Cinco décadas de programas europeos sobre medio ambiente. Un repaso ante la llegada del octavo programa

REVISTA CATALANA DE DRET AMBIENTAL Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 - Estudi - https://doi.org/10.17345/rcda3129 CINCO DÉCADAS DE PROGRAMAS EUROPEOS SOBRE MEDIO AMBIENTE. UN REPASO ANTE LA LLEGADA DEL OCTAVO PROGRAMA FIVE DECADES OF EUROPEAN ENVIRONMENTAL PROGRAMS. A REVIEW BEFORE THE ARRIVAL OF THE EIGHTH PROGRAM ASIER GARCÍA LUPIOLA Profesor Agregado / Investigador en formación UPV-EHU / UNED [email protected] Fecha de recepción: 21 de julio de 2021 / Fecha de aceptación: 15 de noviembre de 2021 RESUMEN: La política medioambiental de la UE tiene su origen en las primeras decisiones adoptadas a comienzos de la década de 1970. Desde entonces, los programas de acción sobre medio ambiente han concretado los fundamentos y objetivos generales en la materia. Inicialmente, a ellos les correspondió definir las bases de la política medioambiental y a partir del AUE, constituyen la herramienta para fijar el desarrollo de la normativa fundamental recogida en los Tratados. De este modo, determinan el camino que deben seguir los actos legislativos que conforman la política medioambiental europea, así como todas las demás políticas en lo que se refiere a la exigencia de protección medioambiental que deben integrar todas ellas. En estos cincuenta años, los programas de acción sobre medio ambiente se han convertido en un gran exponente del objetivo de desarrollo sostenible de la UE. RESUM: La política mediambiental de la UE té el seu origen en les primeres decisions adoptades al començament de la dècada de 1970. Des de llavors, els programes d'acció sobre medi ambient han concretat els fonaments i objectius generals en la matèria. Inicialment, a ells els va correspondre definir les bases A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 2 de la política mediambiental i a partir de l’AUE, constitueixen l'eina per fixar el desenvolupament de la normativa fonamental recollida en els Tractats. D'aquesta manera, determinen el camí que han de seguir els actes legislatius que conformen la política mediambiental europea, així com totes les altres polítiques pel que fa a l'exigència de protecció mediambiental que han d'integrar totes elles. En aquests cinquanta anys, els programes d'acció sobre medi ambient s'han convertit en un gran exponent de l'objectiu de desenvolupament sostenible de la UE. ABSTRACT: The EU's environmental policy has its origin in the first decisions taken in the early 1970s. Since then, the environmental action programs have specified the fundamentals and general objectives in this area. Initially, they defined the bases of environmental policy and, since the European Single Act, they constitute the tool to establish the development of the fundamental regulations contained in the Treaties. They determine the path to be followed by the legislative acts that make up the European environmental policy, as well as all other policies that must integrate the requirement of environmental protection. In these fifty years, the action programs on the environment have become a great exponent of the EU's sustainable development objective. PALABRAS CLAVE: Unión Europea – Política medioambiental – Programa de acción – Desarrollo sostenible PARAULES CLAU: Unió Europea – Política mediambiental – Programa d'acció – Desenvolupament sostenible KEY WORDS: European Union – Environmental Policy – Action Program – Sustainable Development SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. ANTECEDENTES. III. LOS PRIMEROS PROGRAMAS DE ACCIÓN SOBRE MEDIO AMBIENTE. IV. EL ACTA ÚNICA EUROPEA Y EL CUARTO PMA. V. EL TRATADO DE MAASTRICHT Y EL QUINTO PMA. VI. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM Y EL SEXTO PMA. VII. EL TRATADO DE LISBOA Y EL SÉPTIMO PMA. VIII. LA NECESIDAD DE UNA MAYOR AMBICIÓN. IX. EL PACTO VERDE EUROPEO Y EL OCTAVO PMA. X. CONCLUSIONES. I. INTRODUCCIÓN RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 3 El medio ambiente constituye una de las mayores preocupaciones de la sociedad, que demanda una adecuada protección del mismo, más aún ante la relevancia de los efectos del cambio climático. La variedad y gravedad de las consecuencias derivadas de la falta de respeto por el medio ambiente y la necesidad de conjugar la defensa ambiental con el crecimiento económico convierten el desarrollo sostenible en uno de los retos principales en el plano internacional. La normativa vigente en la Unión Europea (UE) determina que uno de los objetivos fundamentales del proceso de integración es, precisamente, el desarrollo sostenible (art. 3 del Tratado de la UE, TUE). Lo cierto es que los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (CCEE) no establecieron dicho objetivo, si bien gracias a las diferentes reformas habidas en los mismos acabó recogido en los textos jurídicos fundamentales de la UE –hoy día, además del TUE, el Tratado sobre el Funcionamiento de la UE (TFUE)–. De esta manera, el desarrollo sostenible constituye un fin vinculante para todos los Estados miembros de la UE y para el cumplimiento de dicho objetivo el desarrollo de la política europea de medio ambiente ha sido fundamental. Una de las herramientas básicas para ir diseñando dicha política ha sido el conjunto de Programas de Acción sobre Medio Ambiente (PMA) que las instituciones europeas han ido adoptando desde la década de 1970. A ellos se recurrió incluso antes de incorporar a los Tratados el medio ambiente como competencia de las CCEE, algo que sucedió con el Acta Única Europea (AUE) de 1986. Ahora bien, se trata de una competencia compartida entre la UE y los Estados miembros (art. 4.2 TFUE), que faculta a la UE a actuar y legislar de manera que si lo hace, los Estados miembros no podrán hacerlo (art. 2.2 TFUE). En la materia que nos ocupa, la UE ha utilizado activamente el poder que le otorga el Tratado, teniendo presente siempre las directrices a seguir para alcanzar los objetivos prioritarios, que han de ser fijados, precisamente, por los programas de acción europeos (art. 192.3 TFUE). Como se ve, la relevancia de los PMA radica en que constituyen el primer desarrollo de la política medioambiental europea y establecen la senda que deben seguir los actos legislativos para estructurar la normativa europea en la materia. El presente texto analiza la evolución de los fundamentos y objetivos de la normativa medioambiental europea, con especial atención a los PMA. Como se A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 4 comprobará, de una situación inicial de inexistencia de política medioambiental en los Tratados constitutivos, se ha pasado por diferentes etapas en las que los primeros PMA y el AUE establecieron las bases de la misma. A continuación, el análisis se detendrá en los Tratados de Maastricht y Ámsterdam, que fortalecieron e impulsaron dicha política, algo que quedó reflejado de manera evidente en los PMA quinto y sexto. Seguidamente, se presentarán los objetivos, principios y directrices del Derecho ambiental europeo vigentes en la actualidad, determinados por el Tratado de Lisboa y el séptimo PMA. Finalmente, se estudiarán las líneas a seguir por parte de la UE en el futuro inmediato, recogidas en el Pacto Verde Europeo y en el octavo PMA, para cuya regulación se están desarrollando las negociaciones interinstitucionales correspondientes mientras se escriben estas líneas. II. ANTECEDENTES Los Tratados fundacionales de las CCEE no regularon el establecimiento de una política común de medio ambiente. No existía ninguna atribución expresa a las Comunidades para que actuasen en materia ambiental, ni figuraba entre los objetivos de las mismas la protección del medio ambiente 1 . Sin embargo, lo cierto es que los entonces seis Estados miembros venían aplicando normas nacionales con contenido medioambiental que podían crear obstáculos a los intercambios y a la libre circulación de mercancías que se había puesto en marcha en 1968, con la instauración de una zona de libre comercio. Ante esta situación, “las instituciones comunitarias intentaron conciliar las necesidades de la política industrial y la tutela del medio ambiente” recurriendo a la posibilidad que 1 Los Tratados no recogían “ninguna manifestación normativa expresa que tratase directamente del medio ambiente o la política ambiental”. DE CARVALHO LEAL, V., “El Medio Ambiente como objeto de protección jurídica en el ámbito comunitario: hacia un sistema de Responsabilidad Ambiental”, Nuevo Derecho, vol. 4, núm. 4, 2009, p. 13. No obstante, era posible encontrar algún precepto que indirectamente conllevaba la protección del medio ambiente, como el artículo 35 del Tratado de la CEEA, que disponía que “cada Estado miembro creará las instalaciones necesarias a fin de controlar de modo permanente el índice de radioactividad de la atmósfera, de las aguas y del suelo”. ALONSO GARCÍA, E., El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea, Madrid, Fundación Universidad-Empresa, 1993, p. 28. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 5 recogían los Tratados de armonización de las políticas de los Estados miembros que incidan en el funcionamiento del mercado común 2 . En esos primeros años, la Comunidad Económica Europea (CEE) sólo pudo “abordar la materia ambiental indirectamente, mediante disposiciones con otra finalidad directa, o, al menos, no refiriéndose directamente al medio ambiente” 3 . Así, puede decirse que tuvo lugar una expansión de competencias comunitarias por medio de una interpretación conjunta del Preámbulo del Tratado de la CEE, que asignaba como fin esencial de los Estados miembros “la mejora constante de las condiciones de vida y de trabajo de sus pueblos”, y el artículo 2 que definía como objetivo la promoción de “un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad” y “una expansión continua y equilibrada”, combinados con los artículos 100 y 235 que permitían al Consejo adoptar las disposiciones pertinentes para lograr el desarrollo del mercado común 4 . Es más, los fines citados “se consideraron objetivos de imposible logro sin el desenvolvimiento de una política de protección del medio ambiente” 5 . Ahora bien, el objetivo inicial no fue tanto generar una normativa específica de protección ambiental, sino más bien aproximar “las legislaciones nacionales de los Estados miembros con el propósito de que las normas medioambientales de estos no incidieran en la libre competencia y en especial en el intercambio de mercancías” 6 . Por ello, la configuración de un bloque comercial como la CEE, “formado por países con distintos niveles de calidad medioambiental, llevó a plantearse a los Estados miembros la conveniencia de adoptar una perspectiva supranacional en el diseño de las grandes líneas a seguir” 7 . 2 MODAFFERI, C., “La política medioambiental europea. Estudio sobre el desarrollo de la protección ambiental y papel decisivo de la Unión Europea”, Cuadernos Cantabria Europa, núm. 15, 2016, p. 56. 3 FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “La política ambiental comunitaria: especial referencia a los programas de acción”, Revista de Instituciones Europeas, vol. 12, núm. 3, 1985, p. 727. 4 PLAZA MARTÍN, C., Derecho Ambiental de la Unión Europea, Valencia, Tirant lo Blanch, 2005, p. 41. 5 LÓPEZ RAMÓN, F., “Caracteres del Derecho Comunitario Europeo Ambiental”, Revista de Administración Pública, núm. 142, 1997, p. 58. 6 HINOJO ROJAS, M., “La política en materia de medio ambiente de la UE en perspectiva histórica: de Roma a Niza”, Revista de Estudios Europeos, núm. 72, 2018, p. 27. 7 MUÑOZ DE BUSTILLO, R. y BONETE, R., Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía, Madrid, Alianza, 2002, p. 295. A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 6 De este modo, la Comisión adoptó en 1971 el primer documento sobre esta materia ante la necesidad de tener presente el medio ambiente al objeto de regular adecuadamente el desarrollo del mercado común 8 . La Comisión abogaba por poner en marcha un programa general de acciones para reducir la contaminación, proteger el medio natural y armonizar las medidas ambientales. Siguiendo esta línea, los Jefes de Estado y de Gobierno de los países de las CCEE emitían en la Cumbre de París de octubre de 1972 una declaración política en la que se reconoció la necesidad de un crecimiento económico ligado a la mejora de la calidad de vida y a la protección del medio ambiente y de sus recursos 9 . Las CCEE seguían así la agenda internacional del momento, en la que había quedado reflejado el interés por el medio ambiente, tal y como se comprobó en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada pocos meses antes en Estocolmo. Entre los acuerdos adoptados destaca la conocida como Declaración de Estocolmo 10 , en la que los países reconocían por primera vez de modo general la necesidad de preservar los recursos naturales en beneficio de las generaciones presentes y futuras 11 . Para cumplir con el mandato de la Cumbre de París, las CCEE desarrollaron una actuación fundamentada en una serie de principios recogidos en la primera comunicación de la Comisión sobre esta materia y que han guiado desde entonces la actividad comunitaria en el ámbito medioambiental 12 . En primer lugar, el compromiso de los Estados miembros de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus ciudadanos, por medio de la promoción de un alto nivel 8 Comisión Europea, comunicación de 22 de julio de 1971, Première communication sur la politique de la Communauté en matière de l’environnement, SEC (71) 2616 final. 9 Texto íntegro del comunicado final de la Cumbre de París de los días 19 y 20 de octubre de 1972. Revista de Instituciones Europeas (1974), vol. 1, núm. 1, pp. 491-498. 10 Naciones Unidas, “Declaración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano”, contenida en el Informe de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Nueva York (A/CONF.48/14/Rev.1), 1973. Se trata de un texto que “no es vinculante, pero ha tenido el mérito de haber comprometido éticamente a los países que la firmaron” y a partir del mismo “también el derecho interno de los Estados comienza a ser más cuidadoso a las problemáticas ambientales”. MODAFFERI, C., “La política medioambiental…” cit., p. 53. 11 Como se ve, cabe afirmar que la europeización del medio ambiente, es decir, su institucionalización a nivel de las CCEE, comenzó justo después de la conferencia de Estocolmo. MEYER, J-H. y PONCHARAL, B., “L’européanisation de la politique environnementale dans les années 1970”, Vingtième Siècle. Revue d’histoire, núm. 113, 2012, p. 121. 12 GIRÓN LARRUCEA, J. A., La Comunidad Europea como Organización Internacional, Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, 1999, p. 114. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 7 de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente. En segundo lugar, el buen funcionamiento del mercado interior, por lo que es preciso suprimir las diferencias en las legislaciones medioambientales de los Estados miembros que podrían ocasionar obstáculos a la libre circulación de mercancías. En tercer lugar, recurrir a la Comunidad como instrumento adecuado para adoptar o coordinar medidas para solucionar problemas medioambientales, caracterizados por su naturaleza internacional que supera los límites fronterizos de los países. En el mismo punto octavo de la declaración de París de 1972 en el que se fijaban los principios citados, se encargaba a las instituciones la elaboración de un programa de acción sobre medio ambiente. III. LOS PRIMEROS PROGRAMAS DE ACCIÓN SOBRE MEDIO AMBIENTE El Consejo aprobó el primer PMA en noviembre de 1973 13 , cuyo objetivo general era la mejora de la calidad de vida y del medio ambiente de los Estados miembros. Es de destacar que, sobre el papel, resultaba un primer paso esperanzador, no en vano se recogía expresamente que los objetivos del artículo 2 del Tratado CEE –la promoción de un desarrollo armonioso de las actividades económicas y una expansión continua y equilibrada– no podrían considerarse en adelante sin una lucha eficaz contra la contaminación y la protección del medio ambiente. Aunque este primer PMA “contenía ciertas medidas preventivas, su principal función era contrarrestar los efectos de la contaminación y el deterioro ambientales” 14 , tal y como se aprecia en los objetivos establecidos. Eran los siguientes: reducción de la contaminación atmosférica y de los vertidos a las aguas; utilización racional de los recursos naturales; mantenimiento de un equilibrio ecológico; orientación del desarrollo en función de las exigencias de calidad medioambiental; propuesta en el marco de las Organizaciones internacionales de soluciones comunes a los problemas del medio ambiente. 13 Declaración del Consejo de las CCEE y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 22 de noviembre de 1973, relativa a un Programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, DOCE C 112, de 20 de diciembre de 1973. 14 FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “La política ambiental comunitaria…”, cit., p. 740. A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 8 Para el logro de estas metas, el Programa establecía una serie de principios que debían vertebrar la política medioambiental: prevención y toma de medidas para evitar los daños; evaluación del impacto ambiental; mejora de los conocimientos científicos y técnicos; principio de “quien contamina paga”; fomento de una opinión pública de protección medioambiental. La mayor virtud de este primer PMA puede resumirse en que evidenció la interdependencia existente entre el desarrollo y la prosperidad económicos y la protección del medio ambiente 15 . Ahora bien, este primer programa tuvo que enfrentarse a un contexto adverso marcado por la crisis del petróleo que estalló en octubre de 1973 y la consiguiente recesión económica. Además, debe subrayarse que adolecía de la falta de concreción de medios o instrumentos operativos para cumplir las metas previstas. Lo cierto es que las definiciones principales contenidas en el programa, la manera de describir los problemas y las soluciones previstas reflejan que las CCEE aún no disponían de un criterio propio para actuar en esta materia y se inspiraron en el consenso internacional emergente iniciado con la conferencia de Naciones Unidas de 1972 a la que nos hemos referido en el epígrafe anterior 16 . En mayo de 1976 el Consejo aprobó el segundo PMA 17 , el cual es considerado como una continuación del anterior, puesto que ambos “pusieron los pilares para la defensa de los intereses ambientales en la Comunidad y fijaron como gran objetivo la utilización racional de los recursos naturales compatible con el desarrollo económico” 18 . No obstante, aunque el nuevo programa dedicaba mayor atención a la lucha contra la contaminación, “incluyó ya algunas 15 POPEANGA, V., “Environmental action programs in the European Unión – Evolution and Specific”, Annals of the “Constantin Bránçusi” University of Tárgu Jiu, Letter and Social Science Series, núm. 3, 2013, p. 25. 16 MEYER, J-H. y PONCHARAL, B., “L’européanisation…”, cit., p. 123. 17 Resolución del Consejo de las CCEE y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 17 de mayo de 1976, relativa a la prosecución de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, DOCE C 139, de 13 de junio de 1977. 18 CUENCA GARCÍA, E., Economía de la Unión Europea, Madrid, Pearson-Prentice Hall, 2007, p. 419. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 9 referencias preventivas (en particular, la previsión de las evaluaciones de impacto ambiental) y a más largo plazo” 19 . Los objetivos particulares de este programa consistían en la puesta en marcha de un procedimiento de información en materia medioambiental y la aplicación efectiva del principio “quien contamina paga”, todo ello, remarcando la necesidad de tomar medidas de carácter preventivo, mediante el establecimiento de procedimientos adecuados para realizar estudios de impacto medioambiental. De este modo, el Segundo PMA incidió en la necesidad de establecer normas sobre calidad del medio ambiente, sobre calidad de los productos, sobre procedimiento para la construcción de instalaciones fijas y sobre explotación. Se trataba, como se ve, de impedir desde el origen la contaminación más que buscar soluciones una vez producido el daño ambiental. Como se ha mencionado arriba, los Tratados constitutivos no contenían una regulación medioambiental común para los Estados miembros, lo que provocó que la existencia de diferentes legislaciones nacionales alterara las reglas de la libre competencia. Ante esta situación, la aplicación y puesta en marcha de los dos primeros PMAs supuso la aprobación de numerosas directivas para aproximar las legislaciones estatales en materias tales como la contaminación hídrica y atmosférica, el ruido y los residuos, fijando así unos estándares comunitarios iniciales de calidad ambiental. Sin ellos, “sería imposible que posteriormente hubieran podido plantearse alternativas de actuación comunitarias basadas en los mecanismos del mercado” 20 . A lo largo de la década de 1980 la protección del medio ambiente fue adquiriendo mayor protagonismo en el seno de las CCEE. En ello va a tener notable influencia el rol de líder que en este ámbito adquirió Alemania, impulsando la adopción de nuevas medidas desde la propia CEE, así como que el conjunto de los Estados miembros avanzase en la misma dirección 21 . No obstante, debe destacarse que al inicio de la década, en un contexto de grave crisis económica, 19 FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “El Séptimo Programa Ambiental de la Unión Europea, 2013-2020”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 41-42, 2013, p. 73. 20 LÓPEZ RAMÓN, F., “Caracteres del Derecho…”, cit., p. 56. 21 ALBERTON, M., “Environmental Protection in the EU Member States: Changing Institutional Scenarios and Trends”, L’Europe en formation, núm. 363, 2012, p. 290. A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 16 ejercer aquellos Estados miembros más avanzados en la tarea de hacer compatible el crecimiento económico y el respeto al medio ambiente 42 . La segunda reforma de los Tratados constitutivos llegó el 7 de febrero de 1992, con la firma del Tratado de Maastricht, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. El nuevo Tratado recogía la constitución de la UE sobre el fundamento de las CCEE, estableciendo como nuevo texto jurídico al TUE, que se unía a los tres Tratados que regulaban las Comunidades, los cuales recibían importantes innovaciones y modificaciones. En cuanto a la materia que nos ocupa, el TUE estableció entre los objetivos de la ahora ya UE “promover un progreso económico social equilibrado y sostenible” (art. 2 TUE). Este objetivo se concretó en la reforma que se realizó en el artículo 2 del Tratado de la Comunidad Europea (TCE), donde se recogían los fines a lograr mediante el establecimiento de un mercado común y una unión económica y monetaria. Junto al desarrollo económico equilibrado, la convergencia económica, un alto nivel de empleo y de protección social y la elevación de la calidad de vida, se citaba explícitamente un crecimiento sostenible que respete el medio ambiente. La regulación del medio ambiente recogida en el TCE –que pasó a ser Título XVI– recibió varias modificaciones. En primer lugar, a los tres objetivos especificados por el AUE se sumaron el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente, así como alcanzar un elevado nivel de protección en esta materia. En segundo lugar, a los principios en los que debe basarse la acción de la UE se añadió el de cautela. En tercer lugar, el procedimiento de consulta fue sustituido, para la mayoría de decisiones a adoptar en materia medioambiental, por el procedimiento de cooperación, lo que posibilitaba cierta participación del Parlamento Europeo (PE) a la hora de legislar. En cambio, los PMA pasaban a ser adoptados por medio del nuevo procedimiento de codecisión, en el que el PE y el Consejo legislan conjuntamente. 42 El caso más evidente era el de Dinamarca. Su preocupación por la protección del medio ambiente era similar a la existente en los otros países nórdicos que a comienzos de los años 90 se encontraban negociando su adhesión a la CE. Precisamente, la presencia como observadores de Suecia, Finlandia y Noruega (país que no llegó a ingresar) en las negociaciones que darían lugar al Tratado de Maastricht facilitó que la cuestión medioambiental estuviese presente en la correspondiente Conferencia Intergubernamental. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 17 Finalmente, el Tratado de Maastricht abrió la posibilidad de dotar recursos comunitarios para la defensa del medio ambiente. En este ámbito, se tuvo presente una consideración que se hacía evidente desde tiempo atrás, referida al hecho de que estando la UE formada por países con distinto grado de desarrollo económico, “cuando se plantea la necesidad de garantizar unos mínimos medioambientales, se hace imprescindible la puesta en marcha de alguna compensación que favorezca a aquellos países con un grado de desarrollo más bajo, que sin embargo, y por ello mismo, estarían adoptando una normativa medioambiental demasiado avanzada para su nivel de desarrollo” 43 . Ante esta situación, se plantea la creación de fondos de ayuda económica para que dichos países puedan alcanzar niveles de respeto medioambiental propios de países más desarrollados 44 . Tras el Tratado de Maastricht llegó el quinto PMA 45 . Su objetivo general era orientar progresivamente el modelo de crecimiento europeo hacia el desarrollo sostenible, mediante el cambio de las pautas de producción y consumo. Se trataba de crear el marco adecuado para un nuevo planteamiento del medio ambiente y de la actividad y desarrollo económico y social. De este modo, se pretendía la instauración en la UE de una política medioambiental horizontal, es decir, “una política capaz de extender su contenido hacia todas las acciones de la Unión y de sus Estados miembros, con el fin de evitar, en la medida de lo posible, consecuencias graves sobre los ecosistemas y la calidad de vida de los ciudadanos” 46 . Este programa, partiendo de la experiencia de los cuatro primeros, establecía las bases para una nueva perspectiva de protección medioambiental generalizada a todos los ámbitos en los que la UE tenía competencias, es decir, 43 MUÑOZ DE BUSTILLO, R. y BONETE, R., Introducción a la Unión…, cit., p. 297. 44 De este modo, junto al instrumento LIFE mencionado arriba, se comenzó a destinar una parte importante de la capacidad financiera de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión a la protección del medio ambiente. 45 Resolución 93/C 138/01, de 1 de febrero de 1993, del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, sobre un Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, DOCE C 138, de 17 de mayo de 1993. Aunque el Tratado de Maastricht introdujo el procedimiento de codecisión para adoptar los PMA, al no haber entrado en vigor aún quedó en manos del Consejo la adopción del quinto PMA. 46 NIETO SOLÍS, J. A., La Unión Europea…, cit., p. 218. A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 18 pretendía la integración plena de la política de medio ambiente en las demás políticas europeas, si bien concentró su acción en cinco sectores prioritarios, a saber, industria, energía, transportes, agricultura y turismo. Destacamos los siguientes objetivos concretos: el desarrollo de una gestión racional de los recursos en las empresas; la mejora de la eficacia energética; la reducción del consumo de combustibles fósiles; la promoción de las energías renovables; el desarrollo de los transportes públicos; la vigilancia del deterioro como consecuencia del aumento de los cultivos intensivos, la utilización de abonos y la acumulación de excedentes; por último, la mejora de la gestión del turismo de masas y la promoción de formas alternativas de turismo. Para la consecución de tales objetivos, el quinto PMA estructuró numerosos instrumentos, entre los que cabe citar: la creación de mecanismos para la elaboración de indicadores medioambientales; el incremento de las inversiones en actividades de I+D relativas a medio ambiente y energía; la integración de los requisitos de protección medioambiental en las políticas fiscales; el aumento de la financiación en el seno de los Fondos Estructurales y de Cohesión, así como en el Programa LIFE; un incremento sustancial de la información pública sobre medio ambiente facilitando el acceso a la misma; y medidas en materia de educación (básica, universitaria y profesional). Durante este período, concretamente en 1994, comenzó a ser operativa la AEMA. Se trata del organismo comunitario dedicado a proporcionar información sólida e independiente acerca del medio ambiente, en el que pueden participar, además de los Estados miembros de la UE, otros países europeos 47 . Siguiendo las pautas recogidas en el Tratado, la AEMA trata de facilitar a la UE y a los países miembros la toma de decisiones destinadas a mejorar el medio ambiente, integrando las consideraciones medioambientales en las políticas económicas y avanzando en materia de sostenibilidad 48 . 47 En la actualidad, junto a los 27 Estados miembros de la UE, son miembros de la AEMA Islandia, Liechtenstein, Noruega, Suiza y Turquía. Son países colaboradores Albania, BosniaHerzegovina, Kosovo, Macedonia del Norte, Montenegro y Serbia. 48 Para desarrollar sus funciones la AEMA elabora programas plurianuales en los que determina la estrategia a seguir en su actuación y realiza periódicamente informes de evaluación sobre el estado del medio ambiente en la UE. Todo los informes y documentos de la AEMA son accesibles en su página web: https://www.eea.europa.eu/publications RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 19 Precisamente, en 1995 la AEMA hizo público el informe de revisión del quinto PMA, en el que hacía un repaso de los avances logrados hasta entonces por la UE, destacando que se había conseguido reducir algunas de las presiones a que se somete al medio ambiente. Sin embargo, la Agencia consideraba entonces que con dichas medidas “no se conseguirá la integración plena de las consideraciones medioambientales en los sectores económicos, ni tampoco el desarrollo sostenible” 49 . Así, entre los positivos logros obtenidos por los cinco primeros PMA debe destacarse la adopción de normas comunitarias para reducir la contaminación, la puesta en práctica de instrumentos de intervención en materia ambiental, la realización y coordinación de investigaciones, la sensibilización de la opinión pública, y el mantenimiento de una postura única de la UE en esta materia en el contexto internacional. En cuanto a las lagunas, hay que subrayar la desproporción notable entre los programas y los medios disponibles, lo que supuso que en ocasiones los resultados no alcanzasen el objetivo inicial; las diferentes técnicas y métodos existentes entre los Estados miembros, algunos muy avanzados con respecto a los demás; y la existencia de diferentes puntos de vista en materia de medio ambiente, por lo que en ocasiones la postura única de la UE lo ha sido de mínimos. VI. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM Y EL SEXTO PMA El 2 de octubre de 1997 se firmó el Tratado de Ámsterdam que entró en vigor el 1 de mayo de 1999. Aunque recibió numerosas críticas, es necesario reconocer que en el ámbito del medio ambiente aportó relevantes novedades, articulando “de una forma orgánica y sistematizada la regulación de esta política” 50 . En lo que al TUE se refiere, introdujo en su preámbulo el principio de desarrollo sostenible, de modo que los Estados miembros, en su decisión de promover el progreso económico y social de sus pueblos, tendrán en cuenta dicho principio. De este modo, al subrayar el desarrollo sostenible como una de las principales 49 Agencia Europea del Medio Ambiente, El medio ambiente en la UE – Informe para la revisión del quinto programa de acción sobre el medio ambiente, Luxemburgo, OPOCE, 1995, p. 9. 50 GIRÓN LARRUCEA, J. A., La Comunidad Europea…, cit., p. 115. A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 20 metas de la UE, quedaba establecido como objetivo del proceso de integración europea y no exclusivamente de la política de medio ambiente 51 . En cuanto a las novedades introducidas en el TCE, en el artículo 2 se realizaron varias adiciones a la misión de la UE, la cual promoverá “un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas”, y “un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente”. Como se ve, se distinguen dos objetivos: por un lado, la sostenibilidad, entendida como “un modo de relacionarse con los recursos naturales y ambientales (un modo ‘amigable’, podríamos decir) que constituye una condición necesaria para un desarrollo económico perdurable a largo plazo”; por otro, “la mejora del medio ambiente como una condición necesaria para el avance en la calidad y nivel de vida de los ciudadanos” 52 . A destacar la creación un nuevo precepto por el que se impulsaba la generalización de la protección medioambiental como fin para tener en cuenta en todas las políticas europeas. El entonces nuevo artículo 3C TCE (luego artículo 6) recogía de forma específica que “las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad (…), en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible” 53 . De este modo, se materializaba en el derecho primario europeo la acción horizontal y transversal que el quinto PMA había iniciado, al establecerse que las cuestiones medioambientales se consideran obligatorias para el desarrollo de otras políticas europeas 54 . La Política de Medio Ambiente se mantuvo regulada en un Título propio del TCE, que pasaba a ser el Título XIX (tras la nueva numeración, artículos 174 a 176). El Tratado de Ámsterdam aportaba una importante novedad en cuanto al procedimiento legislativo a seguir para adoptar las normas medioambientales europeas, que pasaba a serlo de modo general la codecisión, en lugar del 51 WOOD, D. M. y YESILADA, B. A., The emerging…, cit., p. 172. 52 YÁBAR STERLING, A., “El desarrollo sostenible, principio y objetivo común de la sociedad y el mercado, en la UE de nuestros días”, Foro. Revista de ciencias jurídicas y sociales, núm. 0, 2004, p. 82 y 83. 53 Esta especificación suponía la desaparición de la correspondiente mención que en el mismo sentido el TUE recogió en el artículo 130 R (174 con la nueva numeración). 54 POPEANGA, V., “Environmental…”, cit., p. 24. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 21 procedimiento de cooperación, posibilitando así un mayor grado de intervención del PE en materia de medio ambiente y, por tanto, un relevante avance en la democratización de esta política. El Tratado de Niza no estableció modificación alguna en materia de medio ambiente. En cambio, sí reformó la estructura de la UE para posibilitar la adhesión de una docena de países en los siguientes años. Las autoridades europeas eran conscientes de que la ampliación condicionaría la política medioambiental de la UE, “al incorporarse países con un historial de respeto al medio ambiente inferior, en la mayoría de los casos, al practicado por casi todos los Estados miembros” 55 . Por ello, dentro de la obligación de incorporar plenamente el acervo comunitario que tiene todo Estado para poder ser miembro de la UE, se hizo especial hincapié en que los nuevos socios adaptasen a nivel interno toda la legislación medioambiental de la UE. A la par que se desarrollaban las negociaciones que darían lugar al Tratado de Niza, la UE dio a conocer la Estrategia de Lisboa, un plan global que tenía por objetivo convertir Europa en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo para 2010. Aunque inicialmente no se recogió, la dimensión ambiental fue incorporada en el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001, estableciendo la Estrategia Europea para el Desarrollo Sostenible 56 . La estrategia reafirmaba el desarrollo sostenible como objetivo fundamental de los Tratados —por tanto, del proceso de integración europea— y exigía “utilizar las políticas económicas, sociales y ambientales de forma interactiva” (párrafo 19), de modo que todos los sectores económicos, especialmente energía y transportes, “participen en el desarrollo y una mayor utilización de nuevas tecnologías favorables al medio ambiente” (párrafo 21). Siguiendo las pautas marcadas por el Consejo Europeo de Gotemburgo, en julio de 2002 se aprobó el sexto PMA 57 , siendo el primero aprobado por medio del procedimiento de codecisión. El programa determinaba cuatro ámbitos de 55 MUÑOZ DE BUSTILLO, R. y BONETE, R., Introducción a la Unión…, cit., p. 303. 56 Consejo Europeo de Gotemburgo de 15 y 16 de junio de 2001 - Conclusiones de la Presidencia, SN 2001/1/01 REV 1. 57 Decisión nº 1600/2002/CE del PE y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, DOCE L 242, de 10 de septiembre de 2002. A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 22 actuación, estableciéndose en cada uno el objetivo a lograr. El primero de ellos, considerado el principal reto, era el cambio climático, ámbito en el que se determinó como meta a corto plazo alcanzar los objetivos del Protocolo de Kioto 58 . En el segundo ámbito, naturaleza y biodiversidad, el objetivo quedó fijado en proteger y restaurar la estructura y el funcionamiento de los sistemas naturales, tanto en la UE como en el mundo. En lo que se refiere a la relación entre medio ambiente, salud y calidad de vida, se estableció el objetivo de alcanzar una calidad del medio ambiente que contribuya a garantizar la salud pública, reduciendo los niveles de contaminación. Finalmente, el cuarto ámbito, consistente en la gestión de los recursos naturales y de los residuos, conllevaba el objetivo de velar por que el consumo de los recursos renovables y no renovables no supere el umbral de lo soportable por el medio ambiente. Con el fin de hacer frente a los retos que se plantean en materia de medio ambiente, el sexto PMA estableció la necesidad de superar el enfoque estrictamente legislativo y sustituirlo por otro estratégico. De este modo, se propusieron cinco ejes prioritarios de acción estratégica: mejorar la aplicación de la legislación en vigor; integrar el medio ambiente en otras políticas; colaborar con el mercado; implicar a los ciudadanos y modificar sus comportamientos; tener en cuenta el medio ambiente en las decisiones relativas al ordenamiento y gestión del territorio. Ya en 2006 el Consejo aprobó las directrices para revisar la estrategia para el desarrollo sostenible y aprovechar la sinergias con la Estrategia de Lisboa 59 . Su objetivo general se puede resumir en la elaboración de medidas que permitan a la UE mejorar la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras, mediante una gestión eficaz de los recursos, aprovechando el potencial de innovación tecnológica y social que ofrece la economía y garantizando la prosperidad, la protección del medio ambiente y la cohesión social 60 . La revisión de la estrategia supuso la actualización de los principales retos, 58 En el caso de la UE, el objetivo consistía en reducir en un 8% las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para el período 2008-2012 con respecto a los niveles de 1990. 59 Consejo de la UE, Revisión de la Estrategia de la UE para un desarrollo sostenible (EDS UE), 10117/06, Bruselas, 9 de junio de 2006. 60 FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “Política ambiental de la Unión Europea”, en LÓPEZ RAMÓN, F. (coord.), Observatorio de Políticas Ambientales 2007, CIEMAT. Madrid, 2007, p. 61. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 23 determinando un objetivo general para cada uno: limitar el cambio climático y sus efectos negativos en el medio ambiente; garantizar unos transportes sostenibles; fomentar patrones de consumo y producción sostenibles; mejorar la gestión de los recursos naturales y evitar su explotación excesiva; fomentar la salud pública frente a las amenazas sanitarias; fomentar el desarrollo sostenible en el mundo. Al mismo tiempo, la UE determinó que los Estados miembros debían elaborar sus propias estrategias nacionales de desarrollo sostenible, estableciendo la necesidad de revisarlas cada dos años. Como se ve, entre los fundamentos que iban a determinar la política y la normativa europeas en materia medioambiental cobraba relevancia de primer orden el cambio climático y sus consecuencias en cuanto reto y la lucha contra el mismo como objetivo. Así, en enero de 2007 la Comisión concretó la estrategia europea de lucha contra el cambio climático 61 , al tiempo que dio a conocer su propuesta ante los principales retos que se planteaban en materia energética en Europa, como son la seguridad de abastecimiento y, precisamente, el cambio climático, lo que la vinculaba claramente con la protección medioambiental 62 . Ambas fueron adoptadas por el Consejo Europeo 63 y definirían la reforma que tendría lugar en estos ámbitos con el Tratado de Lisboa, al consagrarse una política integrada de medio ambiente y energía 64 . VII. EL TRATADO DE LISBOA Y EL SÉPTIMO PMA El 13 de diciembre de 2007 fue firmado el Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, quedando la normativa fundamental europea compuesta por el TUE y el TFUE. El art. 3 TUE establece como objetivo de la 61 Comisión Europea, Comunicación de 10 de enero de 2007, Limitar el calentamiento mundial a 2ºC - Medidas necesarias hasta 2020 y después, COM (2007) 2 final, 2007. 62 Comisión Europea, Comunicación de 10 de enero de 2007, Una política energética para Europa, COM (2007) 1 final, 2007. 63 Consejo Europeo de Bruselas de 8 y 9 de marzo de 2007 - Conclusiones de la Presidencia, 7224/1/07 REV1. 64 Al tomar en consideración las implicaciones ambientales en la producción y el consumo de energía, ya no cabía concebir “una política energética que no tenga en cuenta como parte esencial de la misma su sostenibilidad, en pie de igualdad –como mínimo– con los aspectos de la seguridad del suministro y la competitividad”. LÓPEZ SAKO, M. J., “La política energética sostenible de la Unión Europea (1)”, Noticias de la Unión Europea, núm. 322, 2011, p. 81. A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 24 UE el desarrollo sostenible 65 , al determinar que “obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa”, que se basará en tres elementos: un crecimiento económico equilibrado, una economía social de mercado y “un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente”. El desarrollo sostenible queda así consagrado como objetivo de la UE, superando definitivamente el ámbito de la política de medio ambiente. Lo mismo sucede con la obligación de aplicar de modo generalizado en todas las políticas los objetivos y principios medioambientales, pues el art. 11 TFUE recoge expresamente que “las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar el desarrollo sostenible”. El TFUE sitúa ahora la regulación de la política medioambiental en el Título XX, compuesto por los artículos 191 a 193. El primero de ellos recoge los principios vertebradores de la política ambiental europea o, si se quiere, los principios generales del Derecho en esta materia 66 , así como los objetivos concretos de la política europea de medio ambiente: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las personas; la utilización prudente y racional de los recursos naturales; el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y en particular a luchar contra el cambio climático. La necesidad específica de luchar contra el cambio climático es una adición realizada por el Tratado de Lisboa, reflejo de la relevancia que para la UE había adquirido dicha cuestión. Según el número 2 del citado art. 191 TFUE, la UE debe lograr un nivel de protección medioambiental elevado, si bien debe tenerse presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones del territorio europeo. Como se ve, esta política trata de garantizar el derecho de todos los ciudadanos de la UE a disfrutar del mismo nivel de protección medioambiental y el derecho de las 65 De modo que la UE es la única región del mundo donde dicho objetivo “es declarado principio constitucional”. TORRE-SCHAUB, M., “L’apport du principe de développement durable au droit communautaire: gouvernance et citoyenneté écologique”, Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne, núm. 555, 2012, p. 89. 66 LÓPEZ RAMÓN, F., “La formación del ordenamiento ambiental”, Revista Ambienta, núm. 124, 2018, p. 33. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 25 empresas a operar en las mismas condiciones de competencia, pero respetando las distintas circunstancias de cada país tanto como sea posible. El mismo párrafo enumera los cuatro principios en los que se basa la política de medio ambiente: cautela, acción preventiva, corrección de los atentados al medio ambiente en la fuente misma y quien contamina paga 67 . La integración de la protección medioambiental en otras políticas europeas es especialmente apreciable en lo que se refiere a la energía, lo que quedó reflejado en la introducción de la regulación independiente de esta materia. La misma queda recogida en el Título XXI del TFUE, es decir, contigua a la normativa medioambiental y su único precepto (art. 194.1 TFUE) refleja el nexo entre ambas políticas pues establece los objetivos de la política energética europea “atendiendo a la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente”. Además de garantizar el funcionamiento del mercado de la energía y la seguridad de abastecimiento, así como de fomentar la interconexión de las redes energéticas, se recoge como objetivo de la política europea de energía “fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables”, objetivo directamente relacionado con la agenda climática y, por tanto, con la política medioambiental 68 . La existencia de una estrecha relación entre los ámbitos energético y medioambiental queda, así, evidenciado también en su vertiente normativa en el Derecho Originario de la UE 69 . Es más, cabe afirmar que en la UE se desarrolla una política integrada en materia de 67 La Comisión identifica el significado de cada uno de ellos. El principio de cautela significa que en caso de que haya indicios claros de que existe un problema medioambiental incipiente, se tomen medidas cautelares incluso cuando no se posee confirmación científica completa. El principio de acción preventiva responde a la concepción de que la mejor política de protección del medio ambiente consiste en intentar evitar cualquier forma de contaminación o de deterioro del mismo, en lugar de reparar los efectos de una acción perjudicial después de que ésta haya tenido lugar y cuando los daños son inevitables. El principio de corrección de los atentados al medio ambiente en la fuente misma de su producción supone aplicar de manera inmediata la solución correspondiente, al objeto de neutralizar al máximo los efectos de los ataques y evitar una posible progresión incontrolable de los mismos. El principio de quien contamina paga requiere determinar las actuaciones degradantes del medio ambiente susceptibles de constituir hechos que den lugar a responsabilidad, así como articular una reglamentación que identifique las infracciones que dan lugar a los perjuicios que haya que reparar y que individualice a las personas a quienes la infracción sea imputable. Comisión Europea, Un medio ambiente de calidad. La contribución de la UE, Oficina de Publicaciones de la CE. Luxemburgo, 2006, p. 4. 68 GUSEV, A. S., “Climate Changes…”, cit., p. 81. 69 Sobre esta cuestión, vid. MOUSSIS, N., EU Environment & Energy Policies: Two Interwoven Legislative Areas, European Study Service. Rixensart (Bélgica), 2009. A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 32 mejora recogidas en el informe fueron incluidas en el contenido del Pacto Verde Europeo que presentaría poco después la Comisión. IX. EL PACTO VERDE EUROPEO Y EL OCTAVO PMA La propuesta de Pacto Verde Europeo (PVE) fue presentada por la Comisión en diciembre de 2019 87 . Se trata de una hoja de ruta para hacer que la economía de la UE sea sostenible, transformando los retos en materia de clima y medio ambiente en oportunidades, y que ha sido considerado “el proyecto de política medioambiental más ambicioso de la historia europea” 88 . El PVE es la estrategia para lograr una UE climáticamente neutra en 2050, si bien su proceso de implementación “auspicia un cambio sistémico en la economía y sociedad europea, que va más allá de la acción por el clima, para enmarcarse en el contexto del desarrollo sostenible” 89 . El documento prevé actuaciones para impulsar el uso eficiente de los recursos mediante el paso a una economía limpia y circular, detener el cambio climático, revertir la pérdida de biodiversidad y reducir la contaminación 90 . El PVE incide en todos los sectores de la economía, especialmente en aquellos más contaminantes, como el transporte, la energía, la agricultura, la industria, la construcción, el sector textil y el químico. El PVE insiste en dos ideas fundamentales que ya venían subrayando los últimos PMA: por un lado, junto a la configuración de políticas transformadoras sigue siendo indispensable la integración de la sostenibilidad en todas las políticas de la UE; por otro, “los 87 Comisión Europea, comunicación de 11 de diciembre de 2019, El Pacto Verde Europeo COM (2019) 640 final. 88 FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “El ambicioso Pacto Verde Europeo”. Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 101, 2020, p. 81. 89 PÉREZ DE LAS HERAS, B., “La Unión Europea en la transición hacia la neutralidad climática: retos y estrategias en la implementación del Acuerdo de París”, Revista española de Derecho Internacional, vol. 72, núm. 2, 2020, p.127. 90 El PVE “utiliza como pilar la idea de sostenibilidad y economía circular unidas a la transición justa (…) cuyos costes y beneficios se distribuyan equitativamente entre los distintos grupos sociales, las industrias y las regiones y entre las generaciones presentes y futuras”. ÁLVAREZ CUESTA, H., “Transición justa y lucha contra el cambio climático en el Pacto Verde Europeo y en el Proyecto de Ley de Cambio Climático en España”. IUSLabor, núm. 2, 2020, p. 80. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 33 estados miembros deben garantizar que la legislación y las políticas pertinentes para el despliegue del PVE se hagan cumplir y se apliquen de manera efectiva” 91 . En materia de energía y clima el PVE refleja la necesaria mayor ambición para lograr la neutralidad climática en 2050. Por ello, recoge la propuesta de elevar, como mínimo, al 50 % la reducción de las emisiones de GEI (con respecto a 1990), a concretar por medio de una Ley del Clima Europea. En segundo lugar, el PVE apuesta por acelerar el proceso de descarbonización del sistema energético, intensificando la implantación de fuentes de energía renovable así como incrementando el nivel de eficiencia energética. También vinculada a la acción climática, el PVE apuesta por la defensa de la biodiversidad, no en vano el calentamiento climático repercute en la pérdida de la misma. De este modo, propone continuar con la ampliación de las zonas protegidas por la red Natura 2000, recuperar los ecosistemas dañados e incluso aumentar la biodiversidad en las áreas urbanas, haciendo más ecológicas las ciudades europeas. Siguiendo lo establecido en el PVE, el Consejo Europeo hizo suyo el objetivo de alcanzar una UE climáticamente neutra para 2050, instando a poner en marcha los trabajos y las medidas legislativas necesarias para su logro 92 . A lo largo de 2020 se generalizó la situación de pandemia provocada por el Covid-19, al tiempo que en la UE lo hacía la idea referida a que las medidas a adoptar para superar la crisis económica derivada de dicho contexto debían seguir la vía propuesta en el PVE. En efecto, el PVE “tiene la oportunidad de incorporar las lecciones aprendidas de la pandemia del coronavirus, así como plantear respuestas estratégicas que contribuyan al cambio de modelo político, económico y social”, para liderar así la transición ecológica en Europa 93 . En este sentido, “alinear los esfuerzos de recuperación pospandemia con unos objetivos climáticos ambiciosos podría fomentar transformadoras soluciones a largo plazo, que apunten a la construcción de un nuevo modelo de sociedad justa, sostenible 91 FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “Unión Europea: el ambicioso Pacto Verde Europeo y el futuro de la política ambiental de la Unión”, en LÓPEZ RAMÓN, F. (coord.), Observatorio de Políticas Ambientales 2020, CIEMAT. Madrid, 2020, p. 45. 92 Consejo Europeo de Bruselas de 12 de diciembre de 2019 – Conclusiones de la Presidencia, EUCO 29/19. 93 MONGE, C., “El Pacto Verde Europeo es la luz al final del túnel”. Esglobal, 29 de abril de 2020, https://www.esglobal.org/el-pacto-verde-europeo-es-la-luz-al-final-del-tunel/ A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 34 y descarbonizada” 94 . Es cierto que la implementación del PVE “dependerá en parte del comportamiento del PIB, de las tasas de desempleo y los niveles de déficit y deuda de los Estados miembros”, pero la apuesta por su desarrollo brinda “la oportunidad de sentar las bases para la transformación del modelo de desarrollo de la UE” 95 . La Comisión presentó en 2020 diferentes propuestas para desarrollar el contenido del PVE. Destacamos en primer lugar la conocida como Ley del Clima Europea 96 , es decir, el acto legislativo fundamental para garantizar la neutralidad climática de aquí a 2050. Se trataba de una propuesta de reglamento por el que la UE fija su objetivo de reducción de emisiones de GEI para 2030 en un mínimo del 50 %, preferiblemente del 55 %. En apoyo a esta propuesta, la Comisión presentó un nuevo modelo de industria para Europa que, precisamente, facilite el camino hacia la neutralidad climática al reducir su huella de carbono, volviéndose más ecológica y circular al tiempo que más competitiva 97 . En tercer lugar, la Estrategia sobre la Biodiversidad para 2030 98 , presentada con el fin de encaminar Europa hacia la recuperación ecológica y por la que se pretende que para 2030 sean zonas protegidas el 30 % del suelo y de los mares de Europa. Finalmente, la Estrategia para la Integración del Sistema Energético 99 , con el objetivo de alcanzar un sistema energético europeo integrado, basado en una cuota cada vez mayor de energías renovables distribuidas geográficamente, con un uso más eficiente de los recursos que evite la contaminación y la pérdida de biodiversidad. 94 VILLAVICENCIO CALZADILLA, P., “La pandemia de Covid-19 y la crisis climática: dos emergencias convergentes”. Revista catalana de Dret Ambiental, vol. XI, núm. 2, 2020, p. 19. 95 LÁZARO TOUZA, L., ESCRIBANO FRANCÉS, G. y CRESPI DE VALLDAURA, V., “Transición energética y gobernanza climática en tiempos de pandemia”. ICE Revista de Economía, núm. 916, 2020, p. 171. 96 Comisión Europea, documento de 4 de marzo de 2020, Propuesta de Reglamento por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática (“Ley del Clima Europea”), COM (2020) 80 final. 97 Comisión Europea, comunicación de 10 de marzo de 2020, Un nuevo modelo de industria para Europa COM (2020) 102 final. 98 Comisión Europea, comunicación de 20 de mayo de 2020, Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030 “Reintegrar la naturaleza en nuestras vidas”, COM (2020) 380 final. 99 Comisión Europea, comunicación de 8 de julio de 2020, Impulsar una economía climáticamente neutra: Estrategia de la UE para la Integración del Sistema Energético, COM (2020) 299 final. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 35 En diciembre de 2020 el Consejo Europeo aprobó el objetivo de reducción de las emisiones GEI para 2030, que aumenta del 40 % al 55 % 100 . Se trata de un objetivo vinculante para la UE que el Consejo Europeo instó a que se reflejase en la Ley del Clima Europea. Coincide esta institución con la Comisión en que la intensificación de la ambición climática europea tiene por objetivo impulsar el crecimiento económico sostenible, creando empleo, generando beneficios en materia de salud y medio ambiente, y contribuyendo a la competitividad europea en tecnologías ecológicas. Finalmente, en junio de 2021 el PE y el Consejo aprobaron el reglamento que recoge la normativa para el logro de la neutralidad climática 101 , consagrando así la ampliación del tercero de los objetivos en materia de clima y energía que no lo había hecho aún. Meses antes la Comisión había presentado su propuesta en torno al octavo PMA 102 , estrechamente vinculada al PVE y que establece los objetivos concretos y las condiciones necesarias para progresar en los avances que la UE viene realizando en materia de desarrollo sostenible 103 . El documento es la base a partir de la que el Consejo y el PE iniciaron las negociaciones correspondientes para definir el acto legislativo que lo apruebe 104 . El octavo PMA tiene por objeto acelerar la transición ecológica de manera justa e inclusiva. El nuevo programa propuesto establece seis objetivos prioritarios temáticos, destacando en primer lugar la reducción irreversible y progresiva de las emisiones de GEI y el incremento de las absorciones por sumideros naturales o de otro tipo con el fin específico de lograr el objetivo para 2030 (reducción del 100 Consejo Europeo de Bruselas de 10 y 11 de diciembre de 2020 – Conclusiones de la Presidencia, EUCO 22/20. 101 Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 2021, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifica el Reglamento (CE) 401/2009 y (UE) 2018/1999 (“Legislación europea sobre el clima”) (DOUE L 243, de 9 de julio de 2021). 102 Comisión Europea, documento de 14 de octubre de 2020, Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2030, COM (2020) 652 final. 103 FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “El Octavo Programa Ambiental de la Unión Europea: la propuesta de decisión de 14 de octubre de 2020”, La Ley Unión Europea, núm. 87, 2020, p. 1. 104 El PE aprobó la propuesta el 9 de julio de 2021, fijando así su posición. Desde el PE se pretende que el VIII PMA “se convierta en una herramienta de gobernanza que guíe la política medioambiental de la UE más allá del Pacto Verde Europeo”. Servicio de Estudios del Parlamento Europeo, De un vistazo (Pleno julio de 2021): Octavo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, PE 690.692 – julio de 2021. Recuperado de europarl.europa.eu A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 36 55 %) y la neutralidad climática para 2050. En segundo lugar, el aumento de la capacidad de adaptación y la reducción de vulnerabilidad al cambio climático. El tercer objetivo determina un aceleramiento hacia una economía circular, mediante la evolución hacia un modelo de crecimiento regenerativo que devuelva al planeta más de lo que toma de él, así como la disociación del crecimiento económico del uso de los recursos y la degradación ambiental. En cuarto lugar, la consecución del objetivo cero en materia de contaminación sin sustancias tóxicas en aire, agua y suelo. El quinto objetivo se centra en la biodiversidad, en su protección, conservación y recuperación, centrándose particularmente en el aire, el agua, el suelo, los bosques, los humedales y los ecosistemas marinos. Finalmente, otro objetivo que abarca necesariamente diferentes ámbitos y políticas como es el fomento de la sostenibilidad ambiental y la reducción de las principales presiones climáticas y medioambientales asociadas a la producción y el consumo, en particular en los ámbitos de la energía, la industria, la construcción, la movilidad y el sistema alimentario. Si la relación del octavo PMA con el PVE y las propuestas que lo están desarrollando es evidente, lo es aún más su influencia en la futura legislación en la materia, no en vano el programa constituye la herramienta para fijar el camino del desarrollo normativo de la misma. Ello queda reflejado en el último paquete legislativo propuesto por la Comisión, conocido como Objetivo 55 105 y que se ha hecho público en julio de 2021. Se trata de una propuesta para cumplir con el objetivo de reducir las emisiones de GEI en el 55 % para 2030 y lograr la neutralidad climática en 2050, así como para “hacer realidad el Pacto Verde Europeo” 106 . Para ello, por un lado, se recogen modificaciones en normas vigentes en materia de comercio de derechos de emisión o de emisiones de vehículos (todos los matriculados a partir de 2035 serán de cero emisiones), en las directivas sobre combustibles alternativos (generalización de puntos de recarga eléctrica y 105 Comisión Europea, comunicación de 14 de julio de 2021, ‘Objetivo 55’: cumplimiento del objetivo climático de la UE para 2030 en el camino hacia la neutralidad climática, COM (2021) 550 final. 106 Comisión Europea, comunicado de prensa de 14 de julio de 2021, Pacto Verde Europeo: la Comisión propone transformar la economía y la sociedad de la UE para alcanzar los objetivos climáticos, IP/21/3541. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 37 repostaje de hidrógeno) y sobre fiscalidad de la energía, así como en las directivas sobre energías renovables (ampliándose al 40 % el objetivo de energía procedente de fuentes renovables) y sobre eficiencia energética (duplicando la obligación de ahorro energético anual para los Estados miembros). Por otro lado, se proponen nuevos actos sobre mecanismos de ajuste en frontera del carbono, un mecanismo social de acción climática, sobre combustibles sostenibles en transporte aéreo y marítimo, y una nueva estrategia forestal (para preservar la biodiversidad y especialmente los bosques, cuya extensión se quiere ampliar notablemente). X. CONCLUSIONES La normativa fundamental europea en materia de medio ambiente es un ejemplo de las virtudes que tiene disponer de un ordenamiento jurídico común, cuya aplicación facilita el logro de un objetivo también común como es el desarrollo sostenible. En los inicios de las CCEE las características del mercado común exigieron el establecimiento de unas reglas básicas que evitasen que las normativas medioambientales nacionales generasen situaciones contrarias a la libre competencia. Ante la falta de una regulación contenida en los Tratados originarios, se recurrió a los PMA para ir configurando la política europea de medio ambiente, inicialmente vinculada al desarrollo del mercado común pero ya desde el tercer programa centrada en la protección medioambiental. En efecto, los dos primeros PMA sirvieron de basamento para iniciar el desarrollo de una política medioambiental europea y, así, partiendo de un objetivo general consistente en compatibilizar un uso racional de los recursos naturales con el desarrollo económico posibilitaron que el tercer PMA incidiese en la prevención. A partir de ahí, han sido los Tratados modificativos los que han ido configurando la actual política medioambiental de la UE, sirviéndose las instituciones de los PMA para su desarrollo inicial y determinar así el camino a seguir por los actos legislativos correspondientes. Así ha sucedido desde la reforma operada por el AUE, por medio de la que el medio ambiente pasó a tener regulación como política específica de las CCEE, estableciendo además que la protección A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 38 medioambiental sería un componente de todas las políticas europeas, idea que comenzó a desarrollar el cuarto PMA. Por su parte, el Tratado de Maastricht incluyó entre los fines a lograr por la UE un crecimiento sostenible respetuoso con el medio ambiente, para lo que el quinto PMA ahondó en una perspectiva de protección medioambiental generalizada en todos los ámbitos de la UE. El Tratado de Ámsterdam confirmó el desarrollo sostenible como objetivo de la integración europea y no exclusivamente de la política medioambiental, mientras que el sexto PMA estableció las vías a seguir para hacer frente a retos como el cambio climático, la defensa de la biodiversidad o la economía circular, lo que requiere actuar en numerosos ámbitos de las diferentes políticas europeas. Es evidente que los dos avances más relevantes en la materia han venido determinados por la vinculación del crecimiento económico a la protección medioambiental, estableciendo el desarrollo sostenible como objetivo fundamental de la UE, y por la integración en la definición y en la realización de las demás políticas y acciones europeas de dicho objetivo. En ello, los PMA han sido herramientas completamente válidas para concretar los objetivos a lograr a partir de los fundamentos establecidos en los Tratados, no sólo en la política medioambiental, sino para la integración de los objetivos de protección del medio ambiente en las demás políticas europeas. La evolución de las directrices y los principios que determinan la normativa fundamental de la UE en materia medioambiental analizada en este trabajo, por medio de los Tratados y de los PMA, permite concluir que el concepto de crecimiento sostenible es un elemento clave y fundamental en la determinación de los planteamientos para adoptar las medidas que conducen al desarrollo económico equilibrado. Todo ello ha quedado reflejado en el derecho originario vigente, gracias a la reforma operada por el Tratado de Lisboa, que dejó configurada una política integrada de medio ambiente y energía a la que se une la acción climática y que determinó lo que sería el séptimo PMA. De este modo, en la actualidad, junto a la protección y defensa de la biodiversidad, la actividad de la UE se centra en la reducción de emisiones contaminantes, el aumento de la presencia de las energías renovables en el consumo de energía y el logro de una mayor eficiencia energética, por cuanto RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 39 que son las herramientas más eficaces en la lucha contra el cambio climático. El Pacto Verde Europeo es el colofón, al menos hasta ahora, de esa evolución, al fundamentar los esfuerzos para recuperar la senda del crecimiento en el cumplimiento de los objetivos climáticos y medioambientales, más aún ante la ralentización en el grado de realización de los mismos, siendo el octavo PMA la herramienta que marca el camino a seguir para completar la transición hacia la sostenibilidad. BIBLIOGRAFÍA ALBERTON, M., “Environmental Protection in the EU Member States: Changing Institutional Scenarios and Trends”, L’Europe en formation, núm. 363, 2012, pp. 287-300. ALONSO GARCÍA, E., El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea, Fundación Universidad-Empresa. Madrid, 1993. ÁLVAREZ CUESTA, H., “Transición justa y lucha contra el cambio climático en el Pacto Verde Europeo y en el Proyecto de Ley de Cambio Climático en España”, IUSLabor, núm. 2, 2020, pp. 74-100. ARMENGOL Y BUTRÓN DE MÚGICA, D. y CARRILLO VARGAS, M. C., “El Cuarto Programa de la CEE en materia de medio ambiente (1987/1992) y la política ambiental comunitaria”, Estudios Regionales, núm. 26, 1990, pp. 201-208. CUENCA GARCÍA, E., Economía de la Unión Europea, Pearson-Prentice Hall. Madrid, 2007. DE CARVALHO LEAL, V., “El Medio Ambiente como objeto de protección jurídica en el ámbito comunitario: hacia un sistema de Responsabilidad Ambiental”, Nuevo Derecho, vol. 4, núm. 4, 2009, pp. 11-35. FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “La política ambiental comunitaria: especial referencia a los programas de acción”, Revista de Instituciones Europeas, vol. 12, núm. 3, 1985, pp. 723-753. A. García Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42 40 FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “Política ambiental de la Unión Europea”, en LÓPEZ RAMÓN, F. (coord.), Observatorio de Políticas Ambientales 2006, CIEMAT. Madrid, 2006, pp. 59-98. FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “Política ambiental de la Unión Europea”, en LÓPEZ RAMÓN, F. (coord.), Observatorio de Políticas Ambientales 2007, CIEMAT. Madrid, 2007, pp. 93-122. FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “El Séptimo Programa Ambiental de la Unión Europea, 2013-2020”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 4142, 2013, pp. 71-121. FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “El Octavo Programa Ambiental de la Unión Europea: la propuesta de decisión de 14 de octubre de 2020 (1)”, La Ley Unión Europea, núm. 87, 2020. FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “El ambicioso Pacto Verde Europeo”. Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 101, 2020, pp. 78-109. FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “Unión Europea: el ambicioso Pacto Verde Europeo y el futuro de la política ambiental de la Unión”, en LÓPEZ RAMÓN, F. (coord.), Observatorio de Políticas Ambientales 2020, CIEMAT. Madrid, 2020, pp. 41-86. GIRÓN LARRUCEA, J. A., La Comunidad Europea como Organización Internacional, Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid, 1999. GUSEV, A. S., “Climate Change Issues in a Transatlantic Context”, L’Europe en formation, núm. 360, 2011, pp. 79-91. HINOJO ROJAS, M., “La política en materia de medio ambiente de la UE en perspectiva histórica: de Roma a Niza”, Revista de Estudios Europeos, núm. 72, 2018, pp. 26-73. LÁZARO TOUZA, L., ESCRIBANO FRANCÉS, G. y CRESPI DE VALLDAURA, V., “Transición energética y gobernanza climática en tiempos de pandemia”. ICE Revista de Economía, núm. 916, 2020, pp. 165-183. LÓPEZ RAMÓN, F., “Caracteres del Derecho Comunitario Europeo Ambiental”, Revista de Administración Pública, núm. 142, 1997, pp. 53-74. RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de programas… 41 LÓPEZ RAMÓN, F., “La formación del ordenamiento ambiental”, Revista Ambienta, núm. 124, 2018, pp. 26-39. LÓPEZ SAKO, M. J., “La política energética sostenible de la Unión Europea (1)”, Noticias de la Unión Europea, núm. 322, 2011, pp. 81-92. MEYER, J-H. y PONCHARAL, B., “L’européanisation de la politique environnementale dans les années 1970”, Vingtième Siècle. Revue d’histoire, núm. 113, 2012, pp. 117-126. MODAFFERI, C., “La política medioambiental europea. Estudio sobre el desarrollo de la protección ambiental y papel decisivo de la Unión Europea”, Cuadernos Cantabria Europa, núm. 15, 2016, pp. 49-68. MONGE, C., “El Pacto Verde Europeo es la luz al final del túnel”. Esglobal, 29 de abril de 2020, disponible en https://www.esglobal.org/el-pacto-verde-europeoes-la-luz-al-final-del-tunel/ MOUSSIS, N., EU Environment & Energy Policies: two interwoven legislative areas, European Study Service. Rixensart (Bélgica), 2009. MUÑOZ DE BUSTILLO, R. y BONETE, R., Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía, Alianza. Madrid, 2002. NIETO SOLÍS, J. A., La Unión Europea. Una nueva etapa en la integración económica de Europa, Pirámide. Madrid, 2005. PÉREZ DE LAS HERAS, B., “La Unión Europea en la transición hacia la neutralidad climática: retos y estrategias en la implementación del Acuerdo de París”, Revista española de Derecho Internacional, vol. 72, núm. 2, 2020, pp. 117-141. PLAZA MARTÍN, C., Derecho Ambiental de la Unión Europea, Tirant lo Blanch. Valencia, 2005. POPEANGA, V., “Environmental action programs in the European Unión – Evolution and Specific”, Annals of the “Constantin Bránçusi” University of Tárgu Jiu, Letter and Social Science Series, núm. 3, 2013, pp. 24-33. TORRE-SCHAUB, M., “L’apport du principe de développement durable au droit communautaire: gouvernance et citoyenneté écologique”, Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne, núm. 555, 2012, pp. 84-92.