Del government a la governance : el canvi de les formes i les modalitats de l'acció col·lectiva en el camp urbà i territorial

Resum L’article s’interessa especialment pel recent debat teòric i metodològic relatiu a la governance local com a model de polítiques urbanes i territorials. S’hi identifiquen dos enfocaments principals: per un costat, un enfocament pròpiament de gestió que veu en la governance una modalitat de coordinació entre actors a través de la qual es pot millorar l’eficàcia de l’acció pública; per l’altre, un enfocament de tipus més social i polític que es confronta amb objectius relacionats amb la construcció del consens, l’elaboració de projectes compartits i l’agregació d’una multiplicitat d’actors i interessos. Amb l’estudi del significat i del rol dels models i experiències de governance urbana i territorial es proposa, finalment, identificar l’actual tendència cap a la territorialització de l’acció col·lectiva. Paraules clau: government, governance, polítiques urbanes i territorials, territorialització de l’acció col·lectiva. Resumen. Del government a la governance. El cambio de las formas y de las modalidades de la acción colectiva en el campo urbano y territorial El artículo subraya con particular atención el reciente debate teórico y metodológico relativo a la governance local como modelo de políticas urbanas y territoriales. Se identifican dos enfoques principales: por un lado, un enfoque de gestión que ve en la governance una modalidad de coordinación entre actores a través de la cual poder mejorar la eficacia de la acción pública; por otro lado, un enfoque de tipo más social y político que se confronta con los objetivos relacionados con la construcción del consenso, la elaboración de proyectos compartidos y la agregación de una multiplicidad de actores e intereses. Con el estudio del significado y del papel de los modelos y experiencias de governance urbana y territorial se propone identificar, finalmente, la actual tendencia hacia la territorialización de la acción colectiva. Palabras clave: government, governance, políticas urbanas i territoriales, territorialización de la acción colectiva. *Traduït de l’original italià per Jaume Feliu i Torrent. Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 43-62 Del government a la governance. El canvi de les formes i les modalitats de l’acció col·lectiva en el camp urbà i territorial* Francesca Governa Università di Torino. Dipartimento Interateneo Territorio; Politecnico e Università di Torino Viale Mattioli 39. 10125 Torino (Itàlia) gov[email protected] Data de recepció: juny de 2001 Data d’acceptació definitiva: novembre de 2002 DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 43 Resumé. Du government à la governance. Le changement des formes et des modalités de l’action colective dans la dimension urbaine et territoriale L’article met particulièrement en évidence le récent débat théorique et méthodologique relatif à la gouvernance locale comme modèle de politiques urbaines et territoriales. On relève deux approches principales: d’une part, une approche de type gestionnaire, qui voit dans la gouvernance une modalité de coordination entre acteurs afin d’améliorer l’efficacité de l’action publique; d’autre part, une approche sociale et politique qui doit se confronter à des objectifs liés à la construction du consensus, à l’élaboration de projets partagés, à l’agrégation d’une multiplicité d’acteurs et d’intérêts. L’étude de la signification et du rôle de modèles et d’expériences de gouvernance urbaine et territoriale est enfin proposée afin d’identifier la tendance actuelle à la territorialisation de l’action collective. Mots clé: government, governance, politiques urbaines et territoriales, territorialisation de l’action collective. Abstract. From government to governance. Changing forms and modalities of collective action in urban and territorial dimensions The paper pays specific attention to the recent theoretical and methodological debate on local governance as a model for urban and territorial policies. It identifies two main approaches: from one side, the managerial approach, where governance means the coordination among different actors to improve the effectiveness of public policies; from the other side, a social and political approach, where governance aims or should be directed towards the construction of the consensus, the elaboration of shared projects, the aggregation of a multiplicity of actors and interests. Finally, it suggests the study of the meaning and the role of the models and experiences of urban and territorial governance in order to identify the present trend towards the territorialization of collective actions. Key words: government, governance, urban and territorial policies, territorialization of collective actions. Introducció: government i governance El debat internacional descriu, cada vegada amb més freqüència, un canvi en la manera com es construeixen les polítiques públiques i en les formes operatives amb les quals s’exercita el govern. En general, les reflexions que afronten el problema principalment des del punt de vista teoricometodològic, així com aquelles que ho fan des del vessant pràctic, sintetitzen els canvis actuals referintse al pas dels models de govern (government) als models de governance. En ter44 Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 Francesca Governa Sumari Introducció: government i governance Una multiplicitat d’àrees temàtiques i problemàtiques Una possible articulació de definicions i significats Les polítiques urbanes i territorials com a accions de governance Bibliografia DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 44 mes generals, el mot governance s’utilitza per indicar, almenys com a primera aproximació, una modalitat de coordinació de les dinàmiques econòmiques i socials que es basa en la implicació i en la participació d’una multiplicitat d’actors. Segons aquesta concepció, la idea de la governance parteix del reconeixement dels límits que troba un únic subjecte en dirigir i portar a terme, individualment, les polítiques públiques en societat, com les actuals, sempre més complexes i fragmentades, a l’interior de les quals una multiplicitat d’actors té la possibilitat d’intervenir en els processos de decisió i en les alternatives de caràcter col·lectiu, encara que sigui només exercitant poder de veto, la qual cosa referma, en realitat, el rol i les modalitats d’acció del subjecte públic (Bagnasco, Le Galès, 1997; Healey, 1997). El tema de la governance és, actualment, al centre d’una creixent atenció. Ambb tot, l’èxit recent no és un tema nou i, sobretot en la literatura anglosaxona, és al centre del debat ja fa diversos anys. El terme té, però, una progressiva redefinició. A l’inici de la dècada de 1970, Finer (citat a Rhodes, 1997) definia la governance com a sinònim del government. L’ús actual del terme es distancia de tal definició i no considera la governance com a sinònim de government. Al contrari, el terme és actualment usat per subratllar un canvi respecte al passat, és definit de manera contrària respecte a esquemes interpretatius més tradicionals i, sobretot, respecte a les formes més tradicionals d’acció. En aquesta accepció més recent, la idea de la governance comporta una concepció diversa de l’acció pública i de les seves estructures organitzatives i, almenys en part, contraposada a aquella del govern (government). El significat del terme indica, doncs, un canvi respecte als models més consolidats d’acció; correspon a una forma diversa de pensar les activitats de govern i mostra un horitzó operatiu diferent per als actors i per a les relacions de decisió que dibuixen una policy (Rhodes, 1997)1. La definició de la governance per oposició, o almenys per diferència, respecte al government al·ludeix, així, a una «tendència a la innovació» respecte a formulacions precedents, a models d’intervenció precedents i a quadres de referència consolidats, ja sigui en les teories com en les pràctiques. Sovint, en les interpretacions més simplistes i simplificades, la idea de la innovació es tradueix en un judici de valor pel qual innovació correspon, directament, a millora. En aquest cas, no es tenen en compte molts dels significats que s’han estratificat al voltant del terme governance, moltes de les accepcions en què ha estat i continua sent utilitzat, ni molts dels camps de l’exercici del govern en el qual són utilitzats models de governance. A l’interior d’aquest quadre general, aquest article intenta presentar algunes de les principals interpretacions del tema de la governance, discutint breuDel government a la governance Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 45 1. Sobre les lògiques, els límits i les possibilitats de l’acció col·lectiva, la referència central és el clàssic text d’Olson (1965). Sense aprofundir aquesta problemàtica, només caldrà recordar com les polítiques públiques poden ser interpretades com a accions col·lectives, és a dir com un «conjunt de les accions acomplides per un conjunt de subjectes (els actors), que siguin d’alguna manera relacionades amb la solució d’un problema col·lectiu» (Dente, 1990, p. 15). DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 45 ment tant els pressupòsits teòrics subjacents en les diverses definicions i els diversos enfocaments, com des del punt de vista operatiu i pràctic. Després d’un primer paràgraf dedicat a presentar les diverses àrees temàtiques on es fa referència als models de la governance, en els paràgrafs següents examinaré els diversos significats assumits per aquest terme, per després concentrar-me de manera exclusiva en aquelles interpretacions de la governance urbana i territorial que reafirmen la tendència cap a la territorialització de l’acció col·lectiva. Una multiplicitat d’àrees temàtiques i problemàtiques L’ús del terme governance és molt difós i imprecís en el pla teòric i metodològic. Aquest és, a més, definit i utilitzat des de diversos punts de vista, també en relació amb les diverses pràctiques d’exercici del govern que solen existir en aquest camp problemàtic tan ampli. L’heterogeneïtat dels temes i dels problemes afrontats, així com dels exemples i dels casos que poden ser llegits i interpretats utilitzant la categoria analítica de la governance, testimonia la necessitat d’aclarir i de fer explícits els límits i les possibilitats de les teories i pràctiques que s’han cristal·litzat al voltant d’aquest mot, substancialment ambigu i conceptualment «tou» (Osmont, 1998). Des d’aquesta perspectiva, Rhodes (1997) determina sis àrees temàtiques diferents segons com és usat el terme governance. En particular: —La governance com a sinònim de minimal state per indicar la redefinició de la intervenció del subjecte públic en l’erogació dels serveis públics que permet l’emersió i la consolidació del rol del mercat, o de formes «mixtes» de quasimercat. En aquest cas, el model de la governance forneix de legitimació teòrica les polítiques de retall en l’esfera pública, també a través de la confirmació de les retòriques que veuen en les privatitzacions i en la «retirada» de subjecte públic la solució de tots els problemes. —La corporate governance a través de la qual es descriuen les modalitats de direcció i control de les organitzacions, ja sigui en el sector públic com en el privat. En aquest camp temàtic el terme governance és utilitzat, principalment en l’àmbit economicoempresarial, per subratllar l’eficiència de models organitzatius basats en l’intercanvi d’informació, en la presa de responsabilitat individual, en la clara distribució de deures i funcions. —El new public management per identificar l’assumpció de metodologies i principis d’organització del treball de tipus privat en el sector públic, a través de la combinació variada de managerialism, és a dir, l’ús de mètodes valoratius, i de new institutional economics, és a dir, la introducció d’incentius diferenciats segons els resultats, com per exemple la competició de mercat en la provisió de serveis públics. —La good governance introduïda pel Banc Mundial a finals de la dècada de 1980 per promoure els propis objectius i les pròpies metodologies d’intervenció en els països pobres. Fent referència a la governance com a metodologia operativa, el Banc Mundial ha ajudat fonamentalment a rellançar el 46 Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 Francesca Governa DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 46 propi rol en la concepció i posada en funcionament de les reformes estructurals, macro-econòmiques i sectorials dels països del Tercer Món, redefinint, sense canviar-lo, un model d’intervenció àmpliament contestat2. Segons Osmont (1998), aquest fet ha tingut dues conseqüències fonamentals. En primer lloc, ha permès aplicar al cos social dels països en vies de desenvolupament la corporate governance precedentment discutida. En segon lloc, amb una curiosa transposició, ha portat els experts del Banc Mundial a subratllar com la governance és necessàriament good: la introducció de principis d’acció col·lectiva que fan referència a la idea de la governance no pot ser entesa com una millora. Com a conseqüència, totes les metodologies i els models operatius encarats a la seva aplicació tindran necessàriament resultats positius3. —La governance com a sistema sociocibernètic, en el qual el terme és usat com a categoria descriptiva dels sistemes de govern caracteritzats per una pluralitat d’actors, per la seva interdependència i per la multiplicitat de les formes d’acció que cadascun d’aquests pot posar en joc. En aquest cas, el terme governance descriu sistemes complexos multiactorials, l’acció dels quals emergeix «com a resultat “comú”, o efecte, de la intervenció interactiva de tots els actors implicats» i no pot ser, doncs, simplement considerada com a resultat de «l’acció individual d’un actor o d’un grup d’actors» (Kooiman, 1993, p. 258, citat a Rhodes, 1997). Considerar la governance com a resultat de formes interactives d’acció, fa explícits els límits de l’exercici autoritari del govern, materialitzat en el poder estatal, segons esquemes impositius i supraordenats. En aquest àmbit, governance esdevé doncs sinònim de steering, és a dir de pilotatge, de guia de les dinàmiques i dels processos de transformació, més que no pas de control directe d’aquests. —La governance com a xarxa autoorganitzada, finalment, determina una modalitat d’organització de l’acció col·lectiva que es defineix a través de la composició variable de conjunts de xarxes i de les relacions que es creen al seu interior. Les xarxes són vistes aquí com una forma de coordinació i d’organització dels subjectes i de les seves accions que presenten característiques distintives respecte al mercat (forma organitzativa típica del sector privat) i a la jerarquia (forma organitzativa típica, en canvi, del sector públic). En l’exercici del govern, cap de les tres estructures organitzatives diverses —la jerarquia, el mercat, la xarxa— és, però, segons Rhodes (1997), intrínsecament bona o dolenta; en conseqüència, la preferència per una més que per una altra no és necessàriament o inevitablement una tria de naturalesa ideològica, sinó principalment d’aplicabilitat i d’eficiència. Segons les situacions, s’haurà/es podrà escollir l’estructura organitzativa de l’acció Del government a la governance Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 47 2. Des d’una perspectiva crítica, les polítiques desenvolupades pel Banc Mundial en els països tercers es discuteixen a Osmont (1995). 3. En les diferències dels objectius i dels camps temàtics, l’aspecte prevalent dels àmbits 2, 3 i 4 és la creixent influència de les formes i de les pràctiques de govern que es deriven del sector privat en el sector públic. DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 47 col·lectiva més eficient per aconseguir els objectius marcats4. En realitat, l’alternativa entre els diversos models organitzatius no està dictada únicament per raons d’aplicabilitat i eficiència. El mercat i la jerarquia presenten, en efecte, un caràcter exclusiu que no és propi de l’estructura organitzativa reticular, la qual, al contrari, és distingida per un caràcter d’inclusivitat. Segons Perkmann (1999), en models de governance basats en el rol de les xarxes es realitza «un desplaçament des de medis hard d’acció (com a exemple, els diners o les lleis) a medis soft, és a dir, la negociació, la cooperació i l’acord comunicatiu; contemporàniament, les intervencions substancials són substituïdes per mecanismes processals encara que aquests últims es basen en, i promouen les, capacitats autoorganitzatives de les xarxes dels actors» (p. 621). La superació de les estructures organitzatives més tradicionals mostren també, per tant, la superació de les clàssiques separacions entre les diverses esferes que caracteritzen les dinàmiques econòmiques i socials, en particular entre públic, privat i societat civil (o tercer sector), i afavoreix la consolidació, també institucional, de formes organitzatives basades en la reciprocitat i en la cooperació. Rhodes (1997, p. 52-53) conclou la seva ressenya dels camps temàtics on s’utilitza el terme governance, proposant una stipulative definition que entrecreua alguns aspectes centrals de les concepcions utilitzades en l’àmbit del minimal state i, sobretot, en l’enfocament sociocibernètic i en aquell centrat en la importància i en el rol de les xarxes auto-organitzades. Segons aquesta definició, la governance representa un conjunt (variat) de models d’acció col·lectiva i de formes organitzatives per a l’exercici del govern on s’identifiquen com a trets distintius: —La interdependència entre organitzacions: els models de governance comprenen un espectre més ampli de fenòmens respecte als models de government pel fet que consideren la presència i el rol dels actors no estatals, superen les separacions clàssiques entre l’esfera del públic, del privat i de la societat civil o entre les formes organitzatives basades en la jerarquia, en el mercat i en la cooperació/reciprocitat entre els subjectes interactius. —La interacció entre els membres de la xarxa: els models de governance veuen la participació d’una multiplicitat de subjectes que entren en relació, amb la finalitat de portar a terme un intercanvi continu de recursos i de definir, de manera compartida, els objectius de l’acció i les estratègies per aconseguir-los. 48 Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 Francesca Governa 4. Fent referència al cas britànic, Rhodes (1997) subratlla com, en l’oferta de serveis de welfare «la burocràcia continua representant l’exemple principal de jerarquia o de coordinació de l’ordre administratiu i, no obstant els canvis recents, és encara la modalitat organitzativa més usada […]. La privatització, el confrontament amb el mercat i la divisió entre adquisidors i fornidors són en canvi exemples d’ús governatiu de formes de mercat o quasimercat […]. És en canvi menys obvi […] [el paper desenvolupat per] les xarxes, caracteritzades per relacions de confiança i coordinació mútua» (p. 47). DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 48 —La definició de regles del joc negociades i compartides: les interaccions entre els actors estan «regulades» de manera negociada i no autoritària, també en funció del rol desenvolupat per la confiança, en afavorir l’intercanvi entre els actors, la compartició dels objectius i de les modalitats d’acció. —El grau significatiu d’autonomia de les xarxes respecte a l’estat (o, més en general, al subjecte públic supraordenat), pel fet que aquestes representen un mesoespace, és a dir, un nivell institucional intermedi situat entre el microespai dels actors individuals i el macroespai de la regulació estatal (Perkmann, 1999), constitueixen una modalitat d’organització que «manté juntes» les diverses esferes d’una societat policèntrica, a través de «relacions horitzontals entre actors basades en lligams dèbils interorganitzatius» (Messner, citat a Perkmann, 1999, p. 622) i, finalment, actuen com a dispositius autònoms respecte als poders supraordenats, on manifesten capacitats específiques d’autoorganització i d’autogovern i desenvolupen polítiques pròpies5. Una possible articulació de definicions i significats A la recerca d’una possible convergència de definicions, i sense entrar posteriorment a l’interior dels diversos camps d’aplicació i d’ús del terme governance, és útil, com proposa B. Dente (1999), distingir entre governabilitat, government i governance. La governabilitat és entesa com «l’habilitat de produir decisions coherents, desenvolupar polítiques eficaces, o portar a terme els programes; podem [per altre cantó] utilitzar el terme «governar» (governance) per denotar l’activitat dirigida a aquesta finalitat i el terme «govern» (government) com a sinònim d’estructura institucional. Governar serà d’aquesta manera eficaç si s’aconsegueixen els objectius prefixats o qualsevol resultat considerat positiu, mentre que un govern eficaç serà el mecanisme institucional que, igual que altres condicions, ajudarà a aconseguir aquest resultat» (ibídem, p. 12). La governance és vista així com un conjunt d’accions, de pràctiques i de processos que connoten l’exercici del govern, mentre que el government es refereix al camp de les institucions polítiques i de les seves estructures «organitzatives» (Bolocan Goldstein, 2000). L’ús d’un terme o d’un altre comporta, per tant, un Del government a la governance Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 49 5. En la formulació citada s’ha fet especial referència a la «força dels lligams» entre els actors. Aquest tema, estudiat per teòrics de la network analysis, ha estat aprofundit en particular per Mark Granovetter (1973, trad. it. 1998), el qual defineix la força dels lligams com la «combinació (probablement lineal) de la quantitat de temps, de la intensitat emotiva, del grau d’intimitat (confiança recíproca) i dels serveis recíprocs que caracteritzen el lligam» (p. 117). Com subratlla el mateix autor, els lligams dèbils, més enllà de la seva aparent banalitat, tenen una força intrínseca que s’explica, pel que fa a l’acció col·lectiva, per la capacitat d’ells mateixos de constituir uns «ponts» entre actors (i interessos) normalment llunyans i separats, connectant així universos relacionals diversos i que estan intensament cohesionats en el seu interior. En particular, «com més ponts locals existeixin en una comunitat […], més cohesionada estarà aquesta comunitat, i més estarà en condicions d’actuar de manera concertada» (ibídem, p. 142). DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 49 conjunt de fenòmens molt diversos i almenys, en part, alternatius. A més, subratlla el pas d’una visió jurídicoformal de l’exercici del govern, a favor d’una revelació empírica dels actors i dels mecanismes concrets d’interacció a través dels quals es poden descriure les formes conflictives i cooperatives dels processos de construcció de les polítiques. Una altra concepció rellevant en el panorama internacional fa referència a la teoria de la regulació i, en particular, a la relació entre regulació i governance en les teories i en les pràctiques locals de political economy6. Considerant la regulació no tant com un model d’acció fix, aconseguit o definit d’una vegada per totes, sinó més aviat com un «procés tendencial» que es construeix en les pràctiques, Painter i Goodwin (1995) descriuen la relació entre regulació —régulation— i governance (i, per un altre cantó, reglamentació —réglementation— i government) en termes asimètrics. La «régulation es forma per processos que són sovint conseqüències inesperades d’activitats desenvolupades per altres raons, mentre que la governance inclou també activitats estratègiques i dirigides a aconseguir objectius específics. Quan aquestes estratègies i aquestes activitats contribueixen a l’estabilització del creixement econòmic, són regulatives, tot i que l’activitat estratègica pot ser antiregulativa (intencionalment o no). Així com la réglementation és típica del govern, no tot procés de govern implica la construcció de regles» (p. 346). També per Rosenau (1992), la governance indica un fenomen més ampli respecte a la sola estructura del govern. Des del punt de vista dels subjectes involucrats, el govern està en efecte connectat a les «activitats sostenides per a autoritats formals», mentre que la governance és relativa a aquelles «activitats [que són] sostenides per a finalitats compartides» (ibídem, p. 3-6). Utilitzant el terme governance per descriure l’exercici del govern s’hi inclouen, doncs, no només les organitzacions governatives formals, sinó també els mecanismes informals que preveuen la participació d’una multiplicitat d’actors a fi de prendre les decisions i actuar des de la policy. Aplicant els principis sociocibernètics, es pot arribar així a la paradoxa de la governance sense government (Rosenau, Czempiel, 1992): «hi ha governance sense government quan, en una esfera d’activitat, són presents “mecanismes reguladors” que funcionen efectivament encara que no estiguin provistos d’autoritat formal» (Rhodes, 1997, p. 51). Des del punt de vista teòric, el terme governance indica així «una àmplia gamma de modalitats “socials” de coordinació [d’accions i d’actors] més que no pas un conjunt polític més restringit (sobirania, juridicopolític, burocràtic o almenys jeràrquicament organitzat) de tipus d’organització social. En aquest context, la coordinació es refereix a la manera com accions diverses, però interdependents, es coordinen per aconseguir objectius socials especials (econò50 Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 Francesca Governa 6. Aquest és el plantejament del número 3, vol. 24 d’Economy and Society, del 1995, a cura de Colin Hay i Bob Jessop. En aquest recull d’assajos, els autors documenten «l’estat de la qüestió» del debat sobre la relació entre regulació i governance, proposant una variant british de la teoria de la regulació, on es posa l’èmfasi en l’encreuament de regulació com a procés, dinàmic, inestable i conflictiu, i regulació com a pràctica. DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 50 mics, polítics, etc.)» (Jessop, 1995, p. 317). A més, en els models de governance les principals esferes institucionals no són considerades ja com a àmbits donats i diferents, en els quals el sistema dels rols i les funcions apareix estable i reproduïble en el temps. Al contrari, al seu interior, l’atenció se centra en els sistemes concrets d’acció d’una multiplicitat d’actors i en els mecanismes d’interacció, diversament formalitzats i institucionalitzats, de les relacions entre aquests. La consolidació d’un enfocament orientat a la intervenció concreta dels actors en processos decisionals i en mecanismes de govern, característic dels estudis de governance, posa així en evidència la multiplicitat de les formes i dels principis d’acció dels diversos subjectes, la fragmentació del poder entre els diversos nivells que componen els sistemes politicoadministratius i la pluralitat de les relacions que s’instauren al seu interior (Dente, 1985). L. Bobbio (1996) parla, en aquest sentit, d’un canvi de la forma organitzativa de l’estat, amb la superació de l’estat piràmide a favor de l’inèdit model organitzatiu comprès en la fórmula de l’estat xarxa. L’aspecte central que defineix un model de governance està construït, doncs, pel reconeixement dels límits de la separació clàssica entre Estat, mercat i societat civil (Jessop, 1995). Mentre que en la idea de govern, esquematitzant al màxim, és central el rol de l’actor públic, la idea de la governance comporta una modalitat d’intervenció que implica un conjunt complex d’actors. Diversos subjectes, tampoc no institucionals, tenen així la possibilitat de desenvolupar un rol actiu en la definició de les opcions i les accions d’interès col·lectiu: són així molts els subjectes que es posen com a (possibles) actors de les accions. En una àrea particular de policy, tots els actors tenen la necessitat dels altres pel fet que «ningú posseeix tot el coneixement o els recursos necessaris per realitzar les policy» (Rhodes, 1997, p. 50). En les accions de governance, per tant, els resultats de les policy no són el producte de les accions d’un sol subjecte o el resultat de la imposició «des de dalt», sinó que deriven més aviat de la interacció i de la negociació entre una multiplicitat d’accions. Les relacions entre els diversos actors presenten, per altra banda, les formes més diverses i combinen, en quantitat i amb característiques variables, conjunts complexos d’interaccions de tipus competitiu, cooperatiu i conflictiu. Des d’aquesta perspectiva, la governance es configura com una modalitat d’acció dirigida a la construcció de taules de concertació on, més que la jerarquia de les competències predefinides, el que compta és la construcció dels interessos en joc, de les expectatives i de les intencionalitats expresses dels diversos subjectes. En definitiva, l’àmbit general de la governance és relatiu a la «solució de problemes (para)polítics (en el sentit de problemes relatius a l’assoliment de finalitats col·lectives o a la realització de propòsits col·lectius) a l’interior, i per mitjà de, configuracions específiques d’institucions, organitzacions i pràctiques governatives (jeràrquiques) i extragovernatives (no jeràrquiques)» (Jessop, 1995, p. 317). A l’interior d’aquest quadre, complex i polièdric, és possible, seguint Bolocan Goldstein (2000), identificar els tres aspectes principals que caracteritzen una acció de governance. El primer aspecte fa referència a la superació de l’oposició Del government a la governance Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 51 DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 51 d’actors —públics i privats— orientats a resoldre un objectiu específic, definit conjuntament (Bagnasco, Le Galès, 1997b). En aquests complexos models organitzatius multiactorials es redefineix, de fet, el rol del subjecte públic amb un progressiu desplaçament d’un rol més pròpiament decisional i regulatiu desenvolupat en els processos de govern, cap a un rol de pilotage, de direction o «d’acompanyament» de les interaccions entre els subjectes (Jessop, 1995). La idea de la governance urbana i territorial no està, doncs, connectada únicament amb el rol de les institucions formals (és a dir aquelles que, en definitiva, han estat constituïdes o representen els actors, públics o privats, de les accions de govern), sinó més aviat amb el procés de «construcció de relacions a través del qual es defineix un grau suficient de consens i d’aprenentatge col·lectiu, a fi de desenvolupar el capital social, intel·lectual i polític, i promoure la coordinació, l’intercanvi de coneixement i competència en el conjunt de les relacions socials que coexisteixen en els diversos llocs» (Healey, 1997, p. 200, la cursiva és de l’autor)13. Des d’aquesta perspectiva, les formes i les modalitats de l’acció col·lectiva sintetitzades pels models de la governance urbana i territorial semblen indicar una profunda mutació de l’exercici del govern cap a una pràctica pluralista de la regulació urbana i territorial a fi de redefinir la qualitat i el signe de la intervenció pública en la ciutat i en el territori i de configurar un procés obert a la societat i a la multiplicitat, també conflictiva, dels actors, dels interessos i de les pràctiques socials (Bolocan Goldstein, 2000). Finalment, si bé connectada als canvis organitzatius i dels models d’acció experimentats en l’àmbit econòmic i empresarial, la governance urbana i territorial difereix profundament de la governance de l’economia, orientada de manera gairebé exclusiva a l’assoliment de l’eficiència econòmica de les empreses, ja que es confronta, o hauria de confrontar-se, també amb el problema de la representació dels interessos, i insereix entre els seus objectius la dimensió pròpiament social i política de l’acció col·lectiva (Bagnasco, Le Galès, 1997b). Considerant en conjunt aquests aspectes, Le Galès (1995) defineix la governance urbana i territorial com a «capacitat d’integrar i donar forma als interessos locals, a les organitzacions, als grups socials i, simultàniament, [com a] capacitat de representar-los a l’exterior, de desenvolupar les estratègies més o menys unificades [i unificants] en relació amb el mercat, amb l’Estat, amb les altres ciutats i amb els altres nivells de govern» (p. 90). Si descomponem aquesta definició, ens trobem amb sis dimensions que la formen. La primera dimensió remarca el paper de l’acció pública, que comporta una redefinició consegüent de la presència i del rol del subjecte públic a l’interior de les polítiques urbanes i territorials. Aquesta ja no és directa, sinó més aviat 58 Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 Francesca Governa 13. En aquest cas, es posa l’èmfasi «no només en la natura interactiva dels processos de governance, sinó en la manera com les xarxes socials entren en relació amb les institucions formals de govern i desenvolupen mecanismes de governance al seu interior, reconeixent així que la racionalitat col·lectiva és una activitat molt més àmplia i complexa que aquella que pot ser “capturada” pels models de la racionalitat tecnicoinstrumental i pels processos de la planificació racional» (Healey, 1997, p. 204). DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 58 mediada per la racionalitat i per la projectualitat de subjectes que actuen a diversos nivells. D’aquesta manera, el subjecte públic desenvolupa la capacitat d’«entrar en relació» amb altres subjectes, tot substituint les formes autoritàries i assentades de regulació, procediments d’intervenció de tipus concertat i negociat, ja sigui sota la forma de partnership públic/privat, normalment orientat a activar els recursos econòmics, cognoscitius i de consens dels diversos actors implicats, ja sigui en aquell partnership públic/públic, orientat a la coordinació i la cooperació interinstitucional (Bobbio, 1996). La segona dimensió es refereix a la definició dels objectius de l’acció que es construeixen en referència a les característiques específiques dels diversos llocs, en el curs de la interacció entre els actors que participen en la acció mateixa. La tercera dimensió indica, en canvi, l’orientació a l’estratègia de les accions de governance, és a dir, el progressiu enllaçament de les accions singulars i dels projectes singulars en una estratègia complexa que comporta el desenvolupament del territori de referència (el visioning). La quarta dimensió comporta la integració interna, definida com a capacitat d’acció pròpia d’un cert i específic territori, sobre la base de la integració d’organitzacions, actors, grups socials, interessos diversos, i potser conflictius, a fi d’elaborar una estratègia comuna i de posar en funcionament una acció compartida de transformació. De forma especulativa, la cinquena dimensió concerneix la integració externa, entesa com la capacitat que té un cert territori de representar-se col·lectivament a l’exterior en les confrontacions de l’Estat, de la Unió Europea, d’altres col·lectivitats locals. La sisena dimensió, finalment, defineix la tendència cap a la territorialització de l’acció col·lectiva, reconeixent en la regulació territorial un tipus emergent de regulació que s’alinea a les formes clàssiques basades en el rol de l’Estat, del mercat o de la cooperació/reciprocitat entre els membres de la comunitat. En el cas de la regulació territorial, el territori és cridat a desenvolupar el rol central d’«operador actiu» de la regulació14. També en les interpretacions que, més explícitament, enllacen el tema de la governance amb la teoria de la regulació, es posen en evidència característiques i dimensions anàlogues. La dimensió de la territorialització de l’acció col·lectiva és afrontada, per exemple, per Painter i Goodwin (1995), que consideren els processos de la regulació com a pràctica social, temporalment i espacialment diferenciada, es limiten a la «geografia de la regulació», és a dir, a l’elevada diferenciació territorial de l’organització de llocs i institucions, i arriben a conceptualitzar la governance com a pràctica regulativa territorialitzada. Els autors evidencien així la manera com «totes les pràctiques socials estan Del government a la governance Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 59 14. Sobre la «qüestió» del territori, que mereixeria un aprofundiment molt diferent, vegeu Raffestin (1981) i Demateis (1985). Serà suficient recordar aquí que el territori constitueix un espai transformat per l’acció d’una determinada societat, però, al mateix temps, representa la condició reproductiva de la societat mateixa: «la terra esdevé territori quan és tràmit de comunicacions, quan és medi i objecte de treball, de producció, d’intercanvi, de cooperació» (Dematteis, 1985, p. 74). El rol «actiu» del territori en la producció de sinergies i externalitats ha estat, durant molt de temps, teoritzat pels economistes regionals (per exemple, Ratti, 1997). Per una perspectiva explícitament territorial, vegi’s, en canvi, Magnaghi (2000). DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 59 situades en l’espai, més que en el temps», veuen el «context com un element central per comprendre la regulació» (ibídem, p. 351), remarcant finalment com «l’espai no és un contenidor abstracte d’aquestes pràctiques, sinó que entra en la seva producció» i que «l’espacialitat de la regulació […] és fonamentalment per explicar l’eficàcia de les pràctiques o la manca d’aquestes» (ibídem, p. 342). Les accions de governance serien, doncs, accions territorialitzades en una triple accepció. En primer lloc, perquè, com diu P. Healey (1997), estan orientades a «construir» llocs en una societat sempre més fragmentada des del punt de vista social i territorial; en segon lloc, perquè s’exerciten sobre territoris infranacionals que es construeixen en el curs de l’acció (és a dir, no sobre territoris delimitats segons les tradicionals particions administratives com les accions de govern de la ciutat i del territori), i, en tercer lloc, finalment, perquè la seva eficàcia està connectada a la relació que s’instaura entre les característiques socials, polítiques i econòmiques dels diversos sistemes locals territorials. Bibliografia ATKINSON, R. (1998). «The vagaries of inhabitants. Participation in Urban Governance in Europe». Les Annales de la Recherche Urbaine, 80/81, p. 75-83. —(2000). «Combating social exclusion in Europe: The New Urban Policy Challenge». Urban Studies, vol. 37, 5/6, p. 1037-1055. BADIE. B. (1995). La fin des territoires. Essai sur le désordre international et sur l’utilité sociale du respect. París: Fayard. BAGNASCO, A.; LEGALÈS, P. (a cura de) (1997a). Villes en Europe. París: La Découverte. —(1997b). «Introduction. Les villes européennes comme société et comme acteur». A BAGNASCO, A.; LEGALÈS, P. (a cura de). Villes en Europe. París: La Découverte, p. 7-43. BOBBIO. L. (1996). La democrazia non abita a Gordio. Studio sui processi decisionali politico-amministrativi. Milà: Angeli. BOLOCAN GOLDSTEIN, M. (2000). «Un lessico per le politiche urbane e territoriali». Territorio, 13, p. 122-133. BORRAZ, O. (1997). «Des pratiques subsidiaires vers un régime de subsidiarité?». A FAURE, A. (a cura de). Territoires et subsidiarité. L’action public local à la lumière d’un principe controversé. París: L’Harmattan, p. 21-65. BRENNER, N. (1999). «Globalisation as Reterritorialisation: The Re-scaling of Urban Governance in the European Union». Urban Studies, vol. 36, 3, p. 431-451. CASSESE, S.; WRIGHT,V. (a cura de) (1996). La recomposition de l’État en Europe. París: La Découverte. DAVOUDI, S. (1995). «Dilemmas of Urban Governance». A HEALEY, P.; CAMERON, S.; DAVOUDI, S.; GRAHAN, S.; MADANI-PAV, A. (a cura de). Managing cities. The new urban context. Londres: John Wiley, p. 225-230. DELLA PORTA, D. (1999). La politica locale. Poteri, istituzioni e attori tra centro e periferia. Bolonya: Il Mulino. DEMATTEIS, G. (1985). Le metafore della terra. La geografia umana tra mito e scienza. Milà: Feltrinelli. DENTE, B. (1985). Governare la frammentazione. Stato, regioni ed enti locali in Italia. Bolonya: Il Mulino. 60 Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 Francesca Governa DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 60 —(1990). «Le politiche pubbliche in Italia». A DENTE, B. (a cura de). Le politiche pubbliche in Italia. Bolonya: Il Mulino, p. 9-47. —(1999). In un diverso stato. Bolonya: Il Mulino. DOUGLASS, M.; FRIEDMANN, J. (a cura de) (1998). Cities for Citizens. Planning and the Rise of Civil Society in a Global Age. Chichester: John Wiley & Sons. FAINSTEIN, S. (1991). «Promoting economic development: urban planning in the US and GB». Journal of American Planning Association, 57 (1). FAURE, A. (a cura de) (1997). Territoires et subsidiarité. L’action public local à la lumière d’un principe controversé. París: L’Harmattan. GOODWIN, M.; PAINTER, J. (1996). «Local Governance, the crises of Fordism and the changing geography of regulation». Transactions. Institute of British Geographers, 21, p. 635-648. GOVERNA, F.; SALONE, C. (2000). «Centralità del territorio e nesso conoscenza/azione. Ripensare il ruolo della geografia nelle politiche urbane e territoriali». XXVIII Congresso Geografico Italiano, Roma, 18-22 de juny de 2000. GRANOVETTER, M. (1998). La forza dei legami deboli e altri saggi. Nàpols: Liguori. HALL, T.; HUBBARD, P. (1996). «The entrepreneurial city: new urban politics, new urban geographies». Progress in Human Geography, 20 (2), p. 153-174. HARVEY. D. (1989). «From managerialism to entrepreneurialism: the transformation in urban governance in late capitalism». Geographiska Annaler, 71B, p. 3-18. HEALEY, P. (1995). «Discourses of Integration: Making Frameworks for Democratic Urban Planning». A HEALEY, P.; CAMERON, S.; DAVOUDI, S.; GRAHAN, S.; MADANI-PAV, A. (a cura de). Managing cities. The new urban context. Londres: John Wiley, p. 251-272. —(1997). Collaborative Planning. Shaping Places in Fragmented Societies. Londres: MacMillan Press. HEALEY, P.; CAMERON, S.; DAVOUDI, S.; GRAHAN, S.; MADANI-PAV, A. (a cura de) (1995). Managing cities. The new urban context. Londres: John Wiley. JESSOP, B. (1994). «Post-fordism and the State». A AMIN, A. (a cura de). Post-fordism. A reader. Oxford: Blackwell, p. 251-279. —(1995). «The regulation approach, governance and post-fordism: alternative perspectives on economic and political change». Economy and Society, 24 (3), p. 307-333. —(1997). «The entrepreneurial city: re-imaging localities, redesigning economic governance or restructuring capital». A JEWSON, N.; MCGREGOR, S. (a cura de). Transforming Cities. Contested governance and new spatial divisions. Londres: Routledge. KEARNS,A. (1995). «Active citizenship and local governance: political and geographical dimensions». Political Geography, 14 (2), p. 155-175. KEARNS, A.; FORREST, R. (2000). «Social Cohesion and Multilevel Urban Governance». Urban studies, 37 (5/6), p. 995-1017. LEGALÈS, P. (1995). «Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine». Revue Française de Science Politique, 1. —(1998). «La nuova political economy delle città e delle regioni». Stato e Mercato, 52, p. 53-91. LEFEVRE, C. (1998). «Metropolitan Government and Governance in Western Countries: A Critical Review». International Journal of Urban and regional Research, 22 (1), p. 9-25. LEFEVRE,C.; JOUVE, B. (a cura de) (1999). Villes, métropoles. Les nouveaux territoires du politique. París: Anthropos. Del government a la governance Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 61 DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 61 MAGNAGHI, A. (2000). Il progetto locale. Torí: Bollati Boringhieri. MAYER, M. (1995). «Urban Governance in the Post-Fordist City». A HEALEY, P.; CAMERON, S.; DAVOUDI, S.; GRAHAN, S.; MADANI-PAV, A. (a cura de). Managing cities. The new urban context. Londres: John Wiley p. 231-250. —(2000). «Post-fordist city politics». A LEGALÈS, R.T.; STOUT, F. (a cura de). The city reader. Londres: Routledge, p. 229-240. (publicat originalment dins d’AMIN, A. (a cura de) (1994). Post-Fordism: A reader. Oxford: Blackwell, p. 316-337). MOOR, P. (1994). «Définir l’intérêt public: une mission impossible?». A RUEGG, J.; DECOUTERE, S.; METTAN, N. (a cura de) (1994). Le partenariat public-privé. Un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement? Lausanne: Presses Polytechniques et Universitaires Romandes, p. 217-235. OLSON, M. (1965). The logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Group. Cambridge: Harvard University Press. OSMONT, A. (1995). La Banque Mondiale et les villes. Du développement à l’ajustement. París: Karthala. —(1998). «La “gouvernance”: concept mou, politique ferme». Les Annales de la Recherche Urbaine, 80-81, p. 19-26. PAINTER, J.; GOODWIN, M. (1995). «Local governance and concrete research: investigating the uneven development of regulation». Economy and Society, 24 (3), p. 334-356. PARKINSON, M. (1991). «The rise of the entrepreneurial European city: strategic responses to economic changes in the 1980’s». Ekistics, 350-351, p. 299-307. PERKMANN, M. (1999). «The two network societies». Economy and Society, 28 (4), p. 615-628. PERULLI, P. (2000). La città delle reti. Forme di governo nel post-fordismo. Torí: Bollati Boringhieri. RAFFESTIN,C. (1981). Per una geografia del potere. Milà: Unicopli. RATTI, R. (1997). «L’éspace regional actif: une réponse paradygmatique des régionalistes au débat local-global». Révue d’Economie Régionale et Urbaine, 4, p. 525-544. RHODES, R.A.W. (1997). Understanding governance. Policy networks, governance, reflexivity and accountability. Buckingham-Philadelphia: Open University Press. ROSENEAU, J.N. (1992). «Governance, order, and change in world politics». A ROSENEAU, J.N.; CZEMPIEL, E.O. (a cura de). Governance without Government: Order and Change in the World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, p. 1-29. ROSENEAU,J.N.; CZEMPIEL, E.O. (A cura de) (1992). Governance without Government: Order and Change in the World Politics. Cambridge: Cambridge University Press. SASSEN, S. (1996). Losing control? Nova York: Columbia University Press. STOKER, G.; MOSSBERGER, K. (1994). «Urban regime theory in comparative perspective». Environment and Planning C: Government and Policy, 12, p. 195-212. STRANGE, S. (1998). Chi governa l’economia mondiale? Bolonya: Il Mulino. SWYNGEDOUW, E. (2000). «Authoritarian governance, power, and the politics of rescaling». Environment and Planning D: Society and Space, 18, p. 63-76. TOSI, A. (1994). Abitanti. Le nuove strategie dell’azione abitativa. Bolonya: Il Mulino. 62 Doc. Anàl. Geogr. 41, 2002 Francesca Governa DAG 41 001-208 9/7/03 16:11 Página 62