además, en el caso de estos últimos, los estatutos de autonomía les confieren poderes relevantes84 y que junto al peculiar proceso continuado de transferencias, habrían sido factores incentivadores para poder optar por un ejercicio extenso de sus competencias. Luego, con el paso del tiempo, el incremento de los ingentes recursos85 con que han 65 ido contando habrían sido alicientes añadidos para ostentar el cargo de presidente autonómico. Sin embargo, los resultados electorales, la composición de los parlamentos, las relaciones con las otras partes de sus respectivos partidos, así como la propia intrahistoria del ejercicio del cargo como presidentes, explican que pese a los teóricos incentivos con que contaban, haya habido una alta discontinuidad entre los presidentes autonómicos. De los 68 casos estudiados (Cuadro 14), ha habido 42 presidentes distintos, 62% de renovación, es decir la discontinuidad ha sido muy alta, mayor que la derivada del cambio de electoral, aunque una vez más ésta no ha alcanzado por igual a todas las CCAA: -El mismo presidente en las 4 legislaturas: Cataluña, Castilla la Mancha y Extremadura -Dos presidentes en las 4 legislaturas: -El mismo presidente en tres legislaturas y uno distinto en otra: Baleares, Comunidad Valenciana, Madrid. -Dos presidentes cada uno dos legislaturas: Galicia, País Vasco. -Tres presidentes en 4 legislaturas, uno de los cuales repite en dos ocasiones: Andalucía, Asturias, Canarias (no consecutivas); Cantabria; Castilla León, Murcia y Navarra. -Cuatro presidentes diferentes: Aragón y La Rioja. Cuadro 14 Notas sobre los presidentes autonómicos y sus gobiernos al inicio de las legislaturas CCAA Legislatura Part. Tipo de Agota Apoyo Abst Diputado/senador y nombre poli. gobierno legislatura invest. invest. Cortes antes (#) presidente pres. Causas % %* o después Andalucía I R. Escuredo PS May. absoluta NO, dimite 60,6 3,7 Dipt. C y I # II J. R. Borbolla PS May. absoluta SÍ** 55,4 9,0 Senador I #y VI III M. Chaves PS May. absoluta SÍ, 56,9 0,0 Dip. C a V # IV M. Chaves PS Minoritario NO, disolución 41,3 1,8 Aragón I S. Marraco PS May. relativa SÍ 53,0 19,7 Dip I y II # II H.G. Roces PAR Minoritario SÍ 47,8 8,9 Dip. C a III # III E. Eiroa PAR Coalición may. NO, moc. cens. 50,7 0,0 S. Lanzuela PP Coalición may. SÍ 59,7 2,9 Dip VII Asturias I P. Silva PS May. absoluta SÍ 57,8 11,1 Dip. I y II # II P. Silva PS Minoritario SÍ 44,4 55,5 66 III J.L. Rodríguez PS May. relativa NO, dimite 57,8 42,2 IV S. Marqués PP Minoritario SÍ 46,7 15,6 Baleares I G. Cañellas PP May. relativa SÍ 53,7 0,0 II G. Cañellas PP Coalición min. SÍ 49,2 8,5 III G. Cañellas PP May. absoluta SÍ 52,5 3,3 IV C. Soler PP May. absoluta NO, dimite 52,5 3,3 Canarias I J. Saavedra PS May. relativa SÍ^^^ 55,0 8,3 Dip. C a II # II F. Fernández M CDS Coalición may. NO, dimite 51,7 1,7 III J. Saavedra PS Coalición may. NO, moc. cens. 66,7 3,3 Dip. VI.Sen VII IV M. Hermoso AIC May. relativa SÍ 66,1 6,8 Dip. III Cantabria I J.A. Rodríguez PP May. relativa NO, dimite 51,4 0,0 II J. Ormaechea PP Minoritario NO, moc. cens 48,7 5,1 III J. Ormaechea UPC Coalición may. SÍ 53,8 0,0 IV J. Martínez Sies PP Coalición min. SÍ 48,7 6,8 Dip. IV y V# Castilla I J. Bono PS May. absoluta SÍ 52,3 6,8 La Mancha II J. Bono PS May. absoluta SÍ 53,2 10,6 III J. Bono PS May. absoluta SÍ 57,4 2,1 IV J. Bono PS May. absoluta SÍ 51,1 0,0 Castilla León I D. Madrid PS Minoritario* NO, dimisión 50,0 3,6 Dip. C aII # IV a V II J.M. Aznar PP Minoritario NO, dimisión 40,4 21,4 Dip. II+III# IV a VII III J.J. Lucas PP May. absoluta SÍ 51,2 2,4 Dip. III # IV J.J. Lucas PP May. absoluta SÍ 59,5 0,0 Sen. CA VII Cataluña I J. Pujol CiU Minoritario SÍ 31,8 24,4 Dipt. C y I # II J. Pujol CiU M. abs.+Coalic. SÍ 62,2 29,6 III J. Pujol CiU May. absoluta SÍ 51,1 7,4 IV J. Pujol CiU May. absoluta SÍ 51,9 5,2 Extremadura I J.C. Rodríguez Ibarra PS May. absoluta SÍ 58,5 32,3 Dip. C a II # II J.C. Rodríguez Ibarra PS May. absoluta SÍ 52,3 23,1 III J.C. Rodríguez Ibarra PS May. absoluta SÍ 60,0 4,6 IV J.C. Rodríguez Ibarra PS Minoritario SÍ 47,6 10,8 Galicia I G. Fernández Albor PP May. relativa SÍ 73,2 2,8 II G. Fernández Albor PP Minoritario NO, moc. cens. 47,9 0,0 III M. Fraga PP May. absoluta SÍ 50,7 0,0 Dip. C a III # IV M. Fraga PP May. absoluta SÍ 57,3 0,0 Madrid I J. Leguina PS May. absoluta SÍ 53,1 10,6 Dip. II # II J. Leguina PS Minoritario SÍ 41,7 25,0 III J. Leguina PS May. relativa SÍ 53,5 0,0 Dip. VI y VII IV A. Ruíz Gallardón PP May. absoluta SÍ 52,4 0,0 Sen. CA III y IV # Murcia I A. Hernández Ros PS May. absoluta SÍ 60,5 2,3 II C. Collado PS May. absoluta SÍ 55,5 8,9 Senador II # III C. Collado PS May. absoluta NO, dimisión 53,3 8,9 IV R.L. Valcárcel PP May. absoluta SÍ 57,7 0,0 Navarra Ç I G. Urralburu PS Minoritario SÍ Ç Ç Ç Dip. Cy I # II G. Urralburu PS Minoritario SÍ 30,0 14,0 III J.C. Allí PP Minoritario SÍ 33,3 0,0 IV J. Otano PS Coalición min. NO, dimisión 46,0 10,0 País Vasco I C. Garaicoechea PNV Minoritario SÍ 41,7 18,3 II C. Garaicoechea PNV Minoritario NO, dimisión 42,7 18,3 III J.A. Ardanza PNV Coalición min. SÍ** 44,0 17,3 IV J.A. Ardanza PNV Coalición may. SÍ 58,6 17,3 Rioja, La I J. Miguel Ci PS May. absoluta SÍ 51,4 5,7 Sen. II # II J. Espert PP Minoritario NO, moc. cens. 45,4 12,1 Sen. V y VI III J. Pérez S PS Coalición may. SÍ** 54,5 0,0 IV P. Sanz A. PP May. absoluta SÍ 51,5 6,1 Comunidad I J. Lerma PS May. absoluta SÍ 57,3 6,7 Dip. I y II · Valenciana II J. Lerma PS May. relativa SÍ 53,9 17,9 III J. Lerma PS May. absoluta SÍ 50,6 0,0 Sen. CA V a VII IV E. Zaplana PP Coalición may. SÍ 52,8 0,0 67 *= incluye ocasionalmente las ausencias en la sesión investidura; (#)= dimiten para presentarse a elecciones CCAA; **= fueron presidentes a mitad de la legislatura anterior; ^^^= agota la legislatura, aunque dimite y vuelve a ser elegido; Ç= en la I legislatura hay 3 candidatos a presidentes que no alcanzan la mayoría, después de diversas votaciones; finalmente es nombrado G. Urralburu en abril de 1984, en aplicación de una cláusula automática de investidura, tras una sentencia del Tribunal Constitucional (6-2-1984); esta misma cláusula automática se aplica en la II legislatura Los datos del cuadro son al principio de la legislatura, ya que ha habido segundos y terceros presidentes en una misma legislatura; los porcentajes de apoyo y abstención más ausencias se refieren a la primera (y a veces segunda con el mismo resultado que en la primera) votación de investidura. Excepciones normativas: el Reglamento de Asturias en la II, III y IV no permite el voto negativo de investidura; por eso están sumados los negativos y la abstención. Las coaliciones preelectorales no se consignan como coalición: AP-PDP-UL en la I en diversas CCAA; CIU (CDC+UDC) en todas menos la segunda, porque entra ERC en una coalición postelectoral; PP+CG en la III en Galicia Fuente: López Nieto, 2002 Como se puede advertir también en este indicador, el panorama es muy plural y esta tipología es independiente de todo tipo de factores políticos86, salvo para el primer grupo en el que coinciden las tres CCAA conservadoras de sus respectivos presidentes, dos de las cuales tienen ciertos rasgos en común, aunque no tanto en el caso de Cataluña. Este apelativo no es valorativo, ya que cabe pensar que la continuidad de unos presidentes, con enormes poderes y en un proceso “constituyente” durante 16 años, habría podido ser beneficiosa para el rendimiento político y el desarrollo de sus CCAA. Como la evaluación de esta cuestión no es objeto de este trabajo, el calificativo sólo pretende describir un rasgo común y paradigmático en un contexto de importante discontinuidad. En el otro extremo encontramos dos CCAA muy renovadoras que han tenido cuatro presidentes diferentes y que además, en el caso de Aragón, han pertenecido a partidos diferentes. Esta gran discontinuidad podría haber perjudicado el éxito político y el desarrollo de ambas CCAA, sobre todo en el caso de que la dinámica política hubiese sido de carácter antagónico, circunstancia que no se ha producido en ninguno de los dos casos. No obstante, considero que ninguna de las dos premisas son en sí mismas determinantes, porque los criterios para medir el grado de cumplimiento de los objetivos no simbólicos de la descentralización política son difíciles de 68 determinar y más aún de medir científicamente, cuando todavía existen grandes lagunas sobre estos objetos de estudio. Entre ambos casos extremos, una vez más se sitúan la mayoría de las CCAA, con una cierta continuidad de sus presidentes (los que tienen sólo dos) o con menor continuidad (tres presidentes), situación vinculada al cambio electoral, pero también a otras vicisitudes políticas de cada CA, como son las dimisiones, más o menos voluntarias (mociones de censura), que ocurren durante el transcurso de la legislaturas. De hecho, a la renovación que comentamos hay que añadir las antedichas dimisiones que ocurren durante las legislaturas, que suponen un 23,5% y que tienen lugar casi siempre con gobiernos minoritarios de distinto tipo, de diferentes partidos, aunque a veces también se han producido con mayorías absolutas87. Solo en cinco CCAA sus presidentes han ocupado el cargo hasta el final de las legislaturas, las tres continuistas, más Madrid y la Comunidad Valenciana. Tampoco es posible encontrar pautas que permitan asociar los presidentes que no agotan la legislatura, con un periodo temporal concreto, ya que los 16 casos se han producido en distintas legislaturas, y sólo hay un caso paradigmático (III en Aragón) que tuvo tres presidentes en la misma legislatura, en teoría la más inestable de las estudiadas desde esta perspectiva, aunque no necesariamente lo fuera desde una perspectiva política. Casi la mitad de los presidentes (48,5%) fueron socialistas en algunas CCAA todas las legislaturas, y en otras durante las tres primeras, circunstancia en este caso vinculada al ciclo electoral, ya que en la mayoría de los casos lo fueron con mayoría absoluta. Casi un tercio fueron populares (30,8%), pero sólo en Galicia y Baleares lo fueron en las cuatro legislaturas, ya que los demás presidentes del PP lograron el ansiado cargo en la IV. Los restantes pertenecían a diversas formaciones nacionalistas y regionalistas. El alcance desde el punto de vista cuantitativo de los apoyos logrados en la sesión de investidura, tanto los explícitos como los conseguidos por vía de la abstención o ausencia en la citada sesión88, han 69 sido muy dispares y de nuevo resulta difícil encontrar pautas explicativas con ciertas dosis de continuidad, con las lógicas excepciones debidas a los casos de mayoría absoluta. No obstante, incluso en estos últimos casos se advierte enseguida como los presidentes continuistas han tenido apoyos diversos, asociados en parte al ciclo político electoral general, pero también a las ventajas que les haya podido dar la oposición, directa o indirectamente89. Cuando no había mayoría absoluta, a veces el partido del candidato a presidente ha logrado altos porcentajes de votos en la investidura con resultados políticos desiguales, en ocasiones agotando la legislatura, pero no así en otras90. Por eso, además de tener en cuenta las cifras de los apoyos directos e indirectos, es menester evaluar el contenido de los acuerdos, verificar la “producción política” de cada legislatura y si ésta se agota. En ocasiones, ha habido gobiernos minoritarios con apoyos diversos91, que han sido ricos y productivos desde el punto de vista político y especialmente desde el parlamentario, ya que los indicadores de la actividad parlamentaria así lo indican92. Este criterio también habría que aplicarlo y verificar sus resultados en todos los casos en los que el porcentaje de abstenciones o ausencias en las sesiones de investidura ha sido alto93, para comparar su rendimiento constitucional con las legislaturas con mayoría absoluta, ya que en estos casos el parlamento habría jugado un papel relevante, aunque también sabemos que muchas veces lo que ocurre al inicio de la legislatura, en este caso los apoyos al gobierno, se modifican a lo largo de la misma. Los apoyos a veces son temporales o guadiana94, porque cambian las relaciones en el seno de los partidos, o porque algunos miembros, incluidos los presidentes, pasan a ocupar otros cargos durante la legislatura. En efecto, las trayectorias políticas de los presidentes autonómicos comparten las características básicas de los demás políticos españoles, un alto grado de discontinuidad en sus cargos en sus respectivas CCAA, acompañada en ocasiones por la continuidad de sus carreras en otras instituciones políticas de diverso ámbito territorial, y en otras por el abandono de la vida pública. Así, entre los 42 presidentes autonómicos objeto de nuestro estudio, un poco más de la mitad (23) han ocupado escaño en las Cortes y de éstos casi todos lo 70 han hecho antes de “bajar” al ámbito autonómico, al que habrían llegado con una experiencia parlamentaria previa. Al concluir sus mandatos como presidentes autonómicos, algunos pocos volvieron a las Cortes para continuar su vida política. Junto a estos casos, habría presidentes “autóctonos” que no habrían ocupado otros cargos en las Cortes, por distintas razones. Así, en un extremo situamos a Andalucía y Castilla León, CCAA en las que todos sus presidentes han ocupado cargos en las Cortes y algunos también en el Gobierno central. En el polo opuesto estarían Baleares, Castilla la Mancha y País Vasco. En medio, las demás CCAA, con distinto grado de implicación de sus presidentes en las instituciones nacionales. A la vista de esta realidad se puede encontrar cierta continuidad histórica respecto a la ausencia de elites políticas de ciertos territorios en las instituciones nacionales, aunque la casuística vuelve a ser tan plural que difícilmente permite establecer pautas de comportamiento claras y determinantes. En suma, creo que los indicadores que he aportado sobre los presidentes autonómicos contribuirán a incrementar el conocimiento de los sistemas políticos autonómicos y a evaluar mejor su rendimiento político e institucional, teniendo en cuenta que la compleja intrahistoria de los actores políticos autonómicos es una variable indispensable para verificar lo que han hecho las CCAA. Ya he señalado que los presidentes autonómicos habrían tenido un protagonismo esencial en el rendimiento de estos sistemas políticos, aunque en las dos primeras legislaturas este papel habría tenido condicionamientos externos importantes impuestos por las decisiones de las organizaciones nacionales de los partidos, en cuanto a la ampliación de las competencias y por tanto de sus recursos políticos. No obstante el quehacer de los presidentes, también limitados en la mayoría de los casos en su CA por otros muchos factores del sistema representativo, que he analizado a lo largo del estudio, habría servido para mostrar y definir estilos políticos diferenciados, que se habrían plasmado en la organización y definición de las consejerías y en la selección de sus consejeros. El análisis en profundidad de esta cuestión, queda reflejada en una publicación en curso sobre los 17 sistemas representativos; por ello, 71 baste aquí señalar que, a pesar de las limitaciones que la mayoría de las CCAA tenían en las primeras legislaturas cuanto a competencias transferidas e incluso al número máximo de consejeros que podían nombrar, el análisis de ambos indicadores muestra que la denominación de las consejerías es muy plural. La mayoría de los consejeros (unos 500 cargos) no han sido parlamentarios, cifra que fue aumentando con el paso de los años. Muchos son independientes, lo que limita su adscripción partidista así como la posibilidad de adscribir a los gobiernos el carácter homogéneo de los mismos; además, los porcentajes de discontinuidad son importantes, independientemente de los avatares electorales. Recapitulación Esta aportación pretende ser tan solo una pieza para el conocimiento de una realidad compleja y sobre todo aún desconocida, como son las CCAA. Los sistemas representativos conforman una parte esencial de las mismas, porque a través de ellos se conforman las principales instituciones y, lo que es más importante, se recluta a los actores políticos fundamentales. El quehacer de los presidentes y de todos los diputados autonómicos, que son los responsables del rendimiento y de lo que han hecho las CCAA, merece una atención primordial para entender las políticas públicas autonómicas y para tipificar estas piezas esenciales del Estado Autonómico. Sin embargo, no podemos obviar el papel que desempeñan las organizaciones partidistas centrales (nacionales y regionales) de los partidos de gobierno y de la oposición, que son quienes los reclutan y cuyas decisiones políticas en otros ámbitos territoriales habrían influido en el devenir de los acontecimientos en las CCAA en mayor o menor medida. El comportamiento de los electores también influye, aunque su voluntad está sujeta, como no puede ser de otra forma, a las normas soluciones y prácticas democráticas diversas, como se ha podido advertir en este trabajo. Por ello, aunque estos sistemas políticos se forjaran al amparo de normas bastante similares y las competencias recibidas en la mayoría de 72 ellas se produjeran de forma simultánea, las soluciones que han adoptado sus actores políticos son plurales y diversas, independientemente de los factores mencionados y de otros muchos, ya señalados a lo largo del estudio. El resultado es que las CCAA constituyen unos objetos de estudio muy atractivos y ricos, que exigen análisis profundos de cada una de ellas y después estudios comparados, que eviten adscripciones que pueden resultar poco realistas y cuya capacidad explicativa pueda ser limitada. Por ejemplo, creo que a lo largo del texto y de lo que conocemos del quehacer de las CCAA es posible afirmar que las elecciones autonómicas no se pueden considerar como secundarias y también cabe destacar las innovaciones introducidas en los tipos de gobierno y en la formación de las mesas de los parlamentos, que contrastan con lo ocurrido en el ámbito nacional. Además creo haber podido mostrar que utilizar las tipologías habituales (competencias iniciales, desarrollo económico, partido o tipo de gobierno, localización geográfica) difícilmente permiten aplicarlas desde una perspectiva comparada de esta serie temporal de cuatro legislaturas para los sistemas representativos. La documentación elaborada, los análisis básicos y las diversas propuestas clasificadas que se presentan en este trabajo aportan información imprescindible para seguir conociendo las CCAA, piezas esenciales en un sistema de gobierno multinivel como es el Estado Autonómico. Algunas de las preguntas planteadas al comienzo de este trabajo han quedado sólo parcialmente respondidas, porque todavía se desconocen muchos aspectos de las relaciones inter e intra partidistas en cada CA a lo largo de los 16 años estudiados, así como de otros aspectos de los sistemas representativos. Por eso esta aportación es sólo una pieza de un amplio puzzle en el que sigo trabajando y sobre el que animo a llamar la atención a otros estudiosos. Notas 1. Por ejemplo, se produce una gran concentración de la autoubicación política en el centro, acompañada de una creciente volatilidad electoral. Los estudios sobre cultura política destacan el desarrollo de los valores postmaterialistas y 73 de la nueva cultura política (T.N. Clark, Inglehart). 2. Mi interés por los actores políticos e instituciones representativas españolas, en mi actividad docente e investigadora, hizo que pronto me ocupara también de este tema en el ámbito autonómico. He trabajado tanto individualmente como en grupo, coordinando el subequipo de Madrid del ERA. El proyecto marco en el que se desarrolló esta parte de la investigación fue “El Estado de las Autonomías. Balance del rendimiento de las instituciones autonómicas. España (1980-2000)” (SEC-98-0512). A su director, prof. Subirats y a todos los demás miembros de ERA, les quiero agradecer la oportunidad de aprender y haber profundizado en el conocimiento de las CCAA; este trabajo es uno de los resultados de mi aportación, como lo son también López Nieto 2002. 3. Ejemplo de ausencia de democracia plena, se viene manifestando en todo el proceso representativo vasco en la VII Legislatura, tanto en las elecciones como en la organización y funcionamiento del Parlamento y del Gobierno. Otro ejemplo es el caso de las elecciones presidenciales francesas de 2002, cuyos resultados han centrado la atención en la institución a elegir. 4. Por ejemplo, en España, bajo la denominación de derecho político, se analizaban los procesos electorales teniendo en cuenta al menos el marco jurídico, histórico y filosófico, además de otros aspectos. 5. Me refiero tanto a la competencia entre partidos, como a la derivada de las cesiones desde el Estado. 6. Estatutos de Autonomía, normas electorales, reglamentos y leyes de gobierno. 7. Por ejemplo, en los primeros estatutos de 13 CCAA establecían que los diputados sólo podían cobrar dietas, como ya ocurría en los parlamentos de los lander. 8. Especialmente la distinción entre CCAA reguladas al amparo de los artículos 143 y 151. 9. De forma sintética el argumento esencial es que las por algunos llamadas CCAA históricas con un sistema de competencias y transferencias diferenciado, habrían generado unos sistemas políticos distintos. Parten del “hecho diferencial” originario y pretenden que se habría perpetuado en el tiempo. 10. Esto es lo que ha ocurrido en el caso del País Vasco en las últimas legislaturas sin mayoría absoluta, en las que se ha relacionado y analizado resultados electorales y funcionamiento del parlamento y gobierno. 11. País Vasco y Cataluña en 1980, Galicia en 1981 y Andalucía en 1982. 80 instituciones autonómicas. En todos los casos se valoraba muy positivamente el papel del ejecutivo, mientras que el legislativo quedaba en un segundo o tercer plano, incluso frente a otras instituciones autonómicas. 81. En la Comunidad de Madrid, casi dos tercios (57%) no ocupaba otro cargo público; por el contrario, en la V Legislatura del Parlamento Vasco (que retribuye a sus diputados con un sueldo estable) 2/3 tienen otro cargo público: un 25% en la administración autonómica y un 16% en los ayuntamientos. En el Parlamento de Cataluña, algunos diputados, que también son funcionarios, optan por una retribución de dietas del Parlamento; aquellos que mantienen su otra actividad profesional y, por último, quiénes compatibilizan este cargo con otros de representación pública o actividad. 82. Por ejemplo, en la Comunidad de Madrid, la principal renovación se produce en la II Legislatura cuando Gallardón encabeza la candidatura; este mantuvo un grupo de diputados en la lista que sería después el embrión de sus gobiernos y no se renovó ni en la III ni en la IV tanto como en otras CCAA. 83. Por ejemplo, son singulares los reglamentos de los parlamentos en relación a la investidura en el caso de Asturias y de Navarra. 84. Desde el punto de vista simbólico se podría considerar que representan al jefe del Estado, quién formalmente firma su nombramiento. En contraste con el jefe de Gobierno, determinadas leyes autonómicas llevan sólo la firma del presidente autonómico. 85. Competenciales, financieras, de patronazgo, etc., todas ellas muy importantes desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo. 86. Entre otras, partido político, tipo de gobierno, tipo de competencias, etc. 87. Andalucía y Cantabria en la I y Murcia en la III. 88. Con frecuencia se han requerido al menos dos votaciones para que un presidente lograra ser investido. 89. Los apoyos directos se manifiestan, por ejemplo, al votar a favor de la investidura y los indirectos absteniéndose o ausentándose durante la investidura. El origen de este tipo de ayudas derivan de los problemas del primer partido de la oposición, y otras por la incapacidad de las fuerzas opositoras bien por apoyar al primer partido o por conformar un acuerdo alternativo. 90. Por ejemplo el 73,2% en Galicia en la I Legislatura; o el 66% en Canarias en la III y IV; en la III en Canarias hubo luego una moción de censura. 91. Estas situaciones tuvieron lugar especialmente en la II Legislatura en diversas CCAA en las que el CDS, como tercer partido, jugó un poco de árbitro 81 apoyando casi siempre a los gobiernos, pero exigiéndoles el acuerdo (Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla León, Galicia, Madrid, Valencia, La Rioja). 92. Por ejemplo, en los casos mencionados encontramos el mayor número de proposiciones de ley aprobadas, y también de las otras iniciativas que el equipo ERA II-Madrid ha investigado. 93. Por ejemplo, la II y III en Asturias, la II en Castilla León, la I y II en Cataluña, la II en Madrid y Valencia, la I y II en Extremadura. 94. Un caso paradigmático sería el comportamiento de HB que siempre se ausenta durante las sesiones de investidura y luego apoya al gobierno o vota en contra en determinadas ocasiones. Bibliografía BLONDEL, J.; COTTA, M. (eds.): Party and government. London, Macmillan, 1996. COLINO, C.; DELGADO, I.; LÓPEZ NIETO, L.: “Political studies in Spain”, European Journal Political Research, n. 25, 1994, p. 527-536. CLARK, T.N.; MARTINOT, V.H., 1997. GOODIN, R.E.; KLINGEMANN, H.D.: Nuevo Manual de Ciencia Política. Madrid, Istmo, 2001. GUERRERO, E.: “La actualidad del control parlamentario: algunos de sus problemas más relevantes” en PANIAGUA, J.L.; MONEDERO, (eds.): En torno a la democracia en España. Madrid, Tecnos, 1999. HEIDAR, K.; KOOLE, R. (eds.): Parliamentary party groups in European Democracies. London, Routledge, 2000. 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Relación de siglas Con objeto de identificar de forma simplificada a los partidos, les asigno unas siglas comunes a todo el periodo, aunque estas hayan recibido diversas denominaciones en el tiempo o en algún territorio específico; en concreto: AC-INC Unión del Pueblo Canario; Asamblea Canaria; Izquierda Nacionalista Canaria AG/H Asamblea Gomera Independiente + Agrupación Herreña Independiente AGI Asamblea Gomera Independiente AHI Agrupación Herreña Independiente AIC Agrupaciones de Independientes de Canarias AIPF Agrupación de Independientes Popular de Formentera AM Asamblea Majorera BNG Bloque Nacionalista Gallego, en 1981 con PSG CDN Convergencia de Demócratas de Navarra CDS Centro Democrático y Social CG Coalición Galega CiM Candidatura Independiente de Mallorca CiU Convergència i Unió CNC Coalición de Convergencia Nacionalista CHA Chunta Aragonesista EA Eusko Alkartasuna EE Euskadiko Esquerra EG Esquerda Galega EIVF Candidatura Independiente de Eivissa EN (PSM) Entesa Nacionalista-Partido Socialista de Mallorca 83 ERC Esquerra Republicana de Catalunya EU Extremadura Unida EUIB Esquerra Unida de les Illes Balears FIEF Federación de Independientes de Ibiza y Formentera HB Herri Batasuna IC Iniciativa per Catalunya IU Izquierda Unida (antes PCE) PA Partido Andalucista (antes PSA) PAR Partido Aragonés Regionalista PAS Partido Asturianista-Coalición Asturianista PDL Partido Demócrata Liberal PDP Partido Demócrata Popular PNC Partido Nacionalista Canario PNV Partido Nacionalista Vasco PP Partido Popular (antes AP, CD, incluye Unión del Pueblo Navarro) PRC Partido Regionalista de Cantabria PRP Partido Riojano Progresista PS Partido Socialista Obrero Español (PSC en Cataluña, con EE en el País Vasco) SI Solución Independiente TC Tierra Comunera-Partido Nacionalista Castellano UA Unidad Alavesa UCD Unión de Centro Democrático UDF Unión Democrática Foral UM Unión Mallorquina UPC Unión del Pueblo Cántabro UPM Unión del Pueblo Navarro URA Unión Renovadora Asturiana UV Unión Valenciana