Avance urbano, descentralización y nuevas territorialidades en la zona rural de Dakar

Resumen El crecimiento urbano desmedido actual de la aglomeración de Dakar (Senegal) ha influido mucho sobre las modificaciones estructurales de los espacios periurbanos y de las ciudades intermedias, en las cuales los referentes y las actividades tradicionales han sido desvalorizadas, transformando relativamente las antiguas lógicas vinculadas a la gestión de la tierra. Este estudio identifica y analiza el avance urbano, las consecuencias de la descentralización de base y las nuevas territorialidades que están actualmente en curso en la zona rural de Dakar. Palabras clave: Senegal, urbanización, descentralización, participación popular, nuevas territorialidades, zona rural de Dakar. Resum. Expansió urbana, descentralització i noves territorialitats a la zona rural de Dakar El creixement urbà desmesurat actual de l’aglomeració de Dakar (Senegal) ha influït molt sobre les modificacions estructurals dels espais periurbans i de les ciutats intermèdies, en les quals els referents i les activitats tradicionals s’han desvaloritzat, transformant relativament les antigues lògiques vinculades a la gestió de la terra. Aquest estudi identifica i analitza l’expansió urbana, les conseqüències de la descentralització de base i les noves territorialitats a la zona rural de Dakar. Paraules clau: Senegal, urbanització, descentralització, participació popular, noves territorialitats, zona rural de Dakar. Résumé. Avancée urbaine, décentralisation à la base et nouvelles territorialités dans la zone rurale de Dakar L’urbanisation excessive actuelle de Dakar (Senegal), en influant sur les modifications structurelles des espaces péri-urbains —dont les repères et les activités traditionnelles sont dévaluées— a relativement bousculé les anciennes logiques liées à la gestion de la terre. Cette suivante étude identifie et analyse l’avancée urbaine, la décentralisation à la base et les nouvelles territorialités villageoises qui sont, actuellement en cours, dans la zone rurale de Dakar. Mots clé: Sénégal, urbanisation, décentralisation, participation populaire, nouvelles territorialités, zone rurale de Dakar. Doc. Anàl. Geogr. 37, 2000 39-50 Avance urbano, descentralización y nuevas territorialidades en la zona rural de Dakar Papa Sow Universitat Autònoma de Barcelona. Departament de Geografia 08193 Bellaterra (Barcelona). Spain [email protected] Data de recepció: octubre 1999 Data d’acceptació: juny 2000 DAG 37 001-174 22/5/2001 19:34 Página 39 Abstract. Urban advance, decentralization and new territorialities in Dakar’s rural zone The current urban growth of Dakar (Senegal) has influenced the structural modifications of the suburbs and intermediary cities, in which reference points and traditional activities have been devalued, and relatively transformed old logistics relating to land management. This following report identifies and analyses urban growth, the consequences of the decentralization and new territorialities which are currently in progress in Dakar’s rural zone. Key words: Senegal, urbanization, decentralization, popular participation, new territorialitie, Dakar’s rural zone. Prólogo El territorio nacional senegalés está dividido administrativamente por orden jerárquico, en regiones, departamentos, arrondissements (subdivisiones de los departamentos) y comunidades rurales. La región es la primera unidad territorial del país y está dividida en varios departamentos que, a su vez, están divididos en arrondissements. Las comunidades rurales son las subdivisiones de los arrondissements. Las ciudades o communes senegalesas son generalmente las capitales de provincias, chefs-lieux, de las regiones o de los departamentos, mientras que los pueblos y los villorrios (áreas rurales) son incorporados en el registro de las áreas de los arrondissements y de las comunidades rurales. En el pensamiento popular, el término village (pueblo) se concibe como un centro de organización de la aldea, una comunidad colectiva, un espacio organizado donde se operan los modos de producción basados generalmente sobre lo sociocultural, la agricultura, la ganadería y la economía artesanal. Es en el episodio sociocultural que se tiene que insertar la dimensión política de la comunidad pueblerina, que, a menudo, está dirigida por el jefe del pueblo, generalmente nombrado mediante una ley gubernamental. El jefe del pueblo, que debe obediencia al consejo rural (de la comunidad rural), es el que supervisa lo esencial de las prerrogativas ligadas a la gestión de las tierras. El village (pueblo) es, así, el penúltimo eslabón territorial del dispositivo administrativo senegalés, y el quartier (barrio) es el último eslabón. Pero desde hace mucho tiempo, el estado senegalés sigue practicando un centralismo incapaz de instaurar una nación entendida en el sentido del mode40 Doc. Anàl. Geogr. 37, 2000 Papa Sow Sumario Prólogo Reflexión teórica y marco conceptual Las apuestas de la creación de las nuevas colectividades locales: la política de regionalización Descentralización y actividades periurbanas Modificaciones estructurales de los espacios de los pueblos Un dinamismo artesanal privado popular vivaz en medio rural Epílogo Bibliografía DAG 37 001-174 22/5/2001 19:34 Página 40 lo occidental según Ferran Iniesta (1998). Eso hace que la descentralización tenga entonces algunos límites para su aplicación en la práctica territorial. Reflexión teórica y marco conceptual Después de la independencia, Senegal entró de lleno en una política de participación popular al crearse, a partir del año 1972, las colectividades locales rurales que, infelizmente, no han jugado plenamente el rol que les tocaba desempeñar. La política de proximidad que durante mucho tiempo se había mantenido alejada de los ciudadanos, se convierte en moda a partir de 1996 sobre la base de las transferencias de competencias, cuando la situación de la aglomeración adquirió de golpe proporciones alarmantes. Hay que decir que, con 35 hab./km2, Senegal, que se extiende sobre una superficie de 196.192 km2, no escapa, como en la mayoría de países del sur del Sahara, a los esquemas de cambio estructural de su población, la cual se articula mediante importantes desplazamientos territoriales. Sería muy difícil acotar los contornos de estos esquemas, si no tenemos en cuenta diversos elementos cualitativos y cuantitativos que intervienen en sus interrelaciones. Es realmente a partir de las décadas de los años setenta y ochenta que Senegal conoce un fuerte incremento de su población urbana, debido no solamente a los efectos negativos de las sequías (entre 1970 y 1973), las cuales ocasionaron un cambio profundo en sus estructuras urbanas, así como una intensificación de flujos migratorios hacia las ciudades costeras en el extremo oeste del país. La situación que ha favorecido estos cambios de estructuras urbanas ha sido alimentada, principalmente, por la mala planificación que resulta de la política estatal. Durante mucho tiempo, ésta última ha puesto muy pocos medios para la planificación territorial prefiriendo concentrar todas las actividades, y de una manera desordenada, en la capital Dakar. Las consecuencias de este hecho se traducen sobre el terreno en un éxodo masivo dirigido, generalmente, hacia la localidad de Dakar, actualmente considerada como un «crisol étnico» (Diouf, 1998: 102), y los centros urbanos limítrofes, creando así un fuerte vacío que acentúa las diferencias regionales. El actual crecimiento urbano desmedido de la aglomeración de Dakar, ha influido en las modificaciones estructurales de los espacios periurbanos y de las ciudades intermedias, en las cuales los referentes y las actividades tradicionales han sido desvalorizadas, transformando relativamente las antiguas lógicas vinculadas a la gestión de la tierra. Así que la macrocefalia de Dakar (2.000.000 de habitantes sobre una población nacional total de 8.500.000, según MUH, 1998) sigue siendo, en la práctica, una forma de evidenciar las enormes desigualdades sociales y las numerosas dificultades para alcanzar una organización urbana y espacial adecuada. Dicho de otra manera, para establecer una planificación equilibrada del resto del territorio senegalés. Administrativamente, las ciudades senegalesas se llaman communes (municipios), pero la mayoría raramente sobrepasan los 7.000 habitantes. Otras que, por el contrario, sobrepasan aunque excepcionalmente los 10.000 habitantes Avance urbano, descentralización y nuevas territorialidades Doc. Anàl. Geogr. 37, 2000 41 DAG 37 001-174 22/5/2001 19:34 Página 41 (Mboro, Touba, etc.), aspiran al estatuto de Communes a pesar de que todavía sean considerados como pueblos grandes. Así, en Senegal, la denominación commune conlleva ciertos aspectos extraños, porque, al lado del aumento de los efectivos, pueden entrar en juego criterios de orden político clientelista. Esta paradoja hace, entonces, que los poderes públicos a veces encuentren grandes dificultades para poner una tasa de urbanización aceptada por todo el mundo. A esto se añaden los problemas observados en la producción de cifras demográficas como los censos de población. Lo que llama nuestra atención en este trabajo es la rapidez y la espontaneidad con que se producen las hábiles estrategias humanas en materia de política de viviendas, tanto del interior del país hacia la zona rural de Dakar como en la misma capital; es decir, hacia su periferia inmediata. Esta situación conduce a un proceso de urbanización que pone en relieve un avance constante de ciudades hacia los espacios tradicionalmente destinados a las actividades agrícolas, como ya está pasando en Dakar. Este proceso de urbanización consecuencia de la metropolitanización en curso de la aglomeración de Dakar constituye, verdaderamente, uno de los fenómenos sociales que tienen repercusiones directas sobre la organización del territorio. Es muy importante destacar el sentido dado aquí a esta noción de metropolitanización, en un contexto africano en general y senegalés en particular, para evitar asimilarla a la situación de las megaciudades europeas o de América del Norte. Así, este estudio quiere, primero, integrar las dimensiones naturales, sociopolíticas y culturales que representan la identidad o las identidades de las poblaciones de un espacio bien determinado en Senegal, acordando un marco particular a «la especificidad de los hombres, de los grupos y de los lugares» (Claval, 1999: 23). Segundo, quiere interesarse por un espacio de producción que, hasta ahora, ha sido objeto de pocos estudios: la zona rural de Dakar. Las apuestas de la creación de las nuevas colectividades locales: la política de regionalización Desde el primero de enero de 1997 los nuevos municipios de arrondissements (distritos) han sido instituidos dentro de las grandes communes. Una nueva ley sobre la regionalización ha sido permitida por el CCL (Código de las Colectividades Locales) del 22 de marzo del 1996. Actualmente, el departamento de Dakar cuenta con diecinueve distritos, mientras que otros dieciséis distritos están localizados en el departamento de Pikine. Los otros distritos se reparten entre Rufisque (tres) y Guédiawaye, donde hay otros cinco. Solamente un distrito ha sido creado en la zona rural, es decir en la localidad de Sébikotane. Recordamos que Pikine y Rufisque son dos de los tres departamentos con que cuenta la región de Dakar. El tercero lleva el mismo nombre que la capital: Dakar (mapa 1). Desde 1993 habían sido creados un departamento ministerial encargado de la descentralización y un ministerio de la ciudad. Según el decreto nº 93-107 del 7 de julio de 1993 que creó este departamento ministerial, el rol del Minis42 Doc. Anàl. Geogr. 37, 2000 Papa Sow DAG 37 001-174 22/5/2001 19:34 Página 42 Avance urbano, descentralización y nuevas territorialidades Doc. Anàl. Geogr. 37, 2000 43 Mapa 1. Región de Dakar (Senegal). DAG 37 001-174 22/5/2001 19:34 Página 43 terio de la Ciudad consiste en estudiar, seguir y evaluar las condiciones por las cuales los diferentes actores de los sectores públicos interesados están implicados (Mbow, 1999). Y eso con la finalidad de que dichas condiciones respondan realmente a los objetivos pretendidos por el Estado y a las preocupaciones de las poblaciones. Así, desde su creación, este ministerio ha elaborado un programa de acción, una de cuyas prioridades es intervenir en las áreas urbanas problemáticas más conocidas por el nombre de quartiers chauds (traducción literal: ‘barrios calientes’). El Informe de síntesis del Consejo Interministerial sobre Urbanismo y Urbanización de 1998 (p. 5) decía que «en la aglomeración de Dakar, las reservas de tierras están situadas al norte de la Península, en los departamentos de Pikine y de Rufisque». Esto indica la situación estratégica que va a tener en el futuro próximo la parte norte de la región de Dakar, es decir, la parte que está tocando más a la zona rural. La ley de 1964 que legisla las tierras nacionales estipula que los terrenos son inalienables y que la acción de desposeer exige el consentimiento del Estado. Según la ley sobre las tierras del dominio nacional, cualquier otro modo de usurpación presenta un carácter ilícito e ilegal. Así, el estatuto de ocupación más corriente y que da derecho al estatuto de propietario es el de inquilino. Hay también el estatuto del permiso de ocupar expedido a un inquilino de la tierra del dominio nacional para un permiso de uso. Este derecho concedido a título personal impone obligaciones como, por ejemplo, el pago de un impuesto. Pero hay que subrayar que el termino propietario es muy relativo dentro del sistema de distribución de tierras en Senegal, ya que el «propietario» puede ser a la vez un ocupante regular o no regular. El Libro Blanco del MUH (1982: p. 63), por otra parte, hace la distinción a partir de estos términos: «Hay que relativizar el calificativo de propietario. Se llama propietario el que no paga alquiler a nadie, sea su ocupación regular o no. El que se instala sobre un terreno desocupado u obtiene una autorización de instalarse de un jefe de barrio, se declara propietario, mientras que, en derecho, no lo es realmente». En el engranaje superfluo de las prácticas que se hacen para controlar una tierra que parece pertenecer «a todo el mundo y a nadie», el Estado mismo tiene problemas a veces para recuperar su propia propiedad. Es así que, en Senegal, según la lógica de gestión de la tierra, el sistema de propiedad parece ser una realidad híbrida que alimenta con frecuencia una confusión que siembra la duda en la distinción entre lo que es estatal y lo que es privado. Esto refuerza al mismo tiempo la cultura de la especulación. Descentralización y actividades periurbanas La política de descentralización ha ayudado mucho a responsabilizar más las poblaciones, sobre todo rurales. Eso ha sido posible desarrollando paralelamente con los centros urbanos limítrofes unas dinámicas de actividades propias a menudo en los pueblos, aunque el éxodo rural todavía sigue, y el «tiempo 44 Doc. Anàl. Geogr. 37, 2000 Papa Sow DAG 37 001-174 22/5/2001 19:34 Página 44 de las incertidumbres» (Fall, 1986) se ha instalado relativamente en la gestión pública. El Estado entró de lleno en una fase de «refundación» acelerada (Diop, 1999), la sociedad civil, dejada a su suerte, se reorganiza poco a poco activándose a través de estrategias hábiles de supervivencia en el seno de los agrupamientos asociativos y de las ONG. De forma que ella misma administra, a su manera, su destino, desafiándose la dura política de ajuste estructural impuesta por las instituciones financieras internacionales (FMI —Fondo Monetario Internacional— y BM —Banco Mundial—) desde principios de los años ochenta. Pero esta situación, económicamente difícil, combinada con las operaciones urbanas que todavía siguen haciendo en el interior y en los márgenes de la aglomeración, no han disuadido a los pequeños agricultores de la zona rural de Dakar. Al contrario, gracias a la fluidez de las vías de comunicaciones y a las nuevas condiciones de producción agrícola estructuradas en base a agrupamientos de agricultores, las explotaciones agrícolas se siguen desarrollando cerca de los terrenos periurbanos. La agricultura periurbana de la zona rural de Dakar, aunque tenga una producción pequeña, constituye, por otra parte, los primeros víveres de la población de los centros urbanos de la región. En efecto, las autoridades han reconocido la importante contribución de la zona rural de Dakar en materia de provisión de los centros urbanos. Los agricultores de los perímetros hortícolas de la zona rural de Dakar han introducido nuevas técnicas de explotación periurbana. Éstas últimas están basadas en el método silvo-pastoral (ganadería) y combinan la introducción del cultivo de riego por aspersión con la técnica de irrigación comúnmente llamada «gota a gota», permitiendo el control del agua y la minimización de las cantidades requeridas. Esta agricultura periurbana, que es una práctica intensiva, requiere menos espacio e introduce una polifuncionalidad en la explotación. Así, en la agricultura periurbana de Dakar, los perímetros hortícolas se combinan con la ganadería (de pollos o de vacas) y con la repoblación de árboles. Los expertos agrícolas han asegurado que en el dominio de los horticultores, por ejemplo, la zona rural revela unas potencialidades todavía mal explotadas. En su política de dinamización y de divulgación de la actividades periurbanas, sobretodo las de los horticultores y de la arboricultura, las autoridades senegalesas proyectan la creación de un «mercado de Interés Nacional», que será el mercado de venta al mayor de frutos y legumbres en Senegal» (Le Soleil, núm. 8612, 1999: 4). La construcción de este mercado está prevista en Diamniadio y comprenderá un conjunto de infraestructuras para almacenes y conservación. La erección de ciertas localidades antiguamente rurales como Sébikotane, en el distrito, no ha parado por lo tanto las pequeñas explotaciones agrícolas amenazadas por el avance urbano. Así, nace un nuevo dinamismo de las actividades rurales dirigidas hacia la agricultura, los cultivos de árboles fruteros, la ganadería, la pesca, el turismo rural integrado y de costa. Los productores privados invierten cada vez más en la industria alimentaria, implantando unidades industriales de transformación en la zona rural y, sobre todo, Avance urbano, descentralización y nuevas territorialidades Doc. Anàl. Geogr. 37, 2000 45 DAG 37 001-174 22/5/2001 19:34 Página 45 allí donde la administración descentralizada ofrece posibilidades de acceso a la tierra mucho más flexibles. Modificaciones estructurales de los espacios de los pueblos En las zonas de pueblos cercanos a la aglomeración de Dakar, el control territorial está en vías de modificación, ya que ahora cada uno accede a la propiedad por la ley del mercado. Sin embargo, eso no evita que ciertos antiguos propietarios de terrenos sigan ocupando o valorizando las tierras heredadas de sus abuelos. Pero, cada vez más, el individualismo creciente que se traduce en los nuevos perfiles de las viviendas y la atomización social actual, que derivan de las conmociones de los esquemas tradicionales de actividades, han podido suscitar una nueva estructuración del espacio en la zona rural de Dakar, aún si todavía la tradición prima. El espacio rural de Dakar está entonces en una fase de reestructuración profunda. Ésta última se nota no solamente a través de la descentralización, y de las formas participativas de gestión local, sino también a partir de los dinamismos constructivos de las actividades del sector informal. A esto se añade la más o menos buena calidad de las redes de carreteras, y el dinamismo de los circuitos de provisión entre ciudades y campos. La provisión, a través de los conductos urbanos, de una variedad de productos alimentarios hacia los campos ha contribuido de lleno a la transformación de la zona rural. Esta última situación puede notarse, por ejemplo, a través del retroceso progresivo de los espacios de cultivos tradicionales. Según el SRAD (Servicio Regional de Agricultura de Dakar, 1999), la producción de mijo ha pasado entre 1995 y 1996 de 231 toneladas a 78 toneladas. Por su parte, el sorgo ha tenido una caída importante entre 1996 (184 toneladas) y 1997 (63 toneladas). La explicación de estas caídas de producción quizá puede justificarse por el hecho de que las explotaciones de cereales (maíz, mijo, sorgo, etc.) exigen más el uso del agua y otras técnicas de fertilización costosas de las que no disponen siempre los agricultores. Además, con la «refundación» del Estado y la instauración a principios de los años ochenta de una política de rigor en la gestión presupuestaria de los poderes públicos, los servicios nacionales de la agricultura se han retirado cada vez más del financiamiento del sector agrícola. Algunas raras unidades técnicas agrícolas que quedan en funcionamiento en la zona rural de Dakar para aconsejar y apoyar a los agricultores son los CERP1. Pero estas unidades no tienen medios sofisticados para llevar bien su política. Los CERP de la zona rural de Dakar están atascados entre la marginación (falta de medios técnicos) y la fidelidad a las autoridades centrales. La retaguardia, que constituía el Estado, ha dejado caer entonces la máscara nutritiva (las subvenciones estatales) en detri46 Doc. Anàl. Geogr. 37, 2000 Papa Sow 1. Los CERP significan: Centros de Expansión Rural Polivalente. Están instituidos en Senegal desde el comienzo de los años setenta. Los CERP son unas unidades dirigidas por un administrador que ha salido generalmente de la Escuela Nacional de Economía Aplicada de Dakar. DAG 37 001-174 22/5/2001 19:34 Página 46 mento de una política de ajuste estructural sin precedente. Esta situación está empeorada también por la falta de transparencia en las políticas de descentralización que suelen privilegiar más personal pletórico que una verdadera puesta en marcha de los recursos de desarrollo. A eso se ha añadido la especulación sobre las tierras, que contribuye a la venta acelerada de terrenos que estaban destinados tradicionalmente a las actividades agrícolas, favoreciendo además el retroceso de grandes espacios agrícolas. Una de las articulaciones de este proceso de cambio estructural del espacio rural puede también ser analizado a través del nuevo prisma de las «viviendas modernas» (por oposición a las de paja). El tipo de vivienda moderna en el medio rural está basado en función de la estructura familiar, que no se resume aquí solamente (como en la tradición de los países del mundo occidental) a la madre, al padre y a los dos o tres hijos. Así, la política de viviendas en la zona rural de Dakar obedece no solamente a la elasticidad y a la familia numerosa (que puede comportar, además del padre, la madre y los niños, los abuelos/las, los tíos/tías, y a veces los sobrinos/nas, los yernos/nas, etc.), sino también a las estrategias culturales heterogéneas. Estos dos factores hacen volver a la concepción de la «vivienda moderna» en la zona rural de Dakar, siempre con un fuerte marco del hecho tradicional. Esta concepción pone en relieve la manera de habitar, la utilización del espacio según unos criterios muy culturales y la territorialidad según los modelos sociales de la gran familia. Por eso los nuevos modelos de arquitectura que se difunden generalmente en el país, aún si empiezan a introducir el individualismo, tienen mucho en cuenta las características culturales que dirigen ante todo las prácticas ligadas al uso del espacio por y para la gran familia. Sin embargo, hay que decir que los nuevos modelos de individualismo que conducen desde luego a la atomización de los grupos no deterioran en nada las relaciones de solidaridad. Estas individualizaciones son jóvenes parejas a veces, en buena situación económica, que prefieren vivir sin la asistencia de sus padres, algunas viudas o algunas parejas monogámicas. La conjugación de todas estas características hace que la «vivienda moderna» (vivienda a base de cemento por oposición de la de paja) encuentre su plaza en el sistema y sobre todo en las estrategias de autoconstrucción. A pesar del hecho que el cemento es muy caro, aún que sea de producción local, el mercado regional de Dakar ofrece una gama de variedad de materiales más o menos accesibles para todos los bolsillos. Así, la política de viviendas cuenta con un cierto número de oportunidades que favorecen su proliferación: la promoción de materiales locales; la autoconstrucción que es uno de los sectores más practicados en la zona rural, ya que la mayoría construyen su vivienda según el sistema de coup par coup (según los medios que tengan y sin prisa) y no son solventes o formales para acceder a los créditos de la promoción inmobiliaria o de las cooperativas. En este sector, el único inconveniente que se encuentra en esta dinámica de construcción es que ésta se opera a veces sin ningún respeto por las reglas de urbanismo o aún sin autorización de construir. El MUH reconoce así que en el 1998, en la región de Dakar, «cerca del Avance urbano, descentralización y nuevas territorialidades Doc. Anàl. Geogr. 37, 2000 47 DAG 37 001-174 22/5/2001 19:34 Página 47