Las Políticas hídricas catalanas (1980-2000) : los agricultores de Lérida y el gobierno del agua

T ESIS D OCTORAL “Las políticas hídricas catalanas (1980-2000): los agricultores de Lérida y el gobierno del agua” Autor: Leonardo Díaz Director: Joan Subirats Universidad Autónoma de Barcelona Barcelona, enero 2002. 2 Indice I E L M ARCO T EÓRICO P ARA E L E STUDIO D E LA P OLÍTICA H ÍDRICA EN C ATALUÑA .................. 20 C APÍTULO UNO ....................................................................................................................................... 20 1. 1 La problemática del agua: la perspectiva sociocultural..................................................... 20 1.2 El análisis de los actores y sus recursos: La problemática del agua en Cataluña. La importancia de lo s agricultores................................................................................................ ......... 22 1.3 La problemática del agua y las políticas públicas.............................................................. 25 1.4 Las perspectivas de análisis cultural: .................................................................................. 28 1.4.1 El análisis de la cultura política ...................................................................................... 2 9 1.4.2 Los enfoques holísticos de la Cultura: ........................................................................... 32 1.5 Las perspectivas de an álisis institucional ........................................................................... 38 1.5.1 Instituciones y cultura: la fo rmación de los intereses ................................................... 41 1.5.2 Las propuestas racionalistas: .......................................................................................... 42 1.5.3 Las propuestas culturalistas ............................................................................................ 4 5 C APÍTULO DOS ........................................................................................................................................ 52 2.1 El marco de análisis para el estudi o de la política hídrica en Cataluña. ........................... 52 2.1.1 Los actores .............................................................................................................. ......... 52 2.1.2 El poder ................................................................................................................. ........... 53 2.1.3 Las ideas, los valore s y las creencias ............................................................................. 54 2.1.4 Los mecanism os de interacción. La medición de la trama y del grupo ....................... 55 2.1.5 Los estilos de gestión y las políticas públicas: estructura de interacción y valores compartidos ................................................................................................................................... 57 2.2 La estrategia de Investigación ............................................................................................. 58 2.2.1 Las hipótesis ............................................................................................................ ........ 61 II L A POLÍTICA HÍDRICA EN C ATALUÑA ........................................................................................... 74 C APÍTULO TRES ...................................................................................................................................... 76 3.1 Antecedentes Históricos .................................................................................................... .. 76 3.1.1 Antecedentes remotos y factores políticos .................................................................... 76 3.1.2 Las instituciones liberal es del siglo XIX ....................................................................... 77 3.1.3 Las Confederaciones Hidrográficas: la división territorial por cuencas ...................... 79 3.1.4 La Planificación Hidrológica: la gestión de la oferta .................................................... 81 3.1.5 Los problemas de saneam iento: La gestión de la calidad ............................................. 86 3.2 El modelo Hidrológico Español: redes de actores y m odelos de gestión ........................ 87 3 CAPÍTULO CUATRO .................................................................................................................................. 92 4.1 El subsistema de la política hídrica ..................................................................................... 92 4.1.1 Los límites físico-territoriales de l Subsistem a de Política Hídrica ............................... 92 4.1.2 Los Actores .............................................................................................................. ........ 95 4.1.3 Actores político-ad ministrativos ..................................................................................... 95 4.1.4 Los actores económico-sociales...................................................................................... 98 4.1.5 Los actores ideol ógico-culturales: .................................................................................. 99 4.2 Fases de la política hídrica catal ana: años ochenta y noventa ......................................... 103 4.2.1 Período de fundación de la PHC: 1979-1984. La gestión del saneamiento ............. 103 4.2.2 Consolidación institucional y conflictos territoriales: 1985-1989 .............................. 109 4.2.3 Crisis del modelo de adm inistración e influencia creciente de la UE: 1990-1995 .... 115 4.2.4 La Transición: 1996-2000 ............................................................................................. 120 4.2.5 Los cambios en las leyes y estructuras organizativas del año 1999 ........................... 127 C APÍTULO CINCO ................................................................................................................................... 136 5.1 Las fases de la política hídrica: la inestabilidad institucional .......................................... 136 5.1.1 El estilo de gestión de la política hídrica: ratificación y crisis del modelo hidrológico 137 5.1.2 El gobierno multinivel del agua en Cataluña ............................................................... 139 5.1.3 Tendencias de cambio en el Estilo de Gestión: los sesgos individualistas e igualitarios. 146 III EL MUNDO AGRARIO Y LA POLÍTICA DE RIEGOS .......................................................................... 151 C APÍTULO SEIS ...................................................................................................................................... 151 6.1 Los objetivos múltiples de las políticas de riego .............................................................. 151 6.1.1 La problemática agraria en los países industrializados ............................................... 152 6.1.2 La problemática agraria en España ............................................................................... 154 6.1.3 La agricultura catalana ante los nuevos desafíos ......................................................... 156 6.2 El alcance de la política agraria: los problemas del m undo rural .................................... 160 6.2.1 La identificación con la actividad predominante ......................................................... 160 6.2.2 Lo rural como un espacio diferenciado ........................................................................ 161 6.3 Los fundamentos de las políticas activas hacia la agricultura ......................................... 162 6.3.1 Los factores endógenos ................................................................................................. 16 3 6.3.2 Los factores exógenos ................................................................................................... 1 71 6.4 El estilo de gestión de la política agrari a catalana:........................................................... 173 6.4.1 La dimensión sim bólica: ............................................................................................... 173 6.4.2 Los modos de interacción .............................................................................................. 175 6.4.3 El estilo de gestión: evoluc ión y tendencias recientes. ................................................ 176 C APÍTULO SIETE .................................................................................................................................... 180 4 7.1 Evolución histórica de los regadíos: Etapas en la política de riegos de España ............ 180 7.2 La política de riegos en Cataluña ...................................................................................... 185 7.3 La política de riegos de la Generalitat .............................................................................. 193 7.3.1 Período de Fundación: 1979-1984 ............................................................................... 194 7.3.2 Consolidación Ins titucional: 1985-1989 ...................................................................... 197 7.3.3 Crisis del Modelo de Administración e influencia creciente de la UE: 1990-1995 . 198 7.3.4 Transición: 1996-2000. ................................................................................................. 20 3 7.4 Características generales de los riegos catalanes ............................................................. 209 7.4 1 Las macrom agnitudes del área irrigada de Lérida ...................................................... 211 7.5 Los mecanism os de Coordinación entre la política hídrica y agraria ............................. 223 7.6 Las tendencias culturales de la política de riegos: la continuidad de los objetivos ....... 226 7.7 Los planes de riego en la provincia de Lérida ................................................................. 230 7.8 Las diferencias en los estilos de gestión de agricultura y medioam biente ..................... 232 IV L A E VOLUCIÓN HISTÓRICA DE LOS C ANALES DE U RGEL , P IÑANA Y A RAGÓN Y C ATALUÑA . 237 C APÍTULO OCHO ................................................................................................................................... 241 El Régimen Jurídico, los sesgos culturales de las CR y el sistem a natural ................................. 241 8.1 La legislación de aguas y las Comunidades de Regantes: los fundam entos de las leyes y su aplicación. ................................................................................................................. .................. 241 8.1.1 La personalidad jurídica de las CR y sus relaciones con el Estado ........................... 244 8.1.2 Los principios de la legislación y las comunidades de regantes ................................ 247 8.2 Los sesgos culturales ...................................................................................................... ... 254 8.2.1 La subcultura rural...................................................................................................... ... 254 8.2.2 Las tendencias culturales fomentadas por los Congresos de Regantes ..................... 257 8.3 El sistem a natural: ........................................................................................................ ...... 264 C APÍTULO NUEVE ................................................................................................................................. 267 E L C ANAL DE P IÑANA .......................................................................................................................... 267 9.1 Los orígenes remotos del Canal de Piñana ...................................................................... 267 9.2 De la titularidad municipal a la Com unidad General de Regantes. ................................ 269 5 9.3 “El orden dentro de la anarquía”, ¿el triunfo del Levihatán sobre los bienes com unes?272 9.3.1 La gestión municipal ..................................................................................................... 272 9.3.2 El período de anarquía ................................................................................................... 274 9.3.3 La Intervención administrativa ..................................................................................... 275 9.3.4 La representación de los usuarios y el sistema electoral en la CGR .......................... 279 9.4 La libertad individual de aprovechamiento ...................................................................... 282 9.5 La iniciativa privada en la construcción ........................................................................... 286 9.6 La intervención estatal en el revestimiento ...................................................................... 287 9.7 La distribución de las cargas ............................................................................................. 2 88 9.8 La justicia del riego ...................................................................................................... ...... 290 C APÍTULO DIEZ ...................................................................................................................................... 293 E L C ANAL DE U RGEL ............................................................................................................................ 293 10.1 El capital barcelonés en la Huerta de Lérida .................................................................... 293 10.2 El Canal de Urgel: de la propiedad privada a la reversión a los regantes ...................... 295 10.3 El Canal de Urgel: De la gestión privada a la gestión comunitaria ................................ 299 10.3.1 La relación de la Sociedad Canal y los usuarios ..................................................... 299 10.3.2 La composición de la Sociedad Canal ..................................................................... 300 10.3.3 El Sindicato de Riegos .............................................................................................. 301 10.3.4 Los usuarios industriale s y de abastecimiento ......................................................... 304 10.3.5 Los usuarios no-partícipes ........................................................................................ 305 10.3.6 La Comunidad General de Regantes ....................................................................... 306 10.3.7 Estabilidad en los cargos ........................................................................................... 310 10.4 Riesgo y beneficio económico .......................................................................................... 312 10.5 Iniciativa privada y pública en la construcción de los canales principales..................... 320 10.5.1 La construcción del Canal Principal ........................................................................ 320 10.5.2 La construcción del Canal Auxiliar.......................................................................... 322 10.6 Las tareas de mantenim iento ............................................................................................. 32 3 10.7 Los sistemas de financiam iento ......................................................................................... 325 10.7.1 El financiamiento de la Construcción ...................................................................... 325 10.7.2 Los costos sociales de los nuevos regadíos ............................................................. 326 10.7.3 El financiamiento del Canal Auxiliar ....................................................................... 327 6 10.7.4 El conflicto de los cánones ....................................................................................... 327 10.7.5 Los cánones de la CGR ............................................................................................ 330 10.7.6 La vía de apremio...................................................................................................... 3 31 10.7.7 Los gastos .............................................................................................................. .... 331 10.8 La distribución de Justicia en las CGR de Urgel ............................................................. 332 C APÍTULO ONCE .................................................................................................................................... 335 E L C ANAL DE A RAGÓN Y C ATALUÑA ................................................................................................. 335 11.1 De la iniciativa privada a la intervención del Estado ...................................................... 335 11.2 La titularidad estatal de las aguas y las obras................................................................... 337 11.3 La gestión compartida con el estado ................................................................................ 339 11.3.1 La colonización de las tierras del Canal AyC ......................................................... 342 11.3.2 Del Sindicato General a la Comunidad General de Regantes ............................... 344 11.3.3 La representación de los usuarios y la estabilidad en los cargos de la CGR ....... 346 11.4 De la suscripción a la s fórmulas binómicas ..................................................................... 351 11.4.1 La división territorial de la ge stión y la evolución agraria: .................................... 354 11.4.2 La gestión hidráulica y la gestión de los canales .................................................... 356 11.4.3 La distribución para los no regantes ........................................................................ 357 11.5 La intervención estatal en la construcción ....................................................................... 358 11.5.1 Las vías alternativas para aumentar de sum inistro de agua ................................... 360 11.5 Las tareas de mantenim iento ............................................................................................. 36 2 11.6 El sistema de financiam iento ............................................................................................ 36 4 11.6.1 El financiamiento de la Construcción ...................................................................... 364 11.6.2 Los cánones de riego ................................................................................................ 364 11.7 La distribución de Justicia en las CGR de AyC .............................................................. 366 C APÍTULO DOCE .................................................................................................................................... 367 E L ESTILO DE GESTIÓN DE LOS REGADÍOS : ¿ COMUNITARISMO EN LAS COMUNIDADES DE REGANTES ? ............................................................................................................................................................... 367 12.1 La vigencia de las ideas comunitarias .............................................................................. 367 12.2 La dimensión estructural y sim bólica de las CGR .......................................................... 368 12.2.1 Objetivos e iniciativas en el origen de los canales: las inercias institucionales .... 369 12.2.2 El Régimen Jurídico General y las reglas operativas ............................................. 371 7 12.2.3 Los derechos dominiales: la titularidad de las aguas y los cauces ......................... 374 12.2.4 Los usos y la distribución del agua: La necesidad obliga a organizarse ................ 377 12.2.5 La Composición y el Gobierno de los Canales: ...................................................... 389 12.2.6 La construcción, el mantenim iento y la limpieza de los cauces:............................ 403 12.2.7 El sistema de financiam iento .................................................................................... 405 12.2.7 La Justicia de los canales .......................................................................................... 408 12.3 El grupo en las CGR .......................................................................................................... 410 12.4 ¿Com unitarismo en las CGR? ........................................................................................... 414 C APÍTULO TRECE ................................................................................................................................... 422 L AS INTERACCIONES DE LAS CGR CON EL M UNDO E XTERIOR : EL PODER DE LOS REGANTES ......... 422 13.1 El poder local y las CGR .................................................................................................. . 422 13.2 Las vinculaciones entre las CGR ...................................................................................... 428 13.3 La regulación de los ríos y la s instituciones de los canales ............................................. 430 13.3.1 La regulación del Esera y del Noguera-Ribagorzana: la convivencia entre los Canales de Piñana y Aragón y Cataluña.................................................................................... 430 13.3.2 La regulación del Segre: De San Lorenzo a Rialb .................................................. 445 13.4 El Entorno Macrosocial .................................................................................................... . 456 13.5 Las pautas de interacción entre los regadíos de Lérida y las políticas públicas ............. 457 13.5.1 Las políticas distribucionistas de fines del siglo XIX: ............................................ 457 13.5.2 El intervencionismo estatal y el m odelo corporativo .............................................. 459 13.5.3 El fortalecimiento de l estilo jerá rquico .................................................................... 461 13.5.4 La planificación democrática y la gestión m ultinivel ............................................. 462 13.5.5 Las interacciones entre las CGR y los organismos descentralizados .................... 466 13.5.6 El poder de los regantes en las políticas públicas.................................................... 468 13.5.7 La funcionalidad del sistema de interacción ............................................................ 472 C ONCLUSIONES ..................................................................................................................................... 476 1. Consideraciones sobre el marco analítico: ............................................................................ 476 2. El Estilo de Gestión de la Política Hídrica Catalana: ........................................................... 478 2.1 Los antecedentes históricos ........................................................................................... 479 2.2 El Régimen Jurídico, ..................................................................................................... 48 0 2.3 Las fases de la políti ca hídrica catalana ........................................................................ 481 2.4 La crisis del Modelo Hidrológico: ................................................................................ 483 2.5 Las tendencias de Cambio: las Reform as de fin de siglo ............................................ 485 3. El mundo agrario y la política de riegos................................................................................ 488 8 3.1 Los regadíos en la encrucijada entre la política hídrica y agraria: las diferencias en los estilos de gestión ............................................................................................................. ............ 488 4. El estilo de Gestión de las Comunidades Generales de Regantes: ..................................... 491 4.1 El Régimen Jurídico de las Com unidades de Regantes .............................................. 492 4.2 Los sesgos culturales de las CR ................................................................................... 493 4.3 El estilo de gestión de las CR ....................................................................................... 494 5. La interacción de las CGR con el mundo externo ............................................................... 504 5.1 El Mundo Exterior de los regantes ............................................................................... 505 5.2 Rialb y Santa Liestra ..................................................................................................... 5 07 E NTREVISTAS REALIZADAS : ................................................................................................................. 510 A NEXOS ................................................................................................................................................ 512 B IBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 528 9 Acrónimos ACA Agencia Catalana del Agua AGE Administración General del Estado CA Comunidad Autónoma AyC Aragón y Cataluña CE Cuenca del Ebro CE Constitución Española CH Confederación Hidrográfica CHE Confederación Hidrográfica del Ebro CHPO Confederación Hidrográfica del Pirineo Oriental CIC Cuencas Internas de Cataluña CiU Convergencia i Unió CGR Comunidad General de Regantes CONFAVC Confederación de Asociaci ones de Vecinos de Cataluña CR Comunidades de Regantes CSHE Confederación Sindical Hidrográfica del Ebro. CSHPO Confederación Sindical Hidr ográfica del Pirineo Oriental DARP Departamento de Agricultura, Ram aderia y Pesca DPTyOP Departamento de Política Territorial y Obras Públicas DMA Departament de Medi Am bient DSySS Departamento Salud y Seguridad Social EE Estado Español ENHER Empresa Nacional Hidroeléctrica de la Ribagorzana ERC Esquerra Republicana de Catalunya FECSA Fuerzas Eléctricas de Cataluña FMC Federació de Municipis de Catalunya IACSI Instituto Agrario Catalán de San Isidro IC-EV Iniciativa Per Catalunya- Els Verds JA Junta de Aguas JARC Jóvenes agricultores y ganaderos de Cataluña JS Junta de Saneamiento MOPU Ministerio de Obras Públicas MAGyP Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca 16 de estas tres CGR se han considerado un conjunt o limitado de variables que perm itan contrastar las diferencias y similitudes entre los estilos de gestión de las mismas. Esto diferencia a este estudio de otros que que profundizan con más detalle en los as pectos físicos, económ icos o en las tecnologías de riego. El análisis comparativo entre estas or ganizaciones no tiene com o objetivo establecer cual es la fórmula m ás 'exitosa' o eficiente para la ge stión del agua de riego. El objetivo fundam ental en esta parte del trabajo es comprender cóm o se forman las preferencias de los regantes de cada canal y qué recursos y estrategias utilizan para influir en la política hídrica. Esto no quiere decir que se menoscabe la im portanc ia de los factores físicos como tipos de suelo, curvas de nivel o de temperaturas que va rían sustancialm ente dentro de una misma CGR y que pueden afectar las modalidades de gestión de los riegos. Tam poco pueden desconocerse las diferencias que existen entre los ‘estilos de gesti ón’ de las Comunidades de Base que f orman una CGR. Pero estos factores que pueden ser más rele vantes para un estudio particularizado tienen un valor más relativo cuando se trata de un análisis comparativo de instituciones que interactúan desde abajo con el sistema de política pública. La cuarta parte del trabajo está dedicada a los mecanism os de interacción de las CGR con el Mundo Externo. En especial se analizan las relaci ones con los poderes locales y con los subsistemas de política hídrica y agraria. Las obras de regulaci ón de los ríos que afectan estos perímetros de riego son instancias relevantes en los procesos de interacción de los regantes con el Mundo Externo. Por ello se realiza un breve repaso histórico de las obras de Oliana, Santa Ana y Barasona y se analiza posteriormente los casos de Rialb y Santa Liestra. La hipótesis básica es que estas obras fueron aprobadas debido a las inercias institucionales del estilo de gestión de la po lítica hídrica y a sus necesidades funcionales de gobernabilidad y autopreservación . Esta respuesta provisional responde en primer lugar al interrogante de por qué los regantes de Lérida, con m enos recursos económicos y políticos que el área Metropolitana de Barcelona, se impusieron en la puja por las aguas del Segre. En segundo lugar, explica por qué se aprobaron estas obras en un mom ento restrictivo tanto para las obras hidráulicas como para la am pliación de nuevos regadíos. Dado que estas obras afectan directamente a esto s perímetros de riego, el análisis de los procesos de formulación y decisión de estos proyect os perm ite entender tanto el funcionamiento de la política hídrica como la capacidad de influencia de los regantes en la m isma. En las conclusiones del trabajo se realiza una recapitulación y síntesis de las conclusiones parciales a las que se ha llegado en cada parte de la investigación. La metodología de la investigación 17 Los diferentes niveles de análisis que plant ea la investigación constituyen un desafío ya que se deben combinar la disponibilidad de la inform ación que en muchos casos se encuentra dispersa en diferentes fuentes y la coherencia met odológica que exige el marco teórico elegido. La investigación se inscribe dentro del ‘pluralis m o metodológico’ (Ruiz Olabuenaga, J. I. 1999) combinando técnicas cualitativas y cuantitativas. En cuanto a las técnicas cualitativas dada la imposibilidad m aterial para realizar un estudio etnográfico sobre los estilos de gestión estudiados , como los desarrollados por Mary Douglas para el estudio de los ‘estilos de vida’, se optó por co mbinar diferentes técnicas cualitativas com o la observación y la entrevista en profundidad y el análisis de contenido de la documentación prim aria, análisis del discurso de los actores relevantes, análisis de la documentación básica de las organizaciones estudiadas (mem orias anuales, conclusiones de congresos, debates parlamentarios, libros de actas). Respecto de las entrevistas se realizaron un to tal de 37 entre funcionarios, especialistas y agricultores. Las entrevistas fueron semiestructu radas y en algunos casos los encuentros con los entrevistados se repitieron dos o tres veces lo que posibilitó una mayor apertura y profundidad en los temas tratados. Debe aclararse que adem ás de estas entrevistas formales se realizaron otras, especialmente a regantes de las Com unidades de Base, que por su carácter más informal y de m enor profundidad se decidió no incluirlas para respetar un mism o criterio metodológico. Pero el aporte de las mism as ha sido en algunos casos muy valiosa como fuente de reflexión e inform ación 1 . La información periodística, en especial los periódicos locales de Lérida ‘La Mañana’ y ‘Segre’, ha sido una fuente muy im portante tanto para reconstruir la historia de los estilos de gestión estudiados durante los últimos veinte años com o pa ra conocer y analizar los discursos y estrategias de los actores involucrados. Esta información se ha contrastado con técnicas cuantitativas para procesar datos de estadísticas y censos, presupuestarios, datos bási cos aportados por las CGR (niveles de consumo, infracciones, multas, etc.)-. La inform ación cuantita tiva sobre valores y actitudes de la población se ha obtenido de fuentes secundarias como sondeos y encuestas de opinión pública realizados desde diferentes ámbitos y organizaciones. 1 El valor de las técnicas cualitativas ha sido inestimable en la realización de la i nvestigación. Así, por ejem plo, al visitar la Sala de Juntas de l a Junta de Agua s que estaba siendo desm ontada por el traslado de estas ofic inas a otro edificio, se había retirado un gran m ural que tapaba un fresco en el que aparecía retratada, sobre un gran m apa de las Cuencas del Pirineo Orienta l, la figura del General Franco. El funci onario que me guiaba com entó que esta era una buena im agen acerca del modo en que se había producido la transición dem ocrática en esta institu ción y reflejaba la importancia de las ‘inercias institucion ales’ en el funcionamiento de la mism a. 18 Respecto de la información docum ental recolectada, esta se obtuvo de diferentes fuentes primarias. En el caso de los organism os públicos el archivo de la Confederación Hidrogáfica del Ebro (CHE ) de Zaragoza y su archivo de M onzón permitió acceder a la inform ación estadística actual, pero también a diferentes estudios que han permitido reconstruir la historia de los canales y de las obras de regulación de la zona. En el caso de las Cuencas Internas de Catal uña (CIC) la reconstrucción histórica de la Confederación Hidrográfica del Pirineo Oriental (C HPO) fue m ás difícil de realizar ya que sus archivos se encuentran dispersos o directamente han desaparecido. De todos m odos la información existente en los últimos veinte años es abundante y se ha accedido a ella por diferentes fuentes: documentación obtenida en la antigua Junta de Aguas a la que se tuvo acceso por la buena disposición de los funcionarios públicos; información básica y estudios de interés de los Centros de Documentación de los Departam entos de Medio Am biente (DMA), de Agricultura Ganadería y Pesca (DARP) y de Política Territorial y Obras Públicas(DPTyOP); otras informaciones de carácter general en el Archivo Histórico de Cataluña y en el Centro de Estudios Ilerdenses de Lérida. En el caso de los regantes, que es donde se profundizó más el análisis, se accedió a los archivos de las tres CGR. En el caso de Urge l, que es el archivo más docum entado, se pudo acceder a la información básica de la CGR desde su creaci ón. En el caso de Aragón y Cataluña (AyC) la amabilidad de sus funcionarios perm itió al acceso a lo s libros de actas de las asambleas y de la Junta de Gobierno. Buena parte de la información se obtuvo del archivo de la CHE de Monzón. Del archivo de los Barones de Valdeolivos de la lo calidad de Fonz en Huesca se obtuvo un interesante material histórico. En el caso de Piñana, adem ás de la información básica suministrada por los funcionarios del canal se accedió al archivo de la Junta de Cequiaje donde está docum entada la vida de estos regadíos hasta la creación de la CGR. En todos los casos se contó con las Memorias Anuales de los últimos treinta años (en Urgel desde 1965 y en AyC desde 1967). El estudio del período 1980-2000 se ha complem e ntado con los antecedentes previos a esta etapa. Para esto ha sido necesario recurrir a fuente s historiográficas indispensables para conocer la evolución de las instituciones. Afortunadamente existe un valioso y abundante material sobre la historia agraria y la historia de estos canales lo que ha permitido reconstruir las tram as y sesgos culturales de cada estilo de gestión. Debe aclararse que el énfasis en la historia y sus instrumentos metodológicos no quiere decir que la investigación sea de tipo historiográfica. El análisis histórico, al igual que el económico se utilizan para m axi mizar las fortalezas de diferentes técnicas investigativas ya que 'la verdad descansa en la confluencia de diversas corrientes de evidencia' (Robert Putman 1993:12). 19 Agradecimientos : Quiero agradecer la amabilidad, paciencia y sabiduría de docentes, especialistas, funcionarios y agricultores a quienes entrevisté y con quienes he podido construir las preguntas y encontrar muchas de las respuestas de esta investigación. En especial quiero agradecer: Al profesor Joan Subirats por su atención constante y comprensiva, en un clim a de la libertad intelectual me ha invitado a buscar el rigor y la apertura; A Marta Carreras, Julio Terrazas y Pilar Mola por la am abilidad y atenciones constantes que han tenido conmigo. A J.J. Mateu, B. Ferran, Isabel Ligrós y Montse Font por sus comentarios atentos sobre algunos capítulos de este trabajo. A la ayuda invalorable de Francesc, Gustavo y otros amigos. Mi estadía en España entre (1997-1998) fue posible gracias a la beca obtenida por el Ministerio de Educación de la República Arge ntina. En el año 2000 obtuve una beca de la Fundación Jaume Bofill que m e permitió terminar con el trabajo de investigación. A ambas instituciones mi agradecim iento. Por último y en un lugar principal a m i familia . A mis padres que siem pre están. A Evita y Lautaro de los que siempre aprendo. A Mariquena, m i compañera, mi m ejor crítica vital y correctora incansable de este trabajo. 20 I EL MARCO TEÓRICO PARA EL ESTUDIO DE LA POLÍTICA HÍDRICA EN CATALUÑA C APÍTULO UNO 1. 1 La problemática del agua: la perspectiva sociocultural La definición de la problemática que se estudiar á es un prim er paso para definir los recursos teóricos más adecuados para iniciar un proces o de investigación (Quivy R. y Cam penhoudt L. 1997). La problemática del agua puede ser observa da desde una dim ensión natural o desde una dimensión sociocultural (Aguilera Klik 1997). La pr im era se refiere a los constreñimientos físicos como la escasez, la distribución irregular, los as pectos quím icos y biológicos. La segunda alude a los diferentes modos de gestión, las instituciones, los valores, las tradiciones y percepciones que existen sobre el uso y explotación del agua 2 . Esta última dim ensión ha sido destacada en las agendas internacionales como uno de los temas prioritarios para el desarrollo de los recurs os hídricos en los próxim os años. Desde diferentes arenas (Convenios Internacionales, Unión Europea, Estado Español, Gobiernos Autonómicos) se proponen proyectos de reformas institucionales que son consistentes con los retos económ icos y ambientales para la gestión de los recursos. Las Conferencias Internacionales de Helsins ky (1972), de Mar del Plata (1978) y Dublín (ICWE 1992) y de Río de 1992 (UNCED 1992) han i do reafirm ando la necesidad de determinados ‘principios’ en la gestión de los recursos. Desd e estas nuevas definiciones del problem a se reclama a los gobiernos que elaboren nuevos diseños instituci onales que consideren los aspectos ambientales y económicos y que a nivel organizativo eviten la fragm entación de la gestión respetando las cuencas hídricas y el principio de subsidiariedad para la gestión. En el ámbito europeo este es el sector m e dioambiental que más se ha regulado (PCD 1997). En junio de 2000 la Unión Europea aprobó una nueva Directiva Marco (PE-CONS 3639/2000) que unifica la legislación sobre las aguas y plantea una gestión integral de los recursos hídricos que respete la sostenibilidad de los mism os. En Europa se observan tendencias generales que afectan a diversas dim ensiones de las políticas hídricas (Bressers et al 1995): 2 Para Ram ón Folch (1998:40)"contrariam ente a lo que suelen re flejar los mensajes periodíst icos, el mundo de hoy en día no tiene problemas ecol ógicos propiamente di chos. Por el contra rio se enfrenta a serios problem as sociales ecológicos, es decir, conflicto s am bientale s de origen social". 21 En los niveles y escalas de gobierno • Crecimiento de la influencia de la Unión Europea • Tendencia a un sistema de gobierno de m ultiniveles En los actores que participan en las redes de políticas públicas • Crecimiento de la influencia de las organizaciones am bientalistas • Incorporación de nuevos actores en las redes relevantes En las percepciones y objetivos • Importancia creciente de la inform ación sobre degradación ambiental • Tendencia a incorporar perspectivas multiniveles En las Estrategias e instrumentos • Preferencia creciente por estrategias instrumentales procedim entales e indirectas • Tendencias por incorporar instrumentos m últiples En las Responsabilidades y recursos para la implem entación • Crecimiento de m ecanismos organizativos de mercado o relativam ente independientes para la implem entación (incluyendo la privatización de la gestión) • Tendencia a confiar no sólo en los recursos judiciales y a clarificar responsabilidades Estas tendencias de cambio se reproducen en la política hídrica de España con nuevos niveles de gobierno, al autonómico y el europeo; cam bios en los regímenes jurídicos de las aguas- Directiva Marco de la UE año 2000, ley de aguas de España 1999, ley de aguas de Cataluña 1999-; nuevos actores privados que se incorporan a lo s procesos de decisión- grupos ambientalistas y asociaciones de consumidores; nuevos paradigm as en la gestión consistentes con los retos económicos y am bientales (Naredo J.M. 1997); la publicación del Libro Blanco del Agua; la 'em presarialización' de los organismos de gestión (Vilaró 1995). Pero estas propuestas de cambio no han surgido desde ám bitos políticamente neutrales ni desde consensos científicos, sino más bien desd e situaciones sociales conflictivas e incertezas tecnológicas. La competitividad de los recursos hídricos, en contextos de escasez, desigual distribución y demandas heterogéneas, han puesto en riesgo la sostenibilidad de este recurso y dificultan su administración (Bouwer H. 1993). Las fórmulas tradicionales que buscaban equiparar necesidades con disponibilidades, en espacio y tiempo, en calidad y cantidad, dentro de constreñim ientos técnicos y económicos, son visiones limitadas e insuficientes (Nunes Correia F. el al.:1999 ). La variedad de actores e intereses en juego determina que la fo rmulación e implem en tación de los nuevos 'diseños institucionales' resulte una tarea más com plicada que los tradicionales 'diseños ingenieriles' (Ostrom E. 1992). 22 En España el 'bloqueo' de la planificación hidrológica (Mezo J. 1995), las polémicas por los trasvases de aguas, la oposición de algunos sectores a los cambios en los sistem as de financiamiento o a las grandes obras hidráulicas, han generado procesos de tal conflictividad que se los suele denominar ' guerras del agua' (Barajas S. et al. 1993 ). El carácter complejo, diverso, cam biante y conflictivo de los temas del agua (Bressers el al. 1995) ha sido destacado en estudios comparados en diferentes países (Barraqué B. et al 1995; Bressers H. et al 1995). Dadas las dificultades pa ra abarcar un universo tan amplio y com plejo se concluye en que es necesario focalizar los es tudios en áreas definidas enfatizando aquellas dimensiones del problem a que se consideran cruciales. Este estudio priorizará la dimensión socioc ultural de los asuntos del agua com o una problemática propia de las políticas públicas en donde destacan los factores culturales e institucionales. Respecto del área de investigación el estudio se centrará en la CA de Cataluña focalizándolo en las zonas irrigadas por las CG R de Aragón y Cataluña, Piñana y Urgel. 1.2 El análisis de los actores y sus recursos: La problemática del agua en Cataluña. La importancia de los agricultores En el territorio de la CA de Cataluña se dan diferentes cortes que afectan a la gestión del agua. A nivel físico encontramos una diversidad de climas con curvas pluviométricas que van de los 300 mm /año en las Tierras del Poniente y parte de Tarragona, a los 500 a 600 mm/año en la zona conurbana de Barcelona, en la zona nor-occident al las precipitaciones son superiores a los 2.000 mm /año. En la dimensión económ ica y social se dis tingue una Cataluña urbano-industrial y otra agrícola-rural. Pero aunque a nivel global la dema nda urbano industrial es una tercera parte de la agrícola, dicha demanda es m uy diferente cuando comparamos, según datos de los planes hidrológicos del Ebro y de las Cuencas Internas de Cataluña, la cuenca del Segre y la Cuenca del Baix Llobregat. La primera con una dem anda agrícola de 846 Hm 3 /año y doméstico -industrial de 41 Hm 3 /año, mientras que en la segunda se invierten estas proporciones: 50 Hm 3 /año en usos agrícolas y 527 Hm 3 /año en usos doméstico-industriales. En el plano político-administrativo diferentes niveles de gobierno- m unicipal, autonómico y estatal- se distribuyen competencias y territorios (Tello E. 1999: 92 ). El creciente protagonismo de la Unión Europea ha incorporado un nivel de gobierno supranacional A su vez el territorio está dividido en dos gr andes administraciones que se encargan de la Cuenca del Ebro (Confederación Hidrográfica del Ebro) y las Cuencas Internas de Cataluña (Agencia Catalana del Agua). Estas administraciones -denom inadas Organismos de Cuenca- 23 dependen de diferentes niveles de gobierno. Es ta situación se complejiza m ás debido a la intervención de diferentes jurisdicciones en lo s asuntos del agua com o Medio Ambiente, Obras Públicas, Agricultura, Bienestar social y Salud. Pero la gestión no corresponde sólo a actores públicos sino que está comp artida con actores privados que intervienen en diferentes part es del proceso. Existen más de cuatrocientas comunidades de regantes que se encargan de la di stribución del agua para usos agrarios. En el abastecimiento dom éstico existe una gran empres a (AGBAR) que provee de agua a más del 70% de la población catalana. Otras empresas privadas proveen un 10% mientras que las poblaciones de menos de 5.000 habitantes (797 m unicipios) están provi stas de forma directa. A nivel hidroeléctrico se asiste a un proceso de concentración de la indus tria aunque no debe descuidarse la im portancia de las minicentrales que proliferan en las cuencas de los diferentes ríos (Prat N. 1999: 82). La interdependencia y competitividad que se genera entre los diferentes usos en el aprovechamiento del agua, dado el carácter único de l ciclo hidrológico y el elevado fraccionamiento en la gestión, plantea problemas a la gobernabilidad del sistem a 3 . En los años noventa, al igual que en España, en Cataluña se han producido crisis recurrentes como el bloqueo de la planificación hidrológica, el veto de algunos sectores al anteproyecto de reforma de la legislación hidrológica en Cataluña, la s guerras del agua por el trasvase del Río Ebro y por la rebelión fiscal de los consumidores. Recientem ente el anteproyecto de trasvase de aguas del Río Ródano a Cataluña ha abierto profundos de bates que ponen de manifiesto el carácter controversial con que se concibe a este recurso. Entre estos 'm undos del agua' se destaca la agri cultura puesto que se trata de un sector que representa menos del 3% de la población de Cata luña, con una participación m inoritaria en esta economía, controla m ás del 60% de los recursos hí dricos que son considerados cuellos de botella que limitan el desarrollo económ ico y social de la región. En Cataluña la relevancia de los riegos se ha destacado en la reforma del Régim en Jurídico de aguas de Cataluña, como tam bién en los proyectos más importantes en cuanto a la gestión y distribución de las aguas. En el año 1996 la Generalitat de Cataluña ela boró un proyecto de ley del agua que extendía el canon de infraestructura a los riegos. Este proyecto preveía un nuevo sistema tributario acorde con los principios del Proyecto de la nueva Dir ectiva Europea de gestionar las aguas con costos 3 Se entiende por gobierno la actividad de dirección hacia la consecuci ón de objetivos generales (Gom a R. y Subirats J. 1998). 24 reales. Los regantes fueron uno de los sectores que manifestó un rechazo m ás rotundo a este proyecto. Tres meses después el gobierno decidía excluir a los regantes del pago de este canon. El otro caso es el de los embalses de Rialb y Santa Liestra que han sido las obras m ás importantes aprobadas en la últim a década y que tienen como destino preferente la provisión de agua para el riego. La realización de estas obras ha implicado verdaderos dilem as sociales que han provocado diferentes críticas entre los medios esp ecializados (Vergés J.C. 1998; Arrojo P. et al. 1998). En primer lugar estas obras se aprobaron en un momento en que el PHN estaba ‘bloqueado’ en el Parlamento y los planes de cuenca sufrían fuertes cuestionam ientos. En segundo lugar, cuando se aprobaron estos embalses, era un m omento restri ctivo tanto para las grandes obras hidráulicas como para la am pliación de las superficies de rie go. En tercer lugar la distribución de las aguas de Rialb terminó con un litigio de décadas por las a guas del Segre en el que com petían la zona Metropolitana de Barcelona y los regadíos existentes y expectantes de Lérida. El hecho de que una región con menos im portancia económica y menos pobl ada, Lérida, se im pusiera sobre otra más rica y populosa, Barcelona, plantea interrogantes sobr e los mecanism os de influencia y la forma en que se toman las decisiones en la política hídrica. Por últim o las aguas que utilizan estas CGR se encuentran dentro de la jurisdicción de la Conf ederación Hidrográfica del Ebro, pero la política de riegos depende de la Generalitat de Cataluña. El aná lisis de estos procesos de decisión debe tener en cuenta las jurisdicciones y niveles de gobierno que intervienen en el mism o. Tanto en la discusión de la ley de aguas de Cataluña, como en las obras de Rialb y Santa Liestra, destacan las Comunidades Generales de Regantes (CGR) de Pi ñana, Urgel y Aragón y Cataluña que se beneficiaron de estas obras y fueron las que encabezaron la oposición a la ley de aguas. Estas CGR proveen de agua a un 90% del te rritorio irrigado de Lérida pero además son la fuente principal del suministro a im portantes poblaciones e industrias de la zona. Pero la importancia de estos actores no sólo se debe a los f actores cuantitativos sino también a los factores cualitativos. Las característica esp eciales de las Com unidades de Regantes y sus principios de funcionamiento (autogobierno, acuer dos voluntarios y participación en el gobierno) son considerados como fórm ulas alternativas al Es tado y al mercado en la gestión de los recursos (Ostrom E. 1992). Sin em bargo es poco lo que se c onoce de la vida interna de estas organizaciones y en especial del funcionamiento de las en tidades de segundo grado com o son las CGR, que funcionan como verdaderas ' cajas negras' (Jiliberto R. y A. Merino 1997: 183-202). En síntesis el estudio en profundidad de estos actores puede aportar una información significativa acerca de cómo se gobierna la política hídrica en su conjunto y cómo repercuten las tendencias de cambio en los niveles m ás profundos de esta. 25 1.3 La problemática del agua y las políticas públicas La base de datos 'W ater Resources Abstracts' de la Universidad de Cambridge, Estados Unidos, muestra el interés m ultidisciplinario que despiertan los asuntos del agua. Sus más de 400.000 títulos incluyen un amplio rango de tem as que a su vez son abordados desde diferentes disciplinas y perspectivas teóricas. Esta amplia bi bliografía incluye num erosos trabajos que abordan los asuntos del agua como problem áticas propias de las políticas públicas. En España los trabajos sobre las políticas públicas que afectan al agua tienen una larga tradición. Personajes emblem áticos en la historia del agua de España como Joaquín Costa (1975) y Lorenzo Pardo (1930) ya utilizaban el concepto de política hidráulica a principios del siglo XX para rem arcar la intervención activa del Estado a través de las obras hidráulicas. En la medida en que han ido cam biando las concepciones sobre el agua y las fórm ulas de intervención públi ca se habla de política hídrica o, en un sentido m ás amplio, de política am biental o directamente de política de aguas 4 . Definidas como "aquellas propuestas de re gulación pública de los m últiples problemas y contradicciones sociales ( que entrañan ) mecanism os de asignación pública de recursos y oportunidades entre distintos grupos sociales con intereses y preferencias en conflicto" (Gomá y Subirats 1998:13) las políticas públicas admiten apor tes de diferentes disciplinas y perspectivas teóricas. La delimitación del cam po de las políticas públi cas como objeto de estudio ha aportado diferentes definiciones sobre el concepto de ‘ política pública’ de acuerdo con las perspectivas de análisis dentro de las ciencias sociales (S ubirats 1989; Regonini G. 1991; 1995; Parsons W . 1995; Aguilar Villanueva, L. 1996). Harold D. Lasswell, que es considerado uno de los precursores en este tipo de estudios, planteaba la necesidad de enfoques multidisciplinarios y m ultiteóricos que dieran cuenta de los problemas que enfrentan las elecciones públicas y los procesos de decisión teniendo en cuenta el contexto, el proceso y la s opciones de las políticas públicas (Parsons W. 1995). En trabajos más recientes W ildavsky (1979) plan tea que el análisis de las políticas públicas es un subcampo aplicado que no puede ser determ in ado por fronteras disciplinaras sino que debe aplicarse a cualquier disciplina que sea apropiada a las circunstancias de tiempo y a la naturaleza del problema a estudiar. 4 En los últim os años se han publicado diversos trabaj os sobre las políticas de agua que incluyen aportes multidisciplinarios y diferentes p erspectivas teóricas. Entre los más recientes se pueden citar los trabajo s de Bressers H. et al. (1995); Barraqué B . (ed.) (1995); Pérez Díaz et al (1997); Aguila r S. (1997); Vergés J.S. (1998); Ariño G. y M. Sastre (1999); Em bid Irujo A. (1999). 32 la fenomenología y la herm enéutica hacen hincapié en que no existe una separación entre el objeto y el sujeto de estudio y que el estudio debe refe rirse no a hechos (objetivos) observables sino a una realidad simbólicam ente construida (los símbolos como realidades objetivas) que obligan a situar al individuo en estos conceptos o tramas de signi ficados (Geertz 1990:20) y postulan m étodos de carácter interpretativo. Desde la teoría de la elección racional con su individualismo m etodológico se niega la existencia real y efectiva de grupos y sociedades quienes deben ser considerados como agregados de individuos pero no como realidades diferenc iadas. El racionalism o de estas propuestas, que explica las acciones individuales según el cálculo que se considera más ventajoso ante cada situación, no considera los valores o el ámbito col ectivo - o a lo sum o conceptos como identidad u otros valores pueden usarse estratégicamente por lo s actores pero siem pre en función de sus propios intereses (Eder K. 1997:341). La tradición marxista que ha m antenido la depe ndencia de los factores culturales respecto de las estructuras (sobre todo económicas) ha atribuido a los estudios un carácter subjetivo que les resta cualidad científica (Torcal M. 1997). La evolución del concepto ha llevado a que nue vas perspectivas incorporen argum entos de diferentes vertientes teóricas y epistemológicas donde se com binan diferentes paradigmas de investigación. Dan cuenta de estas tendencias autore s que se inscriben en las corrientes positivistas como la teoría de la elección racional y que incorporan factores institucionales o culturales en sus marcos teóricos (Ostrom E. 1990; Swidler A. 1997; Elster J. 1989); o estudios de sesgo fenomenológico com o el neoinstitucionalismo soci ológico o cultural que no descartan los datos agregados a sus modelos de estudio (Powell W .y DiMaggio P. 1991; Friedla nd R. y Alford R. 1991; Thompson et al. 1990) 12 . 1.4.2 Los enfoques holísticos de la Cultura: La segunda gran corriente la conforman los enfoques holísticos (concepción am plia) que han recibido la influencia de la hermenéutica, el constructivism o, el interaccionismo sim bólico, la etnografía, la lingüística, la psicología y la fenome nología parten de una visión amplia de la cultura en la que se destacan los estudios sobre el le nguaje, la comunicación y los esquem as o marcos de análisis 13 . 12 Para un análisis de estas relaciones se puede consultar el trabajo de Eder K. (1998). 13 Desde otra perspectiva se destacan aquellos que ven la cultura como una variable dependiente de factores económicos, políticos, etc.y los que la asumen com o una variable independiente en la que los factores culturales son previos e independientes al sistema político. Para S. Hall (1987:2-39) existen dos grandes paradigm as que han dominado los estudios de la cultura y que enfati zan cierta autonomía de la cultura frent e a los determinismos políticos o económ icos: 33 Dentro de un amplio repertorio de corriente s que asum en una concepción amplia de la cultura, en el análisis de las políticas públicas pueden destacarse aquellos enfoques centrados en el lenguaje y los enfoques centrados en los marcos. a) Los enfoques centrados en el lenguaje y la comunicación: La preocupación por conocer “quien dice qué, a quién, por qué medios y con qué efectos” planteada por H. Lasswell (1948) en los años 40 sigue teniendo significación por la creciente influencia de los aspectos simbólicos y los m e dios de comunicación de masas en las dem ocracias modernas y ha llevado a diferentes propuestas teór icas a analizar especialmente el lenguaje y su influencia en la política. El problema de la com unicación se ha plantea do en las ciencias políticas desde dos modelos fundamentales: el de Lasswell- ‘em isor-inform ación-receptor’ al que m odernamente se le han incorporado los ‘ruidos’, ‘filtros’ y el ‘feedb ack’ (Benedicto J. 1995) y los que ven a la comunicación com o un factor fundamental para la creación de significaciones por las m últiples interacciones sociales (Edelman 1991; Sewanson y Nimmo 1990). Una tercer corriente que se ocupa de la comunicación parte del paradigm a de la teoría crítica y ha sido de desarrollada por J. Habermas com o Teoría de la Acción Comunicativa. El esquema de Lasswell parte de supuestos positivistas y conductistas, centrándose en los sujetos se preocupa por la forma en que se m ani pulan los comportam ientos sociales considerando la importancia creciente de los m edios de comunicación y el desigual reparto de influencias dentro de la sociedad. Detrás de un determinado discurso ex isten actores concretos que lo utilizan como una expresión del poder que ostentan. Los símbolos son la ideología del orden establecido o las utopías de las contra-élites (Lasswell H. 1974). El carácter in strumental del discurso en el estudio de las políticas hídricas ha sido utilizado no sólo desde una visión pluralista de las políticas públicas en la que los actores amoldan sus discursos a sus interese s sino tam bién de los análisis estructuralistas de corte marxista en los que el discurso está asociado a los intereses de clase (Bretón V. 2000). Los análisis del discurso conform an el segundo modelo emparentado con las posiciones del constructivismo, la herm enéutica, la fenomenología, el es tructuralism o y con gran influencia del pensamiento post-m odernista (Foucault, Derri da, Lacan, Baudrillard, etc.) y han desarrollado el culturalismo que enfatiza el proceso de elaboración de la cultura más que sus condici ones determinadas y en donde el individuo (' human agency') es el cat alizador entre la cultura elaborada y la cultura que se elaborara y el estructuralismo que si bien adm ite import antes diferencias teóricas ent re qui enes lo postulan plantea que est a autonomía no se debe t anto a la presencia del i ndividuo como a la de las propi edades form ales de ciertas regulari dades estructurales que caracterizan a diferentes 'prácti cas de significado'. 34 diferentes enfoques contándose entre las obras más significativas las de Lauclau y Mouffe sobre la Teoría del Discurso (Howarth D. 1997; Lauclau E. 1988). La aplicación de estos análisis en los estudios politológicos se ha difundido en los últimos años sobre todo por la relevancia de los aspectos simbólicos que m otivados por la ‘revolución cultural’ de este siglo hacen que las luchas por el poder se den en los planos simbólicos o discursivos más que en los físicos o com pulsivos (Hall S. 1997:213). Para Foucault (1984) la reproducción del discurso de toda sociedad esta a la vez controlada, seleccionada y distribuida por un cierto número de procedim ientos que tienen por función conjurar los poderes y peligros, dominar el acontecim iento aleatorio y esquivar su pesada y terrible materialidad. El discurso no es sim plemente aquello que traduce las luchas o los sistemas de dominación, sino aquello por m edio de lo cual se lucha. Para Murray Edelman (1985:19) la m ayoría de las instituciones democráticas tienen una función ampliam ente simbólica y expresiva. Ante de finiciones clásicas de la política ‘quien obtiene qué’(Lasswell) o la ‘distribución autoritativa de va lores’(W eber), Edelman plantea que la política es una experiencia fenomenológica que debe ser ente ndida com o símbolo m ás que como hecho. La ‘elección racional’ es un símbolo m ás en el proceso de racionalización que un modo de esclarecimiento 14 . El lenguaje pasa a ser un factor crítico que le da significado a los hechos que la gente experimenta: “el lenguaje político es la realidad política” (Edelm an M. 1988:104) El poder real en la elaboración de las políticas públicas resi de en el proceso por el que los problemas son construidos y articulados. La capacidad de estruc turar problemas com plejos por quienes manipulan desde los medios, term ina distorsionando la percep ción de los ciudadanos y facilita el control de ‘qué’ y ‘cómo’ se discute. Vist a de este m odo la actividad política se plantea como un espectáculo entre un público pasivo y grupos organizados que obtienen beneficios específicos y tangibles para ellos. Desde estas perspectivas se considera que estructurar el significado de lo social es el principal hecho político . Para esto se utilizan un conjunto de herramientas para analizar las form as como se articulan los sistem as de significados (o discursos) que estructuran las actividades humanas. El lenguaje, los sím bolos y la estructu ración de los debates políticos se consideran centrales como objeto de estudio de los hechos políticos. Para estas concepciones la cultura tiene cierta autonomía y es el lugar donde se producen las luchas sobre los significados (Thompson K. 1997: 11-12). Com prender el funcionamiento de este 14 El incentivo para reducir la ambigüedad, la prioridad de la racionalidad y la información para m ejorar la condición humana choca con la histo ria y el discurso político q ue ha ‘racionalizado’ p rivilegios desventaj as y agresiones (Edelman M. 1988:4) 35 “repertorio de formas discursivas y de actu ación” que conform an el lenguaje político de una sociedad (Botella J. 1997:29) implica entender tant o la propia posición com o la actividad política en su conjunto. Los análisis discursivos incluyen: Concepciones amplias : que consideran no sólo las ideas, valores o creencias en las prácticas discursivas sino también todo tipo de prácticas sociales y políticas así com o instituciones y organizaciones (Lauclau 1988; Van Dijk T. 2000) 15 y Concepciones restringidas : que se focalizan en el texto (oral o escrito) como objeto de estudio para reconstruir los argumentos que dan sentido a una cuestión u objeto (Donati P. 1992) y que asimilan el concepto de discurso a creencias o ideologías. Las principales críticas que se le plantean al an álisis del discurso se refieren a su carácter idealista (reducción de todo al pensamiento o le nguaje), al relativismo epistemológico que promueven y a no considerar las condiciones m ateriales que limitan la conducta humana (Howarth D. 1997). El elevado grado de abstracción y genera lización que contienen estos enfoques plantean a su vez dificultades en su aplicación a los casos concretos. Por último, los diferentes m arcos teóricos que se utilizan revelan las discusiones epistemol ógicas ‘no resueltas’ en la ref lexión filosófica acerca del lenguaje y la realidad política (Aguila R. y Montoro R. 1984). El tercer enfoque la Teoría de la Acción Comunicativa , desarrollado por J. Habermas parte de la Teoría Crítica como paradigm a de inves tigación. Para esta la materia prima básica que compone la cultura está dada por la acción com unicativa. A diferencia de la ‘acción racional intencional’, la Acción Comunicativa inform a la s tramas de relaciones individuales que están sustentadas por significados subjetivos acerca de los m ismos individuos y del mundo que los rodea (Wuthrow R. et al. 1988: 216). La cultura no es un fenómeno subjetivo compuesto por actitudes, creencias, ideas, significados y valores, sino que c onsiste en conducta comunicativa. El lenguaje se constituye en la clave del análisis de la cultura ya que trasciende y precede al pensam iento de los individuos y tiene un status objetivo en la vi da social que puede ser observado y examinado (Wuthrow 1988: 221) Dentro de las perspectivas restringidas el análisis de los discursos es utilizado para diferenciar las orientaciones de los actores que participan en las políticas agrarias (Moyano E. 1997), como tam bién estudiar la evolución del pens amiento y estrategias de actores particulares 15 Para Lauclau E. y Mouffe C. (Lauclau 1988 ) t odos los objetos y prácticas son di scursivos y para que tengan significado deben formar parte de di scursos concretos. 36 como son las Com unidades de Regantes (López A. 1992) o para detectar cuáles son los discursos predominantes en la política hídrica (Péres Díaz et al 1996:56-61). Dentro de las perspectivas más am plias el discurso tomado de las experiencias colectivas permite reconstruir la identidad de una región a partir del agua (Sanz M. y F. Celm a 1998) o construir un texto etnográfico para comprender la percepción y construcción social del riesgo asociado a la construcción de presas hidráulicas (Mairal y Bergua 1998; Bergua J.1998) b) Los enfoques centrados en los marcos El hecho de que las cuestiones y problemas am bientales estén configurados por diferentes filtros culturales ha sido destacada en la gestión de l agua (Aguilera Klink F. et al.1998:224). A partir de la idea de que los actores pueden percibir la realidad de una determinada m anera y que esto se deba a diferentes racionalidades, esquemas, m a rcos o filtros que distorsionan o modulan la percepción que tienen de la mism a, se han desa rrollado diferentes instrumentos analíticos para explicar estos procesos. La confrontación entre especialistas, no especialistas y políticos es atribuida a las diferentes racionalidades que surgen de las propias experi encias de los involucrados (Tábara D. 1996:70). Las diferentes propuestas que utilizan los marcos de análisis pueden tener, al igual que los análisis del discurso un alcance más am plio o restringido de lo que se entiende por marco. En algunos casos sólo se refieren a los textos a par tir de una idea organizativa central (Gamson W . A. 1992), mientras que para otros son los sistem as de creencias o ideologías orientadas a la acción (Snow, D. A. et al. 1986) o, en términos m ás genera les, tienen que ver con la cultura o el carácter discursivo de los objetos (Donati P.R. 1992). De acuerdo con Tanen D. y Wallat C. (1993) existen dos grandes categorías que se han ocupado de los marcos o esquem as de pensamiento: 1. Aquellos que permiten interpretar lo que su cede en el proceso de interacción (“m arcos interactivos de interpretación” o “marcos psicólogos”) y es utilizado por antropólogos y sociólogos 16 . Los estudios de G. Allison (1971) sobre la cris is de los misiles en Cuba o los aportes que desde la revolución cognitiva en la Teoría de la Organización plantearon au tores com o H. Simon y J. March (Simon H.1945; March J. y H.Sim on 1958) s on antecedentes en los que se destacaba el rol 16 De acuerdo con la vertiente interactiva a través de los es quema s interpretativos el ser humano puede “localizar, percibir, iden tificar y clasificar un número aparentemente infinito de acontecimientos que entran dentro de un campo de aplicación” (Goffm an E. 1974:21 ). De acuerdo con las convenciones o modos que le dan sentido a una actividad, los actores transcriben por ciertos signos el signi ficado de la misma: lo que puede parecer una pe lea para algunos es un juego para otros. 37 de las premisas con que los participantes en las organizaciones estructuran sus actividades y percepciones 17 . 2. Aquellos que tienen que ver con la forma en que se construye el conocim iento (“las estructuras de conocimiento” o los “esquem as ment ales”) y ha sido desarrollado por la inteligencia artificial, la sicología cognitiva y la semántica lingüística. Desde el análisis de las políticas públicas J ean Padioleau (1989:26) parte de la naturaleza cognitiva de las agendas públicas y analiza los m ecanismos por los cuáles los actores políticos perciben el mundo y form ulan las respuestas. Lo s condicionamientos a los que se enfrentan los decisores están limitados por la ‘situación decisi onal’ y por el cam po cognitivo. Este último opera como un filtro que selecciona ciertas inform aciones y bloquea otras (Muller P. 1990). Esto conforma una im agen de la realidad que es el ‘referencial de la política pública’ constituido por un conjunto de normas prescriptivas que dan sentido a un programa político definiendo los criterios de elección y los modos de designación de los objetivos” (Muller P. 1990:43). En el análisis de las redes centradas en po líticas Geoffrey Dudley (1999:51-71) los marcos de las políticas públicas surgen de un proces o de conversación reflexiva entre los actores participantes. Sin embargo, m uchas veces la comunicación entre los que participan en las redes de política pública se ve dificultada porque no todo el mundo ‘habla el m ismo lenguaje, ni entiende el mundo de igual m anera, ni habita el mismo discurs o, ni com parte los problemas o intereses de los otros’ 18 . Estos autores resumen los diferentes concep tos (m arcos, guiones, esquemas, escenarios) como ‘estructuras de expectativas’ que orga nizan el conocim iento sobre el mundo y permiten predecir las interpretaciones sobre experiencias nuevas. La importancia de estas estructuras interpretativas es destacada por quienes sostienen tesis pluralistas, consensuales y de racionalidad lim itada en la elaboración de las políticas públicas. Entender esta situación es central en los modelo s horizontales de gobierno (gobierno de redes) ya que la legislación y demás regulaciones tienen poca chance de éxito si los actores que las deben cumplir son im permeables a ellas, lo que impli ca la necesidad de conocer cómo piensan los 17 “El ma rco de referencia sirve tanto para convali dar las percepciones como la s percepciones para convalidar el m arco de referencia” (March J. y Si mon H. 1987: 169). 18 En el estudio d e los m ov im ientos sociales y d el discurso político se h a desarrollado el análisis de los m arcos, el cual constituye una nueva perspectiva en el análisis d e la ideología y la cultura. Se refiere especialmente a las formas en que los actores construyen la realidad estableciendo esquem as de interpretaci ón que permiten organizar l a experiencia y guiar la vida individual y colectiva (Rivas A. 1998:181). Su utilización se ha aplicado en diferentes disciplinas como la antropología, la psicología, la comunicaci ón, la ciencia política, la sociología. Entre estos enfoques cabe destacar la obra del sociólogo E. Goffm an (1974) que ha desarrollado un m odelo teórico sobre los m arcos (Rivas A. 1998). 38 diferentes actores que participan en el proceso. En este sentido para L. Swchaap y M.J.W.Twist (1997) los marcos de referencia son m ás important es que la posición que ocupan los actores en la red. Para estos autores existe una influencia recípr oca entre los marcos de referencia de los actores (que pueden cambiar) y el contexto donde se dan esto s, la cultura de la red, aunque esta últim a es más com prensiva ya que contribuye a determinar la inclusión o exclusión de actores y perspectivas. 1.5 Las perspectivas de análisis institucional De forma sim ilar a los estudios sobre la cultura en los años 80 ha resurgido el interés por las instituciones desde distintas disciplinas. An teponiendo la partícula ‘neo’ al concepto institucionalismo se expresa la idea de revitalización de estudios que tuvieron su im portancia en otro mom ento de la historia. En los 80, sobre todo a partir del hito que signi ficó el trabajo de James March y Johan Olsen (1984), la utilización de esta perspectiva de análisis ha tenido gran difusión rescatando y actualizando lo que ha sido una perspectiva de análisis tradicional en la Ciencia Política 19 . Para estos autores las corrientes neoinstitucionalistas no se toman com o una teoría ni la crítica coherente de una teoría, sino como un conjunto de perspectiv as que aparecieron com o reacción a la Teoría de la Acción Racional y al Conductismo y que destacan la autonom ía de la vida política frente a posiciones que han definido a la política como una variable dependiente de otros factores 20 . El neoinstitucionalismo enfatiza la relativa autonom ía de las instituciones políticas, las posibilidades que se dan por la ineficiencia de la historia y la im portancia de la acción simbólica para la comprensión de la política (March J. y Olsen J.P. 1984). Los trabajos incluidos en las corrientes ne oinstitucionales presentan gran variedad de perspectivas desarrolladas desde distintas disciplinas que dificultan la tarea de sintetizar las corrientes más im portantes porque no siempre los au tores abrevan de una única fuente y más bien sus esfuerzos se van construyendo en un diálogo con propuestas antagónicas. 19 Para Rhodes 1997 el institucionalismo clás ico se ocupaba principalm ente de: el interés por la ley y su papel en el gobierno; con una visión est ructuralista que incide en el com portamient o individual; en una perspectiva global e histórica y siguiendo te ndencias prescriptivas o normat ivas co mo el anális is de tipo descriptivo-induct ivo. 20 James M arch y Johan Olsen (1984) sintetizan est as posic iones en cinco grandes grupos: 1) C ontextualismo: que subordina la política a las fuerzas externas- entorno físico, desarrollo económico; 2) Reduccionismo: las macroconsecuencias son producto de los m icrocomportam ientos (T eoría de la elección racional, teoría de los mercados); 3) utilitarismo: la acción com o resultado de decisiones calculadas; 4) Funcionalismo : la explicación de los hechos debe buscarse en la eficie ncia histórica; 5) Instrum entalism o: se priorizan los resultados sin que se consideren l os procesos o la relevancia de ciertos v alores sociales y políticos para alcanzarlos. 39 A modo de síntesis Norgaard A.(1996) distingue dos grandes corrientes en las ciencias políticas: las inspiradas en la escuela de la Acción Racional (Moe, Willianson, Levi, Dunleavy, Ostrom) y otras de inspiración sociológica (March y Olsen, Powell y Di Maggio, Meyer y Rowan). De modo sem ejante E. Ostrom (1995) distingue entre aquellos institucionalistas influidos por la acción racional y el institucionalismo históric o. Para E.M. Imm ergut (1998:6) las perspectivas de análisis son las politológicas (S. Hungtinton), las organizativas (March y Olsen) y las económicas (D. North y O. W illiamson). Esta multiplicidad de perspectivas genera dif i cultades a la hora de encontrar una definición de institución que genere consensos. Para R.W . Scott (1995) la definición del concepto de institución varía según se enfatice el elemento norm ativo, el regulativo o el cognitivo. Considerando estos tres aspectos, este autor construye un concepto ómnibus de las instituciones com o ‘aquellas estructuras y actividades cognitivas, normativas y regulativas que proveen estabilidad y significado al comportamiento social. Las instituciones están conducidas por varias vías- culturas, estructuras y rutinas- y operan en múltiples niveles de jurisdicción’ (Scott R. W. 1995:33) 21 . Este breve recorrido muestra cóm o desde diferentes disciplinas y perspectivas teóricas se enfatizan unos elementos m ás que otros como central es en la definición de institución. La tipología ofrecida por L. Buozas (1999) en una adaptaci ón del trabajo de L. Lanzalaco, ofrece un marco orientativo general que utilizaremos para seguir c on el esquema empleado en la clasificación de los estudios sobre la cultura. De acuerdo con el paradigma de investigación predom inante la clasificación considera los fundamentos epistem ol ógicos (la institución analizada de forma objetiva y subjetiva) y los ontológicos (ya sea que se c onsideren las propiedades que caracterizan la institucionalización o que esta sea tratada como un proceso). Desde una m atriz de doble entrada se ubican las diferentes propuestas analíticas de acu erdo con el paradigma de investigación que guía a cada autor . 21 J. March y J. Olsen definen el concepto de institución en un sentido amplio com o la colección de reglas y rutinas interrelacionadas que delimitan com o apropiad a una acción en términos de la relación entre el papel social del actor y la situación, incluyendo l as normas sociales, los sist emas de significados culturalm ente estables y aquel las entidades sociales capaces de llevar a cabo acciones con propósitos. De form a sim ilar para Peter Hall (1986:20) las instituciones comprenden las reglas formales, proced imientos de aceptación y prácticas opera tivas norma lizadas que estructuran las relaciones entre los individuos y las diversas ent idades del sistema de gobierno y la economía. Estas defi niciones presentan varias limitaciones que han sido ma rcadas sobre todo desde enfoques raciona listas. En prim er lugar se critica el antiindividualismo del que parten en el que se mi nusvalora la importancia de los individuos y la posibilidad de que individuos e instituciones pueda n ser elem entos compatibles (Dowding 1994). En segundo lugar, el cálculo de medios y fines aparece como una justificación poste rior a una determinada elección m ás que como un instrum ento conductor de la mism a (Ostrom E. 1991:239). La analogía entre actores (org anizaciones) e instituciones no distingue las diferencias sustanciales entre los actores que son intencionados y las instituciones que sólo tienen pr opósitos y objetivos (Lane J. 1995). 40 Cuadro 1. Tipologías de los estudios de las instituciones Propiedad Proceso Perspectiva Objetiva Reglas de Juego Énfasis en la vertiente jurídico formal. (Comm ons, North, Ostrom) Modelos de comportamiento, válidos y persistentes. Énfasis en la vertiente estructu ral. (Weber, Selznick, Hungtinthon, Bl au, Meyer, Rowan ) Perspectiva Subjetiva Principios reguladores de la acción. Énfasis en la v ertiente prescriptiva (normat iva). (Parsons, Eisenstadt, Al ford, Friedland) Elementos constitutivos de la realida d social. Énfasis en la vertiente co gnitiva (Zucker, Berger y Luckm an, Rowan, Douglas, Wildavsky. Fuente: Bouzas R . 1999:59 La importancia de las instituciones es rescatada por autores que adscriben a los paradigm as positivistas, neopositivistas y fenomenológicos o constructivistas. Esta m ultitud de enfoques tiene sin embargo algunos puntos en com ún que R.E. Goodi ng (1996) sintetiza en dos grandes principios: 1- las actividades de los actores individua les y grupales se desarrollan en un marco de enormes constricciones institucionales (norm as, roles y comportamientos prescritos socialm ente); 2- que al mism o tiempo ofrecen, representan y preservan diversos recursos de poder que posibilitan la operatividad de la vida social. Es decir que las instituciones ofrecen un marco de estabilidad que reduce las incertidum bres de los actores, a la vez que generan oportunidade s que m oldean las posibilidades de elección y los intereses de los mism os. Estas oportunidades y constreñimientos pueden ser analizados desde diferentes dimensiones: • a nivel macro: creando oportunidades o ri esgos para las capacidades gubernam entales específicas (Weaver K. y B. Rockm an (eds) 1993); • a un nivel intermedio: por su influencia en los subsistemas de políticas públicas (Hall Peter 1986), en las redes centradas en políticas (Marsh D. y R.A.W. Rhodes 1992) y • a un nivel micro: form ando, permitiendo o lim itando las capacidades de los diferentes grupos de interés (Imm ergut E. 1992), moldeando las ideas e intereses que guían el comportam iento humano (DiMaggio y Powell 1991), o estableciendo las reglas de juego donde se producen las elecciones individuales (Ostrom E. 1992). La preocupación por determinar hasta qué punt o las instituciones m oldean o constriñen las acciones humanas conlleva presupuestos acerca de la capacidad de reflexión e intencionalidad de la persona humana y de la influencia de las norm as, las reglas, las estructuras o la cultura en el comportam iento humano. 41 1.5.1 Instituciones y cultura: la formación de los intereses Definido en términos genéricos el concepto de 'interés' como aquello que la gente quiere la pregunta sobre por qué la gente quiere determinadas cosas constituye un tem a medular para la ciencia política (Wildavsky A. 1987, Ostrom E.1999). El origen de los intereses se ha planteado desde dos grandes paradigmas de investigación: la Teoría de la Elección Racional y desde los enfoques culturalistas. Para la Teoría de la Elección Racional, con sus supuestos de racionalidad, individualism o y consecuencias no-intencionadas, las instituciones son el producto de los individuos requieren o necesitan para satisfacer sus intereses o directamen te son un agregado de preferencias individuales (Colomer J.M. 1991). El origen de los intereses no se discute y se parte de estos com o algo dado. Los intereses son autoevidentes, externos y dados, surgen del cálculo racional y orientan las estrategias de los actores. A partir de supuestos individualistas, donde prima la autosatisfacción de un deseo o propósito, es posible elaborar estudi os deductivos del comportam iento que utilizan modelos abstractos com o la Teoría de los Juegos. Para los enfoques culturalistas las institucione s preceden a los intereses y estos tienen un carácter ambiguo, inestable y su origen debe buscarse en los procesos de aprendizaje, identidad y discusión. El estudio de los intereses debe realizar se por métodos inductivos estudiando la historia y características de cada caso en particular. Cuadro 2 La formación de los intereses : las características según los enfoques racionalistas y culturalistas Teoría de la Elección Racional Enfoques culturalistas Consistentes: Cada uno sabe lo que quiere. Autoeviden tes. Estables: Se ma ntienen en el tiem po. Permit en construir estudios deduct ivos. Exógenos: Están dados y determ inan las elecciones. Ambiguos: No hay certidum bre sobre lo que se quiere. Se construyen socialmente. Inestables : Cambian en el tiempo y requieren de estudios inducti vos. Endógenos: Se desarrollan por l os procesos de aprendizaje, identidad y di scusión. Fuente: elaboraci ón propia. Adaptación Wildavsky A. (1987) En los últimos años en las ciencias social es se han tendido puentes entre dif erentes aproximaciones teóricas a la realidad que plantean la necesidad de esfuerzos integrados o al m enos complem entarios (Marsh y Stoker1997). El debate acerca del origen de los intereses ha sido matizado por propuestas que reconocen las lim itacione s teóricas de cada enfoque e incursionan por áreas periféricas de cada paradigma de inve stigación (Ostrom V. 1993; Norgaad A. 1996:31-57) 22 . 22 Mary Douglas (1996) tercia en el debate sobre la preemin encia entre individuo e institución de las tesis funcionalistas y de la elección racional y sostiene que ambos tienen limitaci ones y que se requiere por tanto un análisis bipolar del comport amiento social. Exi ste un polo cognitivo que se basa en la exigencia i ndividual de orden y coherencia con 48 En el modelo grid-group el orden es posib le por unas pocas conjunciones entre valores compartidos y sus correspondientes relaciones social es. La pregunta sobre la identidad (¿ quién soy yo?) es respondida según la pertenencia del indivi duo a grupos cohesionados de una manera fuerte o débil. La pregunta sobre la acción (¿qué debo h acer?) se responde de acuerdo a si son pocas o muchas las prescripciones a la conducta. De la co m binación de prescripciones y de la fortaleza de los grupos se genera una matriz en la que se distinguen cuatro estilos de vida o culturas: Cuadro 3 Los Estilos de vida Número y variedad de prescripciones Fo rtaleza de l as fronteras del grupo Frontera Débil Frontera Fuerte Prescripciones Numerosas y variadas Apatía (Fatalismo) Jerarquía (Colectivismo) Prescripciones Pocas y similares Competición (Individuali smo) Igualdad (comuni tarismo) Fuente: Wildavsky 1987:6 30 De este modo se supera la dificultad de la teoría clásica de la cultura política para explicar el cambio, la experiencia de los hom bres con las instituciones cuenta del mismo m odo que la competición de norm as y valores que se dan entre los diferentes estilos de vida que hay en una sociedad (Thompson et al. 1990: 218). Esta variedad cultural rom pe con la tendencia a asociar una sola cultura por cada nación según los estudios tradicionales del “carácter nacional” como tam bién el trabajo comparativo entre naciones de Alm ond y Verba (1970) que planteaba pautas explicativas universales pero que no explicaba los conflictos dentro de las m ismas culturas (Thompson et al. 1990:219). Los estilos de vida son competitivos y excluye ntes. La viabilidad de un estilo depende del soporte mutuo entre una tendencia cultural determ inada y un modelo de interacción social. Las tendencias y estructuras no pueden estar mezclad as ni asociadas. Los valores y creencias compartidos están siem pre unidos a las relaciones so ciales que ellos ayudan a legitimar. Es lo que los autores denominan ' condición de compatibilidad'. Es posible que los actores utilicen un discurso que asuma los valores de otro estilo de vida. Pero estas retóricas robadas, comunes en las luchas electorales, conllevan el peligro de que por ganar una batalla determ inada se pueda perder la 'guerra de las ideas' (Thom pson et al. 1990: 273). En determinados asuntos es posible que se de una convergencia entre estilos de vida competitivos lo que no im plica que existan acuerdos definitivos sobre los fines últimos que se deben 29 Para L.F. Aguilar (1996:29) esta es la proposición estándar de la sociología norteamer icana que parte del hecho de que las rel aciones sociales se constituyen por expectativas recíprocas. 30 Los estilos de vida que presenta A.Wildavsky varían en los diferentes trabajos y a que mientras en M. Douglas y A. Wildavsky (19 83) no incluye la Apatía, en el trabajo que realiza con Thompson et al. (1990) se agrega un quinto estilo de vida que es el ermitañ o que rechaza controlar y ser controlado por los otros (op.cit 7). 49 alcanzar. Esta convergencia se puede lograr por situaciones de solapam iento, complementariedad e integración. Las culturas se comunican entre sí lo que perm ite a los individuos testear dialécticamente las propuestas de cada estilo lo que se facilita porque existe un núm ero limitado de estilos. Un individuo puede formar parte de diferentes estilos de vida en donde asum e distintos roles. Ante la compartim entalización de la vida es difícil que un individuo pueda aceptar todos los puntos de vista ante un determinado problem a o sólo se rija por una tendencia cultural. Pero la necesidad de dar consistencia a su entorno social (quién soy y qué debo hacer) lo lleva a relacionarse con aquellos con quienes comparte los m ismos puntos de vista. Los estilos culturales no se encuentran en estado puro sino que lo que se da en la realidad son fórmulas m ixtas. La viabilidad de estos se debe a que siempre hay un estilo que predom ina sobre el resto lo que permite la cohesión social. Dado que toda cultura está constreñida por la necesidad de coherencia interna y efectividad externa, cuando se dan anomalías entre las expecta tivas internas y se observan las alternativas que ofrecen otros estilos competitivos, los individuos pueden buscar otros estilos alternativos. Esta relación entre múltiples alternativas ' racionales' donde el criterio que guía los intereses no es sólo la necesidad de supervivencia o la maxim ización de u tilidades, determina que entre las culturas se den relaciones de multiequilibrio. El dinam ismo que generan estas relaciones competitivas y las situaciones de 'inconsistencia' son las que explican el cam bio cultural. Remarcar el aspecto cognitivo puede tener el riesgo de que la com plejidad en el juego de herencias culturales, instituciones y la form aci ón de esquemas mentales de lugar a una gran variedad de opciones que deriven en un relativismo que haga perder la relación entre instituciones y comportam ientos individuales (North D. 1995:25) Fundamentalmente las críticas a las propuestas culturalistas son: 1- Si se concibe a la cultura co mo interrelación entre relaciones sociales y visiones particulares del mundo- o sea que lo engloba todo- queda poco espacio para los determ inantes institucionales; 2- El concepto de racionalidad (contextualizado), que relativiza el criterio de eficiencia, a la larga requiere algún criterio de re flexión y elección lo que supone esta capacidad en el individuo. Las críticas hacia el paradigma funcionalista de explicación científica se extienden a la Teoría de la Cultura (Elster J. 1984). Por otra pa rte, como los m ismos autores reconocen, en la realidad no se dan estilos puros sino mixtos. Es to plantea un problema no resuelto acerca de las formas en que un estilo se im pone a otros y de cómo se da la convivencia entre estilos que son competitivos. Los recursos y estrategias de los actores pueden ser factores m ás importantes que las inconsistencias internas como causas que explican el cam bio. 50 Instituciones y estilos de gestión: su aplicación al estudio de las políticas públicas El aporte de la Teoría de la Cultura ofrece un rango lim itado de opciones culturales que permiten hacer operativas estas variables a la vez que se reconocen los propios constreñim ientos del mundo real (Thom pson et al. 1990). La ‘Teoría de la Cultura’ de M. Thompson et al. (1990) es una ‘explicación racional’ acerca del origen de los intereses de los actores. Los es tilos de vida o formas de organización ofrecen una clave para prever que los fines últimos que guían una política pública son diferentes según cada estilo de vida. Desde esta perspectiva las políticas públicas no son solamente una arena en la que se presentan conflictos de ‘intereses’, sino que s on arenas donde se dan ‘conflictos de culturas’ (Schwarz y Thompson 1990). De este m odo cada estilo de vida- o de gestión- involucra una forma apropiada de seleccionar y reivindicar como se define un problema de política pública, qué opciones y consecuencias se toman en cuenta y qué crite rio alternativo puede ser creíble (Schwarz y Thompson 1990: 62). Desde el presupuesto de que existen diferentes ‘racionalidades culturales’ - y no sólo intereses egoístas o utilitarios - las relaciones en tre las políticas hídricas pueden pensarse no tanto como juegos en los que se busca un equilibrio óptim o, sino como situaciones de multi-equilibrio. Esta teoría permite entender no sólo los procesos de cam bio en las preferencias y concepciones de los actores frente a los problem as, sino que tam bién establece una relación entre estos cambios y los estilos de vida. Las dinám icas institucionales - o culturales - contradictorias son para esta teoría el principal motor del cam bio (Norgaad A.1996). La Teoría de la Cultura (y en general los aná lisis culturales) se aplican al estudio de la definición de los problemas en un contexto de actor es diversos con preferencias contradictorias. Pero también su utilidad se ha puesto de m anifiesto tanto en los análisis de los sistemas de control de las burocracias (Hood C. 1996) como en el aná lisis de diferentes estilos de gestión de los recursos naturales (Schwarz y Thompson 1990). Además este es un m arco global que ofrece e xplicaciones acerca de cómo se relacionan los diferentes estilos de gestión lo que permite es tablecer hipótesis acerca de la gobernabilidad de sistemas com plejos como son los de las políticas hídricas. En este sentido la gobernabilidad de un sistema de política pública estará condicionada a la viabilidad entre las estructuras y los sesgos culturales, como tam bién a la capacidad de un estilo para imponerse a los demás. En síntesis la aplicación de este m arco teórico en el estudio de las políticas hídricas puede servir para explicar las diferencias en las pe rcepciones de los distintos ‘mundos del agua’ com o 51 también para conocer los m ecanismos de interacci ón entre los actores relevantes. Los estudios agregados de la cultura política pueden ayudar a definir a nivel macro los valores y percepciones predominantes en un m omento determinado y su infl uencia en los sesgos culturales de la form a o estilo de gestión de los recursos hídricos. El análisis de los discursos y de los actores relevantes y sus marcos cognitivos son otra fuente valiosa para conocer los valores y preferencias compartidas dentro de un estilo de gestión. La importancia de las reglas de juego no es de sestim ada por la Teoría de la Cultura ya que estas son un instrumento útil para el análisis de la posición y los roles de los actores que participan en los procesos de decisión tanto en la dimensi ón vertical como horizontal de las estructuras de interacción. Pero los estilos de gestión abarcan no só lo la dim ensión regulativa de las instituciones sino también las dim ensiones estructural, cognitiva y normativa. De este modo el concepto am plio de institución de R. Scott (1995) se operacionaliza a través de los estilos de vida que establecen herramientas concretas para definir cóm o se construyen o moldean las preferencias de los actores. 52 C APÍTULO DOS 2.1 El marco de análisis para el estudio de la política hídrica en Cataluña. El marco teórico que se utilizará para el estudio de las políticas hídricas en Cataluña es el de la Teoría de la Cultura. La investigación se focaliza principalmente en los elem entos comunes a diferentes estrategias de investigación de las políticas públicas: los intereses, los actores, los mecanism os de interacción, el poder, analizados de sde la (Dente B. 1993; Gomá y Subirats 1998; Scharpf F. 1997). Dada la diversidad de enf oques que admiten cada uno se estos conceptos es necesario precisar conceptualmente cada uno de es tos elem entos desde la perspectiva teórica elegida 31 . En segundo lugar, el concepto de estilo de vida se aplica a las diferentes formas estructurales y simbólicas que existen en la gestión de los r ecursos naturales (Schwarz M. y Thompson M. 1990). Se utiliza la denominación de estilo de gestión del agua para referirse al conjunto de valores y creencias compartidas que com binados con los m odos de interacción mo ldean los comportamientos y estrategias de los actores. En tercer lugar la interdependencia entre los estilos de gestión plantea una visión más amplia del concepto de gobierno-‘governance’- de las políticas públicas que se condice con la evolución que ha tenido el mism o. El concepto de governance (Mayntz 1999) ha tenido un carácter acumulativo ya que evolucionó de una visión centrada en el gobierno com o ‘sujeto’ en los años ’60, en la que se atendía a la capacidad de dirección del m ismo, a una perspectiva donde se incluía al objeto de las políticas en los años ‘70 en donde se prestaba atención a la capacidad de ser dirigidos. En los ‘80 esta capacidad del Estado se minó por altern ativas al control jerárquico planteadas por los ‘principios reguladores del mercado’ y por la ‘autoorganización horizontal’. Sin embargo se ha llegado a un punto de maduración del concepto en donde estas form as de control no son excluyentes sino que la combinación de éstas pueden resultar m ás conveniente que formas puras de ‘governance’. 2.1.1 Los actores Los estudio centrados en los actores que participan en las políticas públicas es relevante debido a los cambios producidos en las relaciones en los países industrializados entre la sociedad, los individuos y el Estado. Una sociedad organizad a con cada vez mayor cantidad e influencia de 31 El concepto de los intereses para la t eoría de la cultura y a ha sido expuesto al tratar las diferenci as entre las propuestas culturalistas y racionalistas d e las instituciones por lo q ue no se reiterará. 53 las organizaciones sociales presenta una comple jidad caracterizada por la gran sectorización y división funcional (Kenis Schneider 1991). Individuos con mayor disponibilidad de recursos económicos y posibilidades de comunicación, tienen m ayor interdependencia con las estructuras económicas y por ende mayor capacidad de negociación y elección (Croizer M. 1994:94). En el Estado se ha produci do una mayor descentralización y fragm entación que crea límites más difusos con el resto de la sociedad. El m odelo que se ha consolidado en los últimos años es el de un 'Estado segm entado' que a diferencia del 'E stado soberano' no es el único centro de control (Lane J.E. 1995: 173). Los modelos teóricos han debido adaptar sus herram ientas para comprender esta realidad. Los enfoques racional-legalistas (top-down) predominan tes en los primeros estudios de las políticas públicas, han dado paso a estudios donde se consider an las influencias recíprocas de diferentes actores (enfoques bottom-up). Los actores son aquellos individuos, grupos u or ganizaciones que participan en el proceso de decisión de las políticas públicas como una unida d (Dente B. 1993). La capacidad para participar en la toma de decisiones se lim ita a los actores rele vantes que en la mayoría de los casos son actores compuestos o corporativos (Scharpf F. 1995: 57). Para la Teoría de la Cultura la individualidad de los actores, como seres sociales, no se origina desde sí mism os sino que proviene de la relación con los otros seres. Por lo tanto la intencionalidad de sus acciones está moldeada culturalm ente. 2.1.2 El poder El problema del poder es un tem a clásico desa rrollado en la ciencia política y que ha sido uno de los temas siem pre presentes en los estudios de las políticas públicas (Regonini G. 1995). El carácter relacional del poder y las formas que puede presentar es lo que Luckes (1974) denomina las caras del poder. La preocupación principal en el análisis de lo s estilos de vida es el control social entendido "como una form a de poder en la que los individuos son manipulados y tratan de manipular a los otros" (Thompson et al 1990: 1l) y que difiere de acuerdo a las estructuras sociales de interacción. Se entiende al poder como un fenóm eno social constituido por la cultura, aunque la forma y extensión que se da la manipulación varíen. Estas tres dimensiones del poder se pueden enc ontrar en la realidad observando los procesos de participación y decisión empleada por los plur alistas, el control de las agendas y el establecimiento de las reglas (en las no-decisi ones) y m oldeando lo que la gente quiere por la 54 manipulación de los m itos y símbolos. La capacidad de influencia no se lim ita sólo al carácter absoluto del poder en cuanto a la disposición relativa de recursos (sean estos m ateriales o simbólicos), sino tam bién a las condiciones estructu rales o diseños institucionales y al nivel de las propias creencias, ideologías o discursos en las cual es se internaliza la necesidad de disciplina o de control. Los enfoques pluralistas sobre el poder pueden enriquecer el análisis de los estilos de gestión ya que tanto las estructuras de interacci ón como las tendencias culturales son form as de control social que pueden imponerse por el peso de los actores que participan, por la posición que ocupan o por las estructuras de significados que se imponen en una política pública. Cuadro 4 Enfoques sobre el Poder Pluralismo clásico No-deci siones Visión radical Objeto de estudio El comportam iento de los actores Proceso de elaboración de las decisiones. Las agendas. Decisiones y no-decisiones. Estructura de significados. Fórmulas de legitimación. Paradigmas. Forma en que se operacionaliz a Recursos. Prestigio. Hab ilidades Posición. Reglas de j uego Discurso, Ideolo gía, Comunicación Fuente: Adaptaci ón Lukes 1974, Parsons 1994:160-168 2.1.3 Las ideas, los valores y las creencias El impacto de las ideas en el análisis de las políticas públicas es un elemento destacado por diferentes disciplinas. Los estudios de los 'clivages ' ideológicos que afectan las preferencias de los ciudadanos constituyen una referencia muy utilizad a para determinar las orientaciones que siguen las políticas públicas. Las ideologías tienen un papel central en la resolución de los dilemas de la acción colectiva y constituyen un factor de integración social ya que resuelven el problem a de la movilidad de los intereses y la exclusión de sectores de la sociedad (Pizzorno A. 1981: 310) 32 . La definición de las políticas públicas como sistemas de creencias atribuye a las ideas un rol central como factor de integración de las redes o co aliciones de actores y son la medida para evaluar las transformaciones que puedan tener las políticas públicas (Jenkins H. y P. Sabatier 1994). De modo sim ilar P. Hall (1990) define el concepto de paradigma de política pública com o el factor 32 Para el economista Dougl as North l as ideologías son una de la s formas de resolución que tie nen los individuos para enfrentarse a los problemas de los costes de transacción en situaciones com plejas, de grandes escalas, anonimato e incertidum bre. La ideol ogía define códigos de conducta au toim puestos- como la honesti dad, la integridad o ciertas convicciones políticas que ahorran a los i ndividuos costes de inform ación y cálcu lo (citado por Colomer J. 1994:54-58). 55 principal que orienta las acciones de los actores y P. Hass (1989: 41) rescata a las ideas como factor de cohesión de las comunidades epistémicas formadas por los profesionales. En la Teoría de la Cultura las ideas están contenidas dentro de los sesgos culturales y mantienen una relación interdependiente con las estructuras sociales. Estilos de gestión competitivos pueden com partir un conjunto de ideas , pero estas tienen un carácter periférico o instrumental que no afectan los valores centrales (‘core values’ Jenkins H. y P. Sabatier 1994) de un estilo determinado. 2.1.4 Los mecanismos de interacción. La medición de la trama y del grupo Diferentes trabajos sobre el análisis de las po líticas públicas plantean la necesidad de centrar los estudios en los mecanism os de interacción so cial (Aguilar S. 1996:29; Scharpf F. 1995). Desde un nivel macro teórico se destacan las concepciones pluralistas para quienes las políticas públicas son un conjunto de decisiones interrelacionadas en base a una selección de fines y medios para lograrlos, tomadas por actores y grupos que partic ipan en una sociedad fragmentada (Jenkins W . 1978:15) 33 . Las propuestas neocorporativas (Streek y Sc hmitter 1991) - referidas a las redes de acción políticas mixtas entre lo público y lo privado- y lo s estudios de redes de políticas públicas (Marin y Maytz 1991; Downing K. 1995; Marsh and Rhode s 1992; Jordana J. 1995) - sistemas de autoregulación social- aparecen como alternativas centradas en un núm ero limitado de actores que pueden ser públicos o privados. Los mecanism os de interacción propuestos por la Teoría de la Cultura se centran en la combinación de relaciones a nivel horizontal- grupo- y vertical- trama-. Para conocer la fortaleza del grupo y de la trama com o de los valores comparti dos existen diferentes metodologías y variables a med ir 34 . Una de las estrategias de medición se centra en las actividades. Un grupo fuerte es aquel en el que los individuos pasan más tiem po y actividad es juntos. También si la admisión del grupo es difícil haciendo a la unidad más exclusiva y conscien te de sus fronteras la fortaleza será más alta 33 Para F. Scharpf que básicament e asume los presupuestos pl ur alistas que han nutrido a gran parte de est a subdisciplina de la ciencia política, las políticas públicas ‘ son el resultado de la i ntervención de actores que tienen diferent es percepciones e intereses y que en un proceso de interacci ón de ben amoldar sus estrategias para infl uir en los resultados de las mismas’ 34 Los métodos propuestos van desde técnicas cuantitativas (Ham pton J. 1982) a metodologí as cualitativas (Buck S. 1989; Gross y Rayner 1985; Bloor C.y D. Bloor 1982). Por raz ones metodológicas la investigación se realizará utilizando técnicas cualitativ as especialmente entrevistas, análisis de la d ocumentación y estudio de las reglas d e juego. Las variables a tener en cuenta serán las reglas de juego y las actividades q ue realizan las CR. 56 (Gross y Rayner 1985). Por el contrario, un grupo débil se da cuando un individuo negocia su camino según su propio parecer sin estar constreñ ido ni depender de otros (Gross y Rayner 1985). Las variables para medir las fortalezas de los grupos de acuerdo con las actividades pueden ser: 1-Proximidad: Mide la cercanía de los m iembros del grupo. Si interactúa con todos tendrá el máxim o nivel de relación. 2-Transitividad: Aquí se mide la posibilidad de relación entre los m iembros. Dado que A interactúa con B y que B interactúa con A, cuál es la probabilidad que B interactúe con C? 3-Frecuencia: Proporción del tiempo disponible de cada individuo en que interactúa con el resto (frecuencia de las reuniones). 4-Alcance: Mide la diversidad de interaccione s que un hombre tiene dentro de una unidad y fuera de esta. 5-Imperm eabilidad: en qué medida un vecino que no es miem bro del grupo y que desea serlo puede satisfacer los requerimientos del grupo. La fortaleza de la trama expresa la m edida en que el comportam iento de los actores está constreñido por la diferencia de roles tanto dent ro o fuera del grupo. Una trama es fuerte cuando los roles están distribuidos basándose en clasificaciones sociales explicitadas públicamente (edad, sexo, etc.), cuando las distinciones clasificatorias limita n fuertem ente el rango de elecciones o actividades de la gente y también cuando el acceso a los roles no está adscrito a determ inadas condiciones. Las variables para medir la tram a son: 1-Especialización (opuesto a diversificación): Proposición de roles posibles que un m iembro asume durante un espacio de tiem po. Especialización = roles asumidos/roles posibles. 2-Asimetría: Mide la asim etría entre los roles (maestro-alum no). Cuando los roles no son intercambiables. 3-Permitido/exigido: Cuando el acceso de los ro les está lim itado a una cierta categoría de personas. 4-Responsabilidad: En las relaciones se da n roles de subordinación y dominación según incluyan sanciones. Otra forma de m edir la trama es por la fortal eza de las prescripciones ya que la cantidad de reglas no indica necesariamente que una tram a sea más o m enos fuerte (Buck S. 1989). Las reglas básicas que estructuran la relación entre el individuo y el medio am bi ente (Ostrom E. 1986:459- 475) se pueden aplicar análogamente a las estructura s de las relaciones sociales. La perm isividad u 57 obligatoriedad (en signo positivo o negativo) de las mi smas permitirá saber en qué m edida las reglas incrementan la jerarquía 35 . 1-Reglas de posición: qué posición pueden tener los participantes. 2-Reglas de elegibilidad: qué características de ben tener los participantes para ocupar las posiciones. 3-Reglas de autoridad: cuáles son las acciones autorizadas que los participantes pueden realizar. 4-Reglas de decisión (agregación): cuáles son las fórmulas de decisión de un conjunto de usuarios. 5-Reglas de información: qué inform ación pueden revelar a otros usuarios. 6-Reglas de alcance: la amplitud con que los participantes pueden afectar a su entorno. 7-Reglas de resultados: los premios o castigos que pueden ser asignados por los resultados de las acciones. 2.1.5 Los estilos de gestión y las polític as públicas: estructura de interacción y valores compartidos El concepto de estilo es usado en el aná lisis de las políticas públicas como una unidad explicativa que reúne los elementos com unes de cad a país en el proceso de form ación, elaboración e implem entación de las políticas públicas (Ric hardson et al. 1982:13; Subirats J. 1991:201) 36 . Otros autores hablan de las tradiciones político-culturales de los países -estilo de gestión masculino o femenino- (Mostert E. 1998), órdenes m acro institu cionales predominantes en las políticas publicas (Streek W. y Schm itter P. 1991; Aguilar S. 1997) o las ‘capacidades medioam bientales’ del país o región (Jänicke y Weider 1997). Michael Thompson et al (1990) establecen una correlación entre las estrategias de intervención pública para la gestión de los recurs os naturales (Holling C.S. et al. 1978) con las tendencias culturales definidas por la Teoría de la Cultura. La congruencia entre estas instituciones de gestión con las tendencias culturales es lo que permite la viabilidad de un estilo de gestión determinado (Schwarz M. y Thom pson M. 1990:4). 35 La intensidad de la obligación es un problema a definir ya que las reglas pueden perm itir , obligar o prohibir alguna de las posibilidades analizadas (Buck S. 1989). Se optará por clas ificar las reglas de m anera dual entre lo permitido y lo obligatorio y a que lo prohibido bien puede cons i derarse una obligación aunque de signo negativo. 36 Para los autores citados los descriptores de cada estilo están determinados por la form a en que cada gobierno se aproxima a los problemas (anticipación o reacción) y por la form a en que se relaciona con el resto de los actores (concenso o im posición). 64 En la política hídrica de Cataluña ha predomin ado el estilo de gestión jerárquico que ha articulado la convivencia con los otros estilos de ges tión gracias a las prácticas distribucionistas y la ‘gestión de la oferta’ promovidas por el Esta do que crearon arenas de poder poco conflictivas, estables, con una confluencia de intereses diversos en donde no había interferencias mutuas pero sí intercambio de favores y apoyos (Lowi T. 1996). La función del Estado ha sido la de legitimar y articular de manera centralizada, en el área de Obras Públicas, a los actores públicos y privados que participaban en el proceso de la política pública. Estos actores estaban organizados de acu erdo con los usos del agua destacándose los usos agrarios, industriales y urbanos. La centralidad del Estado en el modelo tradicional de gestión hídrica no perm itió un flujo de comunicación ni de relaciones de intercam bio horiz ontal entre las partes. Dado que las redes de comunicación e intercam bio de tipo vertical no favor ecen la confianza mutua y la cooperación entre los actores (Putnam R. 1993: 174), la estabilidad de este m odelo ha dependido de la capacidad del Estado para satisfacer las demandas de los diferent es sectores frente a los que era el principal interlocutor. Ante el problema de la escasez de recursos la alternativa ha sido que el Estado provea los medios para increm entar la oferta ('agrandar la tort a') sin que exista la necesidad de generar políticas regulativas o redistributivas que suponen arenas más conflictivas con interacciones horizontales entre las partes. La gestión de la oferta es un mecanism o funcional a la gobernabilidad del sistema. En los últimos años se observan fenóm enos que han puesto en cuestión tanto las creencias y valores compartidos por el estilo de gestión je rárquico com o las redes de interacción que lo sustentan. El caso más paradigm ático ha sido la situación de 'bloqueo' del Plan Hidrológico Nacional en la década de 1980 y 1990 en el que el partido gobernante (PSOE) no pudo comp letar el trámite de aprobación parlam entaria a pesar de gobernar en mayoría. Dado que el PHN es un instrumento central de la política hídrica en Es paña las dif icultades para su aprobación han significado una crisis para el funcionamiento de l m odelo de planificación ideado por la Ley de Aguas de 1985. Otros fenómenos que han puesto en cuestión las pa utas distribucionistas y la gestión de la oferta han sido los 'retos económicos y am bientales' que han tomado una fuerza creciente en los últimos años. Estas tendencias se han reforza do por la influencia creciente de f actores supranacionales. La apertura de la economía y el incentivo a la competitividad internacional han repercutido directamente en las políticas locales obligando a los estados a reducir la protección y las subvenciones a las actividades económicas. 65 Las políticas de la Unión Europea han ido acentuando con los años una orientación ambientalista y una gestión económ ica eficiente de lo s recursos. Las diferentes 'olas' de Directivas sobre el Agua marcan las tendencias de cam bio a nivel europeo. En un período de quince años se han produci do dos modificaciones a una Ley que tuvo una vigencia de más de un siglo sin sufrir m odificaci ones. Estas reformas han acentuado una concepción ambientalista sobre el agua y buscan introducir nuevos mecanismos para dar m ás eficiencia a la gestión. La Ley de aguas de 1999 incorpora m ecanism os competitivos (flexibilización de las concesiones, mercados de agua) que rom pen con una tradición fundada en un modelo estatista. La tradición centralista de la política hídrica se ha debilitado por la incorporación de nuevos actores que han ido asumiendo com petencias creci entes en el gobierno del agua. Las Comunidades Autónomas y la Unión Europea se han inco rporado com o nuevos niveles de gobierno con estructuras y concepciones propias sobre el agua que compiten con la Adm inistración General del Estado (AGE). Tanto en la AGE como en la Adm inistración Ca talana las competencias sobre el agua se han traspasado de la órbita de Obras Públicas, en donde estuvieron por más de un siglo, a la de Medio Ambiente. La ' empresarialización' de los organismos públicos con com petencias directas sobre la gestión de los recursos, como la Agen cia Catalana del Agua y la em presa Riegos de Cataluña en las Cuencas Internas de Cataluña y la empresa Aguas de la Cuenca del Ebro SA son dos casos en los que se han incorporado pautas organizativas propias del estilo individualista. En el ámbito no-estatal nuevos actores social es han asum ido un creciente protagonismo en temas que los afectan. Un caso ilustrativo es el de un importante sector de consum idores particulares de Barcelona, liderados por las Organizaciones Veci nales (CONFAVC), que se revelaron en contra del canon de infraestructuras aprobado en la Gene ralitat a principios de los años noventa. Este conflicto, que apareció como un problem a coyuntur al pero que se ha prolongado hasta nuestros días, ha puesto en cuestión los mecanism os de decisión del modelo jerárquico-corporativo. Los mecanism os de participación de los actores privados previstos en el modelo no han podido canalizar las demandas de estos actores que reclam an redes de decisión más pluralistas. En síntesis las redes de interacción de la política hídrica tienden a volverse más abiertas, horizontales y fluidas lo que permite que ingresen nuevos actores y se debiliten las relaciones jerárquicas. La Ley de Aguas de 1999 busca nue vos instrumentos de políticas públicas que sustituyan al paradigma planificador. Estos instrum entos son propios del mercado. La Administración Pública readapta sus estructuras hacia fórm ulas empresariales. Redes de interacción menos intensas y sesgos culturales individualistas parecen ser las tendencias del estilo de gestión de la política hídrica. 66 Esta respuesta provisional sobre el estilo de gestión de la política hídrica plantea algunos interrogantes que cuestionan su consistencia y que permiten la falseabilidad de la m isma: • ¿Cóm o fue posible la convivencia de un estilo jerárquico-corporativo con Régimen Jurídico de corte liberal-individualista sustentado en la Ley de Aguas vigente desde 1866 a 1985? ¿La CA de Cataluña reprodujo el m odelo de ge stión de aguas de la AGE o, com o sucedió en otras políticas públicas (Gomá y Subirats 1998, 2001) , la política hídrica catalana tuvo pautas de interacción y sesgos culturales propios? • ¿Qué incidencia han tenido factores externos al subsistem a como los propuestos en el modelo de análisis de las coaliciones prom otor as (Jenkins H. y P. Sabatier 1994:181) como los cambios en la opinión pública, las coaliciones m ayoritarias de gobierno y las condiciones socio- económicas? 2- • Dado que el regadío es el sector que más a gua consume la pregunta que se plantea cuál es la relación entre la política agraria y la política hídrica. La respuesta provisional se deduce de la primer hipótesis y es que dado el carácter jerárquico de la política hídrica Hipótesis 2 “La política de riegos está condicionada por los procesos de decisión y paradigmas dominantes en la política hídrica”. 3- El hecho de que estas políticas se encuen tren centralizadas en un sector del gobierno - medio am biente-, pero a su vez se acepte la partic ipación de actores organizados, genera espacios de actuación con cierta autonomía en los que la inte rvención jerárquica está lim itada. Esta situación es la que ha generado diferentes 'm undos' en la ges tión del agua con marcadas diferencias en sus estructuras de interacción como en sus sesgos culturales. Uno de estos mundos es el del regadío que por su im portancia cuantitativa en el conjunto del sistema (el 80% del consum o de agua a nivel esta tal) es determinante en el funcionam iento del conjunto de la política hídrica. Las comunidades de regantes son las que adm inistran la mayor parte del agua de riego por lo que su actuación es crucial en el funcionamiento de todo el sistem a. Por lo tanto interesa conocer cuál es el estilo de gestión de las CR y cuáles son sus estrategias CR ante las tendencias individualistas que se observan en la política hídrica. Hipótesis 3 El estilo de gestión de las Comunidades de Regantes es de tipo comunitario y sus estrategias ante las propuestas de gestión individualistas son de rechazo o manipulación . La construcción de esta hipótesis responde es pecialmente a la caracterización que realizara Elinor Ostrom (1992) de las Com unidades de Rega ntes como instituciones exitosas para la gestión de los bienes comunes. En su trabajo sobre ' el gobierno de los bienes comunes' las Comunidades de Regantes aparecen como un ejem plo de modelo altern ativo al Estado y al mercado en la gestión de los recursos (Ostrom E. 1992). Los casos estudiados son de una escala limitada (grupos inferiores a 67 15.000 usuarios), geográficamente localizados y donde ningún usuario en particular tiene el poder suficiente para imponerse al conjunto. Los requisitos mínim os que deben cumplir estas instituciones para alcanzar una gestión sostenible de los recursos son: 1.Existencia de límites definidos de los recursos y de la condición de los usuarios. 2.Congruencia entre las reglas de apropiación y las condiciones del recurso. 3.Procedimientos para acuerdos colectivos en los que la m ayoría de los afectados pueden participar. 4.Mecanismos de control aceptados por los usuarios. 5.Sistemas de sanciones gradual. 6.Mecanismos estables de fácil acceso y bajo costo para la solución de los conflictos. 7.Reconocimiento a los usuarios del derecho a organizarse y establecer sus propias organizaciones. 8. Existencia de entramados em presariales en t odos los niveles de la actividad en el caso de sistemas de explotación m ás complejos. Una situación de gobierno de los bienes com unes puede ser equiparada análogam ente al estilo de gestión comunitario propuesto por la Teor ía de la Cultura. Las CGR de Piñana, Urgel y AyC responderían en principio a estas categorías generales. Son entidades que gobiernan una escala limitada del territorio y de partícipes con lo que se responde a la escala ideal del estilo com unitario: 'sm all is beatifull'. En segundo, lugar sus fronteras son cerradas ya que tanto el gobierno como el uso del agua está delimitado para los partícipes- propietarios o us uarios autorizados- que se encuentren dentro del territorio del área irrigada. Por este motivo es poco lo que se conoce de m uchas de estas organizaciones que funcionan como "cajas negras", no sólo a nivel intrasistém ico sino también en relación a otros actores sociales (Filiberto R y A. Merino 1997). Sus pautas de funcionamiento, reglas opera tivas, constituyen un verdadero 'capital social' que facilita las relaciones entre las partes y dism inuye los costos que tienen las instituciones m ás complejas y grandes. Estas reglas de funcionam i ento, conocidas como 'ordenanzas', definen la composición y las autoridades de las CR, los derec hos y obligaciones de los partícipes, la form a de distribuir el agua, el régimen de faltas y sanciones, el sistem a de financiamiento, la administración de justicia, el cuidado de las obras, etc. Es decir que cada CR gobierna sus aguas con autonomía aunque deben ajustarse a las competencias y prin cipios determinadas por el régimen jurídico general que les reconoce el derecho a organizarse. 68 Entre los principios que deben respetar el RDPH establece que ningún partícipe puede tener más del 50% de los votos de la asam blea y se deben respetar los mecanismo s democráticos de participación 38 . Este principio, unido al de la disciplina interna por el que los partícipes deben cumplir con las decisiones de la Com unidad de Regantes, establece un perfil de organización donde los controles horizontales -'control m utuo'- (Hood C. 1996) prevalecen sobre los controles competitivos o los jerárquicos. Este conjunto de principios ha sido reivi ndicado por los regantes en los Congresos Nacionales de Comunidades de Regantes que se rea lizan con regularidad desde principios del Siglo XX. Estos Congresos han reafirmado un conjunto de creencias y valores com partidos legitimados por la costumbre. Estos sesgos culturales tienen antecedentes m ilenarios anteriores a la formación del Estado moderno que reconoció en las prim eras leyes de agua a las CR como actores centrales en la gestión de las aguas de riego. Pero la aceptación o rechazo ante los nuevos valores o propuestas institucionales de cambio en la política hídrica están condicionadas por la co m patibilidad o funcionalidad de las mismas con las propias estructuras y valores compartidos por los agricultores. En la m edida que se propongan cambios que no sean com patibles con el propio estilo de gestión la respuesta de los regantes tenderá más al rechazo que a la aceptación de las m ismas (Buck S. 1989). Esto no significa que los retos económicos y ambientales no puedan ser asimilados por las CR ya que la capacidad de aprendizaje y adaptación es una característica de los actores sociales que no se encuentra en contradicción con las propias señas de identidad (Thompson et al 1990). Esto explica que las comunidades de regantes hayan perdurado por siglos adaptándose a los cam bios tecnológicos (Martín-Retortillo S. 1996) y a difere ntes estructuras económicas y sociales. Esta hipótesis presupone que las instituciones del rie go no son un producto de atavismos ideológicos o culturales que les impide alcanzar ciertos estadios de m odernización 39 . Pero las CR no son sujetos pasivos sino que tie nen iniciativa propia y promueven su propio estilo de gestión. Esto significa que el estilo de ges tión comunitario es en sí un factor de cam bio ya 38 Uno de los límites que establece Elinor Ostrom para defini r una situación de bienes co munes es que ningún partícipe tenga suficient e poder para perjudicar a los otros (Ostrom E. 1992). 39 Entre las explicaciones acerca de las causas del retraso de la política de m odernización de los riegos se encuentra aquella q ue sostiene que las CR tienen una actitud reactiva, cerrada, atada a la rutina e inercia tradicion al (Gorostiza R. y A. Merino 1997). Este pensamiento se entronca con la id ea de que en el mundo agra rio perviven organizaciones anacrónicas que defienden la tradición frente a la m odernización. El comunita rismo sería una organización de origen feudal que, d e acuerdo a la definición de Du rkheim sob re los tipos de sociabilidad , se estructura por un a vo l u ntad natural o esencia domi nada por la pasión, el deseo y la fe sobre l os componentes má s racionales y especulativos de la conciencia (Töenis F. 1979). 69 que forma parte, de una m anera interdependiente y competitiva, con otros estilos de gestión del agua. Las Comunidades de Regantes com o organizacione s pueden elaborar diferentes estrategias - aquiescencia, comprom iso, elusión, desafío y ma nipulación (Scott R. 1995:128-134)- para influir en los procesos y resultados de las políticas hídricas . Su capacidad para imponer sus posiciones en el proceso de la política hídrica dependerá de los recursos con que cuenten, las coaliciones que realicen y la fortaleza de sus propias instituciones frente a los otros estilos competitivos. La titularidad sobre la mayor parte de los der echos de concesión del agua de riego es un recurso fundamental que lim ita cualquier política regulatoria o redistributiva de los recursos hídricos. Es por esto que ante la crisis de la gesti ón de la oferta y de las políticas distribucionistas del Estado se buscan flexibilizar los derechos de concesión para liberar caudales que puedan ser aprovechados por otros usuarios. De acuerdo con esta hipótesis es previsible que los diseños institucionales que parten del supuesto de que los regantes tienen una racionalid ad individualista no sean aceptados por las CR. Aceptar la competencia com o fórmula para gestiona r los recursos im plicaría abrir las fronteras de estas organizaciones y asumir la explotabilidad de la naturaleza. Estas alternativas im plicarían la muerte com unitarismo por lo que es previsible que estas organizaciones privilegien estrategias de resistencia o en todo caso de manipulación para evitar que estas iniciativas las dañen. Los interrogantes frente a la segunda hipótesis: La aplicación de esta hipótesis para el est udio de las tres Comunidades Generales de Regantes de Piñana, Urgel y Aragón y Catal uña plantea algunos interrogantes que ponen en cuestión la validez de la mism a. Los tres casos que se estudiarán son un buen test para poner a prueba el carácter competitivo y excluyente de los estilos de gestión. El Canal de Piñana es considerado un regadío histórico que ha estado asociado a la gestión municipal de los recursos que lo adm inistró por más de setecientos años. En la actualidad lo administra la CGR bajo la tutela de una intervención estatal. Los canales de Urgel y de Aragón y Catal uña son regadíos más m odernos pero con importantes diferencias entre sí. El prim ero n ació y estuvo administrado por cien años por una empresa privada y en la actualidad la CGR es la que lo gestiona. El canal de Aragón y Cataluña fue una obra de iniciativa estatal que en la actualidad está gestionado conjuntam ente por la CGR y la Confederación Hidrográfica del Ebro. Estas comunidades no han estado ajenas a la influencia de los estilos individualistas y jerárquicos. Dado que el Estado es quien garantiza la gestión de la oferta, se puede conjeturar que el nivel de influencia jerárquico sobre el funciona m iento de estas organizaciones puede ser muy alto. 70 Por lo tanto cobra fuerza el razonamiento que sos tiene que las CR son ' correas de transmisión' que se encuentran integradas al estilo jerárquico de gestión. Por otra parte el hecho de que las CGR s ean organizaciones de segundo grado, en donde la participación de los regantes está mediatizada por sus representantes con estructuras especializadas para gestionar los canales, plantea el interrogante de si no se han creado procesos de interm ediación de intereses- vía élites o burocracias gobernantes- que term inan minando la participación de la vida comunitaria. Por último, los valores característicos del estilo de gestión com unitario, que perciben al mundo natural com o limitado y frágil y son más pr oclives a una gestión m uy cuidadosa de los recursos (Thompson 1990: 26; Buck S. 1989; Douglas M. y W ildavsky A. 1983) contrasta con el hecho de que los regantes han fomentado la am pli ación de las obras hidráulicas, como Santa Liestra y Rialb, contradiciendo las tendencias propias del estilo comunitario. 4- Los proyectos de regulación de Rialb y Sant a Liestra aprobados en los años noventa con destino prioritario al regadío, constituyen casos signi ficativos para estudiar la influencia de las comunidades de regantes en la política hídrica. El problema de cóm o se explica la aprobación de Santa Liestra y Rialb en un momento en el que el Plan Hidrológico Nacional estaba en est udio y se observaban tendencias claram ente opuestas a la realización de obras de regulación y ampliación de los perím etros de riego, se responde con la siguiente hipótesis : Hipótesis cuatro: El impulso a las obras de regula ción de Rialb y Santa Liestra, que tienden a incrementar la oferta de recursos hídricos con un destino preferente a los riegos, responden a las necesidades funcionales de gobernabilidad y autopreservación del estilo jerárquico. Los proyectos de Santa Liestra y Rialb han tenido num erosos antecedentes en el transcurso de la historia que preveían otras alternativas para la regulación de los ríos Segre y Ésera. De este modo estos proyectos transitaron un largo cam ino s uperando en algunos casos la mayor parte de los procedimientos exigidos para aprobar la reali zación de obras hidráulicas. Estos procesos no se detuvieron en la década de los noventa cuando se profundiza la crisis de la política hídrica tradicional. La aprobación de estas obras fue producto de estas inercias institucionales que probaban la vigencia de las estructuras de interacción y los sesgos culturales del estilo jerárquico-corporativo. 71 La legitimidad de estas obras se fundam entó en objetivos sostenidos tradicionalmente en la política hídrica como son el equilibrio territorial, la cohesión social y la provisión de alimentos. El regadío es concebido como una fuente generadora de riquezas que perm ite alcanzar estos objetivos. Pero estos argumentos form an parte de un nivel secundario de creencias que no afectan la estabilidad del estilo de gestión. La necesidad de las obras de regulación se fundamenta en creencias y valores profundos ('core values') que afectan la propia supervivencia de este estilo de gestión. La gobernabilidad de la política distribucionista del agua ha sido posible por la gestión de la oferta, por lo que este es un requisito funcional del estilo jerá rquico-corporativo para m antener el control sobre el conjunto de la política hídrica. La aprobación de estas obras reafirma y leg itim a una forma de actuar sobre la naturaleza y un conjunto de estructuras de interacción asociadas con ella. Esto quiere decir que la decisión de realizar Santa Liestra y Rialb no puede atribuirse a la capacidad de presión de actores particulares, como las CGR, para im poner su voluntad por su mayor capacidad de influencia. En una situación hipotética de arenas pluralis tas, propias del estilo individualista, es muy dudoso que las CR tengan una capacidad de influencia mayor que otros actores que com piten por el agua como los usuarios urbano-industriales. A nivel económ ico las CR representan al sector primario de la econom ía cuya importancia económ ica es cada vez menor. A nivel político el peso del electorado rural que compone las CR es ta mbién minoritario dentro del m apa político de Cataluña. En síntesis, los regantes han aparecido como los beneficiarios directos de estas obras pero su aprobación respondió a la necesidad de legitimación y autopreservación del estilo jerárquico- corporativo. Respecto de la falseabilidad de esta hipótesis un interrogante que se plantea es que los regantes pueden disponer de recursos intangibles , com o por ejemplo su capacidad de organización, que pueden suplir las carencias de otros recursos visibles. La capacidad de influencia es una cuestión relativa en donde se unen aspectos simbólicos y m ateriales difíciles de apreciar en una visión superficial de la realidad. Los conceptos básicos utilizados Dada la diversidad de acepciones que puede tener un mism o concepto, es necesario precisar el uso que se dará a los conceptos que se utilizarán en el desarrollo de la investigación. 72 La perspectiva neo-institucionalista de la que se parte define el concepto de institución en un sentido amplio com o aquellas estructuras y actividades que proveen estabilidad y significado al comportam iento social (Scott 1995:60). Con relación a los actores se asume la definición de Bruno Dente (1993): "aquellos individuos, grupos u organizaciones que participan en el proceso de decisión de las políticas públicas como una unidad" priorizándose en las c onstelaciones de actores (Scharpf 1997:56-57) que se utiliza para el caso de los agricultores donde interactúan principalmente actores corporativos (Comunidades de Regantes y Sindicatos Agrarios) e individuales. Los actores son seres sociales que definen sus preferencias de acuerdo con el estilo de gestión al que adscriben. Los recursos son aquellas cosas sobre las que los act ores tienen control y en las que tienen algún interés o afectan el resultado de sus accione s (Coleman J. 1990:33-34). El control de los recursos permite a los actores influir en los resultados de las políticas e incluyen recursos f ísicos (dinero, tierra, etc.), capacidades tecnológicas, acces o privilegiado a la inform ación, etc. Interesan especialmente los recursos creados por las ins tituciones que definen las com petencias, permiten o limitan la participación, el derecho de veto o las decisiones autónom as (Scharpf W. 1997:43). El subsistema de política hídrica comprende la interacción entre actores públicos y privados que participan en el proceso de deci sión y que de acuerdo a sus recursos y estilos de gestión del agua, buscan influir en las decisiones gubernamentales en el área de la política hídrica. Los estilos de gestión del agua se refieren al conjunto de valores y creencias compartidas que combinados con determ inadas formas de in teracción social definen las orientaciones básicas que guían el comportam iento y las estrategias de los actores Las arenas de políticas públicas son los lugares o instancias donde interactúan los diferentes actores y se toman las decisi ones. En especial se considerarán las arenas ‘operativas’ - en las propias Comunidades de Regantes -(E. Ostrom 1990) y las arenas formales de los niveles municipal, autonóm ico, estatal y europeo. Por Modelo de Gestión Hídrica se entiende a las diferentes fórm ulas de intervención pública para la gestión del agua de acuerdo con la tradición político territorial del Estado, la cultura y las tradiciones (Mostert E. 1998). El Régimen Jurídico del agua comprende las reglas form ales e informales que conforman un mecanism o de coordinación comprensivo para la gestión del agua. Comprende los derechos de acceso, extracción, uso y gestión, obligaciones para el mantenim iento del sistema, mecanism os para el cambio de régim en, reglas de control y mon itoreo y mecanism os de resolución de conflictos (Ostrom E. 1990). Los derechos de propiedad son un producto de este régimen y se pueden clasificar como propiedad privada, propiedad estatal, propiedad com ún y de acceso abierto. 73 El sistema natural está constituido por los aspectos físicos, químicos y biológicos que constituyen el ecosistema acuático. 80 En 1926 y tomando entre otros antecedentes el m odelo exitoso de las Confederaciones de Regantes de Ebro, el régimen Prim oriverista da impulso a las Confederaciones Sindicales Hidrográficas. Estas expresaban el carácter corpor ativista del nacionalismo español de la época (Melgarejo J. 1995:29) y partían del principio de uni dad de gestión de los recursos hídricos - la cuenca - y de la necesidad de un aprovechamiento integral en sus diversos usos con importantes inversiones en obras públicas. En relación a Cataluña se conformaron dos confederaciones que fueron herederas de las antiguas Divisiones Hidráulicas: La Confederación Hidrográfica del Ebro y la Confederación del Pirineo Oriental. La Confederación Hidrográfica del Ebro será la prim era en crearse y por su importancia histórica y dinamism o ha sido modelo de estudi o e imitación en otros lugares del m undo. Sin duda es la Confederación más im portante de España tant o por el caudal del río como por la organización institucional que la administra, su jurisdicción abarca nueve Com unidades Autonómicas. En Cataluña abarca las zonas de mayor desarrollo agrí cola com prendida en las provincias de Lérida y Tarragona 48 . La Confederación de los Pirineos Orientales ocupa la zona norte de Cataluña, que tiene predominio de actividad industrial, en lo que cu riosam ente viene a demarcar un antiguo límite de lo que se conoce como la Cataluña Vieja. En su n acimiento en 1929 tuvieron incidencia los factores políticos y culturales del nacionalismo local, según re seña el mismo Lorenzo Pardo en las Bases del Plan Nacional de Obras Hidráulicas 49 (Pardo L. 1933). En contraste con la del Ebro era la C onfederación más pequeña de España (16.800 km 2 ) y la que estuvo históricamente m enos dotada de recursos económicos y humanos. El criterio distribucionista de recursos en base al territo rio regado perjudicó el financiamiento a esta Confederación. En el mom ento de su creación gozaron de gr an autonomía aunque con organismos de control e intervención - como el Consejo de Energía de 1929 - de carácter suprafederal. Posteriormente, en el gobierno de la República y luego durante el franquismo, la intervención del Estado será cada vez mayor hasta transform arse de hecho en delegaciones ministeriales con 48 En su nacimiento no estu vieron ajenas las inten ciones de agrupaciones p olíticas, como la Unión Regionalista Aragonesa, que veían la oport unidad de conforma r un nuevo mapa político r eadecuando los lím ites regionales del País Vasco y Cataluña a l as características físicas de las cuencas (M arcuello J. R. 1990). 49 Para Lorenzo Pardo el nacimiento de la C onfederación del Pirineo Oriental se debi ó a que ésta “contaba con ambient e local en cuanto a la esencia autonómi ca del sistema en lo político, pero carecí a de contenido real” (Pardo L. 1933:279). 81 predominio de los funcionarios-especialistas 50 . En 1931 con la República cam bian su denominación por Mancomunidades Hidrográficas y en 1933 se integran en las Delegaciones de Servicios Hidráulicos que asumen los servicios técnicos de cada cuenca. La composición tenía un carácter m ixto con la participación del Estado y los diferentes usuarios (doméstico, industrial, hidroeléctrico y agrario) en los organism os colegiados que las gobernaban: Asamblea (órgano legislativo) y Junta de Gobierno (órgano ejecutivo). La participación de los usuarios se suspendería temporalm ente en la época de la II República (1931-1934) y totalmente en el pe ríodo franquista entre 1942 y 1960 (OM de 17 de enero) 51 . Con el tiempo se fue incorporando a los usuari os en los organism os de gestión hasta que en el régimen dem ocrático en 1979 se amplía la representación de diferentes intereses con el predominio de los representantes gubernam entales. Con relación a sus funciones tendrán a su cargo planificar el aprovecham iento de las aguas de las cuencas, ejecutar las obras del plan general (estatal), cooperar con la administración y administrar sus recursos. Las funciones soberana s del Estado en m ateria de aguas permanecen en los Gobiernos Civiles y las Divisiones Hidráulicas 52 . En 1959 se crean las Comisarías de Agua s com o organismos separados de las confederaciones que restablecen las funciones que desem peñaba las Jefaturas de Aguas de Cuenca. Esta división de la gestión se mantendrá en la reform a de 1979 y perdura hasta 1985. 3.1.4 La Planificación Hidrológi ca: la gestión de la oferta “La idea fundamental consiste en atribuir a los nuevos regadíos una función impulsora de la producción, con el doble objeto de satisfacer las necesidades del consumo nacional y de proporcionar productos apetecibles para el mercado exterior; 50 La estrecha vinculación de l os ingenieros con la adm inistr ación pública se evidencia en la relación directa entre los estudios de ingeniería y los cargos públicos: apenas r ecibidos los ingenieros tení an una plaza asegurada com o funcionarios públicos del Esta do Español. De allí que la mayoría de los car gos técnicos y de Dirección fueran ocupados siempre por ingenieros. En 1930 se crea el Instituto de Est udios Hidrográficos dependiente del Ministerio de Obras Públicas. Este organismo em inentemente técnico será un soporte a las políticas hí dricas por su especialización en el estudio e investigación y también fundam ent ando o “legitimando” las obras técnicamen te. El control de los especialistas en la gestión de la s cuencas habría sido una de las causas que difi cultaron la reincorporación de los usuari os durante la época del franquism o (Fanlo Loras A. 1996). 51 La reincorporación de los usuarios en los órganos de gest i ón se inició con las Com isiones de Desembalse con el Dec. 1384 de 1960 (prim ero como Juntas de Desem balse Dec. 5 de febrero de 1954). Posteriorm ente se incorpora a los usuarios en las Juntas de Obras y de Explotación reguladas la OM de 8 de m ayo de 1965 c on funciones consultivas o deliberativas y fi nalmente en los órganos de gobi erno a trav és de la Junta de Gobierno (OM de 21 de abril de 1967). 52 Las funciones soberanas del Estado consist en básicamente en el control y gestión del dom inio públic o hidráulico: trami tación y otorgamiento de concesiones, servi dumbres, de sli ndes, modulaciones, policí a de las aguas y sus cauces y explotación de los aprovecham ientos sobre las aguas) y las C H como organismos aut ónomos para la form ación de planes y construcción y expl otación de obras hidráulicas. Estas func iones soberanas nunca estuvieron unificadas en l as CH hasta 1985 con la nueva Ley de Aguas: 1º las ostent aron los goberna dores civile s, en 1932 se transfieren a los Jefes de Aguas de la Cuenca y poste riormente en 1959 a las C omisarías de A guas. Todos estos organismos eran de tipo unipersonal es, burocráticos y subordi nados jerárquicamente a la aut oridad central. 82 en una palabra, resolver conjunta y armóni camente el problema económico en su aspecto agrícola, ofreciendo medios y plazos para los restantes” (Pardo L.1933:103). La gestación de un modelo original en la gestión del agua estuvo estrecham ente ligados a la evolución de factores políticos, económicos y cu lturales de España. El desarrollo urbanístico, agrario e industrial marcará la evolución de las in stituciones que rigieron el agua durante el siglo XX. El carácter unitario y centralista del Esta do Español determinará que una serie de organismos dependientes del Ministerio de Fom e nto (posteriormente Obras Públicas) sean los encargados de elaborar los planes e implem entarlos a través de las obras. El nacimiento de los planes estuvo vinculado al concepto de la eficiencia como método adecuado para disminuir los costes, razón por la cu al entre los prim eros especialistas en promover los planes se encuentran a los ingenieros 53 . Entre 1898-99 la política planificadora impulsada por Joaquín Costa es asumida por el Cuerpo de Ingeni eros de Cam inos en el “Avance de Plan de Canales y Pantanos de Riego” que fue presenta do ante el gobierno y aceptado como el antecedente inmediato del prim er plan nacional del año 1902 (Díaz Pinilla M. 1989:20). La presencia mayoritaria de los Ingenieros en Caminos, Canales y Puertos queda reflejada en el organigrama de la CHE del año 1974: Tabla 1 Especialistas en la CHE Cuerpos especiales del M OP Año 1946 Año 1974 Ing. de Cam inos, canales y puertos 28 22 Otros Ing. sup. y licenci ados 8 6 Ayudantes e ing. téc. en obras públ icas 39 36 Otros Ing, técnicos y ayudantes 8 17 Delineantes de obras públi cas 9 9 Fuente CHE 1975:7 Los planes se establecen para regular los ca udales y alcanzar los equilibrios inter e intra- cuencas. La obras se sucedan en la ejecución de estos planes cump liendo el doble objetivo de promover las infraestructuras hídricas com o tamb ién de realizar inversiones que incentiven la economía m isma. La lógica de los mism os plantea la relación entre la demanda y la oferta de los recursos existentes y por ende de las obras necesarias para cubrir los desequilibrios en la demanda. 53 La ment alidad planificadora que se instala a fines del sigl o pasado es part e del legado de la il ustración que confiaba en la razón de aquellos técnicam ente aptos para resolver las “com plicadas tareas de gobernar”. Desde un primer mom ento destacarán los ingenieros como los especialistas adecuados para encargarse de planes eficientes en los que el control de la técnica se volvía cada vez más im portante.( Friedm an J. 1991). El desarrollo tecnológico fue esenci al tanto para el impulso de las obras com o para todo el desarrollo de la políti ca hídrica. La escasez de recurs os técnicos durante el siglo XIX permitió que se impusieran los intereses portuarios sobr e los agrícolas para garantizar la navegación del Río Guadalquivir. Esta decisión se basó en un cálculo errado de lo s ingenieros de l a época por no contar con medios t écnicos ni estadíst icas adecuadas.(Moral L. 1991:183). 83 La evolución de la planificación hídrica muestr a la continuidad de un modelo de gestión que se fue perfeccionando con los avances técnicos que fu eron integrando nuevos aspectos para cubrir el ciclo del agua. Desde el primer plan de 1902, “un catálogo de can ales y pantanos sin relación entre ellos y muchas veces incom patibles” (Latorre X.1995) ha sta el Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933 se previeron para Cataluña un conjunto de obras (la mayoría no realizadas) que en relación al conjunto del Estado serán poco significativas en rel ación al monto de la inversión y de los caudales a regular. En 1933 durante el gobierno de la República se aprueba el mencionado plan con el m ismo criterio de dar impulso a los regadíos 54 pero tam bién promoviendo la producción de energía hidroeléctrica como fuente substitutiva de energía fr ente al carbón. El plan incluirá también obras de abastecimiento de agua y saneam iento de las agua s residuales como encausamiento y defensa de los márgenes de los ríos. Los objetivos de garantizar la provisión de alimentos y de alcanzar una autarquía económ ica tienen relación con las ideas políticas y económicas de la época. El m arco histórico en el que se desarrollaron- período de entreguerras en el que serán necesarias medidas de autoprovisión de alimentos e intervención estatal - fu e otro elemen to que posibilitó que el problem a hídrico tuviera acogida en la agenda de los políticos de la época y fuera aceptado por los especialistas que contaban con alternativas de solución suficientemente consensadas 55 (Kingdon J. 1995:165-196). En la época del franquismo será cuando m ás se incentiven las grandes infraestructuras hídricas multiplicándose las obras de regulación y encausamiento, como tam bién obras menores de distribución para distintos usos. En la reali zación de los grandes emprendim ientos incidió la modernización científica que perm itió un desarrollo t ecnológico que garantizó la viabilidad como la seguridad de las obras. En esta evolución se manifiesta el increm ento continuo que signó la construcción de las presas pasando el caudal embalsado de 6164 Hm 3 en 1950 a 42.411 en 1980 (Cánovas E. 1989:89). 54 Es muy i lustrativo el párrafo que se transcribe de este Pl an en el que se manifiesta el interés predominante por promover la agricultura en la cuenca del Ebro: “De un lado está el interés agríco la predominante, al que por exigencias de localización hay que supeditar el interé s de los aprovecham ientos industriales s ituados en las zonas altas y que en caso de duda ceden el paso por la m ayor ag ilidad que consciente el transporte. De l otro lado está la zona colectora, caracterizadamente industrial, pero en la cual una política consciente y previsora debe influir para obligar con justas compensaciones, ali entos y ayudas a que estos aprovechami e ntos, no sólo no sean indiferentes y m ucho menos opuestos y perjudiciales al máximo provecho de la zona agrícola, sino que se convier tan en eficaces auxiliares” (Pardo L. 1933:274). 55 No es sorprendente que el pri ncipal impul sor de este plan, Lorenzo Pardo, fuera un ingeniero, promot or de la primera confederación Hidrológica y “socialista por convicci ón”. 84 Este salto cuantitativo se evidencia en la Cuen ca del Ebro en donde se triplica la cantidad de embalses y se m ultiplica por seis el volumen regulado entre 1940 y 1980 (ver tabla 2). La realización de obras se ha asociado con el régimen franquista, en el que “cada día se inauguraba un pantano”. Sin embargo, este espír itu del cem ento que orientó el accionar de los organismos públicos ya estaba instalado en los ideólogos del plan de la República del mismo modo que en otros sistemas dem ocráticos fue auspiciado de una forma similar 56 . Tabla 2 Evolución capacidad embalsada Año número em balses volum en en Hm 3 1900 6 13,45 1910 9 21,45 1920 23 449,13 1930 35 640,89 1940 47 841,73 1950 49 1437,21 1960 93 2192,87 1970 119 5.814,37 1980 127 6.384,42 Fuente: Plan Hi drológico del Ebro. Document ación Básica. MOPU. Mem oria 1. 1988 En Cataluña se suceden un conjunto de Planes que afectan a la región como tam bién planes específicos que se elaboran en los organismos de cuenca (Berga L. 1995:0.2). Las grandes obras de regulación principalmente en la cuenca del Ebro cumplieron diversos objetivos: multiplicaron las zonas de riego 57 , generaron infraestructuras hidroeléctricas 58 y mejoraron la provisión para usos urbanos e industriales. En los territorios de la CHPO las iniciativas de inversión se orientaron más hacia la industria y el comercio que hacia la agricultura (V ilar P. 1975). Esto influyó en la distribución de los usos del agua que caracterizó y diferenció las modalidades de uso del agua con respecto de otras zonas de España. Ya sea por las características cu lturales propias de Cataluña o por las condiciones 56 El prestigio q ue otorgan las gran des obras a los regímenes políticos es señalado como un incentivo para realizarlas ya que los que líderes u organizaciones ven perpetuadas sus gestiones en obras que trascienden los tiempos (Hudley N. 1992). La preferencia de los políticos por estas políticas distri butivas se debe a que tienen beneficios concentrados y costos difusos. ( Lowi T. 1972: 298-310). 57 Entre 1943 y 1975 las superfi cies regables en las Cu encas del Ebro pasaron de 420.000 has. a 702.140 has. 58 En relación al uso del agua com o proveedora de energí a ya se ha m encionado la im portancia que tuvi eron los aprovechamie ntos hídricos en la etapa preindust rial. En 1861 la capacidad de energía hidráuli ca era en Cata luña de un 57% del total de la industria m anufacturera, y un 35,8% de l a de España (Maluquer J. 1995). Hasta el año 1970 (y sobre todo con el salto tecnológico que im plicó la energía sinéti ca ) este predomi nio en la producción energética se m antiene por sobre otros modos de producción. Si bien en la actual idad la demanda energéti ca total es cubierta en un 14% por medio de la producción hidroeléct rica, la importancia de esta es destacable por su contribución a la regulación del sistema en conjunto. 85 especiales de sus ríos - fuerte irregularidad de caudales ante los que la industria se adaptaba m ás fácilmente que el regadío - lo cierto es que el uso industrial relegó o lim itó el riego en la región 59 . Al aprovechamiento del agua para producir en ergía sinética por parte de las industrias se sucedieron los aprovechamientos para generar energí a hidroeléctrica. En el transcurso del siglo XX las iniciativas públicas y privadas dieron origen a las tres empresas m ás importantes en la producción de energía hidroeléctrica de Cataluña que actualm ente se reparten el mercado energético local: FECSA, HIDROELECTRICA DE CATALUÑA SA y ENHER. A estas empresas deben sum arse un conjunto variado de emprendimientos privados y públicos que aprovecharán las obras de regulación o crearán los medios para producir energía a un nivel que en la década de los 70’ se considerab a que se había llegado al máxim o de la capacidad potencial utilizable y era la fuente más im portant e de energía (Sagarra P. 1995:174). El impacto de la construcción de embalses, saltos y centrales hi droeléctricas supuso la colonización de numerosas cabeceras de valles donde las empresas hidroel éctricas “fueron dueñas y señoras de aquellos enclaves territoriales” ( Nadal E.-Lacasa M. 1995) 60 . El impulso financiero y de obras por parte de l Estado estuvo m uy influido por la agricultura. Los criterios de distribución de fondos para infraestr ucturas se basaban en la superficie regada de cada confederación. Esto desfavoreció a la CHPO cuyo modelo productivo estaba m ás orientado hacia el sector industrial y con menor proporción de superficies regadas (Latorre X. 1995 ). Las demandas de agua de esta región m ás vinculadas a los usos industriales y de abastecimiento dom éstico eran cubiertas en gran medida por aguas subterráneas. Los industriales y las empresas proveedoras de agua gestionaban di rectam ente su aprovisionamiento de un recurso considerado privado 61 . Esta característica determinará que el valor económ ico del agua fuera un factor que se considerara desde temprano en las es tructuras de costes de las em presas. Esto dio origen a sistemas integrados con el uso de agua s superficiales y subterráneas con participación del capital privado 62 . 59 El nacim iento de la industria catal ana creció con el aprovechamiento de l os cauces de agua sobre todo para producción energética de modo que “al lado de cada salto de agua se ubicó una fábr ica”(Alberola A. 1975:8). 60 El impacto económ ico que supuso la creación de la empresa ENHER (1946) para los territorios de la cuenca del río Noguera Ribagorzana se tradujo en el pobl amiento de la zona y posteriormente en la delimitaci ón de una nueva comarca (Sánchez y Vilanova L.1993). 61 En relación con el abastecimiento dom éstico será recién a m ediados de la década de los 50' en que la empresa SGAB obtiene la concesi ón de aguas del Río Llobregat y a mediados de l os 60' con la concesión de aguas del río Ter. Con el tiempo las aguas superficiales se con stituirán en la principal fuen te de aprovisionamiento. 62 La Evaluación de los Estudios Tot ales del Pirineo Ori enta l de 1970 y el Plan Hi drológico del Pirineo Orient al de 1972 fueron estudios pioneros en España de aprovechamient o de a guas subterráneas. Los estudios sobre aguas subterráneas en Cataluña al canzaron con el tiempo un el evado nivel de desarrollo con especialistas y cursos de prestigio internacion al. 86 El crecimiento de la industria turística en las zonas costeras de la CHPO en la década de los 60’ fue un factor de presión nuevo sobre las demanda s existentes. Las dem andas de agua para usos urbanos tuvieron un crecimiento continuo en la zona m etropolitana de Barcelona con un salto acentuado a partir de las migraciones internas que se produjeron en la década de los 60’. Estas obras se realizaron siguiendo una met odología planificadora ininterrum pida que tuvo su 'consagración norm ativa' en el año 1979 cua ndo el RD 3029/1979 de 7 de diciembre regula la realización de estudios previos para la pl anificación hidrológica (Embid Irujo A. 1991). 3.1.5 Los problemas de saneamiento: La gestión de la calidad “Cómo se atreve Ud. a imponer esa mu lta a este Ayuntamiento?. ¿Ignora Ud. que los Ayuntamientos elaboran sus presupuest os anuales por capítulos de ingresos y gastos y que en ninguno de tales capítulos exist e el concepto de previsiones de dinero para el pago de multas?” 63 Con el crecimiento espectacular de las ciudade s a fines del siglo XIX ( Barcelona pasó de 244.000 hab. a 500.000 hab. entre 1871 y 1900) se incremen taron los problem as de abastecimiento (escasez en la recursos, problemas de salubrid ad, etc.) que a su vez estaban acom pañados con cambios en los hábitos higiénicos de la población. Estos cam bios fueron potenciados por los avances científicos que desde el campo de la biología produjeron im portantes descubrimientos como el origen de las enferm edades bacteriol ógicas. La contaminación de las aguas pasa a ser un problema central en la gestión de los gobiernos de fines siglo tom ándose un conjunto de medidas que procuraban mejorar la calidad de las aguas para consum o. Se inicia de este modo la gestión de calidad de las aguas lim pias (para consumo doméstico) que implicó la intervención del Estado con el contro l de los profesionales de la salud quienes junto con los municipios y las em presas distribuidoras fueron los responsables directos del control sanitario de las aguas 64 . La utilización de nuevas tecnologías para el tratam iento de las aguas (filtros, uso del cloro, nuevos modos de distribución, etc.) se dio sobre todo en las ciudades que eran las que mayores problem as de contaminación presen taban (Matés J. 1995-96). A su vez los sistemas de saneamiento (alcantarillado y cloacas) requerían cada vez m ayores proporciones de agua para la evacuación de residuos lo que obligaba a idear sistemas de transporte hacia la ciudad. 63 La frase corresponde a un Gobernador Civ il de Ba rcelona que recriminaba al Com isario de Aguas por una mult a al Municipio de B arcelona por contami nar los cauces (citado por Milagro J.M . 1987) 64 En la ciudad de Barcel ona se dieron tres hitos que marcar on el año 1871: la aprobación del Plan de Saneami ento; la redacción de nuevas ordenanzas Municipales y la creación del Instituto M unicipal de Higiene (Capel H. 1991). 87 En este proceso en el que se necesitaban impor tantes inversiones se destaca el rol de la empresa privada (Sociedad General de Aguas de Barcelona) que prácticamente monopolizó el servicio en el área de Barcelona desde principios de siglo (Matés J.1994). Respecto de la gestión sobre las aguas resi duales de origen doméstico e industrial (aguas sucias) también a cargo de los m unicipios, su desarro llo fue más tardío. El consenso social aceptaba ciertas dosis de contaminación frente a los benefi cios del desarrollo económ ico. El tratamiento de las aguas servidas de origen doméstico e industrial se intensificó a fines de los años 60’. En 1967 se redacta el Plan Nacional de Abast ecim iento de Aguas y Saneamiento que entre otras cosas, establecía las normas para los vertidos. Desde esta época se desarrollarán un conjunto de acciones influidas por diversos factores entre lo s que se destacan la creciente influencia de la industria turística que reclamaba playas lim pias y el fuerte crecimiento poblacional e industrial del área de Barcelona 65 . El control de la contaminación de las aguas estaba a cargo de las Comisarías de Aguas aunque la exclusión de los municipios en las sa nciones com o la aplicación de multas irrisorias debilitaba el accionar de estos. 3.2 El modelo Hidrológico Español : redes de actores y modelos de gestión Entre los actores de la política hídric a se dio un “juego estratégico donde todos los actores ganaban: la construcción de canales y embalses permite expandir el regadío y obtener energía eléctrica, el regadío tiene un efecto multiplicador en la producción agraria y en la ocupación y as entamiento de la población; la obra pública incrementa el negocio y el empleo en la construcción e industrias auxiliares; el Estado, los regímenes políticos y los gobernantes de cada momento obtienen recursos económicos, poder, prestigio y leg itimidad; el sistema financiero contribuye y se beneficia con la financiación de esa gran obra” (Pérez Díaz V. et al. 1996:22). Existen diferentes fórmulas o m odelos de admi nistración hídrica que varían de acuerdo a la organización político territorial del Estado, a la cultura y las tradiciones. En Europa se distinguen tres modelos de acuerdo a la adm inistración de las cuencas de los ríos (Mostert E. 1998): 1. El Modelo Hidrológico es aquel en que la autoridad se ciñe a las fronteras hidráulicas de acuerdo con el principio de “unidad de gestión de cuenca” y utiliza la planificación extensiva de la cuenca del río. Subordina las divisiones político- adm inistrativas de una misma cuenca a una 65 La red de infraestructura sanitaria de 1970 redactada en la CHE preveía mecanism os de financiamiento que eran un auxilio importante para los municipios a unque las ma yorías de las inversiones se centraron en la Costa Brava, Tarragona y la costa de Barcelona. En 1976 se constitu ye el Consorcio de Infraestructura Sa nitaria de Barcelona integrado por la CHPO y la Diputación de Barcelona que jun to con la Cor poració n Metropolitana de Barcelona (CMB) desarro llan tareas de saneamie nto. El nacimient o del Consorcio de la Co sta Brava creado en 1971 responderá a los requerimientos del sector turístico. 88 autoridad superior que coordina las acciones de esta s. Uno de sus principales beneficios es que se evitan los conflictos río arriba, río abajo, mientras que encuentra problem as en la coordinación entre la administración del agua y otros sectores com o la política agraria o los usos del suelo. Se da en regímenes unitarios com o España y Francia. 2. Modelo Administrativo : La estructura organizativa encargada de la administración hídrica corresponde a las autoridades político-administrativas que adm inistran un determinado territorio. El planeamiento (que puede darse) no se da sobre la base de la cuenca del río sino que es fruto de la concurrencia entre diferentes jurisdicciones admi nistrativas lo que perm ite una mayor coordinación entre las diferentes políticas (territoriales, turísticas , etc.). Los problem as que tiene se refieren sobre todo a los conflictos entre usuarios de aguas arriba y de aguas abajo. El régime n federal, com o el de Alemania, es donde se encuentra este m odelo. 3. Modelo Coordinado : Combina elem entos de los dos anteriores la gestión no la hace la autoridad de cuenca, pero hay comisiones de cuenca que coordinan acciones con las autoridades administrativas. Se aplica en Holanda. Cada uno de estos modelos tiene ventajas y desventajas en las que se com binan elementos de carácter cultural que los vuelven aptos en algunos casos e inapropiados en otros. El modelo de la adm inistración hídrica de Es paña hasta fines de los años ’70 (que fue básicamente el que se aplicó en la política de a guas en Cataluña) tuvo un proceso evolutivo en el que fueron madurando ciertos principios y estructuras organizativas para la gestión de los recursos. Durante un primer período que va desde las prim eras leyes de agua (Lag. de 1866 y 1879) la administración de las aguas tenía sesgos em inentemente individualista-liberal: una estructura estatal mínim a, una política distribucionista de los recursos, e incentivos a la actividad privada para la construcción y explotación de las obras hidráulicas. Desde principios del siglo XIX en adelante se irá acentuando la intervención del Estado en las tareas de control, planificación, construcción de obras y explotación de los recursos. Durante este período se aprecia la tensión constante entre el m odelo de gestión adm inistrativo- circunscripciones provinciales- y el hidrológico- cuencas hidrográficas. La tensión constante que señala A. Fanlo Lora s (1996) entre diferentes principios de la Administración Hidráulica puede ser interpretada co mo m odalidades diferentes del estilo jerárquico. Por un lado un estilo jerárquico-centralizado de tipo burocrático y, por otro, un estilo jerárquico- descentralizado de tipo corporativo. El ámbito de actuación del prim ero eran las circunscripciones político-administrativas (provincias y CCAA) m i entras que en el segundo eran las cuencas hidrográficas (ver cuadro 6). Con el tiempo prevalecerán los principios del Modelo Hidrológico aunque la dualidad en la administración de las cuencas se m antendrá en 1979. Sus principios: la Unidad del Ciclo 89 Hidrológico del agua , Autoridad Única de Cuenca , Planificación Hidrológica y Participación de los Usuarios en la Gestión tienen profundas connotaciones políticas y sociales. Las entidades básicas que expresan estos prin cipios son las Confederaciones Hidrográficas que son las autoridades de las cuencas y en ellas están representados los actores m ás importantes de los usos del agua (sectores industriales, agrí colas y abastecimiento, Com unidades Autónomas y Estado Español). La Planificación es el instrument o operativo que surge de este proceso estudio y negociación entre las partes. Este modelo subordina a las entidades político-adm inistrativas a la autoridad de la cuenca y es una forma de superar los conflictos entre los usuarios, principalm ente entre los de aguas arriba y aguas abajo que son típicos en la gestión del agua. Cuadro 6 Modelos de gestión del agua en España Modelo Administrativo (jerárquico- centralizado) Modelo Hidrológico (jerárquico- descentralizado) Administración general Vigente en los prim eros tiem pos de la Administ ración hidráulica Gobernadores civiles con com p etencias administrativas hasta 1932. La competenci a técnica a cargo de la Jefaturas Provinciales de Obras Públ icas. Administración especializada Jefes de Agua asumen en 1932 (DEC . 29-11-1932) la competencia adm inistrativa y técnica en la materia. En 1947 se consagra el principio de Administraci ón única de cuenca. Ámbito Provincial Demarcación territorial ha sta 1932. Lag 1879 adopta la demarcación provincial ya vigente desde 1833 (Instrucción de Javier Burgos). Cuenca Hidrográfica En 1865 ya aparecen las Di visiones Hidrológicas. En 1903 las funciones técnicas se t raspasan a las Divisiones de Trabajos Hidráuli cos. 1906 se las im pulsa como administración especializada. Consagradas en 1932 como ám bito territ orial. Principio Burocrático Comi sarías de Aguas. Etapa franquista: im portancia de técnicos Principio Participativ o Confederaciones hidrográficas con auge ent re 1926-29. Reconocim iento parcial en II Repúbl ica y en el Franquism o. Consagración en 1979. Principio Centralización Nacimiento de DGOH en 1932 y profundización de la primer et apa franquista. Principio Descentralización CCAA en ley de 1985 (con antecedentes en la II República Constitución de 1931, el Estatuto de Cataluña de 1932 y el Dec. de transferencia a la Generalitat de 13 de junio de 1936). Fuente: Elaboraci ón propia en base a A. Fanlo Loras 1996. El predominante corte jerárquico que ha tenido el m odelo institucional de administración de la aguas en España y el carácter unitario del sistema político han determ inado que el AGE ejerza una influencia determinante desde el control de las propias CH, la disposición de recursos económicos y norm ativos y los conocimientos desarrollados por su cuerpo de especialistas. Este modelo que idealm ente plantea la par ticipación, cooperación y coordinación de todas las partes interesadas en la elaboración e implem entación de las políticas, de hecho funcionó en un esquema donde no todos los actores tenían cabida en las decisiones y estas estaban influidas por 96 El Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca desarrolla la política agraria de la AGE, elabora el Plan Nacional de Riegos; represen ta a España en el Consejo de Ministros de la UE coordinando los fondos y subsidios europeos destinados al agro. El Parlamento establece el marco norm ativo sobre el agua e interviene en la instancia final de decisión del PHN. El principal instru m ento de implementación de la política hídrica debe decidirse en una instancia eminentem ente política por lo que los partidos políticos pasan a ser actores claves en un contexto en el que el partido gobernante no tiene mayoría absoluta y debe negociar la legislación con las otras fuerzas políticas. La Confederación Hidrográfica del Ebro es el organism o responsable de la cuenca del Ebro. Ha sido el primer organism o de cuen ca y el de mayor prestigio e im portancia en toda España. Cuenta con una infraestructu ra de personal y de recursos altam ente desarrollados y con centros de estudios con una vinculación muy estrecha con la universidad. En sus órganos de dirección participan los pr incipales usuarios con gran peso de los agricultores 70 . La CHE mantiene una relación continua con nueve CCAA que intervienen en la Cuenca del Ebro lo que origina importantes problemas de cooperación. Se encuentra integrado a la Administración Central del AGE lo que le quita autonomía de gestión. En relación a la AHC se han logrado diferentes convenios en los que existe una participación concurrente en recursos para el financiami ento de obras dentro del territorio catalán. Últimam ente se ha producido una política de modernización de la gestión m ediante la creación de una empresas especialm ente dedicada a las obras 71 . 2- Comunidad Autónoma de Cataluña : En la CA de Cataluña destacan el Depart amento de Medio Am biente (DMA) del que depende la Agencia Catalana del Agua (ACA) que unificó a la Junta de Saneam iento (JS) y a la Junta de Agua (JA), el Departamento de Agricultura Ganadería y Pesca (DAGyP), el Departamento de Salud y Seguridad Social (D SySS), las em presas públicas ATLL, REGSA, Gisa y otras de distribución municipal en las que destacan el Consorcio de Aguas de Tarragona y el Consorcio de Aguas de la Costa Brava. La Agencia Catalana del Agua es el Organism o de Cuenca responsable de las Cuencas Internas de Cataluña. De reciente creación integr ó las estructuras de la Junta de Saneamiento- encargada de la gestión cualitativa- y la Junta de Aguas a cargo de la gestión cuantitativa. El DAGyP tiene a su cargo la elaboración de l Plan de regadíos y las políticas de control sobre productos fitosanitarios y fertili zantes del sector. El DSySS ejerce tareas de 70 En el Plan Hidrológico del Ebro aprobado recient emente se obs erva el peso de los agriculto res que en el caso de Lérida el Plan prevé incorporar hasta un 60% m as en nuevos rega díos sobre las 146.000 has. que actualm ente se riegan sin contar las 8000 de Algerri Ba laguer y 8.000 de Llitera Alta (incluye Segarra-Garrigues). 71 En noviembre de 1998 se constituyó la em presa Cuenca del Eb ro SA, que ha nacido adscripta a la CHE y tiene un modelo de cofi nanciación (de la actividad privada más los fondos de cohesión europeos) y una gestión empresari al que pretende me jorar la capacidad de gestión de las obras hidrául icas. 97 control sanitario en forma concurrente con los Municipios sobre las aguas lim pias (“Red de Vigilancia de la calidad sanitaria de las aguas de consumo” integrada al Sistem a de Información Nacional de Aguas de Consum o). 3 - Los Municipios: Se pueden distinguir los municipios ur bano-industriales de gran concentración poblacional (representados principalmente por la FMC) y los m edianos y pequeños de componente rural (representados por la ACM) . Si bien am bas entidades no tienen una adscripción política definida, de hecho responde n a orientaciones políticas. En el primer caso tiene preeminencia los m unicipios que controla CiU, mientras que en el segundo (FCM) la preeminencia es del PSC. Estas característi cas (alineam iento ideológico, dimensión y composición socioeconóm ica) inciden en las pos iciones que toman frente a las propuestas de la Generalitat. Sin embargo, se advierte que no siem pre el componente ideológico es el que explica las posiciones de los grupos 4- La Unión Europea: En relación con las políticas de agua la UE ha adquirido los atributos de un Estado moderno por su capacidad regulativa e influe ncia económ ico-financiera. El proceso de elaboración de políticas puede ser descrito co m o un sistema multinacional, extrem adamente abierto a los lobbies de una amplia variedad de organizaciones. Pueden distinguirse actores gubernamentales y no-gubernam entales (Richardson J. 1995). Entre las instituciones claves que se encuentran, el Parlamento Europeo , el Consejo de Ministros y la Corte Europea de Justicia , destaca la Comisión Europea com o centro de las decisiones ya que ante la carencia de un gobierno sustentado en el poder de un partido político la burocracia ocuparía este lugar. La Comisión es el organism o que tiene el poder formal para la iniciación de las políticas as um iendo un rol de pivot entre los diferentes intereses. Sin embargo, la posición de los estados m iembro, que en última instancia son los que aprueban las decisiones de la UE encuentran en el Consejo de Ministros el espacio de negociación donde defender sus posiciones. Los países del norte (especialm ente Alemania) han sido los más influyentes en la determ inación de las políticas. Entre los actores no-gubernamentales se disti nguen las em presas proveedoras de agua, las industrias contaminantes, las organizaciones de consum idores, los expertos, los grupos medioam bientales otras organizaciones con intereses en temas hídricos como el sector agrario. Cada uno de estos actores expresa a su vez un conjunto de redes de influencias recíprocas que muestran la com plejidad de un proceso político que se encuentra en un proceso de desarrollo. Uno de los principales recursos con que cuenta es su capacidad de regulación. En el caso de las regulaciones sobre el agua estas tienen un claro contenido medioam biental y constituyen las más antiguas y desarrolladas norm ativas medi oambientales. Estas m edidas tienen a su vez importantes im plicaciones económico-financieras para los estados miem bros. Los recursos 98 económicos (fondos de cohesión y fondos estructu rales) tienen una relevancia clave en el desarrollo de infraestructuras de saneamiento e hidráulicas. 4.1.4 Los actores económico-sociales 1- Las organizaciones agrarias: En Cataluña existen tres grandes orga nizaciones agrarias que congregan a los agricultores: La UP (Uniò de Pagesos); el IACS I (Instituto Agrario Catalán de San Isidro y el JARC (Jóvenes agricultores y ganaderos de Cataluña). Estas organizaciones tienen representación en las Cámaras Agrarias que fueron reorganizadas en el año 1993 (ley de Cámaras Agrarias de dic. de 1993) de acuerdo al resultado de las elecciones que se realizaron a tal efecto en 1994 en las que casi el 70% de los agricultores apoyó a la UP y el resto se dividió en el IACSI y el JARC. La composición socioeconóm ica de estas organizaciones es para el caso de la UP de los campesinos pequeños y m edianos (confeder ada en la COAG), el IACSI nuclea a los grandes productores (confederada en la COE), mientras que el JARC es una Confederación más heterogénea que ha crecido en los últim os años. Las Comunidades de Regantes (CR): La gestión en la explotación de las aguas de riego está a cargo de las (CR) que son organi zaciones obligatorias, de carácter autónomo que se definen como “entidades adm inistrativas de tipo corporativo cuya personalidad es de derecho público, no siendo organismo del Estado y siendo público el carácter de las aguas que administran” (Lag 1985). La característica de las CR es su gran diversidad en el tamaño de las explotaciones; en los propietarios que las componen; en la cantidad de agua que administran; en el tipo de cultivo. Dentro del te rritorio catalán de la CHE se contabilizan unas 275 CR, mientras que en las CIC el núm ero es de 285. Las principales CR se encuentran en las cuencas del Ebro principalmente en la provincia de Lérida y el Delta del Ebro. 2- Los industriales: La mayor concentración de em pleos e industrias se ubica en las actividades más secas - bienes de equipo y de demanda final - y se c oncentra en el entorno de Barcelona y las áreas industriales de Tarragona. El mayor consum o de agua lo realizan las empresas grandes especialmente las industrias del papel, quím ica, refinación del petróleo, alimentación y textil. 3- Las Empresas Proveedoras de Agua: Debe distinguirse aquí entre las empresas privadas, públicas o m ixtas. La gran cantidad de Municipios ( 944 ) ha generado un co m plejo sistema de gestión con diferentes - gestión directa, mixta, privada- (A SAC 1995:14). Sin embargo, las poblaciones más numerosas (cerca del 80 % de la población) está provista por empresas privadas, mientras que las pequeñas (menos de 5000 habitantes) tiene n gestión directa. Existen diferentes mecanism os de coordinación, destacándose las asociaciones forzosas como la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratam iento de Residuos y de tipo voluntario com o las Mancomunidades Interm unicipales y los C onsorcios. La disposición de recursos 99 económicos es desigual, entre los m unicipios grandes (de 8 de más de 50.000 habitantes) y los pequeños (que son la mayoría). El peso po lítico es m ás equilibrado ya que el sistema de representación favorece a zonas con relativamente m enos habitantes. El carácter privado de la gestión ha sido un el emento destacado por su im portancia y ha sido diferente desde sus orígenes al el resto de España. Entre estas empresas sobresale la “Sociedad General de Aguas de Barcelona SA” que tiene más de un siglo de presencia en Cataluña y constituye un grupo económico que presta servicios integrales en la gestión del agua: la captación, tratamiento y distribución, saneam iento, alcantarillado, etc. Este grupo que es líder en el sector controla un conjunto de empresas subsidiarias extendidas por toda Cataluña y España (en España controla el 20,50% del mercado de usuarios y en Cataluña m ás del 70% de la población) con una larga tradic ión de servicios que se vincula con los Municipios, las asociaciones de estos y los orga nismos de la Generalitat vinculados con la política hídrica. 4- Las Industrias Hidroeléctricas: El sector hidroeléctrico ha estado confor mado por una red com pleja de empresas con gran participación el capital privado y que actua lmente viven un proceso de transform ación y de concentración bajo el control del grupo E NDESA. Hasta el año 1998 la fabricación y venta de la energía hidroeléctrica en Cataluña es taba a cargo de tres grandes empresas que participaban de un 95% del sector. FECSA y sus empresas participantes con un 56,82% de la potencia instalada; Hidroeléctrica de Cataluña con el 11,18 % y ENHER con el 32% restante. El otro 5% está a cargo de pequeños saltos indus triales dedicados a la fabricación de energía para el consumo propio. Las minicentrales eléctricas, si bien tienen una participación m enor en la distribución se distribuyen con gran presencia en los diferent es ríos (en el Río Ter hay 45 m inicentrales, en el Cardener 25, en el Llobreg at 55, etc. diario El Punto 15/03/98) provocando un impacto importante en el ecosistem a. Este tipo de em prendim ientos de producción de energía “limpia” ha sido promovida desde la década de los 70’ con apoyo del Estado (precios tarifados) lo que permitió reconvertir los antiguos saltos utilizados por la industria textil en em presas productoras de electricidad. Estas empresas se nuclean en la Federación de Minicentrales y tienen gran capacidad de lobby sobre el gobierno autonómico. Los cambio operados en los últim os años en el sector eléctrico, con nuevos parámetros de form ación de precios, criterios de libre concurrencia, sustitución de un sistema de costes a un sistema de precios, afectan la c onsideración del agua com o input básico de la producción hidroeléctrica. 4.1.5 Los actores ideológico-culturales: 1- Los partidos políticos: En Cataluña existe un sistema bipartidis ta con m ayoría del PSC en las elecciones estatales y mayoría de Convergencia i Unió en las autonómicas. Pero además de esta relación 100 se da una realidad a nivel del gobierno local en la que distintos partidos se reparten el control de las alcaldías catalanas. Encontramos una tril ogía de com petencias dentro del territorio de Cataluña de los ámbitos estatales, autonóm icos y municipales en donde los partidos políticos juegan en gran medida según sus convicciones ideológicas como de acuerdo a sus intereses electorales. Actualmente tres partidos políticos in tervienen en estos niveles: el Partido Popular en la AGE, CiU en la Administración Autonóm i ca y PSC en los municipios más importantes. CiU es el partido que “pivotea” entre los pl anos estatales y locales siendo su ideario una referencia constante para comp render parte de la política de aguas: el pactismo o la negociación como instrum ento básico en la relación con el Estado y los gobiernos locales; carácter europeísta de su propuesta; nacionalis mo m oderado; propuestas socioeconómicas de tipo conservador-moderado con presencia de con ceptos m odernistas en la gestión de la administración y un fuerte liderazgo personalista de Jordi Pujol que inf luye en el estilo de gobierno. Los apoyos electorales de CiU se encuentran sobre todo en las zonas rurales y urbanas de clase media. Aunque con el tiem po ha i do ampliando su base electoral, el despliegue territorial hacia el interior de Cataluña ha generado una estructura partidaria donde el peso de los intereses agrícolas y los municipios pequeños es m ás relevante que en el resto de los partidos con representación parlamentaria. El resto de partidos que conforman el esp ectro electoral de Cataluña, Partido Popular (PP) 13,08%, Iniciativa Per Cataluña- Els Ve rds (IC-EV) 9,71% y Esquerra Republicana de Cataluña (ERC) 9,49%, han tenido posiciones dife renciadas respecto de la política hídrica. El PP ha tenido un proceso de paulatino in cremento de su caudal de votos en las elecciones autonómicas, pero este no le ha perm itido contar con la fuerza suficiente en el Parlamento ni en los gobiernos locales para inte rceder en las definiciones m ás importantes de la política hídrica. Más bien se ha situa do como un actor crítico denunciando los acuerdos entre CiU y el PSC sobre la forma en que esto s se repartían la adm inistración hídrica. El acceso al gobierno de la AGE no ha cambiado de m asiado la situación del Partido a nivel local, aunque el control de recursos normativos y económicos desde el gobierno central le ha permitido acordar con CiU un conjunto de tem as que afectan la gestión hídrica como el financiamiento de las obras de interés público y la disposición de los fondos de financiamiento europeos. Los otros dos partidos ERC y IPC-EV ha n mantenido posiciones m ás cercanas al PSC con relación a la defensa de las administr aciones locales ya que participan en el gobierno de diferentes ayuntamientos. Am bos partidos han criticado el trasfondo de intereses económico-políticos que se m ueve detrás de la política hídrica donde confluyen constructoras, intereses financieros y autoridades. En cuanto a las concepciones que guían el accionar de estos partidos en los últimos años se advierte un cambio respecto de las posiciones sostenidas tradicionalm ente que 101 avalaron las “políticas de gestión de la oferta” a través del PHCIC 72 . En el caso de la política de trasvases sostenida por el Gobierno de la Generalitat existe un acuerdo unánime de la oposición en rechazar estas propuestas ya que aunque no tengan un impacto am biental negativo en la región conllevan gastos que se podrían evitar con una gestión más eficiente de la demanda. La dura oposición planteada por el PSC y el PP en el Parlam ento Catalán a esta obra contrasta con la postura mantenida por estos partidos en el Parlamento Europeo en el que se aprobó un informe sobre la viabilidad tecnol ógica de redes hidráulicas transeuropeas y se propuso a la Comisión Europea que realizara un estudio piloto de trasvase del Ródano al Ebro. 2. Los especialistas: La complejidad que entraña el tratam iento de los temas hídricos ha determinado que los especialistas sean actores principales en el cerrado círculo de la formulación de las políticas y de su implem entación. Actualmente se observa una fractura en la comunidad epistémica producto de las incertezas tecnológi cas y de las nuevas concepciones que existen sobre la gestión hídrica. Por un lado se encuentra el grupo de especialistas que tradicionalmente ha controlado el tem a hídric o. Los ingenieros, especialmente de puertos y caminos, han sido los profesionales que prácti cam ente han hegemonizado las áreas técnicas en la administración hídrica. La presencia de éstos en los ám bitos tanto públicos como privados y en los diversos usos que tiene el agua también es destacada en los ám bitos de dirección de entidades y empresas 73 . El prestigio social de la profesión, su ubi cación estratégica en los puestos de dirección (en muchos casos por disposiciones norm ativas) y el conocimiento científico son los recursos más im portantes que han desplegado. De este modo la influencia de los ingenieros se ha hecho patente tanto en los modelos de gestión (donde se privilegiaban las obras) com o en el diseño de las políticas (“política del cemento”) en las que han sido durante años actores excluyentes 74 .Por otro lado, la incorporación de ot ros especialistas con propuestas más orientadas hacia la demanda (especialm ente lo s economistas) o el problem a medioambiental (encarado principalmente por geólogos, bi ólogos, etc.) ocupan, aunque m inoritariamente, espacios en las instituciones públicas y privadas encargadas del agua. La vinculación entre los especialistas en tema s hídricos se m aneja principalmente en el ámbito inform al con escasas relaciones interdis ciplinarias. La influencia de los especialistas no sólo se da en las arenas administrativas sino también en las arenas políticas donde definen parámetros, procedim ientos y técnicas de las regulaciones que se establecen. La UE ha 72 Este cam bio se advierte sobre todo en el PSC que hasta 1995 prom ovió el trasvase de aguas del Ebro en el PHN y actualmente rechaza cualquier ti po de trasvases a Barcelona. 73 Los máxi mos directivos de la Confederación del Pirineo Orienta l (posteriorment e JA) y de la Confederación Hidrográfica del Ebro han sido por l o general ingenieros. 74 Según el testim onio de un funcionario de l a Junta de Aguas al mom ento de las decisiones “los ingeni eros desplegaban un lenguaje con códigos que sólo el los podí an descifrar, quedando el resto de los actores excl uidos de las mism as”. 102 propuesto la conformación de redes de es pecialistas para realizar a un trabajo interdisciplinario 75 . 3- La opinión pública, los grupos ecologistas y las organizaciones ciudadanas Si bien las características de estas organizaci ones es diferente, su tratamiento conjunto se debe a que este tipo de actores tiene una presencia relativamente reciente com o protagonistas de la política hídrica. Su apar ición se debe a las nuevas problemáticas que plantean los recursos hídricos tanto en sus usos como en su gestión. En el caso de los consumidores estos c onstituyen la población que utiliza agua sólo para uso doméstico. Es decir que se trata de la m ayor parte de la población que no ha tenido una organización corporativa que los aglutine y que en los últimos tiem pos participan activamente para defender sus intereses. La Liga de consum idores ha tenido un activo protagonismo desde la publicación de sucesivos inform es referidos sobre todo a los precios del agua en los que se resaltan las diferencia s entre las distintas regiones de España. En Cataluña se ha destacado la Confederación de Asociaciones de Vecinos de Cataluña (CONFAVC) y otras homólogas en el interior de Cataluña que en los últimos años se movilizaron para oponerse a la política im positiva sobre el agua. Las organizaciones ecologistas y ambientalista s tuvieron, al igual que en el resto de España, una aparición más tardía que en los pa íses más industrializados del norte de Europa. Estas organizaciones presentan tres tendencias que se han mantenido en el tiem po. Los conservacionistas: enraizados en la tradición excursionista, naturalista y de la pedagogía avanzada. Plantean la preservación de los va lores de la naturaleza mediante una gestión solvente. De gran desarrollo en las universid ades, círculos profesionales y centros de excursionistas. Los grupos más destacados son la Federación de Excursionistas de Cataluña y la Liga para la Defensa del Patrimonio Natural. El ambientalismo: expresa la reacción de diversos grupos frente al deterioro del medio ambiente. Se encuentran en este espacio las asociaciones de vecinos, los sindicatos, los partidos políticos. Los ecologistas propiamente dicho (verdes): que desde posiciones m ás radicales asociadas sobre todo a la lucha antinuclear fueron confluyendo con elementos de l proteccionism o hasta que devinieron en el ecologismo sostenibilista de hoy en día. Una de las características fundamentales de estos grupos es el alto grado de fragmentación y descoordinación que debilita el accionar. Los recursos con que cuentan estas organizaciones son sobre todo la capacidad de difusión de sus ideas (publicaciones, movilizaciones, etc.) y el conocim iento que desde ámbitos científicos tiene influencia en la toma de decisiones. Uno de los aspectos que se destaca en relación al conocim iento y las 75 El Proyecto Water 21 de l a UE es un model o de trabajo inte rdisciplinario entre diferent es universidades de país es europeos ab ocado al análisis de la formulación de las políticas para alcan zar una gestión sostenible del ag ua. 103 organizaciones ecologistas, es que en un principi o existió una interrelación fluida entre el mundo universitario y las entidades ecologistas pe ro con el tiem po los científicos se fueron apartando del movim iento ecologista lo que ha bría debilitado la proyección futura del mismo (Fusté H. 1998). En general están compuestos m ayoritariamente por jóvenes y los recursos económicos con que cuentan con escasos. Estos factores explican la debilidad de las organizaciones ambientalistas para influir en la opinión pública y ante las autoridade s encargadas de la política hídrica. La incorporación de representantes ecologistas en la ACA y en la CHE es minoritaria pero han tenido una actuación destacada en los grandes proyectos de regulación de los últimos años en donde destacan COAGRET, ADEMISE, ALTERNAT IVA VERDE por mencionar los m ás relevantes. 4.2 Fases de la política hídrica catalana: años ochenta y noventa En el ámbito del subsistem a de la política hí drica se pueden distinguir distintas fases de acuerdo con aquellos aspectos o 'issues' que han ej ercido m ayor influencia durante este período de tiempo. Los issues m ás relevantes que han afect ado la política hídrica en Cataluña son: las normativas com unitarias y su incidencia en la c oncepción medioambiental del agua, los cam bios en los sistemas de financiam iento y de gestión y el problema del control territorial y los traspasos competenciales. De este m odo, se pueden distinguir cuatro grandes etapas de acuerdo al desarrollo que ha tenido la Comunidad Autonóm ica de Ca taluña (Ramió R. y Subirats J. 1995:151-158) 76 y la incidencia de los distintos issues en la definici ón de sus políticas. El año 1999 se considera en forma especial por los importantes cam bios que tanto en materia normativa com o organizativa se han producido en la gestión del agua. 4.2.1 Período de fundación de la PHC: 1979-1984. La gestión del saneamiento En el período previo a la instauración de la demo cracia se gestó en Cataluña un movimiento de carácter eminentem ente político y opositor (Asamb lea de Cataluña) que reivindicaba, entre otros objetivos, la recuperación de las instituciones au tonómicas definidas en el Estatuto de 1932 que, entre otros aspectos, otorgaba al gobierno autonómic o la adm inistración de las aguas que circulaban por su territorio. Estas reivindicaciones se concretan tiempo después cuando la Constitución Española de 1978 (CE) reserva al Estado “la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las a guas discurran por m ás de una Comunidad Autonómica”, m ientras que el Estatuto Autonóm ico, aprobado en 1979, establece en el art. 9 la competencia exclusiva sobre “aprovecham ientos hi dráulicos, canales y regadíos cuando las aguas 76 La relación entre política hídrica y evoluc ión autonómica es estrecha ya que la car acterística que ha tenido la ordenación de los recursos hidráulicos t iene en la distribuci ón de competencias su presupuesto bási co ( Fanlo Loras A. 1996). 104 corran íntegramente dentro de Cataluña”; la co m petencia exclusiva sobre el régimen local, sin perjuicio de lo que disponga el art. nº 18 del ap artado 1 del art. 149 de la constitución y sobre obras publicas que no tengan la calificación legal de inte rés general del Estado cuya realización no afecte a otra comunidad. El Art. 10.1.6 reserva a la Gene ralitat la competencia general sobre protección del medio am biente. Esta demarcación de circunscripciones no tení a un carácter cerrado y preciso ya que la propia conformación del m odelo autonómico supus o un proceso abierto y flexible (aunque con limitaciones) fruto de una dem ocracia pactad a. La definición acerca de las potestades o competencias entre la Adm inistración General del Estado (AGE), las Comunidades Autonóm icas (CCAA) y los Municipios aparecería en el tie mpo com o uno de los problemas m ás importantes según fueran las interpretaciones legales y reivi ndicaciones que se lanzaran desde cada uno de estos niveles institucionales 77 . El proceso evolutivo del modelo del Estado de las autonom ías ha determinado que las com petencias estatales y au tonómicas no sean fijas sino que evolucionan con una marcada nota de conflictividad, desde la norm a tiva legal, los acuerdos políticos y los fallos del Tribunal Supremo de Justicia (Morata F. 1997). En 1980 se realizan las elecciones al Parlamento de Cataluña en las que obtiene el prim er lugar un partido nacionalista (CiU) y es elegido Jordi Pujol Presidente de la Generalitat con el apoyo de una coalición política. La presencia de un partido nacionalista en el gobierno de la Generalitat inyectó una dosis de conflictividad a las difere ncias competenciales con el AGE. El carácter simbólico de las reivindicaciones nacionalistas será utilizado com o un recurso electoral de esta fuerza política y como orientación de las políticas de gobierno (“unidad nacional de Cataluña”) acentuándose desde 1982 cuando se consolid e com o la fuerza mayoritaria del gobierno autonómico. A su vez, en el gobierno de los municipios del ám bito Metropolitano de Barcelona se consolidan las coaliciones de izquierda con hegem onía del Partido Socialista de Cataluña (PSC) lo que supone un primer corte territorial de naturaleza em inentemente política que se consolida con el transcurso del tiempo. CiU ejerce el gobierno de la Generalitat y de m unicipios medianos y pequeños y el PSC gobernará en las áreas más im portantes de Barcelona. A nivel del Estado Español las elecciones de 1982 permiten que el PSOE alcance m ayoría parlamentaria propia lo que posibilita m ás adelante que se produzcan importantes cambios en la 77 El hecho de que el Estatuto Autonóm ico sólo se refiriera a “l os aprovechamientos” y no a “los recursos” com o lo hacía la CE tuvo repercusiones fundam entales ya que se li mitaba n sensiblemente las com petencias de la CCAA sobre l a política hídrica (Argullol E. 1993). La situación se aclara definitivam ente en 1988 a través de un fallo del tribunal Supremo constitu cional. 105 legislación hídrica. Entre las primeras instituci ones que aprobó el flam ante gobierno autonómico se cuenta la Ley 5/1981 sobre el desarrollo legislativo en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales que tuvo dos características principales: En primer lugar contó con el apoyo de todos los partidos a pesar de incorporar el denomin ado Incremento de la Tarifa de Saneamiento que era un tributo que se destinaría a la constr ucción de las infraestructuras de saneamiento (principalmente depuradoras) 78 . La aceptación pública de este canon tiene distintas explicaciones: la urgencia de medidas am bientales r eclamadas por diferentes sectores 79 dado el deterioro de las aguas y el contar con un antecedente valioso como era el del Consorcio de la Costa Brava que ya en el año 1971 había utilizado un incremento en la tarifa de aguas destinado a la construcción de depuradoras. En segundo lugar dio origen a una entidad nueva, la Junta de Saneamiento (JS) , con personal designado mayoritariam ente por la Generalitat. El objetivo principal de la JS, garantizar el saneam iento de las aguas residuales de Cataluña, planteó como prioridad el saneam iento de la s aguas urbanas de uso doméstico relegándose a un segundo plano los controles sobre las aguas residuales de la industria. Básicamente los esfuerzos se concentraron en la construcción de infraestructuras de saneamiento (colectores y depuradoras). Los antecedentes del tratamiento de las aguas eran incipientes en la época pero otras iniciativas como el Plan Metropolitano de Saneam ient o y el Plan de Infraestructura Sanitaria para Barcelona ya habían incorporado la necesidad de construir depuradoras. Estos antecedentes ponen de manifiesto la precariedad de recursos con que contaban las adm inistraciones locales ya que estos emprendim ientos eran a veces encarados por empres as privadas propietarias de las depuradoras a las cuales se les concesionaba el servicio de saneamiento (la em presa Netaigua, de Aguas de Barcelona, nace con esta finalidad). En 1981 todas las depuradoras pasan a ser públicas. En esta etapa la dependencia jerárquica será del D.P.T.y O.P.. La envergadura de esta institución determinará que la JS dependa de la Dirección de Obras Hidráulicas. Se pone en ejecución el Plan Global de Saneamiento de 1982 (dec. 337/82) que divide a la región en diferentes zonas que a su vez establecen Planes Zonales c on objetivos de calidad que determ inarán las medidas de acción y los recursos necesarios para realizarlas. 78 En estas primeras elecciones autonóm icas los principales pa rtidos políticos se habían com prometido a no hacer uso de las potestades impositivas que otorgaba el Estatuto Autonóm ic o y sin embargo en una de sus prim eras leyes ejercieron esta potestad con muy escasa oposición. La utilización del eufemi sm o “incremento de tarifa de saneamiento” habría sido utilizada para evitar la denominación de tr ibuto que podría haber repe rcutido negativamente en la opinión pública. Esto traería a la larga dificultades ya que los alcances de la potes tad admi nistrativa se verían cu estionad os si tal incremento no se consideraba un tributo. Má s adelante se cambiarí a la denominación por l a de canon de saneamiento. 79 Si bien en est e aspecto se reconoce la presi ón de la opinión pública para solucionar el probl ema del saneam iento urbano, los grupos de presión (entidades ecol ogistas) no tuvier on gravitación especial en este ni en los períodos siguientes sobre el me dio ambiente. Los grupos organi zados de más ac tiva influencia han tenido una conform ación heterogénea con participaciones puntuales en casos conc retos y con predom inio de las visi ones proteccionistas (Folsch R. 1998). 112 Esta Administración trata de reunir en sí el ej ercicio de todas las com petencias de la CA concentra las funciones de las an teriores Confederaciones Hidrográficas y de las Com isarías de Aguas, pero manteniendo la especialidad de la JS (Em bid Irujo A. 1993:65-66). La discusión parlamentaria se centró en las co mpetencias y participación de los entes locales en la administración hidráulica que defendían los partidos PSC y PSUC mientras que CiU planteaba la necesidad de una coordinación centralizada en la Generalitat. La otra nota destacada la planteó ERC que reclamaba una Adm inistración Única en todo el territorio de Cataluña incluyendo las tierras del Ebro (DS-P-núm. 101-1 de julio 1987). Su estructura de funcionamiento no se difere nció dem asiado de la de las Confederaciones. La Comisión de Gobierno cum ple las funciones de la Junta de Gobierno de las CH con la diferencia que aquí se crea una Comisión Delegada que es un órgano reducido de la Com isión de Gobierno para agilizar la ejecutividad de esta. Cuadro 8 Estructura de la Junta de Aguas Órganos de gobierno y Administración. Funciones Composición Presidente Funciones semejantes al Presi dente CH Director General de Obras Hidráulicas Comisión de Gobierno Funciones semejantes a la Junta de Gobierno de las CH Presidente JA Director JA Director JS Un Representante por cada Departamento Representant es Usuarios (15): Entidades locales (5) Usos agrícolas (5) Usos industrial es (5) Comisión Delegada Órgano reducido de la Comisi ón de Gobierno Presidente y Sec. Com isión de Gob. Director JA Director JS Tres representantes de la Gen eralitat Tres representantes de las Entidades locales. Un representante Usos agrícolas Un representante Usos indust riales Director de la JA Órganos de gestión (Semejantes a las Confederaciones Hidrográficas) Asamblea de Usuarios Comisión de Desembalse Juntas de Explotación 113 Juntas de obras Director En relación con el contralor del patrimonio hídrico las acciones de la entidad fueron más limitadas. En prim er lugar porque el contralor de los diferentes usuarios es una tarea ardua que no estaba en los objetivos prioritarios de la entid ad y para la que se contaba con una dotación de personal escasa. Por ejemplo hay gran cantidad de pozos de agua subterránea que no están registrados en el Registro de Aguas y por lo tanto no existe ningún control sobre estos 87 . Esta situación se ha mantenido hasta la actualidad sin que la entidad se plantee program as de ahorro y controles estrictos sobre el consumo. En segundo lugar el sistema de concesiones de usos comprende un amplio y variado conjunto de actores con demandas bien diferencia das y hábitos de consum o arraigados lo que dificulta la intervención pública en cuanto a los usos desmedidos. Al final de este período en 1989 el DOPyPT presenta el Plan Hidrológico de las Cuencas Internas de Cataluña que rescatando los antecedentes previos preveía un balance hídrico deficitario (sobre todo en el sector urbano-industrial) frente al que se planteaba como alternativa m ás viable para su solución el trasvase de aguas de la Cu enca del Ebro. Se continúa de este modo con la política de gestión de la oferta orientada a la satisfacción de las demandas socioeconóm icas 88 con el sistema de financiación estatal de las principales infraestructuras y subsidios para el sector agrario 89 . La sequía de estos años dará vigor a estas inicia tivas como tam bién a un conjunto de medidas para promover el ahorro de recursos en la población. Estas m edidas provocaron una fuerte reducción en los consumos que se m antuvieron luego de normalizase la provisión del servicio. El modelo de financiam iento mantenía el es quema de subvención total o parcial para las infraestructuras hidráulicas del sector agrario como para otras obras de interés público com o infraestructuras en alta para abastecimiento. En m ateria de saneamiento la aplicación del canon de 87 Según Carlos Loaso responsable de expl otación de aguas subterráneas de la JA, la ausencia de una planificación concreta para la conservación de los acu íferos ha generado un grave problema de salinización de acuíferos sobre todo de nitratos ya que ha habi do una excesiva excavación de pozos autorizados por la JA. 88 La Planificación Hidrológica se define como la “adecuación de la oferta a la s dem andas de agua” (....) que “muestra en general su preferencia por la oferta ( mientras no se presenten problemas de escasez por cual idad o cantidad ) y considera que ésta tiene un efect o reestructurador que comporta un crecimiento autom ático de la dem anda; a medida que se term inen las grandes infraestructuras hidráulicas el aum ento de la oferta exige inversion es unitarias cada vez superiores y esta exigencia impone en la planificaci ón la lógica de la demanda” (DOPyPT 1989). 89 En el PHCIC de 1989 el Est ado se hacía cargo del 100% de: las obras de em balse de aguas con distintos fines; l a reparación de los daños por avenidas catastróficas, de los pl anes hidrológicos forestales ; encausam iento, defensas y grandes colectores pluvial es, grandes colectores y estaciones depuradoras de aguas residuales; conservación y explotación del pat rimonio hidrául ico; investi gación y desarrollo de recursos. Otras obras serí an subsidiadas: regadí os ( nuevos y mejora de l os existentes) y el abastecim iento en alta a la s poblaciones (DOPyPT 1989 “Plan Hidrológico de l as Cuencas Internas d e Cataluña”, Generalitat de Cataluña). 114 saneamiento hídrico perm itió incrementar los recu rsos económ icos de la JS de forma progresiva logrando el autofinanciamiento de las obras. Las obras de saneamiento fueron principalmente la concreción de colectores y el diseño de los planes zonales respectivos. Este período se caracteriza por la agudizaci ón de los conflictos entre la AHC y los Municipios, especialmente con la Confederación Metropolitana de Barcelona que desde la década del 70’ había incrementado su poder en el ám bito del Área Metropolitana de Barcelona teniendo a su cargo el Plan General Metropolitano. Las intensas discusiones entre CiU y el PSC por el control territorial se comienzan a zanjarse con las leyes de creación de las Comarcas (hecho que favoreció a CiU que controlaba 34 de los 38 Consejos Comar cales) que erosionaban el poder m unicipal de la oposición. Finalmente el conflicto del área m etropolitana se resuelve a favor de la Generalitat con la desmem bración de la antigua CMB en dos entid ades: la Entidad Metropolitana de Servicios Hídricos y Tratamiento de Resi duos (EMSHyTR) y la Entidad Metropolitana de Transporte (Uria Ll. 1997). Estas entidades dependen de la Gene ralitat y en el caso de la EMSHyTR tiene competencias en la form ulación de programas de act uación, en la gestión dir ecta o indirecta de los recursos, en la promoción de consorcios y m anc omunidades intermunicipales o de entes de gestión conjunta de los recursos (ley/ 1987). Pocos tiempo después de aprobarse esta ley, se aprueba la ley 8/1987 (municipal y de régimen local de Cataluña) que establece que el abastecim iento domiciliario de agua potable es un servicio público de competencia m unicipal y de obligada prestación a todos los municipios. Atribuye a las comarcas la prestación de serv icios supram unicipal; reconoce a las provincias competencias de asistencia y colaboración con los entes locales y regula las entidades locales y las mancom unidades de municipios. Por último, en 1986 se produce el ingreso de España a la UE lo que tiene un gran im pacto ya que las Directivas de la UE tenían un claro sesgo m edioambiental iniciado con la primer ola regularizadora de los años setenta 90 . Dado que España subordinaba los problemas medioam bientales a otras prioridades (sobre todo económicas) el proceso de incorporación de estas directivas al ámbito español fue directo, sin que m ediara un período de adaptación de la política medioam biental española a la comunitaria (Agu ilar S. 1997). Se recibe así gran cantidad de 90 La protección de la calidad de las aguas es el sector m ás completo y de más antigüedad dentro de las políticas y legislaciones am bientales. Las primeras propuest as fueron presentadas a la Comi sión y adoptadas por el Consejo entre 1973 y 1975. Inicialmente las políticas se orientaban a la contaminación por substancias peligrosas ( DM 76/464). La primer ol a de regulaciones en materi a de aguas por parte de la UE se inici a en 1973 con un conjunto de Directivas que tendían a proteger el agua usada por el Hombre. Estas Directivas estaban destinad as a regular los estándares de calidad y obligaban a los Estados m iembros al cum plimi ento de requerimient os mínim os de calidad, monitoreos, informes sobre impl ementación y a respet ar listados autorizados y/o prohi bidos de substancias peligrosas. 115 directivas medioam bientales que fueron trasladadas rápidamente al derecho interno sin que existiera la experiencia y la preparación interna para resolver el problema ecológico. La influencia de España en la política medioam b iental de la UE ha sido débil con posiciones de carácter defensivo y reivindicativo (Aguilar S. 1997) negociando fundamentalm ente en aquellos aspectos de impacto económ ico y financiero en la economía local según el principio de cohesión económica y social. Para el Gobierno de la Generalitat el ingreso a la UE fue un hecho auspicioso que condecía con el ideario de CiU. Este europeísmo de la CA se expresará en la creación en 1986 de una oficina de representación del gobierno catalán en Bruselas (Patronat pro Europa). Este gesto cargado de fuerte sentido simbólico representaba las expecta tivas que despertaba en el gobierno nacionalista el ingreso a la UE. Las políticas internas de la CA reflejarían esta influencia en un proceso acelerado por adaptar las normativas locales a las europeas. 4.2.3 Crisis del modelo de administraci ón e influencia creciente de la UE: 1990- 1995 A comienzos de los años 90’ el gobierno de la Generalitat decide im pulsar un proyecto de ley referido a la ordenación del abastecimiento del agua en Barcelona para lo que crea la em presa Aguas del Ter y el Lobregat (ATLL) que se encarga de gestionar los recursos en alta a la comarcas del entorno de Barcelona desde 1990 (ley 4/1990) en una red en las que se da una explotación en conjunto de las aguas de los ríos Ter y Llobregat. Detrás de los enunciados referidos a la n ecesidad de una explotación conjunta de los recursos para garantizar la calidad y cantidad de los mism os para una amplia zona que abarca más de cuatro millones de personas, estaba presente el conf licto por el control territorial entre la Generalitat y los municipios del área m etropolitana. Las discusiones parlamentarias entre CiU y el PSC pusieron en evidencia estas discrepancias en las que se llegó a acuerdos transaccionales entre las fuerzas políticas. La creación de esta empresa im plicó una innov ación en la forma de gestión ya que se flexibilizaron los sistemas de concesiones otorgados a los m unicipios individualmente por un modelo sem ejante al de las Comunidades de regant es donde desaparece el concepto de reserva para el futuro y se garantiza el suministro sin im portar su origen (Vilaró F. 1995). Por último se incorporó la idea de “gestión empresarial” a la vez que se dism inuían las competencias de la JA. Simultáneam ente se le daba tratamiento en el Parlam ento Catalán a una reforma a la ley de infraestructuras hidráulicas que presentaba la peculiaridad de crear un canon (Canon de Infraestructura) para financiar los gastos de inversión y actuaciones fijadas en el programa de obras públicas. Entre las obras que el Conceller de PTyO P enum eraba como prioritarias se destacaban la 116 puesta en riego de los canales Segarra-Garrigues, Algerri-Balaguer, Ponent, Xerta-Senia, Aldea- Camarles y el revestim iento de los canales de las tierras del Ebro. La creación de dicho canon fue justificada por el m odelo exitoso del canon de saneamiento, por la necesidad de contar con fondos genuinos para las obras de infraestructura hídrica (que para la fecha se habían estancado y no se preveían fuente s de financiamiento genuino para las previsiones establecidas en el PHCIC de 1989) y por la neces idad de generar mecanism os de gestión que se promovieran un uso m ás racional de los recursos 91 . Esta tarifa que tenía mayor incidencia en el consum o urbano se percibía a través de las compañías sum inistradoras. En esa época las cuenta s del agua incluían además de estos tributos otros de carácter municipal con lo que la tarifa prácticam ente se duplicaba de acuerdo con el valor del coste de suministro 92 . La im plementación de este impuesto (del que estaban exentos los agricultores y las regiones de Lérida y Tarragona que dependen de la CHE) provocó el rechazo de un colectivo de consumidores que se inició co m o una reacción espontánea de un grupo de vecinos y que con el tiempo se transform ó en un issue que afectaó a distintos sectores políticos y sociales denominado por los m edios de comunicación ‘la guerra del agua’. La prolongación de este conflicto y la debilidad de la administración para resolv erlo puso en cuestión la capacidad de los actores gubernamentales para conducir la política de aguas. Con relación a las políticas de saneamiento estas se venían llevando adelante de acuerdo con el Plan de Saneamiento que priorizaba el tr atam iento de las aguas domésticas. El sistema de administración era principalm ente por subvenci ón para la explotación y construcción de los sistemas de tratam iento y eliminación a las admi nistraciones actuantes (principalm ente Entes de Administración Local o la m isma Di rección General de Obras Hidráulicas a través de la Junta de Aguas). El resultado de esta política fue que para 1991 el Plan de Saneamiento se encontraba retrasado con la situación paradojal que sobraban fondos para realizar las obras. Este año se aprueba en Europa la Directiva sobre Depuradoras Urba nas para poblaciones de m enos de 2000 habitantes 91 Al mom ento de tratarse la le y las críticas de los legisl ador es de la oposición se centraban t anto en que veían en este instrum ento la fuente para financiar l as obras de trasvase del río Ebro al área de Barcelona co m o en la injusta dist ribución del m ismo. El diputado del PP Curto denunciaba en la sesi ón Plenari a del Parlamento que los acuerdos entre Ci U y PSOE para la aprobación de la ley tenían este sentido. El Grupo Parlam entario Iniciativa pe r Cataluña criticaba el hecho de que el im puesto no se aplicaba a todos por igual ya que la s tarifas en l os consumos industriale s no eran progresivas como en el doméstico. La exclusi ón del agro del pago del ca non no ofreció dema siadas discusiones mient ras que la ley de financiam iento de obras hídri cas para la agricultura fue apoy ada por los diferentes grupos parlam entarios (Diari de Sessions/ P- núm . 49 del 21 de febrero de 1990). 92 Para la empresa Agbar la factura del agua se ha conver tido en un instrum ento para la recaudación de otros tributos ajenos a la gestión del agua (como pue den ser las tasas de residuos sólidos ur banos) utilizado por lo s municipios para cubrir sus déficits financieros. Aproxi m adamente un 50% de la factura de aguas es de tributos (Rev. Expansión 9/10/ 98). 117 (Directiva 272/91) que implicaba un cronogram a de acciones que exigían acelerar las tareas previstas en el plan 93 . A estas exigencias externas se le su man las críticas que desde el Parlam ento se hacía al retraso en las obras de saneamiento 94 . Estos antecedentes impulsaron un cam bio en la gestión del saneamiento que implicó: una mayor intervención de la Adm inistración Autonómica; la separación de la adm inistración cualitativa (JA) y cuantitativa (JS) del agua; la ubicación del saneamiento en la órbita del m edioambiente y un modelo de gestión em presarial que buscaba dar más eficacia a la gestión. Por la ley 19/1991 se crea la Consejería de Medio Ambiente de la que pasa a depender la Junta de Saneamiento. Esta deja de ser un ente autónomo y asume la categoría de Em presa Pública del Estado. Se crean nuevos Departamentos (dos Departam entos de Obras, Departamento de Expropiaciones, etc.), se incrementa notablem ent e el personal (en 1993 ya se había triplicado el personal) y se asumen las funciones de policía de vertidos que anteriormente pertenecían a la Junta de Aguas. Esta nueva estructura se abocará a construir en poco tiempo gran parte de las depuradoras previstas en el plan que venían realizando los Entes de Actuación Local 95 . Es de destacar tanto el incremento presupuestar io que alcanzó esta institución en estos años (entre 1989 y 1993 prácticamente se triplicó) com o la importancia relativa en el conjunto del Departamento que im plicaba una relación más direct a del la máxim a autoridad con la misma (para 1996 el 78 % del presupuesto total del Departamen to de Medio Ambiente correspondía a la JS mientras que el Conceller se constituía en el Presidente de la m isma). Otro cambio a nivel de la AHC fue la creación de las em presas Riegos de Cataluña (REGSA) y Gestión de Infraestructuras SA (GISA) en 1991 com o fruto de este proceso 93 En la UE se venía trabajando desde hacía tiem po sobre el problema de las aguas urbanas. En la C onferencia de Ministros de Frankfurt de 1988 se decidió concentrar más l a atención en el saneami ento y la agricultura ori entando las acciones al control de nitratos y tratamient o de aguas residuales. En la reunión de Ministros de la Haya de 1990 se decidió prestar más atención a las aguas subterrá neas como una fuente de sum inistro. 94 El argumento fundam ental sostenido por el Conceller ante el retraso del Plan se basó en la necesidad de culm inar los colectores como paso p revio a las depurado ras. Sin embargo previamente desde la Generalitat se argum entab a qu e el problema se debí a a la lentitud conque las adm inistraciones actuant es (principalmente m unicipios) realizaban l as obras. En la discusión de esta ley 19/1991 desde distintos partidos se argumentaba que es tos instrum entos de agilidad conque se la dotaba permitirían m ejorar una gesti ón que desde 1981 no había m ejorado substanc ialmente la calidad de las aguas contami nadas - Se habían hecho colectores pero no depuradoras. 95 La relación con los m unicipios generó fuertes conflic tos co mpetenciales que se fueron lim a ndo a través de acuerdos en los que se les dio cada vez más cabida a estos en el Consej o de Dirección (de dos vocales en 1987 pasaron a tener 8 en 1991)y se mantuvo en las com petencias del Area Metropolitana de Barcelona la realización de las obras de saneamiento. En la discusión de la nueva organización para la Junta de Saneam iento (ley 19/1991, DSPC nº 107/ 23-10-91) se puso de mani fiesto la posición del PSC en defensa de las entidades de adm inistración m unicipal tanto en el ám bito de las competencias como en el de los recursos. El d ebate se centró en el reparto de co m petencias entre la Gen eralitat y los Ayuntam ientos llegándose a un acuerdo entre las partes: “Así m ismo, la s administraciones local es, en proyectos de su ámbit o t erritorial, tendrán en igualdad de condiciones técnicas y económ icas la condición preferente de Adm inistración actuante para contratar y ejecutar las obras”, quedando por supuesto establecido que la planif icación global se haría a través de la Generalitat. 118 modernizador que se dio en la Generalitat. Su creación no im plicó “privatizar la obra pública (sino) empresarializar la gestión de algunos aspectos de la obra pública” (Villaseca R. 1995). Estas empresas tienen com o misión realizar las obras que le encargan los distintos organismos de la administración del Estado referentes a las infraestr ucturas (GISA) m ientras que REGSA se encarga de las de riego. A través de convenios marcos con la Generalitat se program an las actividades con los distintos Departamentos en especial con el DPTyOP y el DAGyP. Am bas empresas comparten la mism a estructura orgánica y directiva desde 1994. Este período estuvo signado por una crisis de recesión económ ica que afectó directamente a la obra pública. Este hecho, junto al ingreso de Es paña a la UE y la influencia del pensamiento neoliberal en la economía, explican los ajustes presupuestarios que afectarán directamente a las obras públicas. Las obras hidráulicas no estarán ajenas a este proceso con el agravante de que otras infraestructuras (como carreteras) tenían prioridades en los presupuestos locales. Las em presas constructoras orientaron sus actividades hacia otro s sectores (como vivienda), tendencia que se mantiene en la actualidad (CCOC 1994-1997-1998). En el ámbito estatal , durante el largo interregno en el que el PSOE mantuvo una mayoría parlamentaria la capacidad de negociación de CiU era m ás reducida. Será recién en las elecciones de 1993 cuando luego de perder la mayoría absoluta, el PSOE debe negociar con la m inoría catalana acuerdos de gobernabilidad a cambio de r ecursos y competencias para el gobierno local (Pallarés F. y Font J. 1994). Este hecho en conjunción con la participación de nuevos actores en la política hídrica y una creciente sensibilización de la sociedad 96 hicieron que la present ación del Plan Hidrológico Nacional por parte de la Administración Centra l se viera fuertem ente cuestionada en sus fundamentos y en las principales m edidas propuestas 97 . La pérdida de la mayoría socialista en el 96 Uno de los problemas detectados son la s incertezas tanto en la inform ación como en las previsiones que sustentan los planes (Mezo J. 1995). Dado que la inform ación es un recurso estratégico para la definición de los planes y su utilización justifica las acciones perentorias de la Adm inistración (que consisten por lo ge neral en ampliar la infraestructura existente), cuando se evidencian las incertezas de la m isma como de las prev isiones, el contenido del plan pasa a ser cuestionado. Este hecho se sum a a la percepción de que detrás de los pl anes existe una red de intereses concretos (‘lobby del cemento’, ‘com unidad de política hídri ca’) que son quieneslos promueven. La cr isis se manifiesta cuando el proceso de elaboración de los planes que exige m odelos abiertos y parti cipativos pone al descubierto estas defici encias que obligan a una revisión de los mism os (Pérez Díaz V. 1996:40). La sensibilización que tiene la sociedad española sobre la problemática ecológica se ha ido increm enta ndo en los últimos años hasta situarse ap enas por debajo de la m edia europea (Fundación Entorno 1998). 97 El PHN proponía terminar con los desequ ilibrios hidrológicos de España entre la s cuencas deficitarias y las cuencas ricas en recursos a través de los trasvases intercuencas. Una de las cuencas benefici adas serían las CIC con recursos de la Cuenca del Ebro. Esta m edida genero una fuerte opos ición encabezada por la CCAA de Aragón y por diferentes plataformas como la Comi sión Antitrasvase del Ebro creada en Cataluñ a. 119 Parlamento generaba una situación de ‘bloqueo’ que obligaba a la adm inistración a reformular las líneas directrices del Plan. En esta época se desatan a niveles intercomunitarios las denom inadas ‘guerras del agua’ entre las CCAA que se consideraban cedentes de recursos y las CCAA receptoras. El caso tuvo especial significación en Cataluña ya que los Planes Hidrológicos elaborados desde la década de los 80’ en las CIC preveían déficits hídricos que sólo podrían ser satisfechos transportando agua de otras cuencas, como la del Río Ebro. Esta situación repercutió en el tratamiento del PHCIC que contó en un prim er momento con el apoyo de las fuerzas políticas pero que poco de spués recibiría cuestionamientos desde el propio Parlamento Catalán. Las previsiones del PHCI C para los próxim os años como las medidas propuestas para superarlo han sido criticadas desde diversos ámbitos científicos, otras Com unidades Autonómicas (principalm ente Aragón), desde el Parlamento Catalán (DSPC 1990/ Sessions Plenáires núm 42 y 43.1) y de sectores vinculados a las cuencas del Ebro 98 . Estas críticas obligaron a la Generalitat a replantear los estudios. En la Unión Europea además de avanzar en las aguas urbanas se planteó el problem a de las aguas contaminadas por los nitratos procedentes de la agricultura. La Directiva 91/676/CEE exige a los países miem bros que determinen las aguas c ontaminadas y las que podrían llegar a estarlo si no se adoptan medidas. En esta época se lanza la segunda ola de Directivas que estaba orientada a regular los valores límites de em isión. Las actividades en comendadas a los estados miem bros eran de autorización de los vertidos industriales y de las plantas de tratamiento del agua, establecim iento de sistemas de recolección de aguas contam inadas , protección de zonas vulnerables, obligación de prevenir la contaminación por efluentes o resi duos industriales, cum plimiento de listados de sustancias contaminantes que afectan la salud hum ana. El problema del trasvase del Río Ródano traspa só las fronteras nacionales y el Parlam ento Europeo aprobó un informe de un eurodiputado socialista por España fom entando las conexiones de redes hidráulicas transeuropeas y solicitando a la co misión un estudio de viabilidad del trasvase de aguas del Río Ródano al curso alto del Ebro. 98 La Comisión antitrasvase del Ebro nuncleaba a entidades económ icas, políti cas y sociales que se m ovilizaron especialm ente en las zonas del sur de Cataluña. Ent re los pr incipales argumentos para oponerse al trasvase se cit aba el perjuicio ecológico que i mplicaría el m ismo en el Delta del Ebro. El otro sector que m ostró una fuerte oposición fue la CCAA de Aragón desde esta época todos l os años las Cortes de Aragón se pronuncia n en contra del trasvase del Ebro a otras Com unidades por “ser contrarios a los principios de la Carta del Agua, im plicarían una i nversión desproporcionada y parcial de los fondos públicos generales” e “incrementarían lo s desequilibrios entre la perife ria y el interior peninsular contribuyendo a su de sertización” (diario La m añana 22/09/98). 120 Por último, en cuanto a los sistem as de contro l ejercidos por la UE, en 1998 el Tribunal de Justicia de la UE condenó a España por incumplim iento de las normas de calidad de las aguas de baño interiores (ríos, pantanos y lagunas) porque no se tomaron las m edidas para paliar la mala calidad de estas pese a las advertencias de las autoridades com unitarias. España había alegado la imposibilidad de cum plir con estas normativas por la s reiteradas sequías de los últim os años pero los jueces las rechazaron ya que la mayoría de las z onas de baja calidad se encontraban en la parte norte del país que no sufrió los efectos de la sequía. 4.2.4 La Transición: 1996-2000 La creación en el año de 1996 del Ministerio de Medio Ambiente (MIMAM) por el nuevo gobierno estatal del Partido Popular (PP) que concen tra en la Secretaría de Aguas y Costas los organismos dedicados al tem a del agua, forma parte de un proceso de cam bio en la concepción sobre la gestión del agua. Este proceso iniciado en la década de los 80’ que traspasó el agua desde la órbita de obras públicas a la de medio am biente es tuvo muy influida por el ingreso de España a la Unión Europea 99 que ha forzado la aplicación de normativ as y la creación de nuevas estructuras administrativas. Esto ha im plicado una transform ación gradual en las instituciones y los modos de gestión 100 y una rediscusión de los principios de la administración hídrica 101 . El MIMAM se propuso como objetivo priorita rio la aprobación del Plan Hidrológico Nacional y los Planes de Cuenca a partir del cons enso entre los distintos actores tanto públicos como privados 102 . Los Planes Hidrológicos de Cuencas fu eron aprobados y luego se avanzó a la etapa de balances para decidir si eran pertinente s o no los trasvases intercuencas en el PHN. Tanto 99 En el año 1990 España era el único miem bro de la CE que no cont aba con un Ministerio de M edio Ambiente . En 1996 se crea el MIMAM se concentran en este organismo l a mayor parte de la s competencias referidas al agua (Aguilar S. 1997). 100 Estos cambios no fueron dem asiado signifi cativos en la orientación tradicional de la política hídrica. El Presupuesto de Medio Am biente diseñado para el año 1999 (que en total su mó 341.000 MP TS) se centró en Obras hidráulicas (16% m ás que el que año anterior), en las Cuencas Hidrográfi cas (54% más que el año ant erior) y Parques Naturales (40% m ás). Para Cataluña se dest inaron 9.934 MPTS (m enos que al año anterior) pero se le deben sum ar los 12000 MPTS para la depuradora del Prat. Esto fue sido criticado por las orga nizaciones ecologistas Greenpeace y CODA que consideran que los gastos de l Plan Hidrológico sobr e m edioambiente ‘menospreciab le’ yq que esta política ‘apuesta p or el cem ento ’ y ‘hará las delicias de constru ctores y em presario s’. 101 La AC planteó la necesidad de flexib ilizar los derechos de uso y de reformar las Confederaciones Hidrográficas que “se muestran im potentes en la vigilancia en la calidad de las aguas”. El Ante Pr oyecto de m odificación de la ley de aguas ha concentrad o gran parte del deb ate de la AC con los diferentes actores que participan en la Política Hídrica y básicamente propone incorporar m ecanismos de me rcado en la distribución de los recursos hídricos. A principios de may o de 1988 se aprobó esta propuesta en el Consejo del Agua con el vot o opositor de los ecologistas y de al gunos científicos y la impugnación parci al de grupos agrarios y sindicales. 102 En el año 1998 se aprobaron los Planes Hidrol ógicos de Cuenca (Dec. Real 1664/ 1988 del 24 de juli o) en un largo período de negociación entre diferent es actores y principalm en te entre los representantes de C omunidades Autonóm icas que mant enían fuertes conflictos por el cont rol del agua. Se es tim a que para fin de año se e nviará al Parlam ento el Plan Hidrológico Nacional y que este será aprobado dado que viene con acuerdos políticos desde ab ajo con las diferentes sectores políticos con representación parlamentaria. Esto s cam bios no parecen ser dema siado significativos en la orientación tradicional de la política híd rica. 121 en el PHCIC como el Plan Hidrol ógico del Ebro se presentan como cuencas deficitarias por lo que se cerraría la posibilidad de un trasvase de este último hacia el prim ero 103 . La posición del MIMAM ante la política Hídrica fu e definida en una “f ase de transición” de acuerdo a lo manifestado por el S ecretario de Aguas y Costas (Blanco B. 1998). En esta etapa se pretenden introducir cambios graduales a la vez que se culmina con el proceso de planificación hidrológica. Estos cambios tienden a adaptar el m odelo de gestión del agua a los contextos socioeconómicos que desde la apertura de la econom ía plantean esquemas de liberalización y prácticas de mercado. La flexibilización en el régi men de concesiones de uso y los nuevos m odelos de financiación de obras púb licas y gestión empresarial 104 del tem a hídrico son algunas medidas orientados en ese sentido 105 . En relación con la planificación hidrológica esta está concebida no tanto como m odelo de asignación de recursos sino más bien com o un instrumento para proveer de seguridad jurídica a los usuarios. Esta etapa que ha sido caracterizada por el freno a los traspasos competenciales y a la transmisión de recursos no im plica que no se busquen nuevas fórmulas com petenciales como nuevos modelos de financiam iento que permitan incr ementar la presencia de la AHC en los tem as hídricos 106 . 103 Las diferencias de criterios entre la AHC y la CHE se h a n m anifestado en la pri oridad de los usos del R ío Ebro. Mientras que la Generalitat ha promovido la navegabilidad del río para lo que reque ría un caudal m ínimo de 125 m 3 por segundo, el Plan aprobado estim a en 100 m 3 de caudal m ínimo o ecológico y se priori za el uso Hidroeléctrico (que prevé la construcción de num erosos aprovechamient os río arriba) por sobre el recreativo (Diario Pri mera Plana 9/10/98). 104 En noviembre de 1987 se constituyó la Em presa Aguas de la Cuenca del Ebro SA adscripta a la CHE, con un modelo de gestión privada y de cofi nanciación (básicamente con fondos europeos y privados) con el cual se pretende mejorar la capacidad de gestión de las obras hi dráulicas. 105 Estas iniciativas se incluyeron en la propuesta de reforma de la ley 29/1985 que destacaba: 1. Resaltar la dimensión medi oambiental de l as aguas continentales. 2. Incorporar el derecho a la información m edioambiental y nuevas ma terias como la desalación y reutilización. 3. Regular las obras hi dráulicas como clase específica de las obras públicas. 4. Facilitar la aplicación del actual régim en ec onóm ico financiero de la vi gente ley: Los concesiona rios hasta ahora exentos del canon de ocupación serán gravados c on un canon distinto destinado a la mejo ra y protección de dicho dom inio; Se transfiere a la Admi nistración Tributaria del Est ado la recaudación de cánones y tarifas ante s en manos de las Confederaciones Hidrográficas; el canon de vert idos se cobrar á a todos los vertidos existent es (pero el organismo de Cuenca a petición del titular de un vertido podrá reducir el im porte del canon proporcionalmente a la disminución de la carga contami nante bajo el criterio del que “descontam ina c obra”. 5. Introducir transparencia a través de mediciones de consumo y regulación de los derechos de inform ación. 6. Pote nciar l as funciones de las Co munidades de usuari os de Aguas Subterráneas. 7. Flexibilizar el si stema de concesi ones. Autorizar la transmisi ón de derechos concesionales y la posibilidad de crear ‘ban cos del agua’. 8 . Mayor colaboración en tre la adm inistración Estatal del Agua y las Comuni dades Autónomas. 9. Reforzar com petencias de los ór ganos participati vos de las Confederaciones Hidrográficas. 10. Nuevos mecanism os e instrumentos para evitar vertidos contam inantes. 106 El esquema de análisis de Ram ió y Subirats llega hast a el año 1995. 128 de los recursos: el Estado ignora la identid ad, uso y consum o de casi 400.000 acuíferos que corresponden a más del 70% de los que existen en España. Otro elemento destacable en el nivel central ha sido la aprobación en el mes de agosto de 1999 de la modificación a la ley de aguas (ley 46 de 13 de diciem bre de 1999). La principal novedad de la ley se refiere a la posibilidad de cesi ón de aguas: "los concesionarios de derechos de agua podrán ceder con carácter temporal (sin especificar el tiem po) a otro concesionario de igual o mayor rango, previa autorización adm inistrativa, la totalidad o parte de los derechos de agua que le correspondan". La ley permite tam bién constituir ba ncos de agua o "centros de intercambio de derechos de uso" para el intercambio de este recurso siendo la confederaciones hidráulicas las únicas autorizadas a lanzar ofertas públicas de adqui sición de derechos de agua para posteriorm ente cederlos a otros usuarios mediante el precio que el propio organismo oferte y otorga al Ministerio de Medio Ambiente la facultad de m odificar con car ácter de excepcional el orden establecido sobre preferencias de uso 118 . La reforma incluye tam bién un régimen jurídi co para el procedimiento de desalación y reutilización, introducción de políticas de ahorro del recurso a través de la m edición de caudales utilizados y fijación de consumos de referencia , creación de m ecanismos para el control del buen estado ecológico de los bienes y un régimen m ás es tricto en las autorizaciones de vertido, fomentar el derecho a la información, regulación de la obra hidráulica y potenciación y apoyo a las Comunidades de Usuarios 119 . Este conjunto de medidas han aclarado y prof undizado algunos aspectos de la Ley de 1985 e incluido los cambios que se habían generado en la legislación y la jurisprudencia de aguas remarcando la protección m edio-ambiental promovida desde la UE. Aunque estas reglas no son el aspecto central de la reforma (Sánchez Morón M. 2000) la prioridad que se le da al "buen estado ecológico de las aguas" y el conjunto de dispos iciones que hacen referencia a la protección del medio-am biente ubican a esta legislación en el espír itu de las directivas comunitarias. Pero la gran innovación de la Lag. son las medidas para flexibili zar los derechos de uso que es el principal objetivo de la Reforma Legislativa y que busca increm entar los volúmenes de agua disponible (Setuáin Mendía B. 2000). 118 Este mecanism o es similar al utilizado en California que pe rm itió la cesión de aguas de los agricultores a las ciudades para que no sufrieran restricciones. 119 CiU propuso dos enm iendas. La primera referida a que se evit e la doble imposición ent re impuestos autonóm icos para el tratam iento de vertidos y el canon de vert idos que aplica la admini stración central. Esta enmienda se habrí a acordado no incluirla en el texto l egal y recogerla posteriorm ente en una suerte de protocol o. La segunda se refiere a la ejecución de obras de mejoras de i nfraestructura hidráu lica de la cuenca del Ebro por parte de la Ad m inistración Catalana a cuenta del canon que se paga por el minitrasvase del Ebro a Tarragona. Esta segunda enmienda fue criticada por dirigentes del PAR que entendían que dicho canon corresponde a l a Confederación Hidráulica del Ebro. 129 La modificación de esta ley había sido incluida en la plataform a electoral del partido gobernante y no ha contado con el apoyo del principal partido de la oposición 120 . La principal causa de este rechazo ha sido la posibilidad que se abre de aquí en más para que los particulares puedan transferir temporariam ente los derechos de concesión sobre los recursos a otros particulares. Si bien el proceso esta monitoreado por las autoridades de cuenca y los precios con que se transfieren estos derechos son limitados, se ha criticado básicam ente que se permita vender este recurso por parte de quienes no son los propietarios del mism o ya que el agua es un bien público 121 . La segunda gran crítica se refiere a que el proceso de planificación hidrológica habría quedado en un segundo plano ya que se priorizaría n otros mecanism os de gestión en los que cuentan más la gestión privada o los incentivos ec onóm icos para regular una gestión más eficiente de los recursos. En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cataluña se pueden destacar dos hechos que han marcado profundos debates a nivel político y social: la aprobación de una nueva ley de aguas y la discusión del trasvase de aguas a Barcelona. En el mes de enero de 1999 se presenta el proyecto de "Ley de Ordenación y gestión del Agua" aprobado el 12 de julio de 1999 y que era una continuidad de las políticas de reforma iniciadas en 1998. Los objetivos políticos de la ley eran establecer un único interlocutor en la administración hidráulica, clarificar el rol de las entidades locales y por últim o resolver el conflicto del canon del agua (Lacambra M. 1999). Según la Di rectora de la ACA Marta Lacam bra el hecho de que existiera una Directiva Europea con un avanzado estado de consenso favoreció la aprobación de la Ley. El gobierno había logrado consensar un acuerdo con las entidades vecinales (CONFAVC) por el cual se concluía la guerra del agua que dando la resolución definitiva del problema pendiente de la aprobación de la nueva ley de aguas por parte del Parlamento Catalán. Este elem ento fue fundamental para facilitar el tratam iento parlamenta rio del proyecto de la nueva ley en el que las diferentes fuerzas políticas destacaron el carácter consensual con el que se terminó aprobando 122 . 120 El proyecto fue apoyado por el Parido Popular y sus socios gubernamen tales (CiU y PNV) y fue rechazado por el PSOE e IU. Según fuentes nacionalistas catal anas el apoyo definitivo de CiU al proyecto de ley se produjo tras conseguir que el gobierno se hiciera cargo de una parte im portante de l a financiación del Canal Garri ga-Nogueres destinado a regadío. (El País 26 de novi embre de 1999) 121 El gobierno de Aragón estudia la posibilidad de presentar un recurso de inconstitu cionalidad ante la posibilidad de que la ley posibilite los trasvases a otras cuen cas (La Vanguardia 15 de diciembre de 1999). 122 Como hecho destacable el ponente del Grupo Socialista auto criticó la "cobardía de todos " los legisladores por no aplicar a los agricult ores y ganaderos el canon del agua si endo que estos sectores son l os que más agua consumen. Posteriorm ente criticaba que se hubiera excluido del canon a las empresas energét icas aspectos en los que coincidía el grupo de ERC y de ICi V. La defensa de los agricultores fue esgrimida por el vocero del Grupo del PP para quien el pago de este canon pondría a los agricultores cat alanes en una situaci ón desigual respect o al resto de los agricultores de España, 130 Es de destacar las enmiendas planteadas por los grupos de PSC y de ERC para que la Generalitat tuviera más com petencias en todo el te rritorio de Cataluña incluyendo las tierras de la Cuenca del Ebro. Estas enmiendas serían rechazadas con el voto de CiU y el PP pero quedaba de manifiesto la vigencia del m odelo administrativo en la gestión de las aguas. Esta nueva iniciativa insistía en la creación de un canon único sobre el agua con una modificación im portante que era que este pasaba a ser un impuesto y que se excluía a los agricultores y ganaderos de la aplicación de este impuesto (las em presas hidroeléctricas nunca fueron incorporadas como sujetos im ponibles). Aquí no sólo es interesante el tema de la unificación de los cánones existentes o la aplicación del principio de "quien contamina paga" sino sobre todo que se asum e que es un impuesto basado en el principio de que "quien usa pa ga". Es decir que se reconoce que el agua tiene un precio, "el precio del costo de uso y de res titución" y este es progresivo penalizando los consumos abusivos o suntuarios y favoreciendo el ahorro y la reducción de la contam inación. Otra novedad importante de esta ley se refiere a la descentralización de la gestión en las Entidades Locales del Agua (ELA) a las que se transfiere n com petencias en materia de abastecimiento y de saneam iento 123 . Las funciones básicas que cumplen son abastecim iento de agua potable, el alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, el control sanitario de aguas residuales entre otras funciones establecidas por la Ley La ley divide a las ELAS en Bá sicas y Cualificadas. Las primeras son entes territoriales que agrupan a uno o varios entes locales para gestionar los sistem as de saneamiento, de abastecimiento en alta y de suministro en baja para los m unicipios que las integran. Las cualificadas son entes supramunicipales (que pueden incluir com arcas) cuyo ámbito territorial está definido por la planificación hidrológica. Esto quiere decir que má s que entidades de gestión son organismos de planificación La ley ratifica a la ACA como la Adm inistr ación Hidráulica única en el territorio de las CIC. Los estatutos de esta nueva entidad habían sido aprobados por el decreto 125 del 4 de mayo de además de reconocer que los agricultores pagan los cá nones de regul ación y desembalse (Diario de Sesiones del Parlam ento de Cataluña P-123 Pág. 8428 y ss.) 123 El pro blem a de lo s conflictos competencias entre la Generalitat y los Mu nicipios controlados por el socialismo es un tem a que se ha mantenido en la s diferentes legislaturas en la s que se observa la tensión entre las propuest as "centralistas' del gobierno de la Generalitat representado por CiU y los reclam os m unicipales expresados por los socialistas y sectores de izquierda que gobiernan en l os municipios. 131 1999 que establecen la ACA como una entidad de de recho público de la Generalitat con la finalidad de constituir una administración hidráulica única 124 . La estructura organizativa de esta entidad responde a los nuevos requerimientos establecidos por la ley, estableciendo la figura del 'gerente' con una estructura de personal que se encuentra dentro del régimen de derecho privado. Sin em bar go la unificación no fue inme diata ya que hasta el mes de enero del año 2000 tanto la JS com o la JA seguían funcionando físicamente en diferentes edificios. Los órganos de gobierno quedaron constituidos por órganos colegiados- Consejo Directivo, un Consejo de Administración y el Consejo (asesor) de Uso Sostenible del Agua todos ellos de tipo colegiado con participación de usuarios y actor es interesados en temas hídricos- y órganos unipersonales- Director, Gerente. Poco tiempo después se m odificó esta estruc tura organizativa de acuerdo con la Ley 4/2000 , de 26 de mayo elim inando el Consejo de Dirección cuyas funciones fueron atribuidas al Consejo de Administración e incorporando a un representante de los usos industriales en el mism o. La segunda modificación era de m enor envergadura y se pr odujo por el DEC. 218/1999 de 27 de julio que incorporó a la EMSHyTR en el Consejo de Administración. Cuadro 9 Estructura de funcionamiento de la Agencia Catalana del Agua Órgano de Gobierno y funciones Composición Consejo de Dirección El presiden te es el conceller del DMA El vicepresidente es el director de la ACA Un representante del DMA Un representante del DARyP Un representante del DCyT Un representante del DPTyOP Un representante del DySS Un representante del DG Consejo de Adm inistración Funciones: Es el órgano de gobi erno en régimen de participaci ón que cumple las funciones atri buidas por la ley 25/1998 Presidente Consejero DMA Vicepresidente Director ACA Un Representante por cada Departamento Un Representante Administración Hidráulica Estatal Cuatro vocales de Administraciones Locales Usuarios Abastecimiento Dom éstico (2) Industriale s (2) Agrarios (1) Ganaderos (1) Director Funciones: Dirige y representa a la ACA Unipersonal 124 Debe destacarse que no todas las entidad es que se ocupan del tem a del agua pasaron a depender de la ACA. La influyente em presa Aguas Ter del Ll obregat quedó como en tidad autónom a dependiente del DMA. Este hecho no fue menci onado por ningún grupo parlamenta rio al aprobarse la le y del agua que "unificaba l a administración del ciclo hidrológico del agua". 132 Órgano de Gestión Gerente Funciones: Cumple las funciones del art . 19.15 de la ley 25/1998 Unipersonal Órgano de Asesoramiento Consejo de Uso Sostenible del Agua Funciones: Ejerce las funciones del art. 19.12 de la ley 25/1998 Ocho Representante Entidades Locales Un representante de la EMSHyTR Seis Representantes Entid ades Am bientales Cuatro Representantes Entidades Sindicales Cuatro Representantes universidades Dieciséis Re presentantes de usos recreativos, industrial es, agrarios y ganaderos. Dos Representan t e d e Entid ades de Abastecim iento Tres Representantes de Asociaciones de Consum idores y usuarios Un Representante de asociación de Vecinos Tres Expertos nom brados por el DMA Con respecto al problema de los trasvases, el debate sobre la posibilidad de trasvases de aguas desde el Río Ebro o el Río Ródano a Barcelona se intensificó en los últimos tiem pos. Si bien la disputa se ha ubicado especialmente en el ám bito de los especialistas donde se encuentran dictámenes a favor y en contra del proyecto, las repe rcusiones de estos dictámenes en otros sectores sociales provocaron continuos debates públicos en los medios de com unicación. El cuestionamiento de algunos especialista s al m antenimiento de políticas que siguen privilegiando la oferta sin que se consideren mecanism os para promover el ahorro y el uso eficiente de los recursos hídricos 125 , como la reacción de sectores que se sienten afectados por los trasvases 126 , ha determinado que este tem a se transfor me en un 'issue' sobre el que se han ido formando coaliciones en pro y en contra del m i smo. La necesidad de un acuerdo especial entre Francia y España como el alto de costo de fi nanciam iento del proyecto han llevado a este tema, planteado originalmente por el gobierno autonóm ico, a que se debata a niveles del Estado Español y de la Unión Europea. El gobierno Español ha s upeditado su posición a la discusión del Plan Hidrológico Nacional. 125 La publicación del libro del economista J. Vergés (1998) fu e utilizada como uno de los argum entos expuestos en la denuncia del ingeniero B arraqué a la comisi ón de especialistas que debían expedirse sobre la oportunidad del trasvase de aguas desde el Río Ródano (diario El País 20 de junio de 1999 pág. 4). En el que se señala que los trasvases no son necesarios ya que se cuenta con agua sufi ciente pero esta está mal administrada (especialm ente en los sectores agrarios) por lo que es necesario que se apliquen mecanism os económicos que incentiven el ahorro. La utilización de los recursos hídricos de la presa de Rialb- destinada a ampliar las áreas de riego- es otra pos ibilidad planteada por algunos especialistas para trasvasar aguas a las Cuencas Internas de Cata luña (diario El País 7 de m arzo 20 de 1999). Las duras respuestas de los sectores agrarios a la s propuestas (diario Segre 19 de junio de 1999) como de ot ros especialistas- com o el Com ité Científic o francés para el Acueducto Languedoc-Ros ellón-Cata luña- y empresarios al trasvase han m ostrado el carácter confrontativo de est e issue en el que se han generado básicamente dos posiciones antagónicas 126 El gobierno de la Comunidad Autonómica de Aragón estudia la posibilidad de plantear un recurso para rechazar la nueva ley de ag uas española ya que esta posib ilitaría los trasvases intercomunitarios. 133 La posición de los actores depende de la s ituación en la que se encuentren ya que no siempre la política antitrasvase es un principio so stenido para todos los casos. Por ejem plo el especialista francés Bemard Barraqué ha realizado una valoración positiva de los trasvases aunque se opone al trasvase del Ródano; los agricultores le ridianos se oponen al trasvase de la cuenca del Ebro a Barcelona pero esto no quiere decir que se opongan al trasvase del Ródano- otros especialistas y sobre todo grupos defensores del medioam biente mantienen posturas más principistas y se oponen a todo tipo de trasva ses. El proyecto del Ródano aparece como una alternativa para el gobierno autonómico para superar los conflictos que se generan internam ente y con otras comunidades autonóm icas como Aragón. Las gestiones informales con otras autoridades como la reunión de especialistas de Cataluña y Francia, otorgan al gobierno catalán un estatus de mayor autonom ía frente al gobierno español que revaloriza las pretensiones del gobierno nacionalista catalán. Por último los m unicipios y especialmente los del área Metropolitana han mostrado una disposición favorable a que se soluci one el problem a de abastecimiento sin que se expidan necesariamente en favor del trasvase. Otros dos hechos significativos en Cataluña s on la firma de un protocolo de financiam iento para la construcción del Canal Segarra-Garrigues y la construcción de la depuradora asociada al proyecto de desviación del Río Llobregat. En am bos se trata de proyectos de gran im pacto económico y social pero que a su vez tienen un carácter sim bólico con antecedentes históricos relevantes. El caso de canal Segarra-Garrigues que es un proyecto con más de doscientos cincuenta años de antigüedad (diario Segre 3 de octubre de 1999), será tratado m ás adelante al analizar la política de riegos. El desviamiento del río Llobregat tam bién es un proyecto con una larga historia y que se concretó en la última década. De acuerdo a un estudio realizado por la Junta de Aguas desde el año 1891 se sucedieron un conjunto de planes, pr oyectos y estudios que preveían la desviación del río Llobregat. En 1994 las administracione s central, autonóm ica y local firman el Convenio del Delta que aprueba la ejecución de un conjunto de obras para mejorar las infraestructuras de la zona: desviamiento del Llobregat, am pliación del puerto y del aeropuerto, nuevas vías de acceso a Barcelona, construcción de la depuradora del Prat y adecuación de diversos servicios. Por este convenio se crea la Comisión de seguim iento del Pl an del Delta y se encarga a la Dirección General de Política Hidráulica la redacción del Proyecto de desviamiento que se concluye en el año 1997. En el año 1999 el MIMAM aprueba el proyecto de desviación del Llobregat y comienzan las obras para construir la depuradora del Prat con lo que termina un proceso que m ovilizó a una gran cantidad de actores y generó numerosos conflictos. 134 En el ámbito europeo la aprobación de la DM del Agua en junio del 2000 inició una nueva etapa en las políticas hídricas europeas que busca inte grar y dar coherencia a las dos grandes olas de Directivas. El objetivo fundamental de la DM es alcanzar un buen status para todas las aguas para las aguas superficiales y subterráneas tanto a nivel ecológico y químico. Esta síntesis en la Legislación está guiada por los principios del c ontaminador pagador, de prevención, precautorio, la rectificación a las fuentes y la subsidiariedad en la gestión. Las autoridades de aplicación de la Directiva son la Comisión Europea para las tareas de supervisión, los Estados Miembros encargados de la im plementación y las Autoridades de Cuenca para la ejecución. Uno de los aspectos más problem áticos en el pr oceso de discusión de esta Directiva fue el referido a trasladar los costos reales de las infraes tructuras y servicios a los usuarios. España fue uno de los Estados que resistió con más vehem encia la intencionalidad original que buscaba evitar subsidios encubiertos y aplicar incentivos para un uso m ás eficiente. La especificidad del caso español y el fuerte impacto a las actividades ec onóm icas han sido los argumentos planteados para rechazar la redacción original. La comisión a rribó a un acuerdo entre las partes en donde se establecen pautas económicas que los Estados m iem bros no están obligados a cumplir siem pre que justifiquen adecuadamente su posición y no se afecten los objetivos de la DM 127 . Sobre el tema del valor económ ico del agua la DM del Agua aprobada en junio de 2000 aclaró en sus considerandos que el "agua no es un producto comercial como cualquier otro, sino que es una herencia que debe ser protegida, defendida y tratada com o tal". La iniciativa original de DM proponía que se cubrieran los costos reales de ges tión de las aguas. Esto provocó la rápida reacción del gobierno español y del sector agrario por el impacto negativo que podría ocasionar en la agricultura española esta medida lográndose un artículo m ás orientativo que de taxativo cumplim iento 128 . El texto final aprobado (art. 9) establece que "l os Estados miem bros deberán tener en cuenta el principio de recuperación de los costos sobre los servicios, incluyendo los costos ambientales y 127 El problema de las tarifas del agua afectaba especialm ente a la agricultura del regadío por lo que este t ema se ampliará al analizar las políticas de rieg os. 128 Las tarifas del agua constituyen uno de lo s instrumentos más m encionados en la política hídrica con efectos sobre la gestión cualitativa como cuantita tiva del agua. Los trabajos de J. M. Sum psi (1996) y de Jiménez J. et al. (1996) son coincidentes al relativi zar la eficiencia de estas m edida s para todos los casos ya que puede provocar una disminución significati va de la renta agraria sin genera r ahorro de aguas, o exigencias de ta rifas tan altas que la opción m ás racional sea abandonar los riegos. En otros casos se puede mejorar la recaudación pero afectar la renta sin incidir en el ahorro. Las opciones seguidas por los agricultores tienen que ver más con la elección de activid ad o de cultivo (cam bio de cultivo de regadío, o de regadío a secano, o abandono de la actividad agraria) que con l as técnicas de gestión (m anejo del agua, dosis, técnica de riego). Las di ferencias de precios entre las cuencas son muy m arcadas y se deben sobre todo a causas estructurales (gama de cultivo s posibles y estructura y dim e nsión de las explotaciones) que a variabl es ligadas a las dotaciones de agua, garantía de sum inistro o efici encia técnica en el sistem a de distribución. 135 económicos y considerando el análisis económ ico establecido en el Anexo III y en particular con el principio del contaminador pagador". La UE otorga un amplio plazo, hasta el año 2010 para que los estados establezcan estos incentivos económicos para una gestión m ás eficiente (gestión de la calidad) y para contribuir a los objetivos ambientales de la Directiva. El inciso 4 de este artículo ha dejado un m argen de maniobra a los estados miem bros para que con fundadas r azones no se apliquen estas políticas de precios siempre y cuando no se com prometa el cumplim iento de los objetivos de la Directiva 129 . 129 Aquí contrasta notori amente los pri meros textos propuestos que hablaban de recuperación íntegra de costes y l a redacción definitiva del art. 9 inciso 4 en el que seestabl ece que los Estados miem bros no incumplirán la Directiva si deciden no aplicar el principio de recuperación de cost es siempre que no incum plan con los fines y objetivos de l a presente Directiva. La presi ón de España y de otros países por el im pacto que esta Directiva tendría sobre l os costos agrícolas fue decisiva para la modificación de este artículo. 136 C APÍTULO CINCO 5.1 Las fases de la política hídrica: la inestabilidad institucional En la evolución de la Política hídrica catalan a se distinguen distintas etapas cargadas de conflictividad en las que a los cortes territoriales de la gestión (AHC y CHE) se le agregan la diferenciación entre la gestión del saneamiento y de la JA com o de los diferentes niveles institucionales que participan en la administraci ón de las aguas. En relación con la gestión del saneamiento se incorporaron aspectos innovadores com o el sistema de autofinanciamiento y un ambicioso plan de construcción de depuradoras . En los prim eros años se dio una política descentralizada pero en los años 90' se produce una fuerte concentración de funciones y se acelera notablemente la construcción de depuradoras. Estas políticas se orientaron a sanear principalm ente las aguas residuales de uso doméstico. Respecto de los otros usos en los últim os años la AHC ha intensificado acciones de control e incentivo para la solución de los problemas de contam inación hídrica. En cuanto a la gestión de la JA prácticamente se reprodujo el Modelo Hidrológico anterior a 1979. Los planes sucesivos desde 1980 han partido de un análisis de demandas crecientes ante las que se deben incrementar las ofertas. A pesar de los anuncios de proveer un sistem a que tienda a la gestión de la demandas, las previsiones estableci das en los planes hidrológicos siguen manteniendo el criterio productivista. En los consumos dom ésticos han seguido creciendo los consumos por habitante y día, pasando de 147 lt. en 1996, a 154 lt. en 1997 a 159 lt. en 1998 (INE 1998). Ante los déficits de agua de las CIC (sobre todo por las demandas urbano-industriales) y las dificultades para lograr los trasvases desde el Rí o Ebro, aparecen nuevas alternativas de trasvases como la del Río Ródano de Francia. Esta altern ativa que tiene importantes críticas técnicas y políticas, es un desafío desde el gobierno autonómico a las com petencias estatales ya que plantean una negociación directa entre la Generalitat y otro Estado. En síntesis, se puede decir que las características que diferencian la gestión del agua en Cataluña del resto de la AGE ya estaban presentes en la etapa previa a los traspasos competenciales. Lo más innovador ha sido la gestión de la calidad de las aguas sucias en las que se ha avanzado con mecanism os de autofinanciamiento y un fuerte im pulso de la construcción de depuradoras. Pero también en este caso ha prim ado el espíritu pr oductivista que privilegia los objetivos económicos sobre los ambientales. Los continuos cambios en las estructuras adm ini strativas y en el Régimen Jurídico muestran una orientación errática e inestable de las instituciones de agua catalanas. En estos cambios han 137 incidido factores externos e internos en los que los niveles de gobierno se han influido m utuamente. Por otro lado, estos cambios no son un proceso aisl ado sino que se han dado de form a concurrente con cambios en los niveles Estatal y Europeo. La influencia entre los tres niveles no tiene una dirección única - de arriba hacia abajo - sino que más bien se dan procesos de feedback en los que los actores institucionales inciden entre sí en los contenidos, redes y estilos de la política hídrica. La concepción de distrito único de cuenca, la planificación y la importancia de los aspectos cu antitativos, son temas que ha incluido la propuesta de directiva de la UE y que tienen sus raíces en la tradición hidráulica española; el m odelo de financiamiento, la organización de los usuarios de aguas subterráneas y la gestión integral de las aguas propuestas en la legislación estatal tienen una referencia local en la AHC; el PHCIC empezó a tener cuestionamientos serios luego de que entrara en crisis el PHN. Cuadro 10 Las fases de la Política Hídrica en Cataluña Nivel Estatal Nivel Europeo Nivel Autonómico 1979-1984 Fundación Institucional Constitución del Estado y Estatuto Autonóm ico. Ideario de diferentes Partidos. Primer ola de Directivas. División territorial en dos áreas según m odelo hidrológico a cargo de la AGE. Creación JS. Canon de Saneamiento. Minitrasvase a Terra gona. 1985-1990 Conflictos competenciales y territoriales Lag. 1985. Ratificación Modelo Hidrológico. Sentencia TSC 1988. Nueva estructura de la CHE Ingreso a la UE Adecuación a la DM: contenido me dioambiental. Influencia de PAC. Ley AHC: reproducción m odelo estatal. Gestión de la oferta. Gestión separada JA y JS. Saneamiento aguas dom ésticas. Increm ento de ingresos JS. Fuertes conflictos con M unicipios. Creación EMRHyTR Avance AHC sobre Municipios y CHE 1990-1995 Crisis modelo de Administración Bloqueo PHN. Exigencia de Plan de riegos. Segunda ola de Directivas: DM sobre abastecim iento urbano y sobre nitratos para agricultura. Creación DMA. Gestión empresarial:REGSA,Gisa, ATLL y transformación JS. Críticas al PHCIC Construcción depuradoras Canon de infraestructura. Guer ra del agua Im portancia fondos UE. Tensión con Municipios del Area Metropolitana 1996-2000 Transición. Discusión de nuevos modelos MIMAM: acentuación me dioambiental, Libro Blanco Aprobación de los PHC. Tercer ola de directivas: Nueva DM de la UE: Mayores controles cualitativos. Incluye aspectos cuantitativos Creación de la ACA. Canon único. Descentralización en Municipios Fuente: Elaboración propia 5.1.1 El estilo de gestión de la política hídrica: ratificación y crisis del modelo hidrológico El régimen jurídico de las aguas en el pe ríodo 1980-2000 confirm ó la tendencia histórica de la política hídrica española al ratificar los principios del Modelo Hidrológico. Tanto en la dimensión horizontal (grupo) com o en la vertical (trama) la legislación prevé mecanism os formales de interacción principalmen te en torno a los organismos de cuenca (‘la administración periférica’ de acuerdo a A. Em bid Irujo 1996). Este nivel de formalización en la 144 superando el juego de suma cero que caracteriza la s relaciones de distribución en un contexto de escasez. En el ámbito institucional se distinguen en es pecial los conflictos com petenciales entre la AHC y la CHE y entre la Generalitat y los Municipios. La permeabilidad de las fronteras institucionales a la influencia de sectores externos varía de acuerdo a los sectores de los que se trate: el sector agrícola ejerce más influencia en la CHE mientras que el industrial y el dom éstico lo hacen en la AHC. De este modo mientras en el prim er caso se han mantenido los valores tradicionales del m odelo hidrológico para la financiación de la gestión (gratuidad del agua, financiación del estado de las obras, etc.) en las CIC ha sido m ás fuerte la influencia de la gestión empresarial del a gua (industriales y em presas distribuidoras) donde los valores económicos están m ás internalizados en el conjunto de la población. Si bien la participación tiene una larga trad ición en cuanto a su institucionalización, el predominio de los sectores técnico-burocráticos ha vuelto poco accesible la participación de otros sectores en la determinación de las políticas. En general la participación de los actores socioeconómicos se ciñe sobre todo a las fórm ulas de reparto de los recursos y a los modelos de financiamiento sin intervenir m ayormente en otros aspectos de la gestión que se dejan en manos del gobierno. El mecanism o de funcionamiento de estos entes participativos es por lo general formal con pautas de funcionamiento no reglam entadas. La distribución de recursos es fuertemente asim étrica. El recurso en sí se encuentra distribuido según diferentes criterios donde se resa lta la desigualdad dentro del propio sector agrícola y de éste con el resto de los sectores . Los recursos económicos están distribuidos en una forma desigual. Si analizam os la gestión en baja se advierte que los usuarios domésticos son los que pagan relativamente m ás en relación con otros usuari os. Respecto de la gestión en alta si bien se mantiene un elevado nivel de financiam iento de las infraestructuras con fondos generales la aplicación del canon de infraestructura ha implica do una distribución inequitativa de este tributo entre los distintos usuarios y entre los territorios de las dos cuencas. Las arenas de desarrollo son principalmente las institucionales, fundam entalmente de la administración aunque en el tiem po han ganado espacio las arenas políticas (con un rol más activo del parlamento), la de los especialistas en las que se ha abierto m ás a la intervención de otros sectores y las arenas sociales. Las relaciones de los actores socio-económicos con los institucionales no se circunscribe a una sola instancia. Por ejemplo, los sectores ag rícolas participan en las políticas de la AHC, intervienen por medio de sus confederaciones a nivel de la AGE y participan en las comisiones de la UE como grupos de presión. 145 b) El estilo de gestión de la JS Las funciones de la JS se han centrado funda mentalm ente en la construcción y gestión de infraestructuras de saneamientos- depuradoras. El m odelo de gestión adoptado también es de tipo participativo aunque las relaciones de los actores que participan en la gestión del saneamiento son más débiles y discontinuas, son num erosas, con una distribución desigual de recursos y una amplia gama de intereses afectados 131 . Estas redes intermitentes son por lo general conflictivas y tienen com o protagonistas a grupos ecologistas o intereses locales afectados por algún problem a. Pero también se advierte un núcleo de participación semicerrado en donde particip an activam ente los entes locales, las empresas proveedoras y los especialistas. La gestión del saneamiento reprodujo la política de obras característica de la gestión de la oferta. Es decir que no se atacó la causa, el origen de los vertidos, sino los efectos de la mism a. Los instrumentos fiscales han priorizado la cobertur a de los costes de las obras sin que se busque orientar a la actividad económica hacia una m ayor sostenibilidad (Tello 1999). El conocimiento desarrollado es de tipo reactivo –ensayo y error- con gran influencia de los factores externos. Esta situación varía cuando se trata de las aguas domésticas en donde las m edidas anticipatorias- planes de saneamiento- están m ás desarrolladas. Pero en los usos industriales y en mayor m edida en los agrarios los planes están más atrasados en su fase de implem entación. La influencia de actores no-institucionales en la determ inación de las políticas ha ido cambiando en esta etapa. A diferencia de la gestión cuantitativa los usuarios han influido negativamente (para que no se apliquen las políticas de control) sobre las políticas de saneamiento. Con el tiempo y en la m edida que las normativas europeas y la conciencia ambiental de la población se han incrementado se han ido forjando redes de cooperación entre los actores industriales y los municipios y la AHC. Este nivel de relación es m ás débil en el territorio de la CHE donde predominan los actores agrarios. La distribución de recursos es asimétrica tanto entre los diferentes usuarios com o entre los territorios de las CIC y las CE con características similares al aspecto cuantitativo. Los escenarios de interacción predominante son los institucionales y de m anera intermitente y para casos específicos las arenas sociales (ver cuadro 11). 131 Un ejemplo en este sentido es la Comisión Antitrasvase del Ebro conformada entre ot ros por agricultores y grupos ecologistas que en diferentes ocasi ones han tenido posi ciones enfrentadas. 146 5.1.3 Tendencias de cambio en el Estilo de Gestión: los sesgos individualistas e igualitarios. Entre el año 1999 y el 2000 se aprobaron reformas en los regím enes generales de tres niveles de gobierno: el Europeo, el Estatal y el de la CA de Cataluña. Estas reformas han estado acompañadas por cam bios en los organismos de gestión y en las orientaciones de las políticas hídricas. Cuadro 11 El Estilo de Gestión de las Políticas Hídricas Mito de la Naturaleza Estilo de Conocim iento Permeabilidad Institucion al Gestión de recursos Escenarios predomi nantes Redes Gestión Cantidad Perversa- Tolerante con tendencia a mayor libertad (benigna en aguas subterráneas) Anticipatoria Máxima virtuosidad ingenieril Baja (diferencias entre la CHE y la JA) Gestión de la Oferta (recursos) Institucion al con creciente im portancia de arenas políticas y socia-les. Corporativ as, elitistas, cerra- das y estables. (en aguas subterráneas más abiertas) Gestión Calidad Perversa- Tolerante con tendencia a may ore s restricciones Anticipatoria en usos urbanos y Reactiva en usos industrial es y agrarios Media (diferen- cias entre la CHE y la JS) Gestión de la Oferta Institucion al y social. Semicerradas, inestables, casos de issues networks Fuente: Elaboraci ón propia Las tensiones tradicionales en la política hí drica no han desaparecido a pesar de que el Régimen Jurídico legitim ó los principios del Modelo Hidrológico. La cuenca como ámbito territorial de gestión es cuestionada por el m odelo adm inistrativo reivindicado por las CCAA. La planificación centralizada (nacionalización de la política) compite con fórm ulas de mercado- flexibilización de concesiones, bancos de agua- que buscan agilizar la gestión. La participación corporativa de los usuarios rivaliza con mecanism o s de decisión políticos (como el Parlamento) o de participación directa (como las organizaciones ciudadanas). Pero lo m ás novedoso de este período es el cuestionamiento al paradigm a de la gestión de la oferta sobre el que giraba la administración del agua. Las fórmulas de gestión alternativas pr iorizan la gestión de la demanda, la protección de los recursos y la eficiencia en la gestión. Pero estas nuevas propuestas no plantean sólo una modificación en la concepción de la naturaleza y los contenidos de la política hídrica tradicional, sino que reclam an nuevas fórmulas organizativas que estructuren la interacción de los actores. Estos nuevos diseños institucionales promueven una m ayor participación, condiciones igualitarias entre usuarios y territorios, información accesible y m ayor transparencia, mayor libertad de elección para los particulares. Aquí se advierten dos tendencias distintas en el cuestionamiento del estilo de gestión jerárquico corporativo. Por un lado, aparecen tende ncias igualitarias que prom ueven estructuras organizativas de pequeña escala en donde la partic ipación de los usuarios es más factible. Estos 147 cambios tienen que ver con las transform aciones en los valores de la sociedad catalana en donde se han ido rebajando las prioridades libertarias, muy fuer tes luego de la dictadura de Franco, en favor de opciones igualitarias (Orizo F. A. y Roque M. A. 2001: 19) Estas propuestas recelan de los mecanism o s de planificación centralizados en donde terminan decidiendo los grupos con m ayor capacidad de lobby. Las organizaciones ecologistas y los partidos de izquierda son los principales impulso res de estas propuestas. Los Regím enes Jurídicos de los diferentes niveles de gobierno expresan estas tendencias reafirmando los principios de subsidiariedad, participación, democracia y descen tralización de la política hídrica. El reto ambiental es la principal preocupación que los m ovili za: si no se detiene el proceso de deterioro del medio am biente las consecuencias pueden ser catastróficas. Pero este modelo ha debido adaptarse a la pr esión de los nuevos retos que se han dado en estos años. A comienzos de los ochenta la consolidación de la dem ocracia ha exigido que las diferentes instituciones se vayan readecuando a sus pr incipios. Esto se percibe en la declaración de principios de la ley de 1985 como en las estructura s organizativas de la administración hídrica. La diferencia entre el modelo corporativo y el dem o crático se advierte en que este último parte del ciudadano como actor al que se debe incluir en las decisiones. Dado que los ciudadanos no deliberan ni gobiernan sino que lo hacen a través de sus representantes, las arenas más im portantes de decisión pasan a ser los ámbitos parlam entarios. De allí que el principal instrumento de la política hídrica, el plan hidrológico, requiera de la aprob ación parlam entaria que es en definitiva la que le dará la legitimidad dem ocrática. El otro gran reto se ha planteado a partir de los profundos cambios que se han dado en la economía m undial y que han fortalecido las prácti cas de mercado. A fines de la década de los noventa las orientaciones en la política hídrica re scatan los valores y creencias individualistas propios de las primeras leyes de agua. Respecto del cambio de valores de la sociedad catalana se han acentuado los valores individualistas de la sociedad catalana en la últim a década pero los valores postmaterialistas se han mantenido estables en este tiem po y el compro miso con el m edio ambiente en general ha disminuido (Orizo F. A. y Roque M. A. 2001: 28) 132 . 132 Curiosam ente en el estudio de F.A.Orizo y Roque M .A. (2001) se concluye que los valores de la soci edad catalana tienden a dar m ayor import ancia a lo individual sobre l o soci al, a l a vez que se observa un crecim iento de las opciones igualitarias p or sobre las priorid ades libertarias. Esta combinación entre sesgos cu lturales igualitarios e individu alistas, característicos de l a sociedad norteamericana (Thompson M. et al 1990), pueden coexistir, de acuerdo con la Teoría de la Cultura, siempre y cuando exista el pr edom inio de un estilo sobre el otro. 148 Esto se ve reflejado en el Régimen Jurídico y en las estructuras de la adm inistración hídrica que reivindican los modelos em presariales y gerencia les de gestión y que plantean la posibilidad de la sesión de derechos concesionales y de mercados de agua. El individualismo expresa esta tendencia alternativa a las redes jerárquicas que tam bién se ha reflejado en los nuevos modelos de interacción. La libertad y la competencia de los individuos son las claves que garantizan la eficiencia en la gestión y la sostenibilidad en los recursos. El objetivo de la planificación es sobre todo jurídi co: garantizar los derechos adquiridos de los usuarios. Los desequilibrios en los precios, consumos y territorios son debidos a las distorsiones que se han producido dentro de una estructura jerárquica corporativa. La rigidez institucional es una de las principales causas que impide que se reacom oden de forma equilibrada los recursos que en algunos lugares se desperdician y en otros escasea n. Los mercados del agua, la flexibilización de las concesiones, los mecanism os de competencia y preci os y el gerenciamiento de la gestión pública son los diseños institucionales más difundidos desde las fórmulas individualistas. Los partidos de centro derecha y las organizaciones empresariales han sido las principales difusoras de estos instrumentos. El reto económ ico de la nueva economía es lo que debe guiar la gestión del agua: la administración del agua no puede perm anecer ajen a a la apertura de los mercados y a la competencia internacional. El m odelo jerárquico es incapaz de enfrentar esta pluralidad de intereses que han roto las fronteras nacionales. Ambas tendencias coinciden en el diagnóstico crítico hacia las estructuras jerárquico- corporativas y en algunos casos es difícil disti nguir las diferencias que separan a unos de otros. Aunque en principio ha existido un consenso generalizado en los principios de la Lag. en España las diferencias sobre la tímida introducción de m ecan ismos de m ercado para la gestión produjo el rechazo total de los principales partidos de la oposición. La situación de bloqueo, o como la definiera el Secretario de Aguas Benigno Blanco ‘de transición’, en la política hídrica se ha debido al debilitamiento del estilo jerárquico corporativo y a que las nuevas tendencias de cambio no han logra do un predom inio ni en las estructuras de interacción ni en los valores y creencias compartidas. Como conclusión se puede constatar que en la s diferentes tendencias que conviven en la política hídrica, los valores y creencias compartid as se corresponden con determinadas fórmulas estructurales de interacción. Esto corrobora el princi pio de viabilidad planteado por la Teoría de la Cultura. El régimen jurídico actual y las nuevas adm ini straciones del agua ponen de manifiesto que las estructuras y pautas jerárquicas han cedido an te el impulso de las tendencias individualistas igualitarias. De acuerdo con lo observado en esto s veinte años estas tendencias se han ido 149 acrecentando impulsadas por cam bios de origen dive rso. En un escenario futuro es muy difícil pensar que el Estado pueda desaparecer frente a m odelos com unitarios o de mercado para la gestión del agua. Ante la debilidad creciente del Estado es previsible, según la Teoría de la Cultura, que otro estilo de gestión asuma un rol predom inante. Pero esta situación no se advierte ni en el Régimen Jurídico ni en las estructuras de la administraci ón hídrica. Las soluciones encontradas son m ás bien de comprom iso, con cambios graduales que abren poco a poco las redes de decisión y orientan las políticas hacia otros objetivos. En este contexto se inscriben los cambios producidos en la Administración Catalana del Agua. A diferencia de la AGE en Cataluña se alcanzó un elevado nivel de consenso parlamentario para aprobar este Régimen Jurídico. Pero esto no quiere decir que el debate esté cerrado y se asista a una estabilidad de las instituciones del agua. El nuevo modelo de gestión fue producto de la negociación y el conflicto de diferentes actores que han sido capaces de alcanzar consensos mínim os. Estos consensos se han facilitado por una práctica de pactos con antecedentes en la prim era legislación de a guas de 1981. La creación de las ELAS como una nueva instancia que profundiza la descentralización de los recursos fue posible por una relación de poder equilibrada entre dos partidos que controlan ámbitos territoriales diferentes. La integración de la JA y de la JS en un mi sm o organismo era también un tem a en el que existía un amplio consenso. Pero la perm anenci a de organismos como ATLL que han m antenido sus estructuras y cuentan con cierta autonomía, plantean dudas acerca de la capacidad integradora de la ACA. Otro factor que ha facilitado el consenso es el carácter lim itado de las competencias hídricas que deja en manos de la AGE los asuntos sustan ciales en m ateria de aguas y que pueden tener un tratamiento m ás traumático. Son los denominados ‘c ore values’ de Jenkins y Sabatier (1994) com o por ejemplo la titularidad de la aguas cuya históri ca conflictividad se m antuvo en la discusión de la última ley de aguas. Es decir que la ACA no ha cerrado el debate sobre los aspectos sustanciales que terminarán definiendo el estilo de gestión predom in ante en la política hídrica. El debate sobre los cánones a la agricultura, que finalmente no se incorporaron en la ley, ha evidenciado las limitaciones de la ley en tem as que afectan directamente el estilo de gestión tradicional. El otro gran tema que sigue abierto es el litig io entre los conceptos de cuenca y jurisdicción administrativa. Aunque se ha producido un avance de l m odelo administrativo sobre el hidrológico (como por ej. saneam iento, agricultura, ordenación del territorio) el criterio que prevalece es el de la 150 cuenca hidrográfica. Pero excepto el PP los de más partidos políticos de Cataluña no dan por concluidas las transferencias competenciales en m ateria de aguas 133 . La orientación ambientalista que tiene el nuevo Régim en Jurídico y la ACA deberán convivir con planes hidrológicos y proyectos ap robados años atrás. La principal obra de infraestructura hidráulica de este período, la pres a de Rialb, fue incluso aprobada antes que los planes del Ebro y de las CIC. De este modo la s dem andas y los recursos disponibles para los próximos años ya han sido decididos por un m odelo de gestión previo a la ACA. De acuerdo con las previsiones de estos planes una de las principales ta reas que deberá ejecutar la ACA es la de lograr el trasvase de aguas (del Ródano o del Ebro) a las CIC. Misión que no se condice con los objetivos ambientalistas de este organism o. Cuadro 12 Las Tendencias de cambio en la política hídrica Modelo Hidrológico Tendencias de cambio Ámbito territorial Cuenca Jurisdicción político- administrativa (CCAA) Participación Corporativa 1)Igualitaria: en ámbitos pequeños 2)Libre: mecanism os de precios Planificación Técnica. Centralizada. Fórmula para distribuir recursos según las necesidades. 1)Descentralizada. 2)Garantía de derechos. Mecanismos de consenso Autoridad y/o arbitraje: Armonización de intereses diversos. 1)Cambiar los intereses: nueva cultura. 2)Competencia de intereses: mercados de agua. Relación necesidades/recursos Adaptación recursos a necesidades: gestión oferta 1)Adaptación recursos a necesidades: Gestión de la Demanda 2) Apropiada: el mercado es el mejor asignador. Concepción naturaleza Perversa/tolerante con predominio de la tolerancia. Isoformism o: ordenar desequilibrios geográficos(ej. Trasvases) 1)Efímera: proteccionism o. Desarrollo económico y territorial respetando condiciones físicas. 2)Benigna: hay suficiente agua pero fallan las instituciones. Fuente: Elaboraci ón personal 133 El predominio d el criterio político territorial (Modelo adm inistrativ o) sobre el criterio técnico -hidrológico (Mo delo Hidrológico) ha sido asum ido en la m ayoría de los parlam entos de las Comuni dades Autonómicas (Carl es J. 1997:262). 151 III EL MUNDO AGRARIO Y LA POLÍTICA DE RIEGOS C APÍTULO SEIS 6.1 Los objetivos múltiples de las políticas de riego La vinculación del regadío con el desarrollo agrari o y de este con el desarrollo rural, es una constante del ideario español que fue impulsada por el regeneracionismo a fines del siglo pasado pero que se ha mantenido en los diferentes progr am as y planes de riego y es una de las razones principales que justifican la realización de los mism os (R. Sancho 1998). De acuerdo con este modelo los sistem as de riego permiten a los agricultores mejorar sus rentas y producción, aumentar la dem anda de mano de obra en el campo, acrecentar o al m enos mantener la población rural y proteger el m edi o ambiente. Es decir que los regadíos tienen funciones económicas que se com plementan con otra s de carácter social (como vertebradores de la población rural) y ecológicas (evitando la desertización y cuidando el ambiente rural). Estos elementos se pueden encontrar en las políti cas de regadío cuyos objetivos tanto a nivel nacional como a nivel autonóm ico abarcan tema s específicam ente agrarios, como aspectos medioam bientales y problemáticas rurales. Estas políticas están fijadas por los organism os con competencias en temas agrarios- tradicionalmente a cargo del Ministerio de Agricu ltura, Pesca y Alimentación y con el advenim iento de la democracia a cargo de las CCAA-. Esta refere ncia directa de las políticas de riegos a las políticas agrarias les da, al menos fo rmalmente, un carácter instrum ental que se ajusta a los objetivos generales fijados para la agricultura. Es decir que para entender la política de rie gos hay que conocer los fundam entos, objetivos, tendencias y actores que inciden en la política agra ria. De form a similar a lo que sucedió con la política hídrica el ingreso de España en la UE y la creación del Estado de las Autonom ías produjo un fuerte impacto en el estilo de gestión de la política agraria. En este capítulo se realiza una breve descripci ón de la evolución de las políticas agrarias de estos diferentes niveles de gobierno y de las tende ncias que se observan. En Cataluña se profundiza en la evolución de las macrom agnitudes económicas y sociales tanto a nivel global como del área irrigada de Lérida que es donde se encuentran las CGR. El análisis de los actores participantes y sus mecanism os de interacción especialmente entre las estructuras administrativas y los sindicatos agrarios. 152 A partir de este marco general capítulo siguiente profundizará el análisis en la política de riegos. Cuadro 13 Objetivos múltiples de las políticas de regadíos de España y Cataluña Objetivos Plan Nacional de Regadíos* Objetivos Política de Riegos Catalana** Dirigidos al Desarrollo Rural Mejorar el nivel de vida de los agricultores Mantener o am pliar la poblaci ón rural agraria Elevar la capacitación técn ica de los agricultores Dirigidos a l a actividad agraria Mejorar la t ecnología y Productividad Agraria Diversificar la producción y consolidar el sistem a agroalimentario Dirigidos a la rent abilidad técnico-económica Evitar la saturació n de ofer ta en producciones afectadas por limitaciones cuan titativas Impul sar la transformación en regadíos para producciones rentables Dirigidos a obj etivos medioambientales Racionalizar el consumo. Preservar los acuíferos de la sobreexplot ación Mantener la product ividad de los suelos, evit ar la degradación Recuperar y mantener los acuíferos y hum edales Preservar la Biodiversidad y el paisaje Contribuir al equ ilibrio territorial en los usos d el suelo Mejorar la rentabi lidad y otros aspectos agroso-ciales El regadío aumenta la pr oductividad y co mpetitividad (estructura de propiedad má s eficiente, diversificación de cultivos, productos de cal idad, regularidad de producciones) Aument a la demanda de trabajo para i ndustrias relacionadas con el sector Garantizar el desarrollo sost enible de diferentes zonas rurales Aument ar la renta y reducir el despoblami ento de las zonas rurales Mejorar la lucha contra los incendios forestales Mejorar el control de l os procesos de desertificación Aumentar la efici encia del Regadío Mejorar la efi ciencia en el transporte y distribución del agua Mejorar los sistem as de riego (aspersión, goteo,etc.) Utilizar las aguas depu radas Uso racional del agua por pa rte de los regantes de acuerdo con las necesidades reales de los cultivos y suelos Fuente: * R . Sancho 1998 págs. 276-277 ** DARP 1999 págs. 20-21 6.1.1 La problemática agraria en los países industrializados Luego de la Segunda Guerra Mundial el problema agrario ocupó un lugar central en las agendas de los países más desarrollados. Los alim entos se transformaron en un recurso estratégico que debía ser protegido sobre todo luego de las e xperiencias de las hambrunas de la guerra. Los estados deciden intervenir en la agricultura con políti cas activas que garantizaban el nivel de vida de los agricultores, promovían la producción y el avance tecnológico, establecían m edidas proteccionistas a los mercados agrarios. Este modelo estuvo guiado por el paradigm a del Estado-Asistente (Coleman W . et. al 1996:3) que partía de dos principios básicos: 1- La agricultura contribuye a alcanzar los objetivos de la política nacional (especialmente de ‘seguridad alimenticia’) y por eso merece especial atención; 2- El mecanism o de precios es un medio sub-óptimo para alcanzar la eficiencia del sector. De este modo un m ercado imperfecto combinado con riesgos naturales inm anejables y preocupaciones por garantizar los alimentos en el futuro propiciaron una política intervencionista del Estado. A nivel mundial la agricultura se integró de m anera creciente a la agroindustria y a la economía en general vinculándola con otras variable s económicas como tipos de interés, fiscalidad, ingresos de los consumidores, etc. (Etxezarrete M. 1998). 153 Este impulso se tradujo en un aum ento de la oferta de bienes lo que ha llevado a que los países más desarrollados sean a su vez los que produ cen m ás materias primas. A partir de los años 70 este modelo em pezó a recibir fuertes críticas por los excesos de producción, los altos costos para los gobiernos y las tensiones comerciales internaci onales que generaba. A su vez, la influencia creciente de las empresas transnacionales en el control del m ercado mundial de alimentos ha incrementado la internacionalización de la produ cción, así como la industrialización e integración de las diferentes líneas de producción (Etxezarrete M. 1998:30). Esto debilita las políticas proteccionistas estatales como tam bién la capacidad de los agricultores para salir de los ‘nichos de producción’ establecidos por las industrias agroalimentarias transnacionales. Frente a este paradigma aparece el paradigm a liberal del mercado que propicia la asignación de recursos a través del mercado y la eficiencia de la competitividad frente al intervencionism o y la equidad del modelo estatista. La agricultura debe ser tratada como cualquier sector económ ico y los mercados con los m ecanismos de la competencia son los que deben determinar los precios y por ende los ingresos de los agricultores. La superv ivencia de estos dependerá de los que vendan. Los propios productores deben afrontar los riesgos de lo s accidentes climáticos, por ejem plo a través de los mercados de seguros. Si bien las tendencias de las políticas agrarias de los países industrializados promueven la liberalización de los mercados, la dism inución de la protección y la eliminación de los subsidios a las exportaciones, aun se mantienen las políticas activas y la liberalización total de los m ercados es un objetivo que no se presenta nada fácil como se dem ostró en la Ronda de Seattle de 1999. En Europa estas condiciones se plantearon en el Tratado de Roma de 1957 en la que se refleja la importancia de la política agraria para la Com unidad Europea que se conoce como Política Agraria Común (PAC). La pérdida de peso de la agricultura en los niveles de decisión, el impulso de nuevas ideas y los constreñimientos presupuestarios y acuerdos de com ercio internacionales- Acuerdos de la Ronda del Gatt de Uruguay- han ido reformando el modelo proteccionista europeo como lo expresan las reformas de 1992 al PAC y la propuesta de la Agenda 2000 134 . En estas se propuso básicamente una reestructuración hacia producciones extensivas para reducir excedentes y proteger el medioam biente a la vez que se desincen tivaba la productividad (Sumpsi J.M. 1994). Sin 134 En la Unión Europea se dist inguieron diferentes fases: 1962-1972 coordinació n y suplemento de políticas estructurales para la agricu ltura; 1972-1985: po líticas m ás activas de co financiación, directivas co m unes y reg ulaciones; 1985-1988: inclusión de nuevos socios (Españ a, Portugal y Grecia) con políticas para evitar la sobreproducción e incentivos al cui dado del medio am biente; 1988-1993: reorganización e incremento de los fondos estructurales, concentración de estos en seis objetivos , revisión de las prioridades sobre lo s instrum entos, mecanismos y tasas de cofinanciación para todas las políticas estr ucturales, uso coordinado de los fondos es tructurales con la participación de la Comi sión, los Estados miem bros y autoridades regionales en la ejecución y control de los fondos. La revisión de l os objetivos pone énfasis en restaurar los m ecanismos de m ercado, mantener viables a las com unidades rurales y proteger el medioam biente. La agenda 2000 es más restrictiva en cuanto a los sistemas de protección a los agricultores compensando las pérdidas en los ingresos con ayudas di rectas a los mism os (OECD 1998). 256 Mediana Dim ensión Iglesia católica Sindicatos Parti dos políticos Gobierno Generalitat Gobierno Central 10000 5,3 4,7 3,9 6,2 5,8 de 10001 a 50.000 4,8 4,6 3,8 6,1 4,5 Mas 50000 4,9 4,5 3,8 5,8 4,7 Barcelona 4,1 4,2 3,5 5,7 4,4 De los diferentes tipos de elecciones (municipales, autonómica, estatales y europeas), cuál es para Ud. la más importante? Dime nsión Municipales Autonómi cas Generales Europeas Igual todas 10000 16 28 29 5 19 de 10001 a 50.000 14 26 36 8 13 Mas 50000 10 19 50 6 13 Barcelona 11 28 42 6 10 Fuente: Institut de Ciències Polítiques i So cials 1999 “1998 Sondeig d’Opinó Cataluña”. Cultura Política . Barcelona:ICPS. Para otros autores las diferencias a nivel cultu ral no son tan m arcadas o en todo caso se han ido nivelando en los últimos años (V. Pérez Díaz 1983). La separación cultural entre lo rural y lo urbano podría tener más sentido en épocas en que las com unicaciones entre estos dos mundos eran más difíciles y las form as de producción tradiciona l generaban modos serviles que contrastaban con los aires de libertad que se respiraban en las ci udades. De todos modos las interacciones entre el mundo rural y urbano siem pre han si do fluidas y el desarrollo capitalista de las grandes ciudades ha estado vinculado con fuertes relaciones al mundo rural 227 . Las grandes transformaciones operadas en la agricultura española y catalana en los siglos XIX y XX desmienten el carácter inm ovilista de la cultura campesina (Naredo J. M. 1996; Sum psi J.M. 1994; Garrabou R. 1978). La experiencia de la agricultura española ha demostrado una gran capacidad de adaptación de los agricultores a los retos modernizadores sin descuidar los sesgos tradicionales de su cultura. Esta suerte de comprom iso entre la novedad y la tradición permitió la convivencia entre el ‘particularismo f amiliar’ y el desarrollo de un poten cial asociativo importante, entre el apego a la tierra y las tradiciones y la modernización a través de m aquinarias, nuevos cultivos y técnicas de explotación (V. Pérez Díaz 1994). En la actualidad la extensión del sistema educativo, la penetración de los medios de comunicación y las nuevas redes de transporte han dado m ás fluidez a las relaciones. La irrupción 227 La propia burguesía catalana habrí a nacido de una relación estrecha con la tierra (R omero y Peris 1992) La inst alación de las industrias en el interior de Cata luña a fines del siglo pasado no sólo se debió a que estas aprovechaban l os saltos de agua para alcanzar econom ías de gestión sino tambi én para alejarse de los aires de c onflicto que se vivían en las ciudades. La mano de obra cam pesina garantizaba la paz social ya que se avenía a un orden jerárquico basado en los valores tradicionales. 257 de formas capitalistas de producción ha integrado es trecham ente a los agricultores con sectores muy dinámicos de la agroindustria. Las relaciones sociales entre las poblaciones ur banas y las rurales han creado redes sólidas que permiten contactos continuos entre am bos mundos. El mantenim iento de la segunda residencia y de pequeños minifundios en el cam po por parte de muchos habitantes de las ciudades, como la presencia de barrios de procedencia rural en la s ciudades que provienen de una m igración reciente conforman cadenas de transm isión de valores y pautas de cultura que dan dinamismo a las relaciones. El campo no es un m undo estancado y cerra do a las influencias externas sino que es una realidad dinámica que se adapta a las transfor maciones culturales y económ icas del resto de la sociedad. 8.2.2 Las tendencias culturales fome ntadas por los Congresos de Regantes La importancia de las conclusiones de los Congr esos Nacionales de Riegos reside en que a través de estos se puede analizar la evolución de l pensamiento de los regantes españoles a lo largo de todo el Siglo XX rescatando las preferencias y valores compartidos. Si bien las conclusiones no reflejan la diversidad de intereses que existe n en el regadío español, sí constituyen una buena síntesis de las coincidencias que les ha permitido fortalecer la acción colectiva ante otros sectores 228 . Se advierte que los sesgos culturales no se ha n mantenido inm utables y que con el tiempo se ha reafirmado la adscripción al estilo jerárquico-c orporativo para el gobierno de la política hídrica. Los regantes tienen una concepción antropológica de la naturaleza y conciben al agua com o un bien productivo al que es necesario regular. Para esta regulación aceptan la intervención del Estado en la gestión en alta, pero defendiendo la autonomía, la participación y los costumbres para la gestión en baja. De este modo se reproduce la división de role s entre la política hídrica y la política agraria para la gestión del agua de riego. 1º- Evolución del pensamiento: adscripción al estilo jerárquico-corporativo. El primer aspecto que se destaca es que las preferencias no se han mantenido inm utables. La actitud cerrada, reactiva, atada a la rutina e inercia tradiciona l que dificultan el cambio organizativo de las comunidades de regantes (Gorostiza R. y Meri no A. 1998) no se condice con la evolución del pensamiento de los regantes en el transcurso de la historia en el que se han ido asim ilando los cambios e incorporando los nuevos valores de cada m omento histórico. 228 El primer congreso se cel ebró en Zaragoza en 1913 orga nizado por la Federación Agraria Aragonesa. Luego vini eron los congresos de Sevilla en 1918; de Va lencia de 1921; de Barcelona de 1927 y de Valladolid de 1934. Por causa de la guerra civil se interrum pieron reanudándose en 1964 en Valenc i a esta vez como Congreso Nacional de C omunidades de Regantes. En 1967 se realizó en Sevilla; en 1972 en Le ón; en 1975 en Murcia; en 1978 en Zaragoza; en 1988 en Granada; en 1991 en Badajoz; en 1994 en C a stellón y en 1998 nuevam ente en Zaragoza. 258 Muchos de estos objetivos se han mantenido com o prioridades en diferentes congresos (como la aprobación de un Estatuto de las CR o la autonom ía de las mismas) y otros han ido apareciendo de acuerdo con las prioridades de cada época. Las estrategias de los regantes lejos de confrontar con las políticas de Estado se han dio adaptando a las orientaciones políticas de cada época. Queda de manifiesto tam bién la adscripci ón de las CR con los principios del Modelo Hidrológico y de la gestión de la oferta- que se han mantenido en los últim os congresos- como de las relaciones estrechas de estas con los organismos dependientes del MOP. La tendencia cultural ha sido de una fuerte presencia de valores indivi dualistas en las primeras etapas a una m ayor aceptación de valores jerárquicos en los últimos congresos. El ideario regeneracionista de Joaquín Costa asumido en el prim er congreso de 1913 fue el que marcó con claridad este cam bio de preferencias 229 . Desde este pensamiento que reivindicaba el carácter redentista (Mairal G. 1996) de los regadíos se edificaron valores desde la concepción de la naturaleza hasta las fórmulas instrum entales de ge stión. El regadío no ha si do considerado un fin en sí mism o sino que siempre ha estado asociado a valo res que lo trascienden. El primer congreso de Zaragoza de 1913 se convocó básicamente para apoyar la tarea de fom ento de los riegos por el Estado. El apoyo estatal a las obras de riego se jus tificaba por la importancia atribuida a los riegos como un talism án para la 'riqueza y felicidad de la patria' (López A. 1992) 230 . En los primeros Congresos (entre 1913 y 1935) se advierte una evolución que va de la defensa de las atribuciones y responsabilidades de los regantes a la propuesta de un rol activo del Estado en los regadíos durante la década del 30'. La intervención del Estado era prom ovida en los 229 El Congreso de R iegos de Zaragoza se hacía eco de las pala bras de Joaquín Costa para qui en estaba “probado que las empresas privadas que arriesgan capitales se arruinan, sin em bargo los riegos aseguran la riqueza del país” (CNR 1913). 230 Las ventajas de fome ntar los regadíos que se pueden sintet izar en los primeros cinco congresos eran (López A. 1992): 1º Creación de riqueza pública y aument o de la prosperidad general. 2º Autoabastecimiento de la alim entaci ón pública y descenso de l as importaciones. 3º Aument o de la capacidad habitable y la densidad de la población de la Pení nsula. 4º Fomento de la colonización interior. 5º Mejora en la di stribución y el tam año de la propiedad. 6º Introducción de nuevos cultivos que diversifican la producción (esp ecialm ente cultivos industriales). 7º Foment o de nuevas industrias. 8º Aumento de la higiene y disminución d e la m ortalidad y morbilidad en zonas rurales. 9º Otras ventajas de tipo militar y ge opolítico, mejora de la raza, etc. 259 procesos de colonización para evitar el fracaso de los grandes regadíos (Gómez González M. 1921:234). Uno de los temas que acaparaba la atención en estos años, incluso m ás que las obras hidráulicas, era el problema de la propiedad de la tierra (López A. 1992). Aunque se defendía el principio de la propiedad privada ya que evitaba la difusión de las ideas com unistas y asentaban la población, se cuestionaba el carácter improductivo de los grandes latifundios. El V Congreso de 1934 apoyó la Ley de Reforma Agraria de 1932 ya que regadío y reforma agraria no eran incompatibles sino com plementarias. En los congr esos más recientes este tem a pasó a un segundo plano aceptándose la necesidad de modernización de las estructuras agrarias con explotaciones con un tamaño m ínimo que las hiciera económicam ente rentables y con una concentración de las parcelas. En la década de los 60' las estrategias de los regantes estaban orientadas sobre todo a revivir el espíritu de las Confederaciones Hidrográficas c on una mayor participación de los usuarios en la gestión de estas. El antecedente de la reversión a los regantes de los Canales de Urgel se expresó en el deseo de que se transfirieran a los regantes las infraestructuras hidráulicas destinadas al riego 231 . El conflicto con las asociaciones sindicales tambié n se vería reflejado es estos congresos en donde se afirmaba la independencia de las CR. En los a ños 70' ya se destacan la necesidad de establecer una planificación integral de los recursos co mo tam bién profundizar la descentralización y mecanism os de participación de las Conf ederaciones Hidrográficas. Los problemas medioam bientales también merecen apartados especiales y ya se com ienza a vislumbrar la preocupación por las políticas tarifarias. En los 80' los congresos giraron en torno a la problem ática de la nueva ley de aguas, los planes hidrológicos y las pautas com unitarias. En los años noventa el problema de las tarifas del agua, su buen uso y los problemas medioam bientales van adquiriendo cada vez más relevancia y se advierten las respuestas a las críticas tanto sobre el uso ineficiente de los recursos como sobre la regulación de los ríos. Esta tendencia se iría acentuando en los siguientes congresos de regantes que no sólo serían un instrumento valioso para organizar la acción co lectiva de estos sino también una referencia unificadora de las preferencias de los regantes. 2º- Fortalecimiento de la acción colectiva: La voluntad organizativa de los regantes encontró en los Congresos Nacionales de Riegos (CNR) un lugar de encuentro para debatir los problemas centrales que les interesaran com o para influir a las autoridades y opinión pública sobre 231 Años después esta propuesta se atenuarí a aclarando que la m isma se haría con pl eno apoy o de las CR respectivas y con la suficiente dotación de me dios (CCR de Zaragoza 1978). 260 los intereses del mundo regante. Esta voluntad se vio reflejada en num erosos congresos que desde principios de siglo se desarrollaron en diferentes ciudades españolas. Una de las características de estos es que se ponía sumo cuidado en redactar las conclusiones aprobadas por unanimidad por los concurrentes. La necesidad de llevar una voz única del mundo del riego a la adm inistración ha sido un rasgo distintivo de la acción colectiva de los regantes (López A. 1992 ). Este sentido instrumental que se le daba a lo s congresos para reforzar la acción colectiva de los regantes queda de manifiesto en los propós itos del prim er Congreso celebrado en Zaragoza al que se lo calificó de "un Congreso de propaganda (d e forma) que la im portancia, ventajas y fomento del riego sean debida y serenamente estudiadas y discutidas... y el libro del congreso llegue a ser como arsenal donde cuantos las necesiten hallen ense ñanzas y arm as con que defender sus intereses y aspiraciones contra atacantes" (sic) (I Congres o de Riegos 1914: I-V y convocatoria T1:7-9 Congreso de Riegos de 2 a 6 de octubre 1913). La presencia de las máxim as autoridades púb licas (Rey, Presidente, Ministros) en la mayoría de los congresos, com o de especialistas destacados en temas de agua ha reforzado la legitimidad de los m ismos. La presencia del Prínci pe Juan Carlos (posteriormente Rey de España) en varios congresos "como un regante m ás" tiene un valor simbólico que apoya la gestión de las CR. Se destaca también la gran cantidad de asistent es y la diversidad de intereses y ponencias que se presentaban. Los especialistas que han pr evalecido han sido los ingenieros en caminos, los ingenieros agrarios, los abogados y en los últimos años los especialistas en econom ía. 3º- Concepción antropocéntrica de la naturaleza: La relación entre el hombre y los recursos naturales reivindicadas por los regantes ha sido de adecuar las dotaciones de agua a las necesidades del riego. Anteponer al hombre a los demás seres de la naturaleza subyace com o principio que debe guiar la gestión de los recursos . La visión de los recursos cam bia cuando se trata de las aguas superficiales y de las subterráneas . La concepción sobre las aguas subterráneas que subsistió durante bastante tiempo era que el hom bre podía actuar sin límites sobre ellas 232 . Esta percepción del problema se basaba en el desconocim iento sobre las características físicas del agua pero también en la concepción predom inante sobre el carácter 'benévolo' de las aguas subterráneas explotadas en forma privada 233 . 232 En el II Congreso celebrado en Vale ncia en 1921 se hablaba con gran optim ismo del caráct er 'inagotable de las aguas ocultas' (III CNR 1932 Valencia T II pp.71-83). 233 El desconocim iento sobre las aguas subterráneas se hacía evidente en el Congreso de Ba rcelona de 1927 en el se convocó a un concurso de zahoríes para 'c ontribuir al estudio de la búsqueda de la s aguas subterráneas' (IV CNR 1929 Barcelona T III pp. 63). 261 La diferencia entre aguas subterráneas y s uperficiales cambiaría años m ás tarde siendo reivindicado el carácter inseparable de estas (CNR 1967 Sevilla). Dado que las CR tenían por Ley atribucione s sobre la administración de las aguas superficiales, el problema a resolver para la m ayor parte de los regadíos españoles ha sido siempre la carencia de agua . El mito de la naturaleza sostenido en los CNR es que esta es generosa pero con límites. Los CNCR han propugnado que el hom bre debe intervenir en la misma lo máximo posible . Desde las grandes obras de infraestructura de riego preconizadas en el Congreso de 1913 a la promoción, sobre todo desde los años 40' , de la s grandes obras de regulación la idea de máxima regulación posible' habla del reconocim iento de límites a la acción humana 234 . El depositario de esta decisión es el Estado que con sus cuerpos de t écnicos debe definir los límites- el m áximo- de la regulación posible 235 . El contraste entre las tierras de secano y de re gadío se ha usado para fortalecer la imagen redentista del agua sobre la tierra. La utilización de indicadores com parativos entre riego/secano, como el valor de la tierra, al increm ento de la renta, la capacidad de retención de población, las posibilidades que ofrece para diferentes cultivos, et c. otorgan al riego valores positivos -progreso, riqueza, calidad de vida- frente a los valore s negativos que representa el secano- pobreza, despoblamiento, atraso. Mientras el agricultor de secano está expuesto a las condiciones naturales ya debe asumir con un sentido fatalista los capric hos de la naturaleza, el agricultor de regadío valora la capacidad de explotar y controlar las condiciones adversas de la naturaleza. 4º- Concepción del agua como bien productivo adscrito a un territorio: El sentido productivista es el valor más reivindicado del agua ya que perm ite a los regantes alcanzar bienestar económico com o también una 'paridad de estatus' (Pérez Díaz V. 1994) con otros sectores sociales más desarrollados. Por esto los CNR han sido prom otor es de la extensión de los riegos y de la ampliación de los existentes 236 . El contraste entre las áreas de secano, regadío y urbano-industriales permiten justificar la necesidad de los riegos para alcanzar un desarrollo territorial equilibrado. Pero la importancia económ ica del agua no implica que esta tenga un precio. Los regantes han aceptado cubrir en parte los costos de las obras de infraestructura pero han rechazado cualquier intento que suponga un incremento en los costos del agua. En los últim os tiempos esto se ha visto en 234 La máxi ma regulación posible sería reivindicada en difere ntes congresos. En el congreso de Zaragoza los regantes reclamaban al gobierno que se aprovechara la bonanza económi ca para construir muchos em balses "cuanto más grandes mejor" (C NR Zaragoza 1978). 235 Los valores ecológicos aparecen en las agendas de los congresos de los a ños 70’ como una nueva preocupación que se incorpora en la agenda de los congresos. 236 En general las conclusiones de los congresos a los que asi s t en los regantes en act ividad apoyan los nuevos regadíos siempre que se respeten los existentes. [Document text truncated for crawler view.]