La noción de inexpulsabilidad en materia de derecho sancionador de extranjería

1 Doble Grado en Administración y Dirección de Empresas y Derecho Curso 2022/2023 La noción de inexpulsabilidad en materia de derecho sancionador de extranjería Autor: Mikel Guarnido González de Herrero Director: Iker Barbero González Bilbao, a 23 de junio de 2023 2 RESUMEN El presente trabajo tiene como intención analizar la problemática de los “inmigrantes inexpulsables”. A modo de inmersión inicial en la cuestión, se lleva a cabo una revisión previa de los procedimientos de expulsión recogidos por la normativa española y europea para pasar posteriormente a conocer la realidad de un colectivo que ha sido olvidado a grandes rasgos por el legislador. Personas cuya expulsión no se puede ejecutar son condenadas a vivir sometidas a un limbo jurídico que les imposibilita avanzar en la vida. A su vez, se analizan en profundidad las causas que generan esta problemática, así como las posibles soluciones existentes. PALABRAS CLAVES Inmigrante irregular, expulsión, inexpulsabilidad, Directiva de Retorno, limbo jurídico, documentación, readmisión. 3 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 5 2. EXPULSIÓN DE INMIGRANTES IRREGULARES ................................................... 8 2.1. Aclaración de conceptos ............................................................................................... 8 2.2. La expulsión como sanción ......................................................................................... 10 2.3.Procedimientos de expulsión de inmigrantes irregulares ........................................... 11 2.3.1. La expulsión en la Directiva de Retorno ................................................................. 11 2.3.2. El procedimiento “estándar” de expulsión en España ............................................. 14 2.3.3. El procedimiento de devolución en España ............................................................ 17 2.3.4. Denegación de entrada en España .......................................................................... 18 2.3.5. Las “devoluciones en caliente” en España .............................................................. 19 3. LOS “INMIGRANTES INEXPULSABLES”: CONCEPTO ...................................... 23 4. ANÁLISIS Y CONSECUENCIAS DE LA SITUACIÓN DE INEXPULSABILIDAD ……………………………………………………………………………………………………………………………………….26 4.1. Derechos reconocidos a los inmigrantes en procesos de expulsión ........................... 26 4.2. El internamiento de los inmigrantes .......................................................................... 28 4.3. Incumplimientos de España en la materia ................................................................. 31 5. CIRCUNSTANCIAS Y CAUSAS GENERADORAS DE INEXPULSABILIDAD ........ 33 5.1. Circunstancias procesales .......................................................................................... 33 5.2. Razones técnicas o administrativas ........................................................................... 36 5.3. Razones de carácter humanitario ............................................................................. 42 5.3.1. Protección de derechos humanos básicos ............................................................... 42 5.3.2. Motivos familiares e interés del menor ................................................................... 44 5.3.3. Motivos médicos ................................................................................................... 46 5.4. Obstáculos logísticos a la expulsión y otros motivos .................................................. 47 6. PROPUESTAS Y ALTERNATIVAS SOBRE LA INEXPULSABILIDAD ................... 49 7. CONCLUSIONES ............................................................................................................. 53 8. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................... 55 9. NORMATIVA .................................................................................................................... 57 10. JURISPRUDENCIA ....................................................................................................... 59 4 ÍNDICE PRINCIPALES ABREVIATURAS TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea TEDH: Tribunal Europeo de Derechos Humanos TS: Tribunal Supremo TSJ: Tribunal Superior de Justicia CE: Constitución Española de 1978 DR: Directiva 2008/115/CE (Directiva de Retorno) MR: Recomendación 2017/2338 (UE) (Manual de Retorno) CFS: Reglamento (UE) 2016/399 (Código Fronteras Schengen) LOEX: Ley Orgánica 4/2000 (Ley de Extranjería) RLOEX: Real Decreto 557/2011 (Reglamento de Extranjería) RDCIE: Real Decreto 162/2014 (Reglamento de los CIE) RDVE: Reglamento (UE) 2016/1953 (Documento de viaje europeo) Op. cit: obra citada Apud: citado en Ibidem: en el mismo lugar (referencia a la cita anterior) 5 1. INTRODUCCIÓN Michel Kwizera escapó de Burundi con apenas 15 años después de observar en directo la muerte de sus padres. El conflicto en su país le hizo huir y embarcarse en una travesía por varios países africanos que duró años. En Gabón pudo conseguir un pasaporte falso pensando que le iba abrir las puertas de Europa, pero no fue así. A su llegada Michel fue inmediatamente detenido e internado por las autoridades francesas. Sin embargo, su expulsión efectiva del país no se pudo producir. La falta de un documento de identidad válido y la negativa del consulado de Burundi a cooperar y a reconocerle como ciudadano imposibilitaron la obtención de un documento de viaje que le permitiera viajar de vuelta. Más adelante Kwizera fue diagnosticado de hepatitis, una enfermedad de la que no podría ser tratado en su país de origen. Todo ello dificultó más aún el proceso de retorno. Mientras tanto, Michel pasó en varias ocasiones por centros de detención de extranjeros que le generaron graves consecuencias psicológicas y ningún avance en su situación. En definitiva, Michel se encontraba en un limbo jurídico ya que no podía volver a su país, pero tampoco podía regularizar su situación en Francia. Michel Kwizera era un “inmigrante inexpulsable”. 1 La situación descrita en el párrafo anterior es más común de lo que podemos llegar a pensar. En el año 2022 se dictaron por parte de los Estados miembros de la Unión Europeo 422.400 órdenes de retorno de nacionales de terceros países, de las cuales solo hay certeza que se ejecutaron correctamente con el retorno del implicado 94.970. Esto genera un total de 327.430 casos de retornos no confirmados. 2 Si miramos la evolución histórica, un informe del Tribunal de Cuentas Europeo 3 señala que desde 2008 se han dictado en la Unión Europea de media 500.000 órdenes de retorno de las cuales han retorno efectivamente solo un 29% (19% en el caso de retornos a países no europeos). Es razonable pensar que una parte de ese número de retornos no confirmados corresponderá 1 Vanderbruggen, M (Flemish Refugee Action); Phelps, J (Detention Action); Sebtaoui, N (France terre dásile); Kovats, A (Menedék); y Pollet, K (ECRE). (2014). Point of no return: The futile detention of unreturnable migrants. Bruselas: Els Keytsman 2 Eurostat (11 de mayo de 2023). Enforcement of inmigration legislation statistics. https://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php?title=Enforcement_of_immigration_legislation_statistics&oldid=566540 3 Tribunal de Cuentas Europeo (2021). Informe especial. Cooperación de la UE con terceros países en materia de readmisión. Luxemburgo. 6 a retornos voluntarios no comunicados o a personas que finalmente consiguieron regularizar su situación, pero también es plausible pensar que muchos casos serán de individuos que no fueron expulsados y que tampoco pudieron regularizar su situación. De hecho, el Parlamento Europeo en una resolución de 2020 4 señala que según las estimaciones de la Comisión cerca de 300.000 personas al año no pueden ser retornadas debido a diferentes motivos como pueden ser los obstáculos administrativos, problemas de salud o el riesgo de devolución. Como no podría ser de otra manera, esta realidad no deja de lado a España. Situada en la frontera sur de la Unión Europea con el continente africano, España tiene en la actualidad la complicada tarea de gestionar una importante cantidad de flujos migratorios con la exigencia, por un lado, de respetar los derechos humanos; y con la necesidad, por otro lado, de mantener la seguridad y el control de la inmigración irregular. 5 Las situaciones que se viven en ocasiones en las fronteras de Ceuta y Melilla y en el mar mediterráneo demuestran la magnitud del reto. En cuanto a la estructura del trabajo, en primer lugar y antes de proceder a hablar del fenómeno concreto de los “inmigrantes inexpulsables”, se analizarán una serie de conceptos y se hará un resumen-análisis de la figura de la expulsión en el contexto español y europeo. Esta parte del trabajo se considera importante para poder tener una visión general de la cuestión. En dicho análisis se observarán las diferentes modalidades y procedimientos que pueden seguirse en España para llevar a cabo la expulsión, así como sus diferencias y consecuencias. Se hará también referencia a distintas cuestiones como son los derechos humanos y el internamiento de extranjeros. En segundo lugar, y en continuación del punto anterior, la otra parte fundamental del trabajo radicará en analizar la figura de los conocidos como “inmigrantes inexpulsables”. ¿En qué consiste concretamente esta figura jurídica? ¿Qué motivos causan dicha situación? ¿Qué alternativas hay? Finalmente, se presentarán las principales conclusiones obtenidas. 4 Resolución. 2021/C 445/04 del del Parlamento Europeo, de 17 de diciembre de 2020, sobre la aplicación de la Directiva sobre retorno (2019/2208(INI) 5 Gil Blanco-Rajoy, J.J. (2020). Garantías procedimentales convertidas en papel mojado: Legalidad de los rechazos en frontera a la luz del Convenio Europeo Derechos Humanos. Icade. Revista de la Facultad de Derecho, nº110, 1-34 7 Para responder las anteriores preguntas y muchas otras más se ha realizado una extensa labor previa de investigación. Más concretamente la metodología empleada para realizar este trabajo ha consistido en la recopilación de informes y artículos jurídicos publicados en revistas especializadas; jurisprudencia de tribunales nacionales, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante “TJUE”) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante “TEDH”); y normativa española y europea. En este sentido serán de especial relevancia la Directiva 2008/115/CE relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (en adelante “Directiva de Retorno o DR”) y la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante “Ley de Extranjería” o “LOEX”). Para terminar, me gustaría reivindicar que la materia no es baladí ya que la política migratoria tiene un impacto directo en el desarrollo de una sociedad y de un estado. Esto se traduce en que la inmigración sea uno de los temas más habituales sometidos al debate de la opinión pública; más aún en un contexto en el que las crisis económicas internacionales vividas en las últimas décadas han dejado de legitimar este fenómeno para parte de la sociedad. Todo ello ha generado también que, en muchas ocasiones, lamentablemente, se aborde el asunto desde los populismos y el desconocimiento 6 . Precisamente, esto último es lo que me ha motivado a realizar el presente trabajo. 6 Aranago, J; Mahía, R; Moya, D; y Sánchez-Montijano, E. (2018). Inmigración y asilo, en el centro de la arena política. Anuario CIDOB de la Inmigración 2018. Barcelona: CIDOB 8 2. EXPULSIÓN DE INMIGRANTES IRREGULARES 2.1. Aclaración de conceptos Para centrar el trabajo conviene definir previamente los conceptos de “inmigrante irregular”, de “expulsión” y “frontera”. El artículo 3 de la DR establece claramente que para determinar que un nacional de un tercer país (no ciudadano de la Unión Europea en términos generales) se encuentra en situación irregular debemos acudir al artículo 6 del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (en adelante “Código de fronteras Schengen” o “CFS”) que establece una serie de requisitos como tener un documento de viaje válido, estar en posesión de un visado válido cuando así se exija, estar en posesión de documentos que justifiquen el objeto y las condiciones de la estancia prevista, disponer de medios de subsistencia suficientes, no estar inscrito como no admisible en el Sistema de Información de Schengen (en adelante “SIS”), no suponer un riesgo para el orden público, la salud pública, la seguridad… En una línea similar la legislación española recoge en el artículo 25 de la LOEX que será necesario tener pasaporte o documento de viaje que acredite identidad, no tener prohibiciones expresas, contar con medios de vida suficientes, tener visado o tarjeta de identidad de extranjero si no se establece lo contrario… Se matiza también que este régimen no será aplicado a los solicitantes de asilo y que se pueden establecer excepciones por motivos humanitarios, de interés público o por compromisos. Complementando lo recogido en el párrafo anterior, la Recomendación (UE) 2017/2338 de la Comisión por la que se establece un «Manual de Retorno» común destinado a ser utilizado por las autoridades competentes de los Estados miembros en las tareas relacionadas con el retorno (en adelante “Manual de Retorno” o “MR”) ejemplifica alguna de las situaciones que pueden dar pie a que una persona se halle en una situación de irregularidad: caducidad o retirada del permiso de residencia o visado, rechazo a una solicitud de asilo, cruce irregular de fronteras, denegación de entrada en la frontera, ser interceptado al transitar por el territorio de un Estado Miembro para llegar a otro sin derecho legal, ser una persona cuya expulsión se haya aplazado… 9 Por otro lado, el concepto de expulsión es comúnmente confundido con otros como el de retorno, que es un concepto mucho más amplio que implica el proceso de vuelta, voluntario o forzoso, de un nacional de un tercer país. En cambio, el término expulsión es un término mucho más acotado que implica la ejecución de la obligación de retornar que tiene el inmigrante irregular mediante su transporte físico fuera del Estado (art. 2 DR). El mismo se dará al país de origen, a un país de tránsito con el que se tenga un acuerdo de readmisión o a un tercer país al que el afectado quiere ir y en el cual sea admitido. Es decir, la expulsión no deja de ser una parte del retorno, aunque algunos autores han criticado que en el fondo no dejan de ser la misma cara de la moneda y que el uso de la palabra retorno se debe a que es un término más neutro, menos controvertido y más fácil de definir. 7 Por último, conviene especificar que se entiende por frontera y por territorio nacional, ya que son términos que han causado cierto debate en relación a ciertos métodos de expulsión de inmigrantes. En este sentido, podríamos entender por frontera “el espacio físico sobre el que el Estado ejerce sus competencias territoriales, aplicando a las personas que se encuentren en su interior, tanto si han entrado legalmente como no, su legislación interna sobre cualquier materia”. 8 A raíz de situaciones problemáticas vividas en las vallas de Ceuta y Melilla se ha intentado desarrollar por algunos gobiernos un concepto denominado “frontera operativa” 9 , el cual trae como consecuencia la no consideración de la zona existente entre las dos vallas situadas 10 en las ciudades autónomas como parte del territorio nacional. Esta consideración, que supone una diferenciación entre la frontera política y la frontera geográfica, afectaría a la aplicación del régimen de extranjería español y a las responsabilidades del Estado. No obstante, esta especie de artimaña ya ha sido rebatida por el Defensor del Pueblo y por organismos internacionales, los cuales han 7 Fajardo del Castillo, T. (2009). La Directiva sobre el retorno de los inmigrantes en situación irregular. Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº33, 453-499 8 Burgos Goye, MªC. (2020). Las devoluciones en caliente vigentes en Ceuta y Melilla. Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, nº53, 63-84 9 Martínez Escamilla, M., y Sánchez Tomás, J. M. (2015). Devoluciones ilegales en la frontera sur. Análisis jurídico de las denominadas “devoluciones en caliente”. Proyecto I+D+i “Iusmigrante” (DER 201126449). 10 Para una descripción más detallada de la arquitectura del perímetro fronterizo véase Ferrer-Gallardo, X; y Gabrielli, L (2018). Estados de excepción en la excepción del estado. Ceuta y Melilla. Icaria Editorial. 16 medida cautelar suspensiva de la ejecución es en realidad el único modo de garantizar completamente la tutela judicial efectiva. 18 Por otro lado, resulta importante remarcar que diversos autores han defendido reiteradamente que hay que diferenciar la orden de expulsión en sí con la ejecución forzosa de la misma. Navarro Manich señala que “la habilitación normativa para acudir a este medio de ejecución forzosa no permite a la Administración aplicar un automatismo en este asunto. Requerirá la previa adopción de un acto administrativo habilitador específico, así como haber justificado esta restrictiva medida de conformidad con el principio de proporcionalidad.” 19 Es decir, debe haber un acto administrativo distinto y posterior a la orden de expulsión que acuerde esa ejecución forzosa. lo cual, según Navarro, se extrae del artículo 97 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante “LPAC”). En la práctica administrativa no suele dictarse este acto administrativo específico por lo que la ejecución estaría carente de fundamento jurídico según ese posicionamiento. Para finalizar, con la intención de ponerle cifras a este procedimiento se ha acudido a datos publicados por el Defensor del Pueblo en 2021 20 . De la tercera y cuarta tabla del informe citado obtenemos que en 2021 en principio se incoaron 31.337 expedientes de expulsión de los cuales solo acabaron en repatriaciones ejecutadas 1.569 casos. Es decir, tan solo un 5% del total. El dato es realmente estremecedor. Hay que tener en cuenta que no todas las ordenes incoadas en un año van a resolverse en el propio año, que puede haber casos de personas que consiguieron regularizar su situación o de individuos que decidieron volver voluntariamente sin que las autoridades recogieran los datos; pero el dato muestra que hay un claro problema en la ejecución de muchas ordenes, lo cual tiene estrecha relación con la temática tratada en este trabajo acerca de la inexpulsabilidad. 18 Moreno Andrade, A. (2005). Entrada de Inmigrantes Irregulares y Ley de Extranjería apud Fajardo del Castillo, T. (2009). La Directiva sobre el retorno de los inmigrantes…, op. cit. 19 Navarro Manich, J.A (2015). La ejecución forzosa de las órdenes de expulsión mediante detención, privación de libertad e inmediata expulsión. En Martínez Escamilla, M. Detención, internamiento y expulsión administrativa de personas extranjeras. Iusmigrante 20 Defensor del Pueblo (2021). Informe Anual 2021. Mecanismo Nacional de Prevención (MNP). Anexo B. Datos estadísticos sobre la privación de libertad de media duración. Centros de internamiento de extranjeros (CIE) 17 2.3.3. El procedimiento de devolución en España De conformidad con lo establecido en el artículo 58.3 y siguientes de la LOEX y el artículo 23 del RLOEX, a través de la intervención del subdelegado de Gobierno o el delegado en las comunidades uniprovinciales, no será necesario redactar un expediente de expulsión para la devolución de los extranjeros en los siguientes dos casos: si habiendo sido expulsados contravengan la prohibición de entrada impuesta o si pretenden entrar irregularmente en España (los ya explicados “casos fronterizos"). Cabe recordar que en este segundo caso no tienen por qué aplicarse todos los estándares de la Directiva de Retorno (sí unos mínimos según el artículo 4.4 de Directiva) y que la ausencia de expediente no es equivalente a la ausencia de procedimiento sino a uno que se caracteriza por una mayor simplicidad. Según los artículos señalados, a continuación de ser interceptados los extranjeros serán conducidos con la mayor brevedad posible a la correspondiente comisaría del Cuerpo Nacional de Policía para que pueda procederse a su identificación y, en su caso, a su devolución. Si la devolución no es posible en 72 horas es cuando se prevé el internamiento del extranjero tal y como ocurre en los supuestos de expulsión. En todo momento el afectado tendrá derecho a recibir asistencia jurídica, a un intérprete y a interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución de devolución una vez agotada la vía administrativa. Resulta importante señalar que ha habido siempre mucha controversia respecto a la naturaleza jurídica de la figura de la devolución. 21 Muchas organizaciones y asociaciones han defendido que la devolución de los extranjeros esconde un carácter sancionador, entre otras razones, porque se prevé la posibilidad de internamiento y porque en algunos casos puede ir acompañada de una prohibición de entrada. A pesar de ello, la jurisprudencia de los tribunales españoles ha sentenciado claramente que: “A diferencia de la expulsión, la devolución pretende evitar la contravención del ordenamiento jurídico de extranjería, por lo que no comporta en sí misma una sanción sino una medida gubernativa de reacción inmediata frente a una perturbación del orden jurídico, articulada 21 Véase Tolosa Tribiño, C. (2013). La devolución de extranjeros: comentario a la STS de 12 de marzo de 2013. Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, nº33, 221-225; 18 a través de un cauce flexible y rápido. No concurre así en la orden de devolución la función represiva, retributiva o de castigo” (STC 17/2013 de 31 de enero). En este sentido, lo que también dictaminó el Tribunal Constitucional (en adelante “TC) en la sentencia mencionada es la inconstitucionalidad de la parte del artículo 58.7 LOEX que hace referencia a la prohibición de entrada de 3 años que irá aparejada en los casos de devolución de casos fronterizos. Este dictamen tiene lógica con lo señalado en el párrafo anterior ya que una prohibición de entrada sí que tiene una evidente naturaleza sancionadora, por lo que tiene que seguir las garantías de todo procedimiento administrativo en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 20 de la LOEX). Sin embargo, la sentencia sí que permite que en el primer tipo de devoluciones (las que se dan por contravenir una prohibición de entrada anterior) se reinicie el cómputo del plazo de la prohibición de entrada porque su adopción viene precedida de un procedimiento adecuado. 22 Al igual que se ha hecho con el procedimiento de expulsión es conveniente ponerle cifras al procedimiento de devolución. Según los datos publicados en el informe del Defensor del Pueblo en 2021 23 se incoaron 6.647 expedientes de los cuales terminaron en repatriaciones 2.025, lo que da un total de un 30%. Este porcentaje es bastante superior al de expulsiones, lo cual se debe principalmente a que su ejecución es más fácil por ser casos fronterizos y por contar con un procedimiento más simplificado. No obstante, el porcentaje también deja ver que hay una problemática con la efectividad de las devoluciones en muchos casos. 2.3.4. Denegación de entrada en España Conforme al artículo 26.2 de la LOEX, los extranjeros que no reúnan los requisitos de entrada recogidos en el artículo 25 de la LOEX verán denegada su solicitud de entrada en territorio español. Entre dichos requisitos se encuentran tener el pasaporte o documento de viaje correspondiente, contar con el visado o tarjeta de identidad de extranjero salvo 22 Para profundizar más véase Rodríguez-Candela, J. L., y García-España, E. (1996). La devolución del extranjero en España. La Ley: Revista Jurídica Española de Doctrina, Jurisprudencia y Bibliografía, nº 5, 1338–1350; o Moya-Malapeira, D. (2002). La devolución de extranjeros en el ordenamiento jurídico español. Revista Vasca de Administración Pública, nº 62, 189–262. 23 Defensor del Pueblo (2021). Informe Anual 2021. Mecanismo Nacional de Prevención …op.cit. 19 cuando se establezca lo contrario, acreditar medios de vida suficientes o tener las autorizaciones correspondientes que justifiquen el objeto y las condiciones de estancia. Igualmente, según el artículo 26.1 de la LOEX no podrán entrar en España, ni obtener visado con esa finalidad los extranjeros que hayan sido expulsados, mientras dure la prohibición de entrada, así como aquellos que la tengan prohibida por otra causa legalmente establecida (artículo 11 RLOEX) o en virtud de convenio internacional en el que España sea parte. La jurisprudencia ha desarrollado estas condiciones de entrada en números sentencias haciendo frente a la diversa casuística existente. 24 La resolución de denegación deberá contar con un contenido mínimo consistente principalmente en las causas de la denegación, la obligación de regresar al punto de origen, información acerca de los recursos (plazos, órgano…), e información sobre asistencia jurídica e intérprete. El objetivo de esta resolución es que se ejecute lo antes posible, pero en caso de no poder materializarse en el plazo de 3 días un Juez de Instrucción podrá decretar el internamiento, al igual que ocurre en la devolución de inmigrantes irregulares. Otro aspecto para remarcar es el hecho de que, junto a la resolución, se le estampará un sello en el pasaporte tachado con una cruz. Igualmente, en caso de ser posible, el transportista que lo hubiese llevado hasta dicho lugar se hará cargo de los gastos de internamiento y del transporte para regresar al migrante a su lugar de origen, al lugar del documento de viaje con el que ha viajado o a cualquier país donde esté garantizada su admisión. 25 2.3.5. Las “devoluciones en caliente” en España Una “devolución en caliente” se puede definir en líneas generales como la expulsión de territorio español de un inmigrante que intenta superar los obstáculos fronterizos, prescindiendo dicha expulsión de cualquier tipo de procedimiento administrativo de identificación y audiencia al interesado. En las “devoluciones en caliente” las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado entregan a las autoridades 24 Véase, por ejemplo, la STS 16 de octubre de 2006 o la STSJM de 27 de mayo de 2010 25 Iberley (4 de octubre de 2022). Denegaciones y prohibiciones de entrada en España por los extranjeros. https://www.iberley.es/temas/denegaciones-prohibiciones-entrada-espana-extranjeros-63081 20 marroquís los sujetos interceptados en zona de soberanía española, cumpliendo de manera ciertamente dudosa con las garantías internacionales exigidas. 26 La cobertura legal en España a esta práctica la encontramos a raíz de la Ley de Seguridad Ciudadana en 2015 que introdujo una modificación en la LOEX. Dicha modificación supuso la adición de una Disposición adicional décima en la LOEX titulada “régimen especial de Ceuta y Melilla”. Esta disposición viene a permitir el rechazo frontal a todos los inmigrantes que intenten “superar los elementos de contención fronterizos (las vallas situadas en ambas ciudades) para cruzar irregularmente la frontera.” Entrando ya en una crítica a esta figura, la vaguedad de la redacción y la falta de desarrollo reglamentario posterior generan mucha ambigüedad y duda sobre esta modalidad de expulsión. En comparación con los otros regímenes analizados, en este caso en ningún momento se hace referencia a la necesidad de una resolución motivada, ni a la posibilidad de recurso, ni a unos mínimos servicios adecuados, ni a ninguna indicación sobre cómo deben de actuar las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Tampoco se explica de qué manera se garantizará en el contexto de un rechazo fronterizo de este tipo la posibilidad de suspender la expulsión por una solicitud de protección internacional. En resumidas cuentas, esta disposición podría llegar a entenderse inconstitucional por vulnerar varios artículos de la Constitución Española (en adelante “CE”) como el principio de seguridad jurídica , legalidad e interdicción de la arbitrariedad (artículo 9 CE); el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE); la obligación de los Tribunales de controlar la actuación administrativa (artículo 106 CE) o la falta procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos y la audiencia del interesado (artículo 105 c CE). No obstante, finalmente el TC avaló la disposición objeto de debate en una polémica resolución donde defendió su conformidad a los estándares europeos. 27 26 Martínez Escamilla, M., y Sánchez Tomás, J. M. (2015). Devoluciones ilegales en la frontera sur. Análisis jurídico… …, op. cit. 27 Gil Blanco-Rajoy, J.J. (2020). Garantías procedimentales convertidas en papel mojado: Legalidad de los rechazos en frontera……, op. cit. 21 En este sentido, la práctica de las “devoluciones calientes” también ha sido objeto de estudio a nivel europeo, especialmente en relación con el Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante “CEDH”). El artículo 3 CEDH prohíbe la tortura y los tratos inhumanos o degradantes, independientemente de si las actividades del individuo son indeseables o peligrosas (STEDH 17 de diciembre de 1996); y es un artículo que está directamente vinculado al principio de no devolución, considerado un pilar en los derechos humanos relacionados con el asilo. Esto obliga al país expulsor a realizar un análisis de los peligros que se le pueden generar al afectado en el país al que es expulsado. En el presente caso, es comprensible pensar que las autoridades de una dictadura como la marroquí pueden entrañar en muchas circunstancias un riesgo para la integridad y seguridad de los migrantes en procedimientos tan inmediatos y automáticos. Asimismo, el artículo 4 del Protocolo nº4 del CEDH prohíbe las expulsiones colectivas y, teniendo en cuenta lo expuesto en párrafos anteriores sobre la nula posibilidad que tienen los interesados de realizar alegaciones de manera individual, parece factible creer que este principio pueda verse conculcado. Pese a todo lo desarrollado en el párrafo anterior, la Gran Sala del TEDH concluyó que España no había violado ninguno de los preceptos señalados en unas “devoluciones calientes” producidas en 2014 en el famoso caso N.D y N.T (STEDH 13 de febrero de 2020). Para argumentar esta postura la Gran Sala partió de la siguiente premisa: cuando la propia conducta de los demandantes es el motivo de la ausencia de expulsión individual, no se produce vulneración de los derechos señalados. En base a ello, el Tribunal razonó que los demandantes intentaron acceder a España mediante el uso de la fuerza prescindiendo de los cauces legales, lo cual justificó que los mismos perdieran su derecho a ser identificados y a realizar alegaciones. Dicho eso, y respetando la decisión del TEDH, conviene señalar que los magistrados obviaron las características de la frontera hispano-marroquí. En muchas ocasiones las posibilidades que tienen los inmigrantes de acceder a las vías legales para entrar a España son ínfimas debido a la negativa de la policía marroquí de posibilitar el acercamiento a los puestos fronterizos a muchos inmigrantes subsaharianos. 28 28 Ibidem 22 Para finalizar, cabe señalar que en tanto que las devoluciones en caliente se producen en las verjas de Ceuta y Melilla sin procedimiento alguno, es imposible su cuantificación. Sin embargo, se estima por ejemplo que prácticamente la gran mayoría de las más de 10.000 personas que entraron en Ceuta en la crisis de mayo del 2021 fueron devueltas en caliente los primeros días y sin embargo estas cifras no computan en ninguna estadística. 23 3. LOS “INMIGRANTES INEXPULSABLES”: CONCEPTO Una vez realizada una revisión de los distintos procedimientos de expulsión, se pasa ahora a analizar una realidad social oculta a los ojos de la mayoría de la ciudadanía a pesar de los datos esgrimidos en la introducción: los “inmigrantes inexpulsables”. No es sencillo del todo establecer una definición para el concepto de “inmigrantes inexpulsables” teniendo en cuenta el escaso desarrollo legislativo de esta figura jurídica tanto a nivel nacional como europeo. Ya no es la falta de una regulación clara, sino las exiguas menciones, directas o indirectas, realizadas a esta figura en toda la normativa vigente. La precariedad de su situación empeora en la medida que varios Estados miembros como España no disponen de provisiones legales específicas que regulen su presencia en el territorio. Además, no muchos estudiosos en materia de extranjería han abordado la realidad de este colectivo y la vulnerabilidad de la que son objeto. Para intentar definir este término puede resultar apropiado empezar dividiendo a la a población migrante irregular en dos grupos: aquellos cuya presencia, y por lo tanto situación de irregularidad, no ha sido detectada por las autoridades del Estado; y aquellos cuya situación es conocida y ha sido tratada por la administración, pero que por diferentes razones no han podido ser efectivamente expulsados del país. Este segundo grupo es el que hace referencia a los “inmigrantes inexpulsables". 29 Jurídicamente hablando, puede servir como punto de partida el Considerando número 12 de la DR que viene a hacer mención a la “situación de los nacionales de terceros países que están en situación irregular pero que todavía no pueden ser expulsados”. El limbo jurídico en el que se encuentran estas personas en España nace de la falta de una regulación concreta y de la paradoja que se genera entre los artículos 62. 3 y 57.4 de la LOEX. El primero de ellos señala que las personas que no han podido ser expulsadas deberán ser liberadas de los CIE, pero a su vez no especifica cuál debe ser su estatus legal tras la liberación. A su vez, el segundo de ellos señala que la existencia de un procedimiento de expulsión conlleva la extinción de cualquier autorización (o 29 European Union Agency for Fundamental Rights. (2011). Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the European Union. Luxemburgo 24 procedimiento en curso para lograrla) para poder residir legalmente en España. 30 Es decir, las personas en dichas situaciones se ven abocadas a una suerte de indeterminación jurídica. Por consiguiente, la inexpulsabilidad no deja de ser una realidad social consecuencia del fracaso del Estado y de la administración a la hora de llevar a la práctica la normativa de expulsión en el ejercicio de sus poderes y de su soberanía. La inexpulsabilidad impide que estas personas sean retornadas a sus lugares de origen por causas que le son ajenas o que escapan de su control y, al mismo tiempo, genera una situación en la que el afectado se encuentra sin ningún tipo de permiso válido para residir y trabajar en el Estado donde vive de facto. La expresión “circunstancias que le son ajenas” implica la imposibilidad de las autoridades del país receptor de llevar a cabo incluso un retorno forzoso efectivo cuando no se haya podido llevar a cabo el retorno voluntario. A su vez, durante el aplazamiento en el tiempo que se da la expulsión no se garantiza a estos individuos una residencia provisional legal, sino que su estado se mantiene irregular, lo cual significa que el Estado miembro en cuestión sigue teniendo la obligación de expulsarles del territorio. El problema se agrava en sí se agrava porque el término “expulsión aplazada” omite durante cuánto tiempo lo será. 31 En otras palabras, se puede entender a los “inmigrantes inexpulsables" como personas cuya expulsión no se ha podido dar en la práctica y que como consecuencia han sido condenadas a permanecer indeterminadamente en una situación administrativa irregular porque el Estado bajo cuyo control se encuentran no procede regularizar su situación una vez se ha constatado la imposibilidad de expulsarles. 32 Son básicamente personas que no pueden ir hacia atrás ni hacia adelante. Tal y como se desarrollará en puntos posteriores, las personas que se encuentran en esta situación se ven atrapadas en una espiral generadora de indefensión. Asimismo, se analizarán los motivos que imposibilitan la ejecución de la orden de expulsión y que, por lo tanto, generan esta 30 Jarrín Morán, A; Rodríguez García, D; y De Lucas, J (2012). Los centros de internamiento de extranjeros en España…, op. cit. 31 Weatherhead, K. (2016). Expulsar a los “no expulsables”. Revista Migraciones Forzadas nº51, 75-76 32 Fernández Rodríguez, N. (2020). Inexpulsables: Un análisis jurídico y social de su realidad en España. Revista de Estudios Fronterizos del Estrecho de Gibraltar, nº8, 1-16 25 situación. Los motivos son muy diversos, aunque en multitud de ocasiones los problemas vienen derivados de problemas burocráticos y de documentación. 32 acreditación documental de su singular situación personal. Igualmente, sin ningún tipo de documentación que acredite siquiera el previo paso del “inmigrante inexpulsable” por un CIE es muy difícil evitar los internamientos en bucle. En principio el artículo 37 del RDCIE recoge que cuando se dé la salida del centro la misma se pondrá en conocimiento de la autoridad judicial que acordó el internamiento y se dejará constancia de la diligencia de salida en el libro-registro de entradas y salidas del centro. Además, junto a la devolución de enseres personales se entregará un certificado de internamiento con la intención de poder demostrar fácilmente el previo paso por uno de estos centros. Ahora bien, de la teoría a la práctica hay un trecho y en muchas ocasiones existen irregularidades en la entrega de estos documentos que dejan totalmente expuestas a las personas recién liberadas. 42 42 Jarrín Morán, A; Rodríguez García, D; y De Lucas, J (2012). Los centros de internamiento de extranjeros… op.cit 33 5. CIRCUNSTANCIAS Y CAUSAS GENERADORAS DE INEXPULSABILIDAD Una vez se ha analizado el concepto de inexpulsabilidad y se ha estudiado la situación social de los “inmigrantes inexpulsables” en España, conviene profundizar en los motivos y las circunstancias que dan pie a que ciertas órdenes de expulsión no se puedan ejecutar de la manera debida y en el tiempo previsto. Como bien se ha comentado anteriormente, teniendo en cuenta la falta de una regulación normativa propia, para poder abarcar la generalidad de circunstancias que generan este limbo jurídico se ha examinado primeramente en profundidad toda la normativa mencionada hasta el momento. A su vez, ha resultado necesario acudir a artículos que abordan esta casuística desde un punto de vista más práctico. Los textos normativos no recogen siempre todo el abanico de situaciones que ocurren en la vida real, por lo que acudir a estas fuentes permite ensanchar las fronteras, profundizar en el análisis y conocer mejor la realidad de las personas implicadas. A continuación, se presentan ordenadas y aglutinadas por epígrafes diferentes situaciones causantes del estado de inexpulsabilidad. La clasificación y los distintos grupos y categorías se han creado en base a cuestiones temáticas en aras de dotar al trabajo de una estructura coherente. 5.1. Circunstancias procesales En primer lugar, resulta muy importante aclarar que los motivos que se van a desarrollar en este apartado pueden no entenderse del todo como creadores de una verdadera situación de inexpulsabilidad. Esto es debido a que son cuestiones que en circunstancias normales no deberían perpetuarse mucho en el tiempo y que en principio son de una más sencilla y rápida solución en comparación con otras razones de inexpulsabilidad que se van a estudiar. Sin embargo, no dejan de ser circunstancias que impiden la ejecución de la expulsión durante un determinado tiempo y por esa razón se han decidido analizar en este punto del trabajo. Además, siempre cabe la posibilidad de que las administraciones de los estados no actúen con la diligencia necesaria y tarden en 34 resolver los asuntos más tiempo del previsto, generando una situación de estancamiento procesal que afecte negativamente a las personas. Una vez esclarecido esto, si analizamos la LOEX, el RLOEX y la Directiva de Retorno, se pueden observar diferentes situaciones en las que la ejecución de la expulsión puede quedar suspendida hasta que no se resuelva un trámite administrativo o procesal previo. Este es el caso, por ejemplo, de los recursos que se pueden interponer con arreglo a lo dispuesto en las leyes frente a los actos y resoluciones administrativas adoptados en materia de extranjería (artículo de la 21 LOEX). Esta previsión viene recogida también en otros artículos más concretos como el artículo 26.2 de la LOEX sobre la denegación de entrada, los artículos 57.9 y 65 LOEX sobre el procedimiento de expulsión o el artículo 23.4 de la RLOEX sobre la devolución. Cabe matizar que no es intención de este apartado explicar o desarrollar los recursos en materia de extranjería, sino mencionar los efectos que la interposición de los mismos puede tener en la ejecución de la expulsión. En este sentido, debemos acudir al artículo 9.1 de la DR que, en relación con el artículo 13.2 del mismo texto, viene a señalar que se “aplazará” la expulsión si al recurso que se interpone se le otorga efecto suspensivo. Dicho efecto suspensivo dependerá de lo regulado en cada normativa nacional. En el caso español se señala que la ejecutividad de los actos administrativos en materia de extranjería será la prevista con carácter general en la legislación vigente, salvo lo dispuesto en la propia LOEX sobre los expedientes de expulsión con carácter preferente que tienen ejecución inmediata (artículos 21.2 y 63.7 de la LOEX). El régimen general sobre el efecto suspensivo de los recursos, recogido en el artículo 117 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante “LPAC”), señala que el órgano competente podrá otorgar ese efecto suspensivo en los casos de nulidad de pleno derecho o en los que se pueda generar un perjuicio de difícil reparación. Dicho eso, lo que se quiere resaltar aquí es que, de acuerdo con la legislación española, puede haber casos en los que de manera cautelar se deje sin efecto la orden de expulsión de un extranjero hasta que se resuelva el recurso, quedándose durante ese tiempo el recurrente en una situación que podría denominarse de inexpulsabilidad temporal ya que su situación de excepción, indeterminación y vulnerabilidad no cesa 35 como tal. Algunos autores han señalado que cuando se acuerda el efecto suspensivo se da una persistencia de la situación de irregularidad no querida por el derecho. 43 Hay que mencionar también que el TJUE en la sentencia del asunto Abdida (STJUE 18 de diciembre de 2014) estableció la obligación de conceder el efecto suspensivo al recurso en caso de que la ejecución de la decisión de retorno pueda implicar un riesgo de deterioro grave e irreversible del estado de salud del implicado. Tal y como señala el MR en su página 135, la jurisprudencia del TEDH ha mencionado también está obligación de conceder un efecto suspensivo ipso iure en situaciones relacionadas con el artículo 3 del CEDH y el principio de no devolución. No obstante, los motivos de inexpulsabilidad relacionados con este principio y el estado de salud de la persona sujeta a expulsión se abordarán en apartados posteriores. Por otro lado, la legislación española también recoge otras dos situaciones en las que se debe dejar en “stand by” la expulsión de un inmigrante irregular por motivos procesales. La primera de ellas se da cuando está pendiente de resolverse una petición de protección internacional (artículo 64.5 de la LOEX). En este sentido, el Considerando 9 de la DR establece claramente que el nacional de un tercer país que haya solicitado asilo no se encontrará en estado irregular hasta que se haya inadmitido a trámite o resuelto de manera desestimatoria. De hecho, el artículo 23.6 de la RLOEX, que viene a establecer lo mismo que el 64.5 de la LOEX pero de manera concreta con las devoluciones, regula que la solicitud de protección internacional llevará aparejada la autorización de entrada y la permanencia provisional del solicitante. Por consiguiente, en esta ocasión, a pesar de no poderse ejecutar la ejecución, realmente no sé puede hablar de una situación de inexpulsabilidad propiamente dicha porque la persona afectada tiene reconocido un estatus jurídico claro que le permite residir en España. El problema real surge cuando esa persona es rechazada. La gestión de la situación será difícil al tener que regresar el solicitante de asilo a un país que en principio no es seguro y porque en la definición de inmigrante irregular de la Directiva de Retorno no ha sido regulado esta especial casuística 44 . Por eso, esta situación es realmente propicia para la aparición de un nuevo “inmigrante inexpulsable.” 43 Moreno Andrade, A. (2005). Entrada de Inmigrantes Irregulares y Ley de Extranjería apud Fajardo del Castillo, T. (2009). La Directiva sobre el retorno de los inmigrantes…, op. cit. 44 Fajardo del Castillo, T. (2009). La Directiva sobre el retorno de los inmigrantes…, op. cit. 36 La segunda situación se da cuando está pendiente de renovación el permiso o la autorización para residir en España. En estos casos el artículo 6.5 de la DR deja abierta la puerta a que el Estado Miembro correspondiente se abstenga de dictar una decisión de retorno. Esta disposición la incorporó el legislador europeo con la finalidad de proteger a los extranjeros solicitantes en caso de la existencia de demoras en el procedimiento de renovación, sobre todo para los casos en los que sea probable que la solicitud prospere. Al respecto, el legislador español deja sobreentender en el artículo 53.1.a de la LOEX que no se estará cometiendo una infracción que pueda dar pie a la expulsión si el interesado ha solicitado dentro de los plazos la renovación de su autorización. A su vez, el artículo 63.6 de la LOEX permite la suspensión del expediente si se realiza una solicitud de residencia por razones humanitarias, de arraigo, de colaboración con la justicia o por circunstancias excepcionales. En estos casos, al contrario de en el suceso anterior, no se prevé una regularización provisional de la situación del particular mientras se resuelve la solicitud, por lo que sí que podríamos estar más cerca de un caso de inexpulsabilidad temporal. 5.2. Razones técnicas o administrativas Probablemente nos encontremos ante el apartado que da pie a la mayoría de las situaciones de inexpulsabilidad. Así lo señala la Resolución. 2021/C 445/04 del Parlamento Europeo, de 17 de diciembre de 2020 mencionada al comienzo al analizar las bajas tasas de retorno. Otra muestra de ello es que 26 de los 39 entrevistados en el Informe Point of No Return no podían retornar a sus países de origen por razones administrativas 45 . Como se va a poder apreciar, dichas razones están ligadas principalmente a problemas con la identificación del inmigrante, la falta de documentación de viaje o el rechazo por parte del Estado de origen a readmitir al individuo. 46 Lo primero que debemos comentar sobre este punto es que el artículo 9 de la DR, el cual regula el aplazamiento de la expulsión, hace mención expresa a razones técnicas tales como “la imposibilidad de ejecutar la expulsión debido a la falta de identificación”. No obstante, esta mención no viene recogida en el listado de razones que dan pie 45 Vanderbruggen, M (Flemish Refugee Action); Phelps, J (Detention Action); Sebtaoui, N (France terre dásile); Kovats, A (Menedék); y Pollet, K (ECRE). (2014). Point of no return… op.cit. 46 Weatherhead, K. (2016). Expulsar a los “no expulsables”. … op.cit 37 obligatoriamente al aplazamiento de la expulsión sino en la enumeración de “circunstancias específicas” que facultativamente pueden tomar en consideración los Estados miembros para aplazar la expulsión durante el tiempo que consideren oportuno. Dicho esto, conviene señalar que, aunque ese aplazamiento formal no se dé en la mayoría de los países, esas circunstancias relacionadas con problemas burocráticos y de identificación causan de facto en la práctica una situación que impide la ejecución de la expulsión del inmigrante irregular y que se convierte, por lo tanto, en una causa de inexpulsabilidad. Precisamente, que no se dé ese aplazamiento formal y no se regulen sus consecuencias genera una situación de mayor vulnerabilidad como se ha descrito anteriormente en el trabajo. La problemática surge a raíz de que muchos solicitantes de asilo y migrantes en general llegan a Europa sin un documento verídico y real que pueda probar su identidad y el lugar de origen 47 . Tales documentos pueden ser una tarjeta de identidad, un pasaporte o incluso un certificado de nacimiento. Esto ocurre en ocasiones porque los migrantes necesitan utilizar documentación falsa para poder salir de su país y llegar a Europa, cuestión de la que se suelen aprovechar las mafias. Otras veces pierden los documentos en la travesía hacía el continente europeo o los policías de los países de tránsito se los confiscan. Otros migrantes deciden entregarlos a sus familiares o amigos para que se los envíen una vez están en Europa, y algunos otros deciden que la mejor opción es pedirlo a su embajada una vez están en Europa. El objetivo en algunos de estos casos es no disponer intencionadamente de un documento con la intención de dificultar la deportación 48 . En otras muchas ocasiones directamente carecen de dicha documentación porque la administración de su país por diferentes razones (poca implantación de la administración, discriminación étnica o racial…) no se la ha entregado. Sea como fuere, estas personas llegan a Europa y España sin ninguna manera de demostrar quienes son en realidad y de dónde vienen. La consecuencia de esta falta de documentación suele ser el rechazo por parte de las embajadas de sus países de origen a proveerles de un pasaporte válido o en su caso de 47 Fernández Rodríguez, N. (2020). Inexpulsables: Un análisis jurídico y social…op.cit 48 Barbero, I (2021). When return orders are more than just a deportation receipt: Transit Migration and Socio-legal meanings of administrative documents, Journal of Inmigrant & Refugee Studies. 38 un documento de viaje provisional o “laissez-passer” que en España es comúnmente conocido como salvoconducto. Sin estos papeles la vuelta a su país de origen es imposible. Esta negativa es normal tanto cuando es el nacional del tercer país el que solicita a su embajada o consulado los documentos pertinentes como cuando esa solicitud la realiza el propia Estado Miembro. Estos salvoconductos dependen de la normativa de cada país porque deben ser expedidos por el país al que el migrante debe retornar. Sus características comunes suelen ser que son documentos de emergencia, no sustitutivos del pasaporte original y que tienen una vigencia temporal limitada 49 . En España vienen regulados en Real Decreto 116/2013, de 15 de febrero, por el que se regula la expedición del pasaporte provisional y del salvoconducto. Volviendo al punto en cuestión, las embajadas no emiten estos documentos de viaje provisional en diversas ocasiones porque ante la falta de algún otro documento acreditativo no creen la palabra de la persona migrante en cuestión. Es decir, no les reconocen como ciudadanos de su Estado. Cabe recordar que esta situación es precisamente la descrita en la introducción del trabajo. Aunque el derecho internacional en principio obligue a todos los Estados a admitir a sus propios nacionales, si llegada la hora de la readmisión el país se opone a la misma, es difícil exigirle el cumplimiento de dichas obligaciones, y más aún en casos donde la determinación de la nacionalidad y de la identidad de los inmigrantes está en seria duda. 50 Hay casos incluso que, a pesar de contar con algún documento, las embajadas ponen continuas trabas solicitando pruebas y demostraciones casi inalcanzables. Este fue, por ejemplo, el caso de Abdal, que pese a tener un certificado de nacimiento fue rechazado por la embajada de Sudán 51 . A su vez, podemos encontrar situaciones extremas como las vividas los últimos años con Irán, que como consecuencia de su enfrentamiento con occidente ha visto cerradas algunas de sus embajadas en Europa, dificultando ello la atención a ciudadanos iraníes que se encuentran en este tipo de problemas. También hay circunstancias en las que no se llega al extremo de no reconocer al ciudadano, pero en las que, debido a la lentitud de actuación de las embajadas y administraciones y al cúmulo de requisitos que hay que cumplimentar, las gestiones duran más tiempo que el periodo de detención 49 Vanderbruggen, M (Flemish Refugee Action); Phelps, J (Detention Action); Sebtaoui, N (France terre dásile); Kovats, A (Menedék); y Pollet, K (ECRE). (2014). Point of no return… op.cit. 50 Fajardo del Castillo, T. (2009). La Directiva sobre el retorno de los inmigrantes…, op. cit. 51 Vanderbruggen, M (Flemish Refugee Action); Phelps, J (Detention Action); Sebtaoui, N (France terre dásile); Kovats, A (Menedék); y Pollet, K (ECRE). (2014). Point of no return… op.cit. 39 máximo permitido en el país europeo. En esta línea cabe señalar que muchos países no suelen aceptar el retorno de sus nacionales reconocidos si dicho retorno es forzoso, si ocurre pasados muchos años después de la partida del migrante o si el mismo no tiene gran vinculación con el país. Por ejemplo, Uncle fue rechazado de Gambia por haber estado casi 40 años viviendo en Reino Unido y Noruega y por no tener muchos lazos familiares con el país 52 . Lo importante es que la consecuencia es la misma en todos los casos expuestos: el fracaso del procedimiento de retorno. Ante este contexto la Unión Europea intentó tomar manos en el asunto y aprobó el Reglamento (UE) 2016/1953 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, relativo al establecimiento de un documento de viaje europeo para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular y por el que se deroga la Recomendación del Consejo de 30 de noviembre de 1994 (en adelante “Reglamento del Documento de Viaje Europeo” o “RDVE”). El Reglamento busca hacer frente a la situación de los nacionales de terceros países que no poseen documentos de viaje válidos con el fin de garantizar un funcionamiento eficaz de la política de migración y con el fin de aligerar la carga administrativa y burocrática (Considerando 1, 2 y 9 del RDVE). Para ello, este Reglamento regula un “documento de viaje europeo para el retorno” que será expedido por la autoridad de un Estado miembro con el objetivo de que sea utilizado en el procedimiento de expulsión del inmigrante irregular. Básicamente la intención, como señala el artículo 1 del RDVE, es contar a nivel europeo con un documento uniforme en formato, características de seguridad y especificaciones técnicas. El documento es gratuito y tiene una validez muy temporal y limitada ya que solo vale para un viaje (artículos 3.3 y 5 del RDVE). Sin embargo, el documento de viaje europeo para el retorno no siempre es aceptado por todos los países. En la búsqueda de soluciones tendentes a evitar la perpetuación de este tipo de situaciones en la práctica, la política española y europea ha puesto el foco desde hace décadas en la cooperación internacional a través de la conclusión de acuerdos de readmisión y cooperación migratoria con los países de origen o de tránsito. Estos acuerdos 52 Ibidem 40 firmados por la Unión Europea en su conjunto o los estados en sus relaciones bilaterales 53 resultan herramientas necesarias para conseguir la efectividad de los retornos de los nacionales de terceros países en situación irregular. (Considerando 6 y 8 RDVE) Generalmente, tanto en la Unión Europea como España estos acuerdos suelen ser de tres tipos si tenemos en cuenta su profundidad y aspectos formales: acuerdos específicos de readmisión que fijan pautas normativas concretas (solicitudes, casos en los que se da la readmisión, excepciones, modalidades de traslados, asunción de costes…); acuerdos o convenios de cooperación que contengan cláusulas generales y habilitantes sobre materia migratoria; y acuerdos o memorandos de entendimiento entre autoridades administrativas y consulares al margen de los formalismos prototípicos 54 . Esta última práctica ha sido bastante común en los últimos tiempos, y más allá de que tampoco ha generado muchas mejoras estables, Resolución. 2021/C 445/04 del del Parlamento Europeo, de 17 de diciembre de 2020 ha venido a criticar la informalización de la cooperación con terceros instando a los Estados miembros que insten a la Comisión a celebrar acuerdos formales de readmisión asociados a un control parlamentario y una supervisión judicial. Conviene señalar también que en muchas ocasiones realmente estamos hablando más de repatriación (la readmisión de un nacional) que de readmisión en términos generales 55 . En este sentido, si observamos el número de acuerdos de readmisión de la Unión Europea la cifra en la actualidad sólo llega a 18 países: Hong Kong, Macao (2014), Sri Lanka (2005), Albania (2006), Rusia (2007), Bosnia Herzegovina, Moldavia, Montenegro, Macedonia del Norte, Serbia, Ucrania (2008), Pakistán (2010), Georgia (2011), Azerbaiyán, Armenia, Cabo Verde, Turquía (2014) y Bielorrusia (2020). Asimismo, se han firmado convenios de cooperación con Afganistán, Bangladesh, Guinea, Costa de Marfil, Etiopía Gambia; se han incorporado algunas cláusulas de cooperación en tratados como el Acuerdo de Asociación con los Estados de África, del 53 Los acuerdos alcanzados por la Unión Europea no impiden en ningún caso que los Estados miembros lleguen a acuerdos bilaterales particulares al tratarse de una competencia compartida según el artículo 4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 54 Asín Cabrera, MºA. (2008). Los acuerdos bilaterales suscritos por España en materia migratoria con países del continente africano: Especial consideración de la readmisión de inmigrantes en situación irregular. Revista de derecho constitucional europeo, nº10, 165-188 55 Ibidem 41 Carie y del Pacífico (Acuerdo Cotonú); y la Comisión Europea tiene desde hace tiempo el mandato de llegar a acuerdos con Marruecos, Argelia, China Túnez, Jordania y Nigeria. 56 Las cifras resultan bastante pobres tanto cualitativamente como cuantitativamente hablando. Es más, el informe especial sobre la cooperación de la UE con terceros países en esta materia concluye que durante el periodo 2015-2020 la UE ha logrado avances muy limitados en la negociación de acuerdos de readmisión, habiendo prácticamente suspendido algunas negociaciones como ha ocurrido con Marruecos o Argelia. Los problemas suelen surgir con determinadas cláusulas sobre el retorno de personas a un tercer país que transitaron antes de entrar en la UE o con el mencionado documento de viaje europeo. Además, se recalca que no se han aprovechado suficientemente las sinergias con los países de readmisión principalmente porque no hay incentivos para que los mismos estén dispuestos a colaborar. Muchos de estos estados ven que estos acuerdos solo benefician a la parte europea por lo que resulta necesario flexibilizar un poco ciertas exigencias y generar estímulos en relación al desarrollo, el comercio y los visados. Un gran avance sería también el desarrollo de sistemas electrónicos para mejorar la cooperación en materia de readmisión. 57 En cuanto a la situación particular de España, esta ha llegado a algunos acuerdos importantes a lo largo de su historia. Los países en cuestión son Marruecos, Argelia, Guinea Bissau, Nigeria y Mauritania. También hay acuerdos de cooperación migratoria con Gambia, Guinea, Cabo Verde, Mali, Senegal… Aunque la situación de acuerdos con el continente africano parezca más positiva en comparación al conjunto de la Unión Europea, todavía hay muchos países que están fuera del radar español; y, además, los mecanismos de control de los existentes muchas veces dejan que desear. 58 Para terminar este apartado sobre problemas técnicos y administrativos, se debe hacer una mención especial a los apátridas. Según el artículo 1 del Estatuto de los Apátridas adoptado en Nueva York en 1954 (en adelante “Estatuto de los Apátridas”) “el 56 Tribunal de Cuentas Europeo (2021). Informe Especial. Cooperación de la UE con terceros países… op.cit 57 Ibidem 58 Asín Cabrera, MºA. (2008). Los acuerdos bilaterales suscritos por España en materia migratoria con países del continente africano… op.cit 48 motivos excepcionales que puedan dar pie a la inexplicabilidad de un inmigrante extranjero. Por ejemplo, la LOEX en su artículo 57.5 enumera una serie de supuestos en los que la sanción de la expulsión no puede ser impuesta salvo que el sujeto haya tenido conductas contrarias a la seguridad nacional, a los intereses de España en las relaciones con otros países, o comportamientos contrarios al orden público que supongan infracciones muy graves de la Ley de Seguridad Ciudadana. Es decir, estamos ante personas que no pueden ser expulsadas de España. Estas personas son los nacidos en España que hayan residido legalmente los últimos cinco años, los españoles de origen (artículo 17 del Código Civil) que hayan perdido la nacionalidad (artículo 24 del Código Civil) o los que perciban una prestación por tener incapacidad permanente a raíz de un accidente de trabajo o enfermedad profesional, por estar en desempleo o por estar en proceso de reinserción laboral y social. Se añade también que para los residentes de larga duración se deberán tener en cuenta criterios como los vínculos creados, su familia, su edad y las consecuencias de la expulsión. 49 6. PROPUESTAS Y ALTERNATIVAS SOBRE LA INEXPULSABILIDAD En este punto del trabajo se analizará qué propuestas y opciones posibles de cambio hay tomando como referencia la regulación existente en otros países europeos. Frente a la tolerancia de facto existente en España, hay algunos países europeos que cumplen con el Considerando 12 y el artículo 14.2 de la DR y tienen un sistema formal de tolerancia de las personas cuya expulsión ha sido pospuesta y suspendida. En estos casos, aunque las personas siguen teniendo la obligación de salir del país, cuentan con un documento que mejora su situación de vulnerabilidad porque, entre otras razones, acredita su situación personal. Esto facilita el defenderse, por ejemplo, ante intentos de detención e internamiento. Al final, estar documentado de alguna manera genera un mayor nivel de seguridad jurídica y abre más fácilmente la puerta a una futura posible regularización. En este sentido, algunos autores 65 han desarrollado como la propia orden de retorno puede suponer establecer un vínculo con el país que puede servir como prueba más delante de cara a una regularización. Un documento que verifique la situación de inexpulsabilidad podría entenderse como un avance en el proceso y un fortalecimiento en el vínculo. Un país que es conocido por tener un sistema formal de tolerancia bastante asentado es Alemania. Los inmigrantes inexpulsables pueden recibir un documento llamado Duldung si las autoridades de extranjería consideran que no pueden ser deportados. Se calcula que en 2011 en total había unas 86.000 personas con este estatus, de las cuales unos 53.000 llevaban más de 10 años en Alemania. La duración del permiso suele ser bastante corta y se calcula dependiendo de la causa de inexpulsabilidad, pero suele haber posibilidad de renovación si las circunstancias persisten. 66 Ahora bien, el Duldung no se puede entender como un permiso de residencia porque certifica que la persona está obligada a salir del país en el momento en el que el motivo de inexpulsabilidad se elimine. El Duldung también obliga a la persona a vivir en el lugar en el que está afincada y a requerir un permiso si quiere desplazarse. El permiso no acaba de abrir la puerta al mercado laboral a sus tenedores, pero si permite trabajar si la oficina de inmigración lo acepta y si no hay más candidatos para el puesto de trabajo. Las personas 65 Barbero, I (2021). When return orders are more than just a deportation receipt… op.cit 66 Vanderbruggen, M (Flemish Refugee Action); Phelps, J (Detention Action); Sebtaoui, N (France terre dásile); Kovats, A (Menedék); y Pollet, K (ECRE). (2014). Point of no return… op.cit. 50 con Duldung optan a recibir los mismos beneficios y ayudas que los solicitantes de asilo, y lo más interesante de todo es que el Duldung puede ser un primer paso para conseguir más adelante un permiso de residencia. 67 En otros países europeos como Grecia o Rumanía, también han sido establecidos sistemas similares. En República Checa con la suspensión de la expulsión se suele dar una visa para un año. 68 En Holanda en cambio, los “inmigrantes inexpulsables” tienen la posibilidad de obtener un permiso si demuestran que la situación no ha sido causada por su culpa, que han intentado colaborar en su salida de Holanda y si las medicaciones llevadas a cabo por los autoridades para resolver el problema (obtener documentos de viaje por ejemplo) han sido infructuosas. 69 Hay que señalar también que todos los regímenes desarrollados tienen sus problemas a la hora de aplicarse en la práctica. Asimismo, estos sistemas formales de tolerancia no dejan de ser una solución temporal a un problema más profundo que corre el riesgo de extenderse en el tiempo tal y como certifican, por ejemplo, el número de gente que en Alemania ha estado más de 10 años con un Duldung. Una opción en este sentido también sería establecer un periodo de tiempo máximo para aplazar las expulsiones. En España las entidades sociales que están en contacto directo con los inmigrantes (CEAR, Red Acoge o Cáritas entre otras), han demandado en diversas ocasiones la regularización, ya sea a través de la vía humanitaria o mediante nuevas formas. A su vez, en el Congreso de los Diputados y el Senado se han debatido propuestas que bien han sido rechazadas, como la del Grupo Parlamentario Unidas Podemos en marzo de 2018, u otras que han terminado en mera declaraciones o solicitudes al Gobierno sin una transformación en medidas concretas. 70 Quizá las propuestas han resultado demasiado ambiciosas y conviene explorar las opciones intermedias como la alemana que no se sitúan ni en el extremo de la deportación ni en el de la regularización. 67 Handbook Germany (14 de marzo de 2023). Tolerated Stay (“Duldung”) https://handbookgermany.de/en/duldung 68 European Union Agency for Fundamental Rights. (2011). Fundamental rights of migrants… op.cit 69 Vanderbruggen, M (Flemish Refugee Action); Phelps, J (Detention Action); Sebtaoui, N (France terre dásile); Kovats, A (Menedék); y Pollet, K (ECRE). (2014). Point of no return… op.cit. 70 Fernández Rodríguez, N. (2020). Inexpulsables: Un análisis jurídico y social…op.cit 51 A lo largo del trabajo se ha hecho hincapié en las detenciones sistemáticas a personas en situación irregular, sus consecuencias físicas y psicológicas, y su escasa aportación a solventar la situación del migrante. Por ello para terminar conviene hablar también de las alternativas a la detención en la gestión de los procedimientos de expulsión. Es importante recordar en este sentido que la propia Directiva de Retorno en su artículo 15 obliga a los Estados a evaluar la efectividad de medidas menos coercitivas ante de proceder a detener e internar a un migrante. La Coalición Internacional contra la Detención (en adelante”IDC”) define las alternativas a la detención como “toda legislación, política o práctica que permite que los solicitantes de asilo, refugiados y migrantes residan en la comunidad con libertad de movimiento mientras su situación migratoria se resuelve o mientras esperan la deportación o la expulsión del país”. 71 La propia IDC y otros muchos estudios de organizaciones internacionales como las Naciones Unidas 72 han defendido que las alternativas a la detención son por lo general más eficaces, humanas y baratas. Un estudio bastante relevante en la materia es uno que evaluó tres proyectos piloto llevados a cabo en Bulgaria, Chipre y Polonia por el Programa Europeo para la Integración y la Migración (en adelante “EPIM”) 73 . Este proyecto se basó en el modelo de gestión de casos que consiste en un trabajo social de apoyo personal a lo largo de todo el procedimiento migratorio con el objetivo de conseguir resolver el caso. En todo momento el inmigrante estuvo en contacto con un encargado que le facilitó el contacto con asesores legales, las autoridades y la comunidad en general. Dicho encargado no tomaba ninguna decisión, sino que creó una relación de trabajo individualizada para facilitarle el acceso a la información, empoderarle y garantizar su bienestar. Los resultados mostraron que el 97% de los participantes siguieron vinculados y comprometidos con el procedimiento y la resolución del caso. Además, los datos también demuestran que el sistema generó un impacto positivo en su capacidad para tomar decisiones informadas, su confianza en el sistema, su bienestar y en la contribución a la 71 Sampson, R.; Mitchell, G. y Bowring, L. (2011) Existen alternativas: Manual para la prevención de la detención innecesaria de migrantes. Melbourne: La Coalición Internacional contra la Detención 72 UN High Commissioner for Refugees (2020) Options Paper 2: Options for governments on open reception and alternatives to detention (first published 2015, revised version 2020), https://www.refworld.org/docid/5523e9024.html 73 Ohtani, E. (2018) Alternatives to detention from theory to practice. Evaluation of three engagementbased alternative to inmigration detention pilot projects in Bulgary, Cyprus and Poland. European Programme for Integration and Migration 52 resolución del caso. También se demostró que este tipo de proyectos piloto necesitan relativamente poca cantidad de recursos financieros para poder echar a andar. 53 7. CONCLUSIONES PRIMERA: Lograr una política efectiva de retorno es una prioridad para la Unión Europea y España, la cual puede entrar en ocasiones en disputa con los derechos humanos. La inmigración irregular es un fenómeno muy presente en toda Europa y España. Por ello, las instituciones europeas y nacionales han llevado a cabo un desarrollo normativo para poder abordar la problemática con el objetivo claro de agilizar la expulsión de los inmigrantes irregulares. En Europa la Directiva de Retorno y en España los diferentes procedimientos recogidos en la LOEX son las herramientas existentes para abordar la cuestión. Una conclusión importante que nos deja el trabajo al respecto es que la ansiada política efectiva de retorno se ve envuelta a menudo en polémicas relacionadas con los derechos humanos. Buen ejemplo de ello son las circunstancias y condiciones en las que se desarrollan en ocasiones los internamientos de los inmigrantes o algunas prácticas como las “devoluciones en caliente” en las que se carece de todo procedimiento. SEGUNDA: Las estadísticas cuestionan la efectividad de los retornos. Tanto los datos esgrimidos en la introducción sobre la Unión Europea como los datos del Defensor del Pueblo recogidos posteriormente señalan que los retornos confirmados de inmigrantes irregulares dejan mucho que desear, lo cual viene a introducir la problemática tratada en este trabajo acerca de los “inmigrantes inexpulsables”. TERCERA: Los “inmigrantes inexpulsables”, una realidad no abordada. Más allá del Considerando 12 y alguna otra referencia indirecta, ni la Directiva de Retorno ni la LOEX han abordado de manera concreta y extensa cual es la situación jurídica o cual es el modo de proceder cuando una persona sobre la que pesa una orden de expulsión no ha podido ser expulsada de manera efectiva resultando su residencia en el país una realidad inevitable. Esto genera que en España se de lo que se llama una tolerancia de facto. Estas personas siguen teniendo la obligación de abandonar el país, pero mientras aguardan a la ejecución de dicho retorno no se les proporciona ningún documento que acredite su situación personal. Si a esto se le suman las nulas posibilidades de regularizar su situación, se genera un coctel perfecto de vulnerabilidad al encontrarnos con personas sometidas a un limbo jurídico sin la posibilidad de avanzar hacia ninguna dirección más allá de al mercado negro, la explotación y los continuos internamientos en CIEs. En 54 resumidas cuentas, la irregularidad se constituye en un hecho estructural y crónico que condena al individuo a un permanente estado de excepción. CUARTA: Los problemas administrativos como gran causa de inexpulsabilidad y como gran cuestión a resolver. Se ha podido comprobar que existen muchas causas que puedan dar pie a una situación de inexpulsabilidad: cuestiones procesales, familiares, médicas, logísticas… No obstante, en la mayoría de los casos es común que haya algún problema con la identificación o documentación de los implicados, lo cual suele llevar a que los estados de origen rechacen la readmisión de los que en teoría son sus ciudadanos. En este sentido, y tras los limitados avances de los últimos tiempos, resulta necesario llevar a cabo una política activa europea con el objetivo de avanzar en la negociación de nuevos acuerdos de readmisión. Generar los incentivos oportunos para que los terceros estados decidan colaborar en materia de readmisión se considera fundamental para que los procedimientos de expulsión consigan llegar a buen puerto en más ocasiones. QUINTA: Necesidad de establecer alternativas mientras dure la inexpulsabilidad. Siguiendo el modelo de otros países como Alemania, se considera necesario proporcionar a estas personas una confirmación escrita de su situación. Un documento de carácter temporal que sirva de protección ante controles policiales y que recoja sus derechos y obligaciones se observa como algo fundamental para mejorar la situación de este colectivo. A su vez, deberían potenciarse alternativas diferentes a la detención y al internamiento en los procedimientos de expulsión porque los estudios respaldan su impacto positivo. 55 8. BIBLIOGRAFÍA Aguelo Navarro, P y Granero Sánchez, H. (27 de abril de 2015). Comentarios a vuelapluma sobre la sentencia del TJUE de 23.04.2015. https://www.abogacia.es/actualidad/opinion-y-analisis/comentarios-a-vuelaplumasobre-la-sentencia-del-tjue-de-23-04-2015/ (último acceso el 20 de mayo de 2023). Aranago, J; Mahía, R; Moya, D; y Sánchez-Montijano, E. (2018). Inmigración y asilo, en el centro de la arena política. Anuario CIDOB de la Inmigración 2018. Barcelona: Elisabet Mañé. Asín Cabrera, MºA. (2008). Los acuerdos bilaterales suscritos por España en materia migratoria con países del continente africano: Especial consideración de la readmisión de inmigrantes en situación irregular. Revista de derecho constitucional europeo, nº10, 165-188 Barbero, I (2021). When return orders are more than just a deportation receipt: Transit Migration and Socio-legal meanings of administrative documents, Journal of Inmigrant & Refugee Studies. Burgos Goye, MªC. (2020). Las devoluciones en caliente vigentes en Ceuta y Melilla. Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, nº53, 63-84 Comisión Europea (29 de septiembre de 2016). Paquetes septiembre de procedimientos por incumplimiento: principales decisiones. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ES/INF_22_5402 (última vez visitado el 19 de junio de 2023) Comisión Europea (29 de septiembre de 2022). Paquetes de procedimientos de infracción de septiembre: principales decisiones. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ES/INF_22_5402 (última vez visitado el 19 de junio de 2023) Consejo General Abogacía Española. (20 de enero de 2014) Inmigrantes que no pueden ser expulsados de España pasan por los CIE “una y otra vez”. https://www.abogacia.es/actualidad/opinion-y-analisis/comentarios-a-vuelaplumasobre-la-sentencia-del-tjue-de-23-04-2015/ (último acceso el 3 de junio de 2023). Cruz Luna, A (2019). El derecho a obtener una autorización para residir en España de un extranjero con antecedentes penales que tiene a su cargo hijos menores ciudadanos de la Unión. Revista Digital de Derecho Administrativo, nº21, 401-426 Defensor del Pueblo (2021). Informe Anual 2021. Mecanismo Nacional de Prevención (MNP). Anexo B. Datos estadísticos sobre la privación de libertad de media duración. Centros de internamiento de extranjeros (CIE). European Union Agency for Fundamental Rights. (2011). Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the European Union. Luxemburgo 56 Eurostat (11 de mayo de 2023). Enforcement of inmigration legislation statistics. https://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php?title=Enforcement_of_immigration_legislation_statistics&old id=566540 (último acceso el 25 de mayo de 2023). Fajardo del Castillo, T. (2009). La Directiva sobre el retorno de los inmigrantes en situación irregular. Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº33, 453-499 Fernández Rodríguez, N. (2020). Inexpulsables: Un análisis jurídico y social de su realidad en España. Revista de Estudios Fronterizos del Estrecho de Gibraltar, nº8, 1-16 Ferrer-Gallardo, X; y Gabrielli, L (2018). Estados de excepción en la excepción del estado. Ceuta y Melilla. Icaria Editorial. Gil Blanco-Rajoy, J.J. (2020). Garantías procedimentales convertidas en papel mojado: Legalidad de los rechazos en frontera a la luz del Convenio Europeo Derechos Humanos. Icade. Revista de la Facultad de Derecho, nº110, 1-34 Handbook Germany (14 de marzo de 2023). Tolerated Stay (“Duldung”) https://handbookgermany.de/en/duldung (último acceso el 7 de junio de 2023). Iberley (4 de octubre de 2022). Denegaciones y prohibiciones de entrada en España por los extranjeros. https://www.iberley.es/temas/denegaciones-prohibiciones-entradaespana-extranjeros-63081 (último acceso el 15 de junio de 2023). Iustel (23 de mayo de 2023). El Constitucional ampara a una mujer chilena que iba a ser expulsada pese a estar al cuidado de su hija nacida en España. https://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1233580 (último acceso el 7 de junio de 2023). Jarrín Morán, A; Rodríguez García, D; y De Lucas, J (2012). Los centros de internamiento de extranjeros en España: Origen, funcionamiento e implicaciones jurídico-sociales. Documentos CIDOB Migraciones, nº26, 1-16 Martínez Escamilla, M., y Sánchez Tomás, J. M. (2015). Devoluciones ilegales en la frontera sur. Análisis jurídico de las denominadas “devoluciones en caliente”. Proyecto I+D+i “Iusmigrante” (DER 2011-26449). Moya-Malapeira, D. (2002). La devolución de extranjeros en el ordenamiento jurídico español. Revista Vasca de Administración Pública, nº 62, 189–262. Moya Malapeira,D.(2008). La nueva directiva de retorno y la armonización comunitaria de las medidas de alejamiento de extranjeros. Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº10, 101-164 Navarro Manich, J.A (2015). La ejecución forzosa de las órdenes de expulsión mediante detención, privación de libertad e inmediata expulsión. En Martínez Escamilla, M. Detención, internamiento y expulsión administrativa de personas extranjeras. Iusmigrante 57 Ohtani, E. (2018) Alternatives to detention from theory to practice. Evaluation of three engagement-based alternative to inmigration detention pilot projects in Bulgary, Cyprus and Poland. European Programme for Integration and Migration Pérez-Sales, P (2009). Situación de los Centros de Internamiento de Extranjeros en España. Informe técnico de la Comisión Española de Ayuda al Refugiado en el marco del estudio europeo DEVAS. Madrid. Rodríguez-Candela, J. L., y García-España, E. (1996). La devolución del extranjero en España. La Ley: Revista Jurídica Española de Doctrina, Jurisprudencia y Bibliografía, nº 5, 1338–1350 Sampson, R.; Mitchell, G. y Bowring, L. (2011) Existen alternativas: Manual para la prevención de la detención innecesaria de migrantes. Melbourne: La Coalición Internacional contra la Detención Tolosa Tribiño, C. (2013). La devolución de extranjeros: comentario a la STS de 12 de marzo de 2013. Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, nº33, 221-225 Tribunal de Cuentas Europeo (2021). Informe especial. Cooperación de la UE con terceros países en materia de readmisión. Luxemburgo. UN High Commissioner for Refugees (2020) Options Paper 2: Options for governments on open reception and alternatives to detention (first published 2015, revised version 2020), https://www.refworld.org/docid/5523e9024.html (último acceso el 10 de junio de 2023). Vanderbruggen, M (Flemish Refugee Action); Phelps, J (Detention Action); Sebtaoui, N (France terre dásile); Kovats, A (Menedék); y Pollet, K (ECRE). (2014). Point of no return: The futile detention of unreturnable migrants. Bruselas: Els Keytsman Weatherhead, Katharine. (2016). Expulsar a los “no expulsables”. Revista Migraciones Forzadas nº51, 75-76 9. NORMATIVA Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008 , relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. Diario Oficial de la Unión Europea L 348, 24.12.2008, p. 98–107 Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección