La nueva Ley 6/200 del Procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general de Euskadi. Análisis desde la perspectiva de la better regulation.

R.V.A.P. núm.125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 283 La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración delas disposiciones de carácter general de Euskadi. Análisis desde la perspectiva de la better regulation The new Act 6/2022 on the procedure for the drafting of general provisions in EuskadI. An analysis from the point of view of a better regulation IKER NABASKUES MARTÍNEZ DE EULATE Profesor Departamento Derecho Administrativo, Constitucional y Filosofía del Derecho Facultad de Derecho (UPV/EHU), San Sebastián [email protected] DOI: https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.125.2023.08 LABURPENA: 2022ko ekainean, Eusko Legebiltzarrak Euskadiko xedapen orokorrak egiteko prozeduraren 6/2022 Legea onartu zuen. Lege berriak araudiaren kalitatea sustatu zuen Euskal Autonomia Erkidegoan. Artikulu honek arautestu horren alderdirik esanguratsuenak aztertzen ditu, bere punturik erabakigarrienak azpimarratuz, hartara hura doktrinaren artean hedatzen eta ezagutarazten laguntzeko. Era berean, artikuluak badu helburu zehatzago bat ere, hain zuzen ere EAEko lege berria Europar Batasunaren better regulation —erregulazio ona— printzipioen ikuspegitik aztertzea, kontuan hartuta erakunde hau erreferentea dela gure antolamendu juridikoan legeen kalitatea ezartzeko orduan. HITZ GAKOAK: 6/2022 Legea. Araudiaren kalitatea. Better regulation. Erregulazio ona. ABSTRACT: In June 2022, The Basque legislature passed Act6/2022 on the Procedure for the Drafting of General Provisions in Euskadi. This new act implies a boost to the normative quality within the Basque Autonomous Community. This article analyzes the most significant features of this legal text, bringing its more decisive factors to light and accordingly contributing to its dissemination and knowledge by the doctrine. Likewise, this paper aims more specifically to compare this new act to the perspective of the principles of better regulation set by the European Commission, an institution that is a reference regarding the quality of laws within our legal order. KEYWORDS: Act 6/2022. Normative quality. Better Regulation. Good regulation. Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 284 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 RESUMEN: En junio de 2022, el Parlamento Vasco aprobó la Ley 6/2022 del Procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general de Euskadi. La nueva Ley implica un impulso de la calidad normativa en la Comunidad Autónoma Vasca. Este artículoanaliza los aspectos más significativos del texto normativo, sacando a relucir sus aspectos más determinantes y con ello, contribuir a su difusión y conocimiento entre la doctrina. Asimismo, el artículotiene como objetivo más específico, confrontar la nueva ley vasca desde la perspectiva de los principios de la better regulation —buena regulación— de la Comisión Europea, institución referente en lo que se refiere a la calidad de las leyes en nuestro ordenamiento jurídico. PALABRAS CLAVE: Ley 6/2022. Calidad normativa. Better regulation. Buena regulación. Trabajo recibido el 20 de diciembre de 2022 Aceptado por el Consejo de Redacción el 19 de enero de 2023 Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 285 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 Sumario: I. Introducción.—II. Aspectos más reseñables de la Ley6/22 del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general de Euskadi.—III. La Ley 6/22 a la luz de la better regulation de la Unión Europea. 1. Los principios de buena regulación en la UE y en la nueva ley vasca. 2. Las actividades clave de buena regulación en la UE y en la nueva ley vasca.—IV. Valoración final. Fuentes. I. Introducción (1) La nueva Ley 6/2022, de reciente creación, deroga la norma vasca que estaba en vigor hasta esa fecha, la Ley vasca 8/2003 del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General. Puede decirse que en los 18 años que han transcurrido entre las dos disposiciones normativas, se han producido una serie de profundas transformaciones en el campo legislativo y el diseño de las políticas públicas, que justificaban sobradamente la elaboración de una nueva ley que regulara el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias en Euskadi (2). Las instituciones de la Unión Europea han sido las que han promovido la cultura de la calidad normativa y se han implicado en la implementación de planes de mejora de la técnica normativa, así como en la decisión de poner en funcionamiento planes de evaluación de impacto real de las normas jurídicas en la ciudadanía. Esta promoción de la calidad de las leyes se produce sobre todo en el marco del programa Better Regulation —suele traducirse como «buena regulación» o «legislar mejor»— que impulsó la Comisión Europea el año 2015. Fruto de ese trabajo se produjo el «Acuerdo Institucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación» de 2016. De esa actividad proactiva nació el programa REFIT —Regulatory Fitness and Performance Programme— de adecuación y eficacia de la reglamentación de la Comisión Europea, que tiene por objetivo garantizar que la legislación de la UE cumpla sus objetivos con un coste mínimo en be- (1) En junio de 2021 el autor de este artículopresentó un dictamen en la Comisión de Gobernanza del Parlamento Vasco sobre el Proyecto de ley de elaboración del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general de Euskadi. Como investigador interesado en el ámbito de la calidad normativa —en 2011 formé parte de un proyecto de investigación para estudiarla dentro de la administración vasca—, he seguido con atención la evolución del proyecto durante 2022, durante la fase de enmiendas, hasta la aprobación del texto definitivo, el 30 de junio de 2022 en pleno celebrado en el Parlamento Vasco. (2) De forma paralela a la labor de las instituciones de la Unión Europea en el desarrollo de la cultura de la calidad normativa hay que hacer mención al papel desempeñado por la OCDE. Nabaskues Martínez de Eulate, Iker., «Panorama actual de la calidad normativa en el ordenamiento tras la aprobación de la Ley 39/2015. Revista Vasca de Administración Pública, núm.109 (septiembre-diciembre 2017), 2017. Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 286 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 neficio de los ciudadanos y las empresas. La finalidad del REFIT es simplificar la legislación europea, eliminar cargas innecesarias y adaptar la legislación vigente, sin interferir con los objetivos políticos de los tratados de la Unión. En el Estado, las leyes más recientes del estado que afectaron al ámbito de la calidad normativa, fueron la Ley 2/2011 de Economía Sostenible y la Ley 19/2013 de Transparencia. Y por encima de ellas, las importantes novedades incorporadas por la Ley 39/2015 que sistematizan la buena regulación en el procedimiento de elaboración de normas. La ley del 2015 incorporó importantes novedades en diversos ámbitos. En relación a la participación ciudadana incorporó la consulta previa y los trámites de información pública y de audiencia. En relación a la evaluación ex ante de los reglamentos incorporó el llamado plan anual normativo. También incorporó elementos interesantes respecto a la digitalización y la administración sin papel. Y en relación a la evaluación ex post de los reglamentos incorporó la evaluación normativa, que permitirá comprobar si se han conseguido los objetivos previstos y si los costes y cargas de la regulación están justificados (3). II. Aspectos más reseñables de la Ley 6/22 de Euskadi, del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general La nueva ley vasca incorpora elementos muy interesantes en relación con el ámbito de la calidad normativa y en relación a un mayor reforzamiento y establecimiento de garantías para materializar el Principio de seguridad jurídica. La nueva ley vasca puede ser a su vez, un referente para animar a otras administraciones territoriales del estado que pretenden dar un impulso legislativo en el ámbito de la calidad normativa. La ley engloba diferentes vertientes que tienen un tratamiento transversal. Estos ejes son la participación ciudadana, la igualdad de género, la normalización del uso del euskara en la administración pública, la sostenibilidad financiera y por supuesto, la calidad normativa. En un sentido general, desde el ámbito de la teoría del derecho, se diferencian dos vertientes de la calidad de las normas. En primer lugar, la calidad formal: redacción de rigor y claridad expositiva y que el lenguaje (3) El artículo130.1 de la Ley 39/2015 expresa: «Las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas». Este artículode la reforma del 2015 abrió un nuevo escenario en relación con el futuro de las disposiciones reglamentarias, porque implica el mandamiento de testar el grado de cumplimiento de las normas jurídicas una vez han sido aprobadas. Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 287 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 jurídico sea en lo posible, similar al lenguaje ordinario. Y, en segundo lugar, la calidad material: que el contenido de la norma sea adecuado para lograr sus propósitos (4). En un sentido más concreto, cuando nos referimos a la calidad normativa, podemos hacer referencia a una variedad de subtipos de fenómenos, pero, en el sentido que nos interesa ahora, cuando decimos que una norma es «de calidad», nos referimos a que, sobre todas las cosas, materializa el principio de seguridad jurídica. Esta materialización opera en base a tres presupuestos; en primer lugar, que la administración tiene claro lo que quiere conseguir con la norma jurídica; en segundo lugar, que la ciudadanía entiende y comprende la norma, y, en tercer lugar, que la norma termina con la incertidumbre de la ciudadanía en el ámbito que regula (5). Partiendo de este enfoque teórico respecto a la Ley 6/22, podemos plantearnos una serie de cuestiones metodológicas que vamos a tratar de responder. ¿El texto de la nueva ley se entiende fácilmente? ¿Quiénes han elaborado la norma son conscientes de la realidad del ordenamiento jurídico en la Comunidad Autónoma Vasca en 2022, es decir, del sentido que tiene la nueva ley en el entramado normativo en el que se va a insertar? ¿Los autores, piensan que los destinatarios de la norma jurídica, la cumplirán? Y, finalmente, ¿Piensa el legislador, que la realidad se transformará de acuerdo a los objetivos de la nueva ley? Tratando de contestar a las preguntas metodológicas que nos hacemos, hay que comenzar diciendo que el texto de esta nueva ley, novedosa e innovadora, es claro, directo y conciso. La redacción es fácil y no rebuscada. Del mismo modo, la norma es breve: contiene solamente 30artículos y cuatro disposiciones adicionales. Además, la nueva ley incorpora elementos nuevos como ya se ha apuntado anteriormente, en relación a la calidad de las leyes, novedades en relación con los principios de buena regulación y administración inteligente, incorporadas en su día por la Ley 39 de 2015, del Procedimiento Administrativo (6). (4) GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad., «Objetivo: mejorar la calidad de las leyes. Cinco propuestas de técnica legislativa». En Revista de las Cortes Generales, núm.80, 2010, págs.59-105. (5) BENGOETXEA, Joxerramon. «Informe Jake, 2012». El Informe «Jake» fue el resultado del Proyecto de Investigación «Jake» de la UPV/EHU dirigido y coordinado por el Profesor Joxerramon Bengoetxea y compuesto por los Profesores Edorta Cobreros, Juan Ignacio Ugartemendia, Iker Nabaskues y la profesora Maite Zelaia en 2012. El Proyecto tuvo como objetivo el análisis de la calidad normativa en las disposiciones reglamentarias del Gobierno Vasco y tuvo como resultado la elaboración de un checklist a modo de cuestionario piloto y como herramienta práctica para testar la calidad normativa en dicha institución. (6) El artículo129 de la Ley 39/2015 expresa: «1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 288 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 Ya en la Exposición de Motivos, establece la preservación de la seguridad jurídica como el objetivo general de la ley. La nueva ley se aplicará a las disposiciones de carácter general que elaboren el gobierno vasco y la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Asimismo, se establece que el objetivo de la ley, se orienta a actualizar la ley anterior —Ley 8/2003— «en sus pretensiones de promover una mayor calidad de nuestros productos normativos, en sintonía con la corriente europea a través de los principios de buena regulación». La Ley incluye, y esto es importante, una serie de principios propios de la better regulation. El artículo4 del texto definitivo, nombra y desarrolla los siguientes principios de calidad normativa a tomar en consideración para elaborar una disposición reglamentaria en la Comunidad Autónoma Vasca: — Principios de necesidad y eficacia: la necesidad de la iniciativa debe justificarse. — Principio de proporcionalidad: ha de constatarse que no existen otras medidas menos restrictivas que la de elaborar una nueva norma jurídica. — Principio de seguridad jurídica: la nueva norma jurídica debe ejercerse de manera coherente con el resto de las normas del ordenamiento jurídico. respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios. 2. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. 3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios. 4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas. (…) 5. En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo7 de la Ley19/2013, de9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas. 6. En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos. 7. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera». Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 289 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 — Principio de transparencia: en la exposición de motivos se ha de desarrollar claramente el objetivo de la nueva norma y además se ha de buscar la participación activa de los potenciales destinatarios. — Principio de simplicidad y comprensibilidad: la norma jurídica debe estar en un lenguaje claro y debe ser fácilmente comprensible. — Principio de calidad e información: la información que se proporcione durante los trámites de audiencia pública, deberá ser veraz y exacta. — Principio de accesibilidad: todas las personas deberán tener acceso a la norma jurídica durante la fase de elaboración de la misma. — Principio de igualdad de mujeres y hombres: se acompañará un impacto de género en la nueva norma. — Principio de participación: se escuchará activamente a la ciudadanía durante el procedimiento de elaboración. — Principio de igualdad lingüística: se asegurará la equivalencia entre las redacciones en lengua vasca y castellana. — Principio de sostenibilidad: la norma jurídica no debe satisfacer a la ciudadanía actual comprometiendo los intereses de las futuras generaciones. La ley ha recogido este listado de principios de calidad normativa (7), que teniendo en cuenta como se han integrado en otros textos legales de administraciones territoriales del resto del estado, puede decirse que, hoy día, constituyen un núcleo de la calidad normativa en la administración estatal. De forma, que puede decirse hoy, que la calidad normativa ha dejado de ser un ámbito de estudio de la calidad de las leyes, o de elaboración de manuales de buenas prácticas de legislación, al albur de lo que orientaban las políticas públicas de la Unión Europea, para convertirse en una nueva cultura que promueve la transformación de las leyes en un sentido determinado (8). Otro de los aspectos que merece destacar de la ley es lo concerniente a la evaluación ex post. Las leyes 39 y 40 de 2015 fijaron el camino de lo que se conoce como la evaluación ex ante. Así, en las fases iniciales del pro- (7) En el ámbito de la Unión Europea, el «Paquete de Mejora Normativa de 2015», completó y reformuló algunos de los principios de calidad normativa recogidos en las iniciativas «Legislar Mejor» de 2005 y «Normativa inteligente en la Unión Europea» de 2010, añadiendo algunos principios nuevos, como fueron la evaluación a posteriori de la legislación, la participación de las partes interesadas y la mejora del acceso electrónico al conjunto de la legislación de la UE. Este itinerario de trabajo de la UE basado en la puesta en práctica de experiencias piloto viene señalado en la Exposición de Motivos del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa. Disponible en https://www. boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2018-50. (8) MÍGUEZ MACHO, Luis; «La mejora de la regulación: antecedentes y principios», en ICE Revista de Economía. marzo-abril, 2019, núm.907, págs.9-22. Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 290 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 ceso de elaboración de las disposiciones, existen una serie de requisitos que deben cumplirse, antes de que la ley siga su procedimiento, —memorias, dictámenes, memoria de impacto normativo, etc—. La nueva ley consolida la evaluación ex ante en la misma línea que lo hicieron las leyes 39 y 40 del año 2015, introduciendo una serie de requisitos que son necesarios antes de la elaboración del texto (9). Pero, más allá, nos referimos ahora al artículo10 de la nueva ley vasca, que trata la evaluación ex post de la ley, esto es, la evaluación y seguimiento que se precisa hacer, una vez que la norma legal ha pasado a integrar el ordenamiento jurídico. En este sentido, dice el artículo10: «La administración de la Comunidad Autónoma Vasca revisará periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación, (…) y se comprobará la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaban justificados y correctamente cuantificados el coste y las cargas impuestas en ellas y su encaje con el resto del ordenamiento vigente en cada momento». Este novedoso artículo, constituye la plasmación material de la evaluación de impacto normativo ex post —cuando la ley está ya en vigor—, un aspecto central dentro de la teoría de la calidad normativa. Hasta ahora, el legislador era consciente de cumplir con los principios de legalidad y seguridad jurídica en la fase de elaboración de las normas jurídicas. Todos los cambios legislativos que se han producido estos últimos años —artículo 130 Ley 39/2015—, van en la línea de consolidar la evaluación ex post. Por eso, el artículo10 supone un avance en el campo de la calidad normativa (10). Ya se ha aludido a la concisión como un aspecto positivo de la redacción del texto de la ley. Pero, quizás podría haber sido un poco más pro- (9) Sobre los cambios que propiciaron las leyes 39 y 40 del 2015, ver NABASKUES MARTÍNEZ DE EULATE, Iker., «Panorama actual de la calidad normativa en el ordenamiento tras la aprobación de la Ley 39/2015» en Revista Vasca de Administración Pública, núm.109 (septiembre-diciembre 2017), 2017. (10) Quien escribe, recomendó en sede parlamentaria, que se elaborasen una serie de artículos para fijar requisitos específicos para el estudio de impacto normativo una vez la norma jurídica entrase en vigor, y no solo antes, durante el proceso de elaboración de la norma en cuestión. A este respecto, la Ley 6/22 no incorpora un desarrollo concreto de cómo debería hacerse esa evaluación ex post, se queda en la redacción del texto, en una manifestación más o menos genérica e indeterminada. No obstante, hay que valorar este artículoen su justa medida. Con su inclusión se abre el camino para que el legislador puede realizar un seguimiento del nivel de cumplimiento de las leyes. No sería descabellado pensar en que este artículoespecífico pudiera tener un desarrollo reglamentario en el futuro, regulando expresamente cómo y por medio de qué requisitos ha de llevarse a cabo esa evaluación expost de las normas jurídicas. Desde luego, eso sería muy enriquecedor y pionero. Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 291 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 fusa en lo que se refiere a la Exposición de motivos explicando con más detalle el contexto normativo en el que se inscribe la norma aprobada. Aún y cuando, la exposición de motivos no tiene el alcance jurídico del articulado de la norma, es un instrumento más que necesario para explicar sus fines y objetivos finales. Es cierto que se cita expresamente la buena regulación y el hecho —reseñable— que la ley vasca se coloca en sintonía con la corriente europea. Pero, el panorama legislativo en la que se inserta la nueva ley está caracterizado por inconvenientes que justificarían con creces una mayor extensión en la exposición de motivos (11). Ahí está el problema de la hipertrofia normativa (12). En España se producen un número cercano a 10.000 al año (13). Si algo busca la seguridad jurídica es precisamente, eliminar en la medida de lo posible, la incertidumbre en las relaciones sociales, y la realidad que afronta esta nueva ley es una realidad repleta de obstáculos que es preciso superar con el tiempo, para lo que se necesita una clara concienciación del fenómeno al que se enfrentan los operadores jurídicos involucrados y comprometidos con la calidad normativa. Cuando se elabora y desarrolla el contenido de una norma jurídica, hay que tener muy presente una racionalidad sistémica, que tome en consideración la necesaria relación que tendrá la nueva disposición con las restantes normas que integran el ordenamiento jurídico, y en el que, aquella se insertará. Otros de los artículos reseñables de la nueva ley es el 14.6. Dice el artículo14.6: «Al objeto de promover su mayor divulgación y seguimiento, en anexo a la presente ley se publicarán las directrices de técnica normativa para la elaboración de disposiciones de carácter general (…) sin perjuicio de su actualización, a través de los cuestionarios o formularios, que apruebe cuando lo considere oportuno el Gobierno Vasco». (11) Tenemos un escenario normativo donde no se sabe con certeza que normas están vigentes y cuáles no, y, al haber tantas, esto repercute en la materialización de la seguridad jurídica. El contexto en el que se inscribe la nueva ley es complejo, con leyes complicadas y de redacción oscura y alambicada. A la proliferación cuantitativa, hay que añadirle la proliferación cualitativa. Las normas jurídicas son poco concisas, existe una gran dispersión normativa. Las normas se hacen cada vez más rápido y con menos cuidado. En cuanto a la redacción de las mismas, se introducen enunciados gramaticales programático/políticos y desiderátums más que imperativos. Sobre el panorama actual normativo en el Estado, véase ASTARLOA, Ignacio (Coord.). «Los problemas del ordenamiento y la calidad de las normas». Técnica Normativa 2016-2017. Memento Práctico Francis Lefebvre. Madrid, 2015, págs.15-20. Se trata de una obra que hace un análisis muy valioso del estado actual del ordenamiento jurídico en el Estado que merece ser tenido en cuenta en relación a la calidad de las leyes y del ordenamiento en su conjunto. (12) Sobre el problema en concreto de la hipertrofia normativa véase el interesante Trabajo de Fin de Grado «Hipertrofia normativa y McDonalización del ordenamiento jurídico». GARCÍA LOPERA, Pedro Tomás. Universidad de Zaragoza, 2020. Documento accesible en https://zaguan.unizar.es/ record/111322/files/TAZ-TFG-2021-091.pdf?version=1. (13) El profesor Alonso Timón aporta el dato que en el año 2018 se superaron las 12.000 normas jurídicas en el Estado. ALONSO TIMÓN, Antonio Jesús; «Hacia una mejora de la calidad normativa», en Revista Española de Derecho Administrativo, núm.207, 2020, págs.237-264. Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 298 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 función de testar aspectos concretos del ciclo normativo. Esto es, el fitness check sería un instrumento que se centra en asuntos muy específicos que pueden surgir en el ciclo normativo. Para la Comisión, es especialmente adecuado para detectar solapamientos normativos, incoherencias, sinergias, etc. 4. Control de calidad Para la Comisión Europea, el control de calidad lo deben llevar los responsables de las evaluaciones, análisis de impacto y consultas a las partes interesadas. Así, en Europa, las funciones de los grupos de apoyo a la buena regulación están desempeñando un papel importante. A nivel central, la Secretaría General es el órgano responsable del desarrollo de la política de la cultura de la calidad normativa dentro de la Comisión. En la Comisión, las Direcciones Generales, por ejemplo, son responsables del proyecto normativo y deben presentar los documentos resultado de todas las evaluaciones de impacto, valoraciones y controles de idoneidad —fitness check—. Para garantizar que estos documentos de trabajo sean de calidad para apoyar las decisiones políticas, la Comisión ha creado —y esto es reseñable—, el Consejo de Control Reglamentario —Regulatory Scrutiny Board— (28) como órgano independiente de control de calidad. Este Consejo tiene como cometido, supervisar y valorar las evaluaciones de impacto, todos los controles de idoneidad y las evaluaciones realizadas que considere oportunas. Los dictámenes del Consejo de Control Reglamentario se publican en el Registro de Documentos de la Comisión una vez que esta adopta la propuesta legislativa correspondiente. 5. Apoyo al cumplimiento y aplicación Para la Comisión Europea, la intervención normativa solo produce todos sus beneficios cuando se ejecuta y aplica adecuadamente. Porque, puede suceder que se imponen cargas excesivas a los destinatarios de la norma, lo cual iría en dirección contraria a la materialización del principio de seguridad jurídica. (28) Es interesante ver como realiza este Consejo de Control Reglamentario el control de buena regulación. El Consejo emite dictámenes como se indica a continuación: — Para las evaluaciones de impacto, hay tres tipos de dictamen: positivo, positivo con reservas y negativo. Cuando el dictamen es positivo, la Dirección General afectada puede seguir adelante con la iniciativa, pero debe tener en cuenta las recomendaciones de mejora del Consejo de Control Reglamentario. Si el dictamen es positivo con reservas, puede seguir adelante con la iniciativa, pero debe revisar el informe de evaluación de impacto. Si el dictamen es negativo, la Dirección General debe presentar al Consejo una evaluación de impacto modificada. — En el caso de las evaluaciones y los controles de idoneidad —fitness check—, solo se aplican los dictámenes positivos y negativos. Cuando el dictamen es negativo, la Dirección General afectada tiene la opción de volver a presentar un informe modificado. Better Regulation Guidelines, Comisión Europea, 2021, op.cit. Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 299 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 Del mismo modo que hemos hecho con los principios, vamos a tratar de analizar hasta qué punto, las actividades clave de buena regulación de la Comisión Europea se cumplen en la nueva ley vasca de 2022. Respecto a la planificación y valoración política, tenemos el artículo9 de la ley vasca que desarrolla este aspecto previo del desarrollo normativo cuando expresa (29): Artículo 9: «Con anterioridad a la decisión de iniciar el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, los departamentos de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi deberán llevar a cabo labores preliminares de reflexión y preparación, entre las que se incluirán, en particular, las evaluaciones de resultados e impactos acumulados del conjunto de las políticas y normas existentes, y las evaluaciones previas de impacto de las alternativas normativas que pueden barajarse…». Respecto a la consulta a las partes interesadas, tenemos el artículo17 de la ley vasca que dice: Artículo 17.2: «La audiencia se realizará directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que agrupen o representen a los ciudadanos y ciudadanas afectadas y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La opción por una u otra modalidad de cumplimiento del trámite será motivada». Y, el 17.3 continúa: «La audiencia, y, en su caso, la información pública, se efectuará simultáneamente con los demás trámites previstos en el artículoanterior…» Respecto a las evaluaciones de impacto, tenemos los artículos8.3 y 9 de la ley vasca que dicen: Artículo 8.3: «El plan anual normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los destinatarios, y a las cargas administrativas impuestas a estos últimos». (29) Respecto a la evaluación ex ante, véase SÁNCHEZ PUENTE, Ramón, BUENO RODRÍGUEZ, Fe y GARCÍA VIDAL, Andrea. «La evaluación ex ante. Una visión de la oficina de coordinación y calidad normativa. potestad legislativa gubernamental: calidad de las normas y evaluación ex ante», en ICE. Revista de Economía. marzo-abril 2019, núm.907. Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 300 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 Y, el artículo9, ya referido anteriormente para la preparación, establece concretamente que «Con anterioridad a la decisión de iniciar el procedimiento (…) deberán llevar a cabo (…) las evaluaciones de resultados e impactos acumulados del conjunto de las políticas y normas existentes…» Es interesante tomar en consideración el llamado «fitness check» al que alude la Comisión Europea. Un control de idoneidad que puede ser una herramienta en el futuro que sirva como instrumento a modo de documento simple para evaluar por ejemplo algo tan esencial y tan posible —como tantas veces sucede en la realidad— como es el solapamiento normativo que coadyuva al fenómeno de la innecesaria complejidad del ordenamiento jurídico en su conjunto (30). Respecto al apoyo al cumplimiento y aplicación de la norma en cuestión, tenemos el importante artículode la ley vasca al que ya se ha hecho alusión, el 10.1. Dice el artículo10.1: «La Administración General de la Comunidad Autónoma revisará periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación (…) Y, asimismo, mediante esta revisión se comprobará la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaban justificados y correctamente cuantificados el coste y las cargas impuestas en ellas y su encaje con el resto del ordenamiento vigente en cada momento». Se trata de la conocida como evaluación ex post de las normas jurídicas (31), para valorar el grado de cumplimiento de las mismas y, en definitiva, su eficacia en la sociedad. Este es un aspecto novedoso de la ley, que, aunque no ha querido desarrollar más concreta y profusamente, es preciso valorar. Y esto debe ser así, porque, aunque están comenzando a proliferar ya algunas experiencias de evaluación ex post de las normas jurídicas en el mundo, la propia Comisión Europea reconoce expresamente que aunque el principio de evaluar primero ya es una realidad en la Unión Europea, «el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión todavía no cuentan con un planteamiento coherente para evaluar la legislación, a pesar de los compromisos asumidos en el Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación» (32). (30) Véase respecto al fenómeno de la complejidad del ordenamiento jurídico, MORA-SANGUINETTI, Juan S. «La complejidad de la regulación española. ¿Cómo medirla? ¿Qué impacto económico tiene?, en ICE Revista de Economía, marzo-abril, 2019. Núm.907, págs.147-162. (31) Véase MORAL-ARCE, Ignacio; «Evaluación ex post de una intervención pública»., en ICE Revista de Economía, marzo-abril, 2019, núm.907, págs.37-50 y para el caso de España concretamente; DE MONTALVO JÄÄSKELÄINEN, Federico; «La evaluación ex post de las normas. Un análisis del nuevo modelo español», en Asamblea: revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm.36, págs.139-177. (32) «Legislar mejor. Haciendo balance y reafirmando nuestro compromiso». Comisión Europea. Oficina de publicaciones de la Unión Europea. Luxemburgo. 2019. Disponible en: https://commission.europa.eu/publications/better-regulation-taking-stock-and-sustaining-our-commitment_en. Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 301 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 Respecto al control de calidad de la norma en cuestión, vemos que la Comisión Europea ha optado por crear un órgano ad hoc, el Consejo de Control Reglamentario —Regulatory Scrutiny Board— como órgano independiente de control de calidad. A este respecto podemos citar el artículo25 de la ley vasca que atribuye a la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi el siguiente cometido: Artículo 25: «Solo tramitado completamente el expediente hasta este punto, se recabará el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, de conformidad con lo que regule su propia ley. Si, solicitado el dictamen a la Comisión, esta apreciara cualquier defecto en la tramitación o la ausencia de algún trámite preceptivo, sería facultad suya, de conformidad con lo previsto en su propia ley y normativa de desarrollo, emitir el correspondiente dictamen o devolver el expediente para su correcta cumplimentación de forma previa a la emisión de su dictamen». No obstante lo expresado, es obvio que la cultura de la calidad se extiende de manera transversal por todos los departamentos de la administración, ya que vincula y obliga a todos los funcionarios públicos por igual, por lo que el apartado que incluye la Comisión Europea entre su Better Regulation Guidelines de 2021 podemos entender que es ejecutado por los responsables de calidad que existen en la administración pública. Esto, en Euskadi, se aplica no solo por medio del dictamen al que hace referencia el artículo25 de la ley vasca, sino también mediante las aportaciones de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, en cuyas memorias anuales se contienen, sintetizadas, interesantes consideraciones, tanto sobre la eficacia como sobre la técnica de las normas de nuestra Comunidad Autónoma sometidas a su control, lo que necesariamente ha de considerarse como una contribución a la cultura de la calidad de las normas jurídicas. IV. Valoración final 1. Ya señalaba el autor de este artículoen un artículode la RVAP de 2017 sobre la calidad normativa en el ordenamiento, que «parece claro que la fase en la que la calidad de las leyes era un campo donde nos limitábamos a recoger las buenas prácticas en el extranjero, para posteriormente tratar de implementarlas en nuestro entorno, ha finalizado» (33). (33) Es importante destacar que podemos dar por finalizada una primera etapa de consolidación de buenas prácticas de y de apuntalamiento de los principios de la calidad normativa. En los años que Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 302 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 Con el fuerte impulso tomado por la Unión Europea, sobre todo, a partir del año 2015, se ha entrado en una nueva fase de profundización y fortalecimiento de la calidad normativa hacia objetivos más ambiciosos. La Ley 6/22, que supera la ley vigente hasta entonces, la 8/2003 y que se promulgó en una fase mucho más incipiente en lo que respecta a la calidad de las leyes, representa la plasmación de la better regulation en nuestro ordenamiento de proximidad, no solo de forma expresa en el texto de la ley, sino de forma consciente y decidida. Cierto es que, aún quedan muchas cosas por desarrollar, pero es necesario valorar la nueva ley en su justa medida. Porque la nueva ley debe ayudar a evitar normas que no cumplen unos estándares mínimos de calidad y a garantizar la calidad de las nuevas por venir en el futuro. La incorporación expresa de los principios de buena regulación en el articulado de la nueva ley implica, en este sentido, la materialización de la cultura de la calidad normativa en nuestro ordenamiento. 2. En atención a las preguntas que hacíamos en la introducción, cabe decir que, el texto de la Ley 6/22 es claro, breve y conciso. Se entiende fácilmente y no contiene apartados farragosos o ambiguos. Los creadores de la norma jurídica son conscientes del impacto que la calidad normativa está teniendo en los contextos europeos y estatal respectivamente, tal y como se recoge en la Exposición de Motivos. Esta ley es una norma dirigida a los operadores que elaboran las normas y a partir de la aprobación de la misma, deberán adecuar sus procedimientos de trabajo y protocolos. 3. La inclusión de los principios de buena regulación en los textos legales —principios de calidad normativa; artículo4 de la Ley—, puede ayudar en buena medida a los funcionarios públicos encargados de la elaboración, seguimiento y evaluación de las normas jurídicas. Representan herramientas de interpretación muy válidas para su tarea legisladora. 4. En el contraste que se ha hecho con el texto del articulado de la nueva ley vasca con los documentos más novedosos de la Comisión Europea —el agente impulsor y referente en nuestro ordenamiento jurídico en el ámbito de la calidad de las leyes—, muestra que tanto en el apartado de los principios como de las actividades clave —tal y como los denomina la Comisión—, la nueva ley vasca cumple los estándares de la Unión Europea. 5. Las evaluaciones del impacto normativo ex post de las leyes, en un contexto de hiperinflación normativa, como señalan los manuales más vienen, son de esperar iniciativas más ambiciosas que forzosamente deberán implicar la producción de literatura acerca del impacto normativo y de la eficacia de las normas jurídica y de las políticas públicas en general. NABASKUES MARTÍNEZ DE EULATE, Iker, «Panorama actual de la calidad normativa en el ordenamiento tras la aprobación de la Ley 39/2015», en Revista Vasca de Administración Pública, núm.109 (septiembre-diciembre 2017). Iker Nabaskues Martínez de Eulate La nueva Ley 6/2022 del procedimiento de elaboración… 303 R.V.A.P. núm. 125. Enero-Abril 2023. Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 importantes y conocidos sobre calidad normativa (34), pueden suponer un punto de inflexión en lo que se refiere a atender uno de los grandes problemas que genera esa hiperinflación; la profusión de normas jurídicas que han tenido un escaso impacto en la realidad que querían influir. El tema de la eficacia social de la norma jurídica es un tema fundamental. Aún y cuando la Unión Europea reconoce que aún no cuenta con herramientas con las que medir ese impacto, se están dando pasos hacia ese objetivo ideal a alcanzar. Es importante que el artículo10.1 de la Ley vasca abra la posibilidad para ello. 6. Aún se echa en falta una mayor conciencia en relación a la simplificación y claridad normativa y respecto a su importante papel que deben jugar en la solución de la hiperinflación normativa. Aún se siguen haciendo un número de leyes excesivo y muchas de ellas tremendamente farragosas y oscuras. Habrá que estar atento a las nuevas herramientas —directrices— de técnica normativa que implemente la administración pública vasca para ejecutar el mandato que se auto impone con el artículo14.6 de la nueva ley. Esas futuras directrices deberán constituir las herramientas precisas para conseguir que tengamos unas leyes más comprensibles y sencillas en su redacción. Porque la simplicidad es una virtud cuando es expresión de claridad y concreción, y la indeterminación lingüística atenta directamente contra las posibilidades de materializar el principio de seguridad jurídica. Fuentes ALONSO TIMÓN, Antonio Jesús, «Hacia una mejora de la calidad normativa», en Revista Española de Derecho Administrativo, núm.207, 2020. ARAGUÀS ALCERÀ, Irene, La transparencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria, Barcelona, Atelier, 2016. ASTARLOA, Ignacio, «Los problemas del ordenamiento y la calidad de las normas». Técnica Normativa 2016-2017. Memento Práctico Francis Lefebvre. 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Págs. 283-305 Versión impresa ISSN: 0211-9560 • Versión en línea ISSN: 2695-5407 GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad, «Objetivo: mejorar la calidad de las leyes. Cinco propuestas de técnica legislativa», en Revista de las Cortes Generales, núm.80, 2010. GUILLEM CARRAU, Javier, «Las enmiendas de participación ciudadana: su inserción en el procedimiento legislativo ordinario de Les Corts Valencianes», en Asamblea, Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm.36, junio 2017. NABASKUES MARTÍNEZ DE EULATE, Iker, «Panorama actual de la calidad normativa en el ordenamiento tras la aprobación de la Ley 39/2015» en Revista Vasca de Administración Pública, núm.109 (septiembre-diciembre, 2017). MARTÍN REBOLLO, Luis, Manual de Derecho Administrativo y guía para el estudio de las leyes administrativas. Aranzadi, 2020. MÍGUEZ MACHO, Luis, «La mejora de la regulación: antecedentes y principios», en ICE Revista de Economía, marzo-abril, 2019. Núm.907, Madrid. 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