"Un nuevo pacto político para la convivencia" : algunas reflexiones desde la perspectiva jurídico-constitucional

“Un nuevo Pacto Político para la Convivencia”: algunas reflexiones desde la perspectiva jurídico-constitucional GURUTZ JÁUREGUI Universidad del País Vasco WP núm. 225 Institut de Ciències Polítiques i Socials Barcelona, 2003 2 El Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) es un consorcio creado en 1988 por la Diputación de Barcelona y la Universitat Autònoma de Barcelona, institución esta última a la que está adscrito a efectos académicos. “Working Papers” es una de las colecciones que edita el ICPS, especializada en la publicación -en la lengua original del autorde trabajos en elaboración de investigadores sociales, con el objetivo de facilitar su discusión científica. Su inclusión en esta colección no limita su posterior publicación por el autor, que mantiene la integridad de sus derechos. Este trabajo no puede ser reproducido sin el permiso del autor. Edición: Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) Mallorca, 244, pral. 08008 Barcelona (España) http://www.icps.es © Gurutz Jáuregui Diseño: Toni Viaplana Impresión: a.bís Travessera de les Corts, 251, entr. 4a. 08014 Barcelona ISSN: 1133-8962 DL: 3 El 27 de septiembre de 2002 el Lehendakari del Gobierno Vasco leyó, ante el Pleno del Parlamento Vasco, un discurso en el que proponía la articulación de “un nuevo Pacto Político con el Estado” que permita adecuar “nuestro marco de autogobierno a los deseos mayoritarios de la sociedad vasca actual, utilizando los instrumentos y las potencialidades que contempla el propio Estatuto de Gernika”. En el citado discurso el Lehendakari establecía las bases sobre las cuales sustentaba su propuesta y anunciaba formalmente la apertura de un proceso que desembocaría en la elaboración y presentación de un borrador de texto articulado que sería negociado con el Estado y culminaría con su ratificación en referéndum. Como es bien conocido, la propuesta del Lehendakari ha provocado una gran polémica política y, así mismo, aunque con menor intensidad, numerosas y encontradas interpretaciones jurídicas. Dado el contenido político –y polémico– de la propuesta, no resulta fácil establecer una separación nítida entre los argumentos políticos y los jurídicos. Sin embargo, voy a tratar de examinar, desde una perspectiva estrictamente jurídico-constitucional, el contenido de la citada propuesta. A tal efecto centraré mi reflexión, de modo exclusivo, en los posibles problemas jurídicos que pueda plantear la misma en su entronque con la Constitución (CE) de 1978. El núcleo de mi intervención va a girar en torno al contenido material de la propuesta y a algunos de los instrumentos propuestos para hacerla efectiva. Analizaré en tal sentido algunos de los problemas que puede plantear la misma desde el punto de vista de la CE de 1978. Pero antes conviene realizar alguna alusión, dada la polémica surgida, a la propia constitucionalidad de la iniciativa. La constitucionalidad de la iniciativa No ofrece dudas, desde el punto de vista constitucional, la capacidad 4 del Lehendakari para presentar su propuesta. De acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) y la Ley de Gobierno de 1981, corresponde al Lehendakari dirigir y coordinar las acciones del Gobierno vasco así como definir el Programa de Gobierno. El documento presentado por el Lehendakari constituye una propuesta política y, como tal, se incluye dentro de las competencias que le son propias. La propuesta no se ha concretado, por ahora, en ninguna disposición de carácter jurídico y, por lo tanto, carece de sentido formular apreciaciones de orden jurídico al hecho de la iniciativa como tal, es decir, a la decisión del Lehendakari de presentar ese documento político. Otra cosa muy diferente constituye el contenido material concreto del documento. Pero ésa es una cuestión que abordaré ampliamente más adelante. La iniciativa en sí misma entronca pues, perfectamente, en el ordenamiento constitucional vigente, dado que se incluye entre las competencias asignadas al Lehendakari para presentar propuestas políticas. En el supuesto de que la propuesta siga adelante, deberá de concretarse en un texto jurídico. De hecho la propia propuesta prevé la elaboración y presentación de un borrador de texto articulado. Y es más que probable que, en tal caso, ese texto jurídico deba concretarse en la presentación de una iniciativa de reforma del EAPV, o incluso de reforma de la propia Constitución (CE). Si así fuera, el Lehendakari carecería de legitimación para presentar una iniciativa de reforma constitucional o estatutaria. Tal competencia correspondería, en el supuesto de reforma del Estatuto, al Gobierno vasco como órgano colegiado, o al Parlamento vasco (art. 46 del EAPV); y, en el supuesto de reforma de la Constitución, al Parlamento vasco, con matices a los que luego aludiré. Pero entretanto no se produzca esta eventualidad, el Lehendakari se halla plenamente legitimado para presentar su propuesta. Otra cuestión, muy diferente, la constituye la determinación de la oportunidad o inoportunidad política de su iniciativa. Sería absurdo negar 5 que los años transcurridos desde la aprobación de la CE constituyen, sin lugar a dudas, el período más fértil y positivo de toda la historia constitucional española en lo que al desarrollo y fortalecimiento del Estado democrático de Derecho se refiere. A lo largo de estos años se ha consolidado de manera definitiva el respeto y la valoración del Derecho como instrumento de convivencia y regulación de las relaciones sociales entre los ciudadanos. Además la CE ha permitido resolver muchos, aunque no todos, de los problemas históricos que han lastrado la historia española de los dos últimos siglos. Uno de los mas graves, entre esos problemas, lo constituía, precisamente, la conflictiva relación mantenida por el Estado español con algunos de sus territorios tales como Euskadi o Cataluña. Cabe afirmar en tal sentido que la CE nació con la clara vocación de establecer una propuesta de solución, en clave jurídico-constitucional, a este asunto, a través de la creación del Estado de las Autonomías. El balance proporcionado por el desarrollo y la aplicación del sistema autonómico a lo largo de estos casi 25 años nos ofrece, al menos en lo que se refiere al País Vasco, tanto elementos positivos como negativos. Desde el punto de vista positivo, el Estado de las Autonomías ha producido cuando menos dos importantes logros. De una parte, ha favorecido la desactivación de bastantes de los problemas que han lastrado históricamente la relación entre el País Vasco y España, y se ha mostrado como un instrumento eficaz para recuperar y desarrollar aspectos importantes de la identidad vasca. De la otra, ha permitido “resituar” algunos de esos problemas en su auténtica dimensión. Así, determinadas cuestiones que tradicionalmente habían sido consideradas como la consecuencia del “conflicto entre España y Euskadi” se han desvelado, en estos años, en una dimensión no exclusivamente externa, sino en gran parte interna a la propia sociedad vasca. Desde un punto de vista negativo puede afirmarse que el Estado de las Autonomías no ha sido capaz, sin embargo, de lograr lo que constituía su principal y máximo objetivo, a saber, la acomodación definitiva de esas 6 entidades territoriales, particularmente el País Vasco, en el Estado español. El verdadero problema del Estado de las Autonomías sigue residiendo en su incapacidad para encontrar la fórmula jurídica que sea aceptable para todas las partes y que, dentro de un sistema coherente, reconozca esta singularidad, ese tan difícil de aprehender como real “hecho diferencial” representado por algunos territorios. La doctrina es prácticamente unánime en considerar que tal fórmula no ha sido encontrada todavía. En lo que no existe unanimidad, como es lógico, es en determinar si es éste el momento oportuno para iniciar un proceso de revisión del Estado de las Autonomías y, sobre todo, cuál debe ser el contenido y el alcance de esa revisión. El carácter novedoso de la configuración de España como Estado constitucional y la consolidación del correspondiente sistema democrático ha provocado, a lo largo de estos años, un extraño desenfoque del concepto de la Constitución con respecto a la visión mantenida en otros países de nuestro entorno. Así, mientras en esos países se abordaban los problemas derivados de una eventual crisis de la concepción clásica del Estado y la función del Derecho en general y la Constitución en particular ante esa crisis, en España ha prevalecido una cierta sacralización del Estado, y una teorización sobre las correspondientes virtudes taumatúrgicas de la Constitución como instrumento racionalizador de aquél. Toda Constitución es, como bien señala Konrad Hesse, “Constitución en el tiempo”1. La realidad social, a la que van referidas las normas, está sometida al cambio histórico y éste en ningún caso deja incólume el contenido de la Constitución. Por ello, la Constitución debe adecuarse al devenir de los acontecimientos, a fin de atender a los viejos problemas irresueltos o a los nuevos problemas emergentes. Han transcurrido ya casi 25 años –toda una generación– desde que se aprobaran la CE y el EAPV, respectivamente. En principio parece un espacio de tiempo más que suficiente para analizar y reflexionar sobre el alcance y la virtualidad de aquél gran pacto. Y esa reflexión viene 7 determinada, cuando menos, por dos razones a cada cual más importantes. En primer lugar, la necesidad de rectificar y superar los defectos o problemas detectados tanto en el modelo constitucional de 1978 como en su aplicación práctica. En segundo lugar, la necesidad de adecuar ese modelo a las nuevas realidades surgidas con el advenimiento del siglo XXI y que se expresan de forma muy gráfica en el proceso de globalización, y en nuestro caso –particularmente– en el proceso de integración europea en el que nos hallamos plenamente inmersos. El Lehendakari ha decidido iniciar en este momento una propuesta de revisión del proceso. No caben objeciones jurídico-constitucionales a tal iniciativa. Se halla plenamente legitimado por la Constitución para hacerlo, con los límites y condiciones a los que se ha aludido ya. Otra cuestión muy diferente es la de determinar si tal iniciativa es políticamente oportuna o no en el momento actual, dada la actividad terrorista de ETA y dadas las difíciles condiciones políticas actualmente existentes en Euskadi. Pero es ésta una cuestión que deberá ser analizada y valorada con criterios políticos y que quedan, por lo tanto, fuera del análisis jurídico-constitucional que se pretende en este trabajo. El contenido material de la propuesta Además de iniciar un proceso, el Lehendakari ha decidido, también, plantear una propuesta concreta, con un contenido material determinado. Ese contenido material puede afectar a determinados preceptos de la CE, algunos de ellos particularmente importantes. Procede, por ello, analizar con detalle algunos de los extremos señalados en la misma y determinar el grado de compatibilidad o incompatibilidad de los mismos con el texto constitucional. La propuesta del Lehendakari se configura formalmente como un discurso presentado y leído ante el Pleno del Parlamento Vasco. El discurso se estructura en cinco apartados que abordan asuntos diversos 8 relacionados con la acción de gobierno del ejecutivo vasco. Los temas recogidos en los cuatro primeros apartados carecen de interés desde el punto de vista del análisis de su adecuación o no al texto constitucional. Es en el apartado 5º donde, con el título de “Un compromiso democrático con la voluntad de la sociedad vasca: un nuevo pacto político para la convivencia” el Lehendakari formula la propuesta política concreta objeto de este trabajo. Como ya he señalado, la propuesta del Lehendakari no se configura como un borrador o anteproyecto de texto articulado. Se trata de una propuesta de forma y contenido estrictamente políticos. Por ello, y al contrario de lo que suele ocurrir en los textos de carácter jurídico, no se establece ni en el escrito en su conjunto, ni tampoco en su apartado 5º, una distinción entre parte no dispositiva (Exposición de motivos, Preámbulo, etc.) y parte dispositiva. No obstante, dentro del apartado 5º se establecen tres partes claramente diferenciadas. Una primera parte en la que se argumenta sobre la necesidad de articular un nuevo pacto político con el Estado. Traducida a términos jurídicos esta parte cumpliría la función de una Exposición de motivos. Una segunda parte en la que se presenta el proyecto en sí. Y una tercera en la que se aborda el proceso en sus diversas fases. La primera parte carece en general de interés jurídico. Hay en la misma, no obstante, alguna afirmación que guarda conexión directa con el artículo 2 de la CE. Aludiré a ella en el momento oportuno. Mucho más importantes son las partes segunda y tercera. En ellas voy a centrar mi reflexión en las páginas siguientes. El contenido material de la propuesta se recoge en dos grandes apartados. El apartado 2.1 en el que se establecen una serie de principios básicos que inspiran y en los cuales se fundamenta el Proyecto. Cumpliría, en tal sentido, la función propia de los Preámbulos o, en su caso, de los Títulos Preliminares de los textos jurídicos. En el apartado 2.2 se fija ya, de forma concreta, el contenido material de la propuesta. Tal contenido se estructura en torno a diez grandes puntos recogidos bajo la 9 rúbrica de “El contenido del nuevo Pacto” y constituye el núcleo propiamente dispositivo del documento. Antes de entrar en el análisis de su contenido conviene señalar dos cuestiones. En primer lugar, si bien es cierto que la propuesta en su conjunto afecta de modo directo al texto constitucional, tal afectación se manifiesta de modo y en grado muy diferente. En tal sentido podrían establecerse, en mi opinión, tres grandes niveles de relación: 1. Aquellos aspectos que atañen a lo que entendemos como el núcleo duro de la Constitución y que, en el caso que nos ocupa, afectarían al Título Preliminar y, más concretamente, a los artículos 1 y 2 de la CE. Su modificación exigiría, como es bien conocido, el procedimiento de reforma agravado del artículo 168; 2. Aquellos aspectos que podrían afectar a otros preceptos constitucionales. Su puesta en práctica podría exigir una reforma ordinaria de la CE, pero no necesariamente; 3. Por último, aquellos aspectos que resultan perfectamente compatibles con el texto constitucional vigente y por lo tanto no deberían afectar necesariamente a su contenido. En segundo lugar conviene destacar que las cuestiones más conflictivas de la propuesta, o dicho en términos jurídicos, los aspectos susceptibles de afectar al núcleo duro de la CE (artículos 1 y 2) no aparecen recogidos en el apartado 2.2 en el cual se detallan los diez puntos que componen la parte dispositiva o material de la propuesta sino en los apartados 1 y 2.1, donde se recoge lo que –de forma un tanto inexacta y a título meramente explicativo– me he tomado la licencia de equiparar a lo que, en lenguaje jurídico, se entiende como la Exposición de Motivos, y el Preámbulo o el Título Preliminar, respectivamente. Mis reflexiones van a centrarse, precisamente, sobre esos aspectos más conflictivos susceptibles de afectar al núcleo duro de la CE. Permítaseme, sin embargo, alguna breve alusión sobre los otros aspectos del contenido material de la propuesta. Acabo de indicar que algunos de los puntos expuestos por el Lehendakari “podrían” afectar al texto constitucional. Pero podrían 16 Por todo ello los Derechos Históricos constituyen una parte inseparable de la Constitución como norma y deben ser no sólo reconocidos sino también ejercitados desde la ley de leyes. Como señala el profesor Lojendio, “esta Disposición Adicional y el principio dispositivo garantizan que sea el pueblo vasco el que, en libre ejercicio de su voluntad, proceda a restablecer y actualizar sus Derechos Históricos en el marco de la Constitución y del Estatuto de Autonomía”4. Una vez establecido el reconocimiento de la nacionalidad vasca, interesa conocer ahora algunos aspectos controvertidos tales como la naturaleza jurídica de la misma, su sujeto titular, así como el contenido y sus límites. Ello nos lleva a abordar la cuestión de la soberanía. La cuestión de la soberanía El Lehendakari alude, en su propuesta, a una “soberanía originaria (del Pueblo Vasco), reconocida en base a la vigencia y actualización de nuestros derechos históricos preexistentes, recogidos explícitamente en la Constitución”. Tal afirmación choca de forma directa, al menos a primera vista, con lo señalado en el art. 1.2. de la CE, según el cual “la soberanía nacional radica en el pueblo español...”. Conviene, por ello, antes de nada analizar el alcance, el contenido y, sobre todo, los cambios que, en mi opinión, se están produciendo en el concepto clásico de soberanía. El actual orden jurídico-político se fundamenta en la división territorial del mundo en Estados soberanos, cada uno de los cuales ostenta un poder, una soberanía exclusiva, sobre un ámbito territorial determinado, expresado en una o varias líneas fronterizas de separación. El Estado está por encima de todas las demás unidades de poder que existen en su territorio. De este modo, el poder del Estado deviene, dentro de su territorio, en un “poder supremo, exclusivo, irresistible y sustantivo” lo cual le permite constituirse en “creador supremo de las normas” y tener “el monopolio del poder de coacción física legítima, la última ratio de todo poder”5. En realidad, esa noción de soberanía exclusiva y hermética ha sido siempre más un mito que una realidad. Muy pocos Estados han 17 ejercido en la práctica, incluso en los momentos más álgidos del Estado nacional, una soberanía de estas características. El vigente proceso de globalización está horadando de forma extraordinaria los cimientos en los que hasta ahora se ha sustentado la teoría clásica del Estado. Basta con una simple mirada al funcionamiento efectivo de los Estados actuales para comprobar hasta qué punto han quedado obsoletas las teorías clásicas en torno al Estado. El resultado de todo ello lo constituye la progresiva desaparición de esos elementos que, de acuerdo con H. Heller, han caracterizado tradicionalmente a los Estados: centralización territorial, monopolio efectivo del poder, o sujeción de todos los poderes al Estado. En su lugar se observa, tanto a nivel interno como internacional, la aparición de procesos centrífugos en los que se produce una dispersión de competencias y poderes entre varios grupos o instituciones y tanto desde un punto de vista material como jurídico-formal. El resultado de todo ello es la quiebra profunda del principio de soberanía, al menos en su sentido clásico. Resulta difícil encontrar o identificar, actualmente, alguna soberanía única que lo sea realmente. Las fronteras son penetrables y pierden su significado cuando actores no estatales pueden comunicarse a través del espacio. El Estado ha dejado de ser un actor unitario para convertirse en un marco más, no el único, en el que se negocian y resuelven las diferencias políticas. Esto no significa que los actuales Estados vayan a desaparecer necesariamente sino, simplemente, que se hallan sometidos a cambios estructurales fundamentales. Ello se manifiesta de forma particular en Europa, a través del proceso de integración europeo. Tales cambios están originando ya importantes efectos en principios jurídico-políticos tan básicos y fundamentales como el de la soberanía. El mito integrador del Estado nacional se ha definido, tradicionalmente, por tres dogmas clásicos de la soberanía como son la supremacía, la indivisibilidad y la unidad del Estado. En aplicación de esos principios el Derecho y el Estado han ido permanentemente unidos. El Derecho, en su sentido clásico, ha 18 constituido siempre una emanación de la soberanía estatal. No se reconocía otro Derecho que el generado por el propio Estado, y el Derecho internacional se aceptaba sólo en la medida en que el Estado lo legitimaba. Con el proceso de unificación europea comienzan a resquebrajarse, o cuando menos debilitarse, esos principios tradicionales. Así, frente a la coincidencia entre un ente soberano y un territorio exclusivo donde se ejerce esa soberanía, surge un sistema político multinacional, geográficamente abierto y en constante crecimiento. Frente a una soberanía única e indivisible se establece una soberanía compartida; junto a las leyes del Estado, han surgido normas comunitarias equiparables con aquellas, y también, en su caso, leyes y normas regionales o autonómicas. A ello debe añadirse la creación de un Derecho transnacional derivado de los pactos o acuerdos jurídicamente válidos suscritos entre los entes interregionales, transfronterizos, etc. La idea del Estado de Derecho, entendido como abstracción última del poder, sigue siendo perfectamente válida y continúa plenamente vigente, pero se trata ahora de un Estado de Derecho no asentado exclusivamente en el Estado-nación. La mutua interrelación entre Derecho comunitario, Derecho estatal, Derecho regional y Derecho transnacional (por no hablar del Derecho internacional) hacen que el poder y la soberanía se compartan entre las diversas instancias y sujetos en función de los ámbitos materiales de competencia asignados a cada uno de ellos. El Estado nacional deja de tener la exclusividad en cuanto soporte de la legitimación y aplicación del Estado de Derecho, como lo muestra la presencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea o incluso el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La concepción clásica de la soberanía se ha definido por tres grandes características: 1. Poder supremo, por encima de cualquier otro poder (religioso, económico, etc.). 2. Poder originario no derivado de ningún otro, en la medida en que le ha sido otorgado por el pueblo. 3. Poder independiente de cualquier otro. Ese es el sentido que otorga el art. 1.2 de 19 la CE al concepto de soberanía y ése es, también, el sentido que se desprende del texto de la propuesta del Lehendakari. Es evidente que el proceso de globalización y, en nuestro caso particularmente, de integración europea ha abierto profundas brechas en esa concepción formal clásica de la soberanía entendida como poder supremo, originario e independiente. Por ello, resulta difícilmente sostenible la defensa del principio de la soberanía, al menos en el sentido en que se manifiestan tanto la CE como la propuesta del Lehendakari. En un mundo tan multilateralizado, ¿es posible mantener la idea de que los únicos depositarios de la autoridad soberana son los Estados? ¿Se puede seguir hablando todavía de soberanías indivisibles y originarias? ¿A qué otras instituciones hay que otorgarles, además del Estado, el depósito de la soberanía? ¿Qué tipo de soberanía a unos y otros? Como recuerda F. Rubio Llorente, la noción de soberanía no es un concepto sociológico, sino una categoría normativa6. Es cierto que la soberanía hace referencia, en palabras de Kelsen, a la “cualidad de un orden normativo”7, pero no lo es menos que los cambios en la estructura de poder condicionan y limitan, y lo van a hacer mucho más en el futuro, tanto el contenido como la propia naturaleza de la soberanía. Este condicionamiento y limitación afecta, además, al doble ámbito en el que se expresa o manifiesta tal principio: el del poder constituido y el del propio poder constituyente. La progresiva integración europea no sólo produce desplazamiento en el ordenamiento constitucional, sino que, en la medida en que se da una renuncia estatal a su exclusiva soberanía, la Constitución pierde una parte de su entidad original8. Lo mismo, aunque con mayor razón, debiera ocurrir en el caso vasco en relación a la soberanía vasca originaria predicada por el Lehendakari. El actual proceso de integración europea no ha logrado anular, todavía, la validez de la Constitución como norma creadora o constituyente del Estado. Es de todos sabido que la legitimidad de los Tratados europeos emana o se deriva de las Constituciones de los Estados miembros. Por lo tanto, mientras no se dé una Constitución 20 europea, la soberanía seguirá radicando en las Constituciones de los diversos Estados. Por eso, la relación entre orden constitucional e integración europea deviene la cuestión decisiva de la situación constitucional en los próximos años. La Europa unida no puede construirse ni contra los Estados ni contra las Regiones, ni tan siquiera al margen de ellos, sino que debe constituir el crisol resultante de ese variado, complejo y rico acervo social y cultural de las diferentes colectividades que componen la sociedad europea. De ahí la necesidad de tener en cuenta, a la hora de estructurar el nuevo orden jurídico europeo, la compleja realidad europea que políticamente viene expresada a través de tres niveles globales: 1. Los Estados. 2. La UE y otros nuevos organismos supraestatales de integración, todavía débiles, pero con clara vocación de convertirse en una realidad inexorable en un plazo corto. 3. La existencia de ciertas colectividades territoriales subestatales –naciones, regiones, ciudades, etc.– que proclaman una capacidad de actuación propia. Como ya he señalado antes, el previsible establecimiento de una Constitución europea no va a implicar la desaparición de las Constituciones estatales-nacionales actualmente vigentes, pero van a transformar de forma radical su contenido. Parece evidente que a una sociedad compleja y abierta como la europea actual debe corresponderle también una soberanía y, por lo tanto, un ordenamiento jurídicoconstitucional complejo y abierto, basado en la lógica o el principio de subsidiariedad que permita un reparto no sólo de competencias sino también de soberanía entre los diversos entes o instituciones. Un nuevo modelo, capaz de unir los elementos positivos de los modelos confederal y federal, en el que sea posible limitar el monopolio de los diferentes Estados, a nivel internacional o, en nuestro caso, europeo, como sujetos de derecho internacional, sin que esto signifique necesariamente acabar con el Estado9. Esta compartición de soberanía es posible si aceptamos que la soberanía: “a) es suprema, pero en un sentido relativo, es decir, sólo respecto al ámbito de competencias que le atribuye 21 la regla que la creó; b) limitada jurídicamente por las reglas que la constituyen en tal autoridad jurídica (...); c) no es necesariamente única e indivisible. En un mismo orden jurídico puede haber distintas autoridades con competencias distintas y excluyentes”10. Ya no resulta posible mantener la idea clásica de que todo derecho emana necesariamente de una única fuente de poder, de una única soberanía. Frente a esta idea parece necesario plantear la posibilidad de mantener una visión más amplia o más difusa del derecho. Como señala MacCormick, se trata de construir un concepto de derecho que permita la posibilidad de solapamientos e interacciones entre diversos sistemas legales, sin que tenga que suponer ello, necesariamente, la subordinación o jerarquización entre ellos, o con respecto a terceros sistemas11. Frente a la concepción monista, kelseniana, de un sistema jurídico entendido como un todo unitario, parece más adecuada una visión pluralista capaz de mantener una compatibilidad entre sistemas que se solapan e interactúan mutuamente. Como bien señala Hart, hay muchas formas y grados posibles de dependencia e independencia. Si bien la palabra Estado introduce o sugiere alguna medida de autonomía, ello no supone necesariamente sostener que esa autonomía tiene que ser ilimitada o que solo puede estar limitada por cierto tipo de obligación12. Tanto el art. 1.2 de la CE como la propuesta del Lehendakari, se sustentan en una concepción clásica, monista, de la soberanía y ello hace que ambas resulten claramente antagónicas entre sí. Tal antagonismo quedaría superado si se interpretase y aplicase el principio de soberanía en el sentido limitado y pluralista al que se ha aludido aquí. Constitución y derecho de autodeterminación Problemas similares plantea otra de las grandes cuestiones a las que se alude en la propuesta, cual es la reivindicación del derecho de autodeterminación del Pueblo Vasco. Señala la propuesta que “El Pueblo Vasco tiene derecho a ser consultado para decidir su propio futuro (...) de conformidad con el derecho de autodeterminación de los Pueblos, 22 reconocido internacionalmente, entre otros, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”. “Esos pactos –continúa el texto de la propuesta– además han sido incorporados al bloque de constitucionalidad del Estado español, mediante instrumento de ratificación del 13 de Abril de 1977”. Como es conocido, la CE, en su artículo 2 permite a las Comunidades Autónomas una amplia autonomía pero considera indisoluble la unidad de España. Ello implica la imposibilidad de una segregación territorial. La propuesta del Lehendakari no establece, por su parte, alusión alguna relativa a una eventual ruptura y secesión territorial con respecto al Estado español, ni tampoco a la creación de un Estado propio. Lo que plantea, textualmente, es “una nueva etapa de relación con el Estado español sobre las bases de un nuevo estatus de libre asociación”. Procede, por lo tanto, analizar si la propuesta de autodeterminación tal como aparece planteada en el documento del Lehendakari resulta compatible o no con lo establecido en el texto constitucional. Entre otros documentos jurídicos, el Lehendakari fundamenta el derecho de autodeterminación del pueblo vasco en base a los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, respectivamente, aprobados por la ONU en 1966. Conviene, en consecuencia, determinar brevemente el alcance, contenido y límites de los mismos. El artículo 1 de ambos Pactos señala que “Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación...” y a continuación establece que “Los Estados Partes en el presente Pacto (...) promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación y respetarán ese derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas”. El contenido de este derecho fue delimitado posteriormente por la Declaración sobre los Principios de Derecho Internacional referentes a las 23 Relaciones de Amistad y a la Cooperación entre los Estados de 24 de Octubre de 1970. (Resolución 2625 [XXV]). En la misma se señala que el establecimiento de un Estado soberano e independiente, la libre asociación con, o integración en, un Estado independiente, o la emergencia de cualquier otro tipo de estatus libremente determinado por el pueblo, constituyen modos de hacer efectivo el derecho de autodeterminación. Sin embargo, la misma Declaración rechaza a su vez cualquier derecho de secesión con respecto a un Estado independiente y condena toda acción dirigida a la ruptura parcial o total de la unidad nacional y de la integridad territorial de cualquier otro Estado o país. Con posterioridad, tanto la propia ONU a través de diversas Resoluciones, como el propio Tribunal Internacional de Justicia (vid., por ejemplo, las opiniones consultivas emitidas en Junio de 1971 y octubre de 1975, relativas a Namibia y al Sahara occidental), han concretado, de forma más precisa, una serie de supuestos en los que se considera acorde al derecho internacional el otorgar a la autodeterminación el carácter de derecho susceptible de ser invocado a fin de exigir la separación con respecto a un Estado y la proclamación de su propia soberanía. Tales supuestos son, en concreto, los siguientes: 1. Los territorios coloniales; 2. Los países independientes que fueron ocupados ilegalmente después de 1945, violando así el artículo 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas. 3. Un territorio distinto dentro de un Estado soberano, cuando el gobierno de ese Estado viola el principio de la igualdad de derechos y de la autodeterminación del pueblo, excluyendo a los miembros de ese grupo étnico formado por la amplia mayoría de ese territorio distinto, de la representación del gobierno en base al principio de una persona, un voto. Ninguno de los tres supuestos parece aplicable al caso vasco. En esa misma línea argumental se ha manifestado, más recientemente, el Tribunal Supremo de Canadá (TSC) a través de su ya famosa Sentencia dictada en 1998, resolución a la que aludiré ampliamente a continuación, dada su actualidad y su interés para el supuesto vasco. 24 EL TSC establece una distinción entre el derecho de autodeterminación en el ámbito del derecho internacional, y en el ámbito del derecho interno. Desde la perspectiva del derecho internacional, el TSC recuerda que la existencia del derecho de los pueblos a disponer de sí mismos está hoy día tan ampliamente reconocido que puede considerarse un principio general de derecho internacional. No ocurre lo mismo con el supuesto del derecho a la secesión. En principio, el derecho internacional no niega explícitamente su existencia pero favorece, con carácter general, el principio de integridad territorial de los Estados existentes. Sólo favorece y reconoce el derecho a la secesión de forma explícita en determinadas ciertas circunstancias concretas. Así, en aquellos pueblos que están en situación colonial o en situación de opresión grave. Por ello, el derecho internacional permite al Estado democrático combatir activamente, por todos los medios legítimos democráticos, una tentativa de secesión por parte de alguno de sus territorios. Ahora bien, el hecho de que el derecho internacional no permita el derecho de secesión a determinados territorios no significa que los mismos no puedan reivindicar e, incluso, obtener, ese derecho. En efecto, el derecho internacional no impide a los pueblos no colonizados o no oprimidos la posibilidad de reivindicar y obtener el derecho a la autodeterminación. Si un territorio determinado muestra una voluntad indubitada y clara de separarse, ello le conferiría legitimidad para mantener sus reivindicaciones secesionistas y por lo tanto impondría al Estado la obligación de tomar en consideración y respetar dicha expresión de la voluntad democrática. Si se llega a hacer efectivo el derecho de secesión, el derecho internacional se limitará a tomar nota de la existencia de un nuevo Estado, tal como ha sucedido recientemente en el este europeo y, algo más lejanamente en el tiempo, en el caso de Argelia frente a la afirmación solemne de la República una e indivisible establecida en la Constitución francesa de 1958. 25 Ello significa que, en los Estados democráticos, tanto la reclamación del derecho de autodeterminación por parte de un determinado territorio como la negativa por parte del Estado a admitir ese derecho debe regularse de acuerdo con las normas establecidas en el derecho interno. ¿Cuál es la situación a este respecto en el derecho interno español? Si la CAPV pretendiese obtener el derecho de autodeterminación al margen de los procesos de reforma establecidos en el texto constitucional, su actuación no sería conforme a derecho y quedaría deslegitimada para ello. Por su parte, una actuación del Estado español que impida a la CAPV, al margen de lo establecido en el ordenamiento jurídico, ejercer de forma útil su derecho a la autodeterminación podría dar origen y fundamento al ejercicio unilateral del derecho de secesión por parte de la CAPV. Como ya se ha señalado antes, el artículo 2 de la CE no permite el ejercicio del derecho de autodeterminación en su sentido más clásico, es decir, en su sentido de derecho a la secesión. Sin embargo, la falta de reconocimiento del derecho de autodeterminación no significa que un Estado democrático como el español pueda obligar a permanecer en su seno a una parte de la población que manifieste claramente su voluntad de separarse, si es que realmente muestra tal voluntad de forma indubitada. Tal negativa repugnaría a los principios en los que se asienta el vigente ordenamiento jurídico español. Por ello, resulta necesario plantearse la posibilidad de un ejercicio del derecho de autodeterminación en clave de derecho interno. ¿Es posible tal ejercicio? ¿En qué condiciones? ¿Con qué limites? El 15 de febrero de 1990 el Parlamento Vasco aprobó una Declaración sobre la autodeterminación de Euskadi. En la citada Declaración, se decía textualmente que “el pueblo vasco tiene derecho a la autodeterminación y que este derecho reside en la potestad de sus ciudadanos para decidir libre y democráticamente su estatus político, económico, social y cultural, bien dotándose de un marco propio o compartiendo, en todo o en parte, su soberanía con otros pueblos”. 32 vasca un claro carácter paccionado y, muy especialmente, la clarificadora Disposición Adicional del EAPV, según la cual: “La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico”. De todo ello cabe deducir, al igual que en el caso de Canadá, la necesidad de rechazar, en esta cuestión, dos posiciones extremas. De una parte, la idea de que la expresión por parte de la CAPV de una voluntad de autodeterminación no impondría ninguna obligación al Estado central, y la idea, por la otra, de que la secesión de Euskadi constituye un derecho absoluto. Frente a esas dos posiciones extremas debe optarse por una solución intermedia consistente en la necesidad de llegar a una conciliación de los diversos derechos y obligaciones por parte de los representantes de las dos mayorías legítimas, a saber la de la CAPV y la del Estado. La negociación entre ambas partes constituye en tal sentido, como bien señala la mencionada STC, no sólo una obligación política sino una obligación jurídica de naturaleza constitucional. Notas Este trabajo se incardina dentro del Proyecto de Investigación financiado por el Gobierno Vasco (GVPI 1999/56) titulado: La inserción de la Comunidad Autónoma del País Vasco en entidades superiores: Estado español y Unión Europea. 1. HESSE, Konrad: “Constitución y Derecho Constitucional” en AAVV: Manual de Derecho Constitucional. Madrid, IVAP-Marcial Pons, 1996. 2. CRUZ VILLALÓN, Pedro: “La estructura del estado o la curiosidad del jurista persa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, n. 4, Madrid, 1981. 3. HERRERO DE MIÑON, Miguel: “Estructura y función de los Derechos Históricos: un problema y siete cuestiones” en AAVV: Foralismo, Derechos Históricos y Democracia. Fundación BBV, 1998. 33 4. LOJENDIO, Ignacio María: La Disposición adicional primera de la Constitución española. Oñati, Ivap, 1988. 5. HELLER, Hermann: Teoría del Estado. México, Fondo de Cultura Económica, 1985. 6. RUBIO LLORENTE, Francisco: “El constitucionalismo de los Estados integrados de Europa”, Revista Española de Derecho Constitucional n. 48, 1996. 7. KELSEN, Hans: Principios de Derecho Internacional Público. Buenos Aires, Editorial El Ateneo, 1965. 8. 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