La descentralización y la globalización en la reestructuración de las relaciones entre el Estado y el territorio : los casos de Québec y Chile

Resumen Este trabajo plantea la hipótesis que la descentralización que se esta llevando a cabo en Québec y en Chile se inserta en un proceso de adaptación de estas dos colectividades a la globalización económica. Ambos casos ilustran un proceso más vasto. El Estado transfiere importantes responsabilidades a estructuras locales, sobre todo en materia de desarrollo y de servicios. De esta manera emerge un nivel local de regulación y de gestión social, prefigurándose un tipo postfordista de relaciones entre el Estado y el territorio. Palabras clave: globalización, descentralización, Estado. Resum. La descentralització i la globalització en la reestructuració de les relacions entre l’Estat i el territori: els casos de Quebec i Xile Aquest treball planteja la hipòtesi que la descentralització que es porta a terme al Quebec i a Xile s’insereix en un procés d’adaptació d’aquestes dues col·lectivitats a la globalització econòmica. Tots dos casos il·lustren un procés més ampli: l’Estat transfereix importants responsabilitats a estructures locals, principalment en matèria de desenvolupament i serveis. D’aquesta manera emergeix un nivell local de regulació i gestió social, i es prefigura un tipus postfordista de relacions entre l’Estat i el territori. Paraules clau: globalització, descentralització, Estat. 1. Las ideas contenidas en este texto fueron presentadas en el congreso «En busca de nuevos vínculos: las realidades de NAFTA y MERCOSUR en los umbrales del siglo XXI», realizado entre el 18 y el 21 de enero de 1994 en Ciudad de México, auspiciado por la Universidad Autónoma Metropolitana (México) y por el Centro de Estudios Urbanos y Regionales (Argentina). Este trabajo se ha realizado gracias al sostén financiero del Consejo de Investigaciones en Ciencias Humanas (CRSH) de Canadá y del Fondo PAFACC de la Universidad de Québec en Montréal. Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 97-117 La descentralización y la globalización en la reestructuración de las relaciones entre el Estado y el territorio: los casos de Québec y Chile1 Juan-Luis Klein Université du Québec à Montréal. Département de Géographie Case postale 8888. Suc. Centre Ville. Montréal (Québec, Canada). H3C 398 Benoît Lévesque Université du Québec à Montréal. Département de Sociologie Case postale 8888. Suc. Centre Ville. Montréal (Québec, Canada). H3C 398 Data de recepció: juliol 1996 Data d’acceptació: gener 1997 DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 97 Résumé. La décentralisation et la globalisation dans la réorganisation des rapports entre l’État et le territoire: les cas du Québec et du Chili Ce travail présente l’hypothèse que les stratégies de décentralisation appliquées parallèlement au Québec et au Chili font partie d’un grand processus d’adaptation de ces deux sociétés à la globalisation économique. L’État transfère des responsabilités significatives en matière de développement économique et de planification des services aux structures locales. On voit ainsi émerger un niveau local de régulation qui préfigure les rapports post-fordistes entre l’État et le territoire. Mots clé:globalisation, décentralisation, État. Abstract. Decentralization and globalization in the restructuring of the relations between State and territory: the cases of Quebec and Chile This paper focuses on the process of decentralization wich is being carried out in Quebec and in Chile. It is assumed in both cases that the process is embedded in a much wider transformation of society regulation. The State distributes some of its responsibilities related to economic development and planning among local administrative bodies. As a result, social and economic regulation at a local level is emerging, hence laying the foundations of a postfordist relation between State and territory. Key words: globalization, decentralization, State. El objetivo de este trabajo consiste en interpretar los efectos que tiene la ampliación de los espacios económicos sobre la reconfiguración de los espacios políticos a nivel local. Se analiza el caso de dos reformas político-administrativas aplicadas en las sociedades de Québec y de Chile, ambas a principios de los años noventa. El análisis de estos dos casos se inserta en una interrogación más vasta sobre la redefinición de las relaciones entre el Estado y el territorio en el marco de la integración macrorregional actualmente en curso en América del Norte y en América del Sur. Québec y Chile estan directamente implicados en el proceso de globalización y de integración económica. Por caminos diferentes, ambas sociedades han abierto ampliamente sus economías, y, hay que subrayarlo, lo han hecho con bastante entusiasmo, por lo menos en lo que respecta a la élites económicas, políticas y sociales. Por de pronto, Québec, como parte integrante de Canadá, y Chile, están ligados por un acuerdo de libre comercio, firmado a fines de 1996, que abre la puerta a 98Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 Juan-Luis Klein; Benoît Lévesque Sumario DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 98 El rol de lo regional en la redefinición de los espacios económicos La reforma territorial en Chile y en Québec Conclusiones Bibliografía una estrategia de integración continental2. Por otra parte, Québec forma parte del NAFTA, acuerdo de libre comercio que reúne a Canadá con los Estados Unidos y México. Y cabe resaltar que Québec tuvo un papel fundamental en la firma de este acuerdo norteamericano. En cuanto a Chile, éste se ha integrado al MERCOSUR, después de haber fracasado en sus intentos de formar parte del NAFTA. Esta apertura económica hacia el exterior, que por cierto va mas allá de lo económico puesto que implica desreglamentación en diversos aspectos, revisión de políticas estatales, cambios sociales importantes, como por ejemplo la aparición de capas excluidas, presenta tambien una faz interna. Esta faz se refiere a las múltiples transformaciones de la geografía política, social y económica que constituyen la otra cara de la medalla3. Fundamentalmente, lo que se trata de demostrar es que la puesta en práctica de modalidades territoriales de gestión de lo social, en particular del desarrollo, y la emergencia de espacios locales de regulación constituyen la otra cara de la globalización. Al perder una parte de su poder de intervención social y económica, las estructuras típicamente nacionales son reemplazadas por estructuras locales, que obtienen un apoyo social mayor y que, al mismo tiempo, son mas eficientes en lo que se refiere a la planificación del desarrollo. La emergencia de lo local, es decir de estructuras de poder local, es el resultado de la adaptación de las sociedades al nuevo contexto de la globalización y de la consiguiente crisis del Estado o nación. Los casos de Québec y de Chile nos permiten ilustrar este proceso de manera comparativa. Ambos casos convergen a pesar de las importantes diferencias económicas y políticas que sitúan a estas dos colectividades en puntos de partida totalmente opuestos. Esta convergencia nos parece significativa de una tendencia general, que corresponde a la pérdida de validez del Estado nación en cuanto que marco territorial del desarrollo económico y en tanto que nivel estructural de regulación de las relaciones sociales4. En lo que nos concierne, plantearemos la hipótesis que el proceso ilustrado por los casos de Québec y Chile es anunciador de una renovación en la gestión territorial del capitalismo y, también, de una modificación significativa de la relación entre el Estado y el territorio. Un estudio comparativo de Chile y Québec podría extrañar a primera vista. Efectivamente, Chile es un estado independiente con plena soberanía sobre su territorio y con plenos poderes políticos, mientras que Québec es una proRelaciones entre el Estado y el territorio: Québec y Chile Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 99 2. Canadá y Chile constituyen eslabones clave de una estrategia que tiende a crear una zona panamericana de libre comercio que, de establecerse, se extendería desde Alaska hasta la Tierra del Fuego. Sobre el papel del Canadá y de Chile en esta estrategia, ver PASKEY, J.; DURAN SEPULVEDA, R. (1996) Étonnante alliance. Les relations canado-chiliennes dans les années 1990. Ottawa, Les Cahiers de Focal. 3. Sobre la relación entre globalización y regionalización, ver BOISIER, S. (1994a) y (1994 b). 4. Lo que evidentemente no significa que el Estado nación desaparezca en tanto que estructura fundamental del poder y de las relaciones políticas entre los actores sociales. DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 99 vincia del Canadá. Sin embargo, en el marco canadiense Québec constituye una sociedad diferente por sus características lingüísticas, históricas, religiosas, culturales e incluso jurídicas. Québec tiene su propio sistema fiscal, su gobierno e incluso representaciones en el exterior. Por cierto, no es un Estado nación, pero puede ser calificado de casi Estado nación, en permanente tensión con el Estado canadiense. Además, la repartición de las competencias estatales entre el nivel federal y el nivel provincial le da a Québec plena competencia en lo que respecta a la gestión territorial local y regional. Por último, de todas la provincias canadienses, Québec es la que más ha apoyado la apertura económica y la integración comercial a nivel norteamericano5. El trabajo seguirá tres etapas: primero, se planteará el problema de la crisis del Estado nación en el marco más global del reemplazo del modo de regulación fordista y en el contexto de la integración económica. Luego, se analizarán los casos de Québec y Chile. La presentación de ambas reformas territoriales nos permitirá destacar los aspectos relevantes que se desprenden de la comparación sistemática de los casos estudiados. Y, en la conclusión, se verá que ambos casos ilustran la adaptación del espacio político-administrativo al nuevo ámbito internacional planteado por la continentalización de los espacios económicos. Se verá que ésta conlleva la fragmentación de los espacios sociales, lo que puede tener, a pesar de las múltiples consecuencias negativas, ciertas consecuencias positivas, entre las cuales cabe destacar la posibilidad de redefinir el marco de las relaciones sociales y de influenciar el proceso a partir de la base. El rol de lo regional en la redefinición de los espacios económicos Hay que destacar que, a nivel del continente americano, a pesar de la oposición de ciertos sindicatos y de ciertos grupos sociales minoritarios, y con la única excepción de Cuba, la apertura económica y la liberación del intercambio comercial suscita el aplauso de los analistas más diversos, incluso de aquellos que optan por fórmulas locales, autónomas e incluso comunitarias de desarrollo6. El caso de Chile es significativo del viraje que se observa en la apreciación de los efectos de la liberalización de los mercados. Diversas perspectivas de libre comercio, entre ellas, por encima de todo, la del acuerdo norteamericano, sirven de inspiración a las estrategias de desarrollo elaboradas y defendidas por sectores de inspiración demócrata-cristiana o socialista, ambos tradicionalmente keynesianos y proteccionistas, lo que evidencia un cambio mayor en la orientación de las fuerzas sociales y políticas. Por otra parte, el caso quebequense nos entrega otras facetas de este cambio de orientación, entre las cuales resalta la nueva estrategia adoptada por el movimiento sindical y social. Ambos se implican cada vez más en la inversión económica, participando en experiencias de asociativi100 Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 Juan-Luis Klein; Benoît Lévesque 5. Sobre las competencias quebequenses en materia territorial, ver KLEIN, J.-L. (1987). 6. Como lo planteaba Clyde Weaver, un importante autor adepto de las estrategias comunitarias, en un coloquio reciente sobre la ética del desarrollo; ver WEAVER, C. (1993). DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 100 dad público-privada, implicando al conjunto de la comunidad local de manera ofensiva en la apertura económica. Esta tendencia se esta difundiendo de manera bastante amplia en América del Norte7. Uno de los efectos de estos cambios reside en el rol que los actores sociales le asignan a lo local. Crisis del Estado nación y desarrollo No cabe duda que el territorio nacional no puede seguir siendo considerado como el único marco estructurador de las políticas y estrategias de desarrollo de un país, como lo planteaban los autores de la teoría del desarrollo en décadas pasadas8. Se ha demostrado con creces que esto se debe a la crisis del Estado nación, en tanto que marco de estrategia económica y de intensificación del consumo, lo que constituye un cambio fundamental en las políticas económicas. El nacionalismo económico territorial inherente al proteccionismo económico y a las estrategias keynesianas ha perdido el sentido, en la medida que el Estado carece de toda capacidad de determinar la orientación y el ritmo de la economía. La globalización de la economía ha precedido a la integración comercial, que en el fondo se limita a una adaptación de los países a la mundialización del espacio económico. En resumidas cuentas, la crisis del Estado nación pone de manifiesto la imposibilidad de ejercer en un marco territorial único lo que ha sido, por lo menos en los decenios de posguerra y en las sociedades democráticas de corte occidental, las dos funciones primordiales del Estado: 1) garantizar un contexto de estabilidad y de crecimiento de la acumulación del capital, y 2) lograr la legitimidad de las jerarquías sociales inherentes al sistema capitalista a través de un cuadro nacional de convergencias socialmente y políticamente eficaces9. Se desprende una disociación espacial de las dos funciones tradicionales del Estado, lo que hace que el marco territorial nacional pierda su rango de marco primordial de los mecanismos de regulación de lo social10, al mismo tiempo que el Estado pierda su carácter de centro de las relaciones sociales (Klein, 1991). Sin embargo, aunque persiguen objetivos similares, la integración económica varía según el caso que se considere. Globalmente, se puede constatar la existencia de dos modelos, el modelo europeo y el modelo norteamericano. Relaciones entre el Estado y el territorio: Québec y Chile Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 101 7. Sobre este punto, ver FITZGERALD, J. (1991). 8. En particular Raul Prebish, autor de diversos textos que aplicaban el proteccionismo keynesiano al análisis del desarrollo en América latina y padre de la llamada política de substitución de importaciones. Sobre el tema, ver LAURELLI, E.; ROFMAN, A. (1989) (eds.). 9. Consultar JOHNSTON, R.J. (1986). 10. El término regulación está usado en el sentido de la teoría de la regulación, es decir, como el conjunto de estructuras, mecanismos e instituciones que contribuyen a reproducir las relaciones sociales capitalistas a pesar de las contradicciones sociales y a través de ellas. Ver JESSOP, B. (1989) y BÉLANGER, P.-R.; LÉVESQUE, B. (1991). DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 101 En el modelo europeo seguido por la Comunidad Económica Europea y luego por la Unión Europea, la integración ha sido acompañada, e incluso precedida, por la creación de una estructura político-administrativa que está lejos de limitarse a lo puramente simbólico. En particular, se han puesto en práctica diversas políticas de apoyo a las regiones y comunidades más débiles, a quienes se les han facilitado ciertos recursos tendentes a permitir la reconversión industrial y productiva necesaria para afrontar las nuevas condiciones comerciales11. Conjuntamente con la integración comercial, la Unión Europea ha logrado estructurar un marco político de gestión de lo social que opera en un nivel supranacional. Este marco es evidentemente embrionario y en muchos casos ha sido ineficiente, pero por lo menos existe, lo que permite plantear el problema regional con una perspectiva política en una escala continental (Bassand, 1990). En el caso norteamericano, todo esto es inexistente12. La integración se limita a lo comercial, y las inevitables consecuencias sociales y espaciales continúan bajo la responsabilidad exclusiva de gobiernos, que, por cierto, como consecuencia directa de la integración, ya no pueden actuar libremente en la solución de los problemas13, y que por lo tanto se limitan a aplicar directivas externas provenientes de organismos financieros. Esencialmente, estas directivas se limitan a la racionalización fiscal y al ajuste estructural. En cuanto a la regulación, se vuelve al mercado y, en lo territorial, al mecanismo de especialización espacial de los factores productivos según el principio de las ventajas comparativas. El caso de MERCOSUR, en América del Sur, aunque sea ante todo un acuerdo de integración de mercados, y aunque haya permitido la constitución de comités y de estructuras de coordinación política, se asemeja más al modelo norteamericano que al modelo europeo. Las tendencias territoriales y los dualismos sociales Al perder el Estado su calidad de centro de la articulación territorial de las convergencias sociales, y en un marco de redefinición de estas convergencias, la acción de los actores sociales se traduce en tendencias territoriales nuevas14. Estas tendencias son las siguientes: — En lo que respecta a los sistemas de producción, la producción flexible, caracterizada por la autonomía, la constitución de redes productivas, la simbiosis con el medio empresarial y regional, tiende a primar por encima 102 Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 Juan-Luis Klein; Benoît Lévesque 11. Sobre las políticas regionales y territoriales ligadas a la integración en Europa, puede consultarse el número especial de la revista L’Évenement européen, 21, 1993, sobre el tema «Europe: espace ou territoire?». 12. Sobre el modelo europeo y el modelo norteamericano, ver BRUNELLE, D.; DEBLOCK, C. (eds.) (1994). 13. Hay que mencionar empero que la libertad de los Estados nunca ha sido completa, y que la dominación de los factores económicos exógenos, sobre todo en el caso de los países del Tercer Mundo, ha transformado esta libertad en algo más bien aparente. 14. Este tema ha sido tratado en un trabajo anterior. Ver KLEIN, J.-L. (1992). DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 102 de los sistemas productivos rígidos y tradicionales configurados bajo el régimen fordista. — En lo que respecta a las políticas de desarrollo, los gobiernos tienden a abandonar los principios de justicia social y los programas de sostén de los sectores rurales y a las regiones periféricas, reemplazándolos por programas que priorizan las regiones rentables y la competitividad, incluidas las principales regiones metropolitanas. — En lo que respecta a la concepción de las actividades de desarrollo, la visión espacial es reemplazada por una visión empresarial. Ya no se trata de desarrollar regiones entendidas como medio de vida y de producción y como marco de prestación de servicios, sino que se trata de promover las empresas regionales, o más bien el empresariado regional. —Y en lo que respecta a la estructura urbana, tanto el objetivo de mejorar la relación entre la ciudad y el campo, como la perspectiva de equilibrar la jerarquía urbana nacional, son reemplazados por la estructuración de redes urbanas transnacionales, independientes de los espacios nacionales, en lo que ha sido designado como la «metropolización del desarrollo». Por cierto, el Estado nación era el cimiento de una sociedad afectada por múltiples tendencias contradictorias, desigualdades y desequilibrios. Al perder su eficiencia como marco de regulación, las comunidades nacionales se fragmentan en múltiples comunidades locales y regionales, emplazadas en un terreno de competencia por los mercados, por la atracción de los capitales exteriores y por los servicios públicos. El concepto mismo de ciudadanía, asociado a ciertos derechos individuales inherentes a la condición de ciudadano, pierde buena parte de su consistencia, en la medida que la sociedad se divide en dos sectores cada vez más distantes. Las orientaciones territoriales dominantes destacadas previamente consagran en el espacio el dualismo entre un sector socialmente protegido, relativamente estable, bien remunerado, cuyo modo de vida se rige por los cánones de la sociedad de consumo, y un sector precario, excluido progresivamente del mercado de trabajo o confinado a tareas menores, caracterizado por la inestabilidad y por la ausencia de protección, cuyo modo de vida se rige por cánones netamente inferiores a los del primer grupo. Cabe reiterar que la exclusión social y territorial de la cual se habla en este caso sobrepasa el marco del trabajo, afectando al modo de vida de ambos grupos en su conjunto de una manera relativamente permanente. La ineficiencia del Estado y las opciones políticas adoptadas por los gobiernos deja en las exclusivas manos de los afectados, es decir de las comunidades locales y regionales, la responsabilidad de reaccionar frente al nuevo contexto económico. De esta manera, en un contexto de repliegue del Estado y de despliegue económico, los espacios regionales de poder emergen como resultado del repliegue del Estado y de la presión de los actores locales. Los gobiernos tratan de integrar a los actores locales al proceso de valorización de los recursos, implantando mecanismos de concertación público-privada y, por otra Relaciones entre el Estado y el territorio: Québec y Chile Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 103 DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 103 parte, los actores regionales reivindican los recursos financieros y administrativos necesarios para realizar un control territorial de los efectos de la apertura de los mercados. La estrategia descendiente de los gobiernos y las exigencias ascendientes de los actores locales convergen imponiendo el marco regional como nivel intermedio capaz de aportar la legitimidad imposible de obtener en un nivel nacional. De esta manera, el nivel regional emerge como un nuevo espacio político en el cual pueden resolverse problemas ligados a la regulación social, en un contexto calificado como poskeynesiano, posfordista o posmoderno, según los autores15, Los gobiernos tienden a descentralizar la responsabilidad del desarrollo transfiriéndola a niveles regionales y locales. Por cierto, la descentralización de los poderes del Estado nación no deja de engendrar críticas de la parte de ciertos autores. Estos arguyen que las reivindicaciones regionales han sido planteadas tradicionalmente por corrientes políticas reaccionarias, y consideran que el fraccionamiento de las sociedades nacionales pone en peligro la universalidad de las conquistas sociales de los trabajadores y de los ciudadanos16. Empero, nos parece que, si bien es cierto que las reivindicaciones regionalistas y localistas han sido históricamente utilizadas por las burguesías locales para obstaculizar el cambio social y la modernización del Estado, también es cierto que hoy la situación es diferente. Estas reivindicaciones provienen ahora de la base misma y son planteadas en términos nuevos. La descentralización regional se concibe como una manera de reforzar el poder de los sectores sociales en la base (Balbontín, 1985). Sin embargo esto no implica la unanimidad ni tampoco la evacuación de las contradicciones sociales. Diferentes concepciones de lo local se confrontan, según los intereses de los actores sociales. Cada actor posee una territorialidad específica, y el hecho de imponer un marco, una territorialidad, es decir un mapa, destinado a estructurar relaciones sociales e identidades a nivel regional es ya un acto de poder, planteando la cuestión de las contradicciones sociales en un marco geográfico17. El hecho es que la crisis del Estado nación no depende de la voluntad de las corrientes políticas, ni de los análisis en curso, sino que corresponde al reemplazo de un modo de regulación social hoy superado. Oponerse a este proceso sería vano. Por el contrario, nos parece que la nueva realidad abre la puerta a los actores locales y regionales que pueden tratar de encauzar este proceso. Esto es posible aunque no sea automático18. El problema esencial es entonces el siguiente: ¿Cómo reforzar el poder de los actores locales y regionales en un marco territorial que se caracteriza por la ampliación del espacio económico y por el fraccionamiento del espacio político? Sin responder a esta 104 Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 Juan-Luis Klein; Benoît Lévesque 15. Por supuesto, sin ignorar los matices y las diferencias que distinguen estas denominaciones. Ver LEBORGNE, D.; LIPIETZ, A. (1988); LEBORGNE, D.; LIPIETZ, A. (1992) y HAMEL, P. (1995). 16. Estas críticas se plantean tanto en torno al caso canadiense como al caso latinoamericano. Ver, por ejemplo, JENSON, J. (1992);SLATER, D. (1989) y De MATTOS, C. (1988). 17. Como lo plantea CLAVAL, P. (1991). 18. Como lo muestra el caso de Montréal. Ver KLEIN, J.-L.; WAAUB, J.-P. (1996). DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 104 pregunta que queda planteada, enfocaremos los casos de Québec y de Chile de manera que se pueda percibir y refinar esta problemática a través de estos dos casos concretos. La reforma territorial en Chile y en Québec19 Québec y Chile están aplicando reformas en la administración de sus territorios, en ambos casos a partir de 1992. El contexto de estas reformas reside en la modificación de la relación entre el Estado y la sociedad. El paralelismo entre estas dos reformas es sorprendente, sobre todo si se tiene en cuenta que entre ellas no existe ningún vínculo aparente. Su análisis permitirá mostrar que aunque las condiciones sean diferentes, las soluciones político-administrativas convergen, lo que pone de manifiesto la existencia de un factor común. Según nuestra hipótesis, este factor común reside en la adaptación de la Administración estatal en ambos casos a las exigencias de la globalización. Las comunidades locales son incitadas a participar de manera competitiva en la economía globalizada. La reforma en Québec: del Estado protector al Estado «acompañador» La reforma de la Administración regional quebequense ha sido adoptada por el gobierno de Québec en 199220, luego de un corto proceso de consulta institucional, como resultado de varios factores, entre los cuales se destacan: 1) la evidencia de la incapacidad de las instituciones gubernamentales con respecto al logro del desarrollo regional; 2) las presiones por obtener una cuota superior de poder provenientes de las regiones periféricas, y 3) la política de reducción de los gastos públicos y del déficit del presupuesto gubernamental aplicada por el gobierno21. En lo fundamental, esta reforma se traduce, por una parte, en la reducción de la participación financiera del Estado en las actividades de desarrollo y, por otra parte, en la integración de los actores locales a la planificación y al financiamiento de estas actividades. Esta reforma se inserta en un cuestionamiento global de la estructura estatal implantada en Québec como resultado de la «revolución tranquila», proceso de modernización del Estado que comienza en 1960 y que culmina a fines de los años 80, cuyos efectos fueron la elaboRelaciones entre el Estado y el territorio: Québec y Chile Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 105 19. El análisis de estos dos casos se hace a partir de dos reformas administrativas implantadas paralelamente entre 1992 y 1994. Se analizan los objetivos de estas reformas. Los hechos acaecidos posteriormente no han sido considerados. Lo que nos importa es ver la voluntad política que se desprende de ambas reformas. 20. El texto de la reforma fue publicado en 1992 en un documento del ministro delegado de asuntos regionales, intitulado Developper les regions du Québec. 21. Sobre la reforma territorial quebequense, ver DIONNE, H.; KLEIN, J.-L. (1993). DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 105 locales, al mismo tiempo que se promueve la innovación en materia de proyectos de desarrollo. Estos objetivos se traducen en la yuxtaposición de los actores públicos y privados en el marco de estructuras de gestión de las relaciones sociales a nivel local. Ambos procesos combinan objetivos netamente económicos, como la creación de empresas privadas y la racionalización de las inversiones públicas, con objetivos sociales como la preservación del medio ambiente y el mejoramiento la calidad de vida de las poblaciones regionales (cuadro 2). En lo que respecta a la estructura territorial, ambas reformas son casi idénticas. En ambos casos se crea una instancia gubernamental y una estructura sociopolítica regional, claramente diferenciadas aunque con responsabilidades compartidas. La razón de ser de estos dos niveles de la Administración regional es la de lograr la concertación, por una parte, entre el Estado y la región y, por otra parte, entre los diferentes actores sociales y económicos presentes en las regiones. El territorio adoptado como marco de concertación es el de la macro-región, delimitada previamente con fines estatales y transformados hoy en espacios sociales. Las estructuras representativas de los actores sociales representan a sectores de la actividad social o económica y, por lo tanto, pueden considerarse como corporativas. Se trata de un corporativismo territorial, en el cual la raíz geográfica constituye un factor aglutinador (cuadro 3). 112 Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 Juan-Luis Klein; Benoît Lévesque Cuadro 1. Reforma de la Administración regional en Chile y en Québec. Concepto global. Chile Québec Concepto del Estado – democratización – concertación público-privada – intensificación – reducción del rol y racionalización del Estado de la acción estatal – transformación del Estado – modernización de la benefactor en Estado Administración pública «acompañador» Estrategia económica – mejoramiento de la – aumento de la competitividad situación con respecto – racionalización al mercado internacional de los gastos públicos Estrategia territorial – respuesta a reivindi- – respuesta a exigencias caciones regionales regionales – desarrollo armónico – enlace de la planificación y equitativo con el desarrollo – solidaridad territorial – desarrollo local – participación – responsabilidad estatal de la comunidad y privada compartida DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 112 Relaciones entre el Estado y el territorio: Québec y Chile Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 113 Cuadro 2. Reforma de la Administración regional en Chile y en Québec. Fines y objetos. Chile Québec Fines – distinción de los niveles – distinción del rol de los de gestión actores públicos y privados – acercamiento de las comunidades – mejoramiento de la calidad locales con respecto a la toma de vida en las regiones de decisiones – preservación del medio ambiente Objetivos – intensificación de la participación – colaboración de los sectores de los ciudadanos público y privado con respecto – financiamiento apropiado de la a las iniciativas de desarrollo acción regional – disminución del costo del – traspaso progresivo sostén del Estado a actividades a las regiones de recursos deficitarias significativos para su desarrollo Cuadro 3. Reforma de la Administración regional en Chile y en Québec. Estructura territorial. Chile Québec Territorio – constituido por provincias: – constituido en parte por territorios de descentralización municipios locales y regionales: del poder regional, dirigidos asumen la planificación por un consejo económico y el ordenamiento del territorio y social constituido por y están representados por los representantes de la comunidad alcaldes de los municipios miembros Representante – un intendente, representante – un delegado regional, estatal del gobierno y responsable de representante del gobierno los servicios administrativos e interlocutor gubernamental del gobierno regional frente a los organismos regionales Estructura – un consejo regional formado – un consejo regional cuyos social por el intendente, por miembros representan a los representantes provinciales sectores político local y por consejeros adicionales (consejeros municipales), privado y público. Los diputados por la región en la asamblea nacional son miembros de oficio DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 113 Y, por último, en cuanto a las competencias del nuevo poder regional, según lo estipulado en las reformas, éstas se estructuran en torno a determinadas funciones, atribuciones y, por supuesto, a ciertos medios financieros. Las funciones tienen que ver esencialmente con la planificación, que se plantea como un medio de alcanzar la concertación regional y no como un fin técnico. Las atribuciones se refieren esencialmente a la administración de los fondos de desarrollo atribuidos por el gobierno, según prioridades propias, y a la capacidad de influenciar en las inversiones sectoriales de los ministerios mediante convenios o mediante una planificación conjunta. Este aspecto le da al consejo regional un poder importante que puede alcanzar niveles superiores en el futuro y que puede cohesionar la acción conjunta del Estado y de la región con respecto a problemas específicos. En cuanto a los medios con que cuenta la estructura regional, éstos están determinados por un fondo específico destinado al desarrollo regional, pero pueden aumentar dependiendo de las iniciativas tomadas por las regiones y de los convenios con los ministerios sectoriales (cuadro 4). Conclusiones Los dos casos estudiados muestran que los compromisos sociales que se están bosquejando a partir del nivel regional se basan en el afirmación de las identidades territoriales por los actores locales. De esta manera se estructura un modo de regulación de lo social en el cual la consciencia territorial se combina con la consciencia social, e incluso en ciertos casos prima por encima de ésta. Pero no se trata solo de la redefinición del modo de regulación de lo social. Este proceso modifica además de manera radical la visión de lo político y de lo 114 Doc. Anàl. Geogr. 32, 1998 Juan-Luis Klein; Benoît Lévesque Cuadro 4. Reforma de la Administración regional en Chile y en Québec. Competencias del poder regional Chile Québec Funciones de – planificación estratégica – planificación estratégica la estructura del desarrollo regional del desarrollo regional regional – ordenamiento del territorio – realización de la concertación de los actores regionales – fomento económico y cultural Atribuciones – administración de los fondos – convenio con el Estado atribuidos a la región por el con respecto a la realización fondo de desarrollo de la planificación estratégica – convenios específicos con – convenios específicos con ministerios y organismos ministerios y organismos públicos públicos Medios – fondo nacional de desarrollo – fondo de desarrollo regional regional – inversiones regionales –inversiones con impacto regional de los ministerios DAG 32 097-117 27/5/98 14:09 Página 114 económico. La descentralización impulsa a las regiones a reposicionarse en el tablero económico mundial a partir de las sinergias inducidas por la concertación público-privada. Se postula, no sin razón, que el reconocimiento de la pertenencia a un grupo delimitado por la identidad geográfica, es decir la pertenencia a un espacio considerado como común, aumenta el compromiso de los actores socioeconómicos con el desarrollo, lo que debe traducirse en la puesta en práctica de proyectos innovadores. La realidad confirma este postulado. Por cierto, la concertación basada en la solidaridad territorial engendra la innovación social. Salvo que, por el momento, la solidaridad territorial se plantea en un contexto de competencia interregional y, por consiguiente, se traduce en proyectos de naturaleza empresarial. Sin negar la importancia del empresariado, no se puede olvidar que el desarrollo no se limita a la creación de empresas. Creemos que los esquemas deben ser ampliados con el fin de integrar los múltiples aspectos de la calidad de la vida, que, obviamente, incluyen el acceso a los servicios. Por lo tanto, la descentralización no debe orientarse hacia la limitación de los objetivos democráticos, sino que, por el contrario, debe apuntar hacia nuevas forma de alcanzarlos. La población con sus organizaciones y movimientos sociales puede y debe integrarse a este proceso con el fin de combinar los objetivos económicos con los objetivos sociales. Visto de esta manera, el desarrollo regional no puede plantearse únicamente en términos de competencia interregional. Contrariamente a los intereses de la empresa, individuales, competitivos y muchas veces excluyentes, los intereses de la población y de los movimientos sociales globales tienen que ver con proyectos de sociedad. De esta manera, la implicación de los movimientos sociales en el proceso puede plantear la solidaridad territorial en términos amplios, y no competitivos, en el marco de los nuevos espacios continentales creados por la integración económica. En todo caso, el estudio comparativo confirma la validez de la hipótesis propuesta. La crisis del Estado nación y la integración económica replantean el rol de las regiones y de los espacios locales. Las políticas de descentralización incluyen a los actores regionales en el marco de un nuevo nivel intermedio entre el ciudadano y el Estado, el cual aún no está delimitado de manera definitiva. Por lo tanto, el nivel regional debe ser entendido como un nuevo nivel de regulación en el cual se definirán opciones y alternativas trascendentales. Bibliografía BALBONTÍN (1985). «Lecciones de la experiencia chilena: la importancia democrática de lo regional». Revista latinoamericana de estudios urbanos y regionales, 12, 34-35, p. 45-54. BASSAND, M. (1990). Cultures et régions d’Europe. Lausanne: Presses de l’Université polytechnique Fédérale de Lausanne. BÉLANGER, P.-R.; LÉVESQUE, B. (1991). «La théorie de la régulation, du rapport salarial au rapport de consommation. 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