Analyse des agences gouvernementales : une revue exploratoire des connaissances disponibles

WORKING PAPER 61 Analyse des agences gouvernementales : une revue exploratoire des connaissances disponibles Nell Boch, Daniel Béland, Mamadou S. Ly, Yukyung Shin, Valéry Ridde Octobre 2025 10.5281/zenodo.17093629 Ceped Centre Population et Développement UMR 196 · Université Paris Cité · Université Sorbonne Paris Nord · IRD · Inserm 45 rue des Saints-Pères 75006 Paris, France · 20 avenue George Sand 93210 Saint-Denis, France https://www.ceped.org/ · [email protected]rg Les Working Papers du Ceped constituent des documents de travail portant sur des recherches menées par des chercheurs du Ceped ou associés. Rédigés pour une diffusion rapide, ces papiers n’ont pas été formellement relus et édités. Certaines versions de ces documents de travail peuvent être soumises à une revue à comité de lecture. Les droits d’auteur sont détenus par les auteurs. Ceped Working Papers are working papers on current research conducted by Ceped-affiliated researchers. Written for timely dissemination, these papers have not been formally edited or peer reviewed. Versions of these working papers are sometimes submitted for publication in peer-reviewed journals. Copyrights are held by the authors. Auteurs Authors Nell Boch ([email protected]) est étudiante en sciences politiques à l’Université de Bordeaux (Bordeaux, France), au sein du Master « Politique comparée : pensées et politiques du changement ». Elle réalise son stage de fin de master au Ceped, sous la supervision de Valéry Ridde. https://orcid.org/0009-0003-4517-2535 Daniel Béland ([email protected]) est directeur de l'Institut d'études canadiennes de McGill et professeur James McGill au Département de science politique de l'Université McGill (Montréal, Canada). https://orcid.org/0000-0003-2756-5629 Mamadou Selly Ly ([email protected]) est docteur en santé publique, consultant basé à Dakar, spécialisé en analyse des politiques de santé et accompagnement d’organisations publiques et internationales en Afrique de l’Ouest. Yukyung Shin ([email protected]) est doctorante en sociologie au Centre de sociologie des organisations de Sciences Po. Elle est diplômée en médecine préventive et en gestion des politiques de santé à l'Université nationale de Séoul (Séoul, Corée du Sud). Valéry Ridde (valery.rid[email protected]) est chercheur senior au Ceped. Il a été professeur associé à l'École de santé publique de l'Université de Montréal et chercheur invité à l'Université Cheikh Anta Diop de Dakar. https://orcid.org/0000-0001-9299-8266 Citation recommandée Recommended citation Boch N, Béland D, Ly MS, Shin Y, Ridde V. « Analyse des agences gouvernementales : une revue exploratoire des connaissances disponibles », Working Paper du Ceped, n°61, Ceped (UMR 196, Université Paris Cité, Université Sorbonne Paris Nord, IRD, Inserm), Paris, Octobre 2025. https://doi.org/10.5281/zenodo.17093629 | http://www.ceped.org/wp61 1 Analyse des agences gouvernementales : une revue exploratoire des connaissances disponibles Nell Bocha,b, Daniel Bélandc, Mamadou S. Syd, Yukyung Shine & Valéry Riddea Les agences gouvernementales occupent aujourd’hui une place centrale dans les réflexions contemporaines sur la gouvernance publique. Déployées dans le sillon des réformes inspirées par le New Public Management, ce modèle organisationnel reflète un désir d’efficacité dans la gestion publique. Cependant, la diversité de ses formes et des missions en fait un objet fondamentalement ambigu au sein des écrits scientifiques. Cette revue exploratoire dresse une cartographie des définitions et usages du concept d’agence gouvernementale, en analysant leur diversité et les rôles qui leur sont attribués. Elle examine leurs degrés d’autonomie, leurs missions et leur contribution à la gouvernance publique. Si elle adopte une perspective globale, elle accorde une attention particulière aux contextes des pays du Sud par l’intégration d’une étude de cas menée sur l’Agence Sénégalaise de la Couverture Sanitaire Universelle (Sen-CSU), à travers une série d’entretiens semi-directifs réalisés avec des acteurs institutionnels sénégalais. Conformément aux recommandations méthodologiques du Joanna Briggs Institute, la revue a suivi un protocole structuré impliquant une recherche systématique dans quatre bases de données (PubMed, Web of Science, CAIRN, Google Scholar). Un total de 1482 documents publiés entre 2004 et 2024 ont été sélectionnés sur la base de critères préalablement définis, incluant les analyses empiriques approfondies et les explorations théoriques ou conceptuelles du terme. 25 documents ont finalement été retenus pour l’étude. L’analyse thématique des sources révèle une forte hétérogénéité dans les formes, les niveaux d’autonomie et les missions des agences. S’appuyant sur les constats déjà posés sur la tension entre autonomie et contrôle politique, le rôle des agences dans la fabrique des politiques publiques et les enjeux de gouvernance, cette revue élargit l’analyse à un spectre géographique plus vaste (Europe, Amérique du Nord, Afrique, Asie et Océanie). Elle explore en outre des dimensions moins documentées, telles que la performance, la gouvernance multi-niveaux et les dynamiques de transformation organisationnelle. Cette revue met en lumière l’absence de modèle universel et l’importance de l’ancrage contextuel pour comprendre le phénomène d’agencification. La diversité des modèles explorés confirme que l’agence, loin de se réduire à un instrument d’exécution, s’impose comme un acteur hybride et stratégique au cœur des dynamiques de transformation de l’État contemporain. Mots-clés : agence gouvernementale ; politiques publiques ; revue exploratoire. a Ceped (Centre Population et Développement, UMR 196, Université Paris Cité, Université Sorbonne Paris Nord, IRD, Inserm), France b Faculté Droit et Science politique, Université de Bordeaux, France c McGill Institute for the Study of Canada, McGill University, Canada d UFR Santé et Développement durable, Université Alioune Diop de Bambey, Sénégal e Centre de Sociologie des Organisations, Sciences Po, France Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 2 MESSAGES CLÉS › Cette revue de portée examine la manière dont les écrits scientifiques appréhendent les agences gouvernementales en mettant l’accent sur les pays de Sud, à travers une analyse globale couplée à une étude de cas réalisée au Sénégal sur l’Agence Sénégalaise de la Couverture Sanitaire Universelle. › L’analyse met en lumière une diversité marquée dans les formes, les fonctions et les degrés d’autonomie des agences. Elle relève trois tendances structurelles : i) une tension persistante entre autonomie formelle et contrôle politique, ii) un rôle croissant des agences dans la conception des politiques publiques, iii) une complexification progressive des logiques de coordination et de gouvernance. › Ces résultats soulignent la nécessité d’adapter les réformes administratives aux contextes locaux et d’anticiper les effets institutionnels de l’agencification, en réinterrogeant les rapports entre les ministères, les agences et les autres parties prenantes. › L’étude empirique sur la Sen-CSU confirme le rôle actif des agences dans l’élaboration des politiques publiques, met en évidence la limite de leur autonomie mais souligne surtout l’ampleur des défis de coordination institutionnelle dans la protection sociale en santé. INTRODUCTION La démarche adoptée pour cette revue exploratoire (scoping review) a visé à offrir une exploration aussi large et rigoureuse que possible des écrits scientifiques sur les agences gouvernementales. Notre revue s’est appuyée sur les recommandations du Joanna Briggs Institute (JBI) (Peters et al., 2020), tout en restant alignée avec le cadre proposé par Arksey et O’Malley (2005). Le protocole a été enregistré sur la plateforme Open Science Framework, ce qui garantit la transparence de l’étude (Boch, 2025). Question de recherche Cette revue a pour objectif d’examiner comment les écrits scientifiques conceptualisent et analysent les agences gouvernementales. Plusieurs sous-questions ont orienté l’analyse des documents sélectionnés : quels sont les cadres théoriques mobilisés pour étudier ces agences ? Quelles missions, fonctions ou objectifs leur sont attribués ? Comment décrit-on leur autonomie et les mécanismes de contrôle exercés par les ministères ou les gouvernements centraux ? Quels sont les principaux facteurs Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 3 identifiés comme facilitateurs ou obstacles à leur efficacité ? Quel rôle jouent-elles dans la gouvernance publique ? Quelles implications pratiques les études recensées permettent-elles de dégager pour l’action publique ? Stratégie de recherche Pour couvrir un éventail aussi large que possible, la stratégie de recherche a été élaborée en avril 2025 en collaboration avec une bibliothécaire spécialisée. Dans ce cadre, quatre bases de données ont été retenues : PubMed (n = 108), Web of Science (n = 565), CAIRN (n = 334) et Google Scholar (n = 846). La stratégie de recherche appliquée a été adaptée pour chaque base de données (Tableau 5 en annexe). Critères d’inclusion/ exclusion 1. Les études doivent examiner explicitement des agences gouvernementales, définies comme des entités administratives semiautonomes au sein du secteur public, ou analyser le concept d’agence gouvernementale. Les documents sont inclus uniquement si leur objectif principal est : a. une analyse empirique approfondie d’une ou plusieurs agences gouvernementales, ou d’une fonction ou d’un service d’agence ; b. une exploration théorique ou conceptuelle du terme « agence gouvernementale ». Dans tous les cas, les agences considérées doivent opérer au niveau national ou fédéral, quel que soit leur intitulé, leur statut juridique ou les synonymes couramment employés. Les études portant sur des agences locales, régionales ou supranationales, ainsi que les documents n’abordant pas directement ce concept sont exclus. Aucune restriction géographique n’a été appliquée. Sont inclus des travaux issus de tous les pays, portant sur des agences intervenant dans des domaines variés et présentant des degrés divers d’indépendance vis-à-vis de leurs ministères de tutelle, afin de refléter la diversité des configurations nationales et sectorielles observées. 2. Tous types de documents sont examinés. 3. Seuls les articles publiés en anglais ou en français sont retenus. Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 4 4. Sont inclus uniquement les documents publiés à partir de l’an 2000, afin de se concentrer sur les évolutions récentes et les perspectives contemporaines relatives aux agences gouvernementales. Sélection des données Après la phase de recherche documentaire, toutes les références identifiées ont été importées dans Covidence (Veritas Health Innovation, Melbourne, Australia), où les doublons ont été automatiquement supprimés. Un processus de sélection itératif a ensuite été mis en œuvre par NB et YS de manière indépendante. Ce processus a comporté un testpilote sur 25 documents suivi du tri des titres et résumés selon les critères d’inclusion prédéfinis. Les textes jugés potentiellement pertinents à ce stade ont été examinés en texte et évalués par NB et YS selon ces mêmes critères (voir Figure 1). L’extraction des données a été réalisée à l’aide d’une méthode « descriptive-analytique », reposant sur une grille d’analyse structurée élaborée collectivement (Dagenais et al., 2022). Un test préalable a permis de stabiliser l’outil d’extraction, avant son application systématique sur l’ensemble des documents retenus. L’ensemble des extractions a été consigné dans un tableau Excel (Microsoft Corporation, 2023). Les données collectées ont porté à la fois sur les informations générales (auteur, date, type de publication, pays, source), et sur des éléments plus analytiques comme le contexte des agences étudiées, leur typologie, leurs missions et ressources, leur degré d’autonomie, les cadres théoriques mobilisés, les méthodologies employées, les résultats principaux, les freins et leviers identifiés, ainsi que les implications pratiques et les limites de l’étude. Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 5 Figure 1. Diagramme de Flux PRISMA de sélection des études Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 6 Les données extraites ont été synthétisées de manière structurée afin de mettre en évidence les principales observations pour chaque dimension d’analyse. Cette synthèse a été guidée par les objectifs de la revue, avec une organisation thématique des résultats. Le processus d’analyse a été mené dans un souci constant de clarté, de rigueur et de transparence méthodologique. Des tableaux récapitulatifs ont été réalisés afin de garantir une lecture accessible et une présentation fidèle aux données traitées. Afin d’illustrer certains résultats et de mettre en lumière leur traduction dans un contexte concret, nous avons intégré dans la discussion un encadré d’étude de cas empirique sur la Sen-CSU au Sénégal. RÉSULTATS L’analyse des 25 documents montre une prédominance d’études empiriques. Les documents étudiés couvrent une période allant de 2004 à 2024, avec une concentration notable autour des années récentes. La diversité géographique est importante. Si l’Europe du Nord, et notamment la Scandinavie, demeure la plus représentée, le corpus inclut des recherches portant sur des agences en Afrique subsaharienne, en Asie, en Australie et en Amérique du Nord. Les agences étudiées couvrent une grande diversité de secteurs (fiscalité, santé, assurance sociale, etc.) (Tableau 1). Tableau 1. Tableau descriptif des documents étudiés Titre Auteur(s) Date Nom de la revue Pays de l’agence étudiée Secteur de l’agence étudiée The role of agencies in policy-making Bach et al. 2012 Policy and Society Sweden, Germany, Belgium, Hong Kong Intersectoriel Facilitating the implementation of clinical technology in healthcare: what rôle does a national agency play? Harvey et al. 2018 BMC Health Services Research United Kingdom Santé Revenue authorities and public authority in subSaharan Africa Fjeldstad et Moore 2009 The Journal of Modern African Studies Kenya, Malawi, Tanzania, Afrique du Sud, Rwanda, Zimbabwe, Ethiopia, Sierra Leone, Lesotho, Gambie, Maurice Fiscalité Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 7 Titre Auteur(s) Date Nom de la revue Pays de l’agence étudiée Secteur de l’agence étudiée Where you are matters: Network position, designed network, and central government agency termination Ma et al. 2024 Public Administration China Administration centrale Public administration in transition Studying understandings and legitimations amongst middle managers within a government agency Karlsson 2019 Public administration in transition Sweden Affaires sociales The captive or the Broker? Explaining Public AgencyInterest Group Interactions Braun 2012 Governance : An International Journal of Policy, Administration, and Institutions United Kingdom and Netherlands Administration centrale Same Bed, Different Dreams? Structural Factors and Leadership Characteristics of Central Government Agency Reform in China Ma et Christensen 2018 International Public Management Journal China Administration centrale The Robustness of National Agency Governance in Integrated Administrative Systems: Evidence from a largescale study Trondal et al. 2020 Public Administration Review Norway Administration centrale Big ideas, soft governance: managing largescale school improvement at the national agency level in Sweden Nordholm et Adolfsson 2024 International Journal of Educational Management Sweden Éducation Multi-level governance in quality assurance in Spain: the case of the National Agency for Quality Assessment and Accreditation (ANECA) García Juanatey et al. 2019 Editorial Universitat Politècnica de València Spain Enseignement supérieur Ireland's first state agency: A century of change in the range and scope of functions of the Office of the Comptroller and Auditor General Scott et Maccarthaigh 2023 Administration Ireland Finances publiques Top-down organizational change in an Australian Government agency Ryan et al 2008 International Journal of Public Sector Management Australia Infratructures Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 14 la mise en œuvre mais aussi dans la mise à l’agenda, comme c’est le cas aux Pays-Bas, en Allemagne et en Suisse. Dans le secteur de la santé en Angleterre, une agence nationale a structuré l’implémentation de technologies cliniques, mais passer à une diffusion à grande échelle reste difficile (Harvey et al., 2018). En Chine, les fusions récurrentes d’agences traduisent la volonté d’adapter la structuration aux priorités politiques, tout en répondant à des besoins croissants de coordination (Ma and Christensen, 2019). Ces enjeux de coordination deviennent en effet déterminant dans de nombreux contextes. La multiplication des agences complexifie les relations institutionnelles, avec davantage d’interaction entre acteurs publics et privés, ce qui peut rendre la coordination plus difficile. Des soucis de coordination apparaissent également lorsqu’il faut répartir les rôles entre acteurs politiques et administratifs. Les critères ne sont pas toujours clairs, ce qui complique la prise de décision (Bach et al., 2012). En Thaïlande, des difficultés apparaissent lors de la mise en place une gouvernance des données et affectent l’instauration d’une coopération interagences. L’absence de réseaux d’échange de données ou la fracture numérique compliquent l’adoption de nouvelles pratiques, surtout quand certains refusent de collaborer ou craignent la fuite d’informations (Thongprakob, 2018). En Afrique subsaharienne, la création d’autorités fiscales a permis des réformes dans la collecte des impôts, sans pour autant augmenter les recettes publiques, et a parfois généré de nouveaux problèmes de coordination (Fjeldstad and Moore, 2009). Les agences interagissent par exemple avec les groupes d’intérêt, et les relations avec ces entités dépendent à la fois des préférences stratégiques et des routines organisationnelles, la demande d’expertise et d’intermédiation jouant un rôle important. Les agences peuvent aussi jouer un rôle de courtier entre groupes d’intérêt et administration, selon les contextes nationaux (Braun, 2012). Par ailleurs, la managérialisation et la logique de marché ont transformé les structures et pratiques internes, avec une intensification des contrôles de performance et des tensions entre structure bureaucratique et activités (Karlsson, 2019). Enfin, la position des agences dans les réseaux administratifs influence leur probabilité de survie et éclaire la compréhension des restructurations organisationnelles (Ma et al., 2024). En somme, la robustesse de la gouvernance publique dépend de la capacité des agences à composer avec les institutions, pratiques et traditions préexistantes, et à gérer la complexité et l’incertitude (Trondal et al., 2021). Barrières et facilitateurs du fonctionnement des agences Les difficultés de coordination constituent l’obstacle structurel majeur, mais d’autres facteurs internes et institutionnels entravent le bon Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 15 fonctionnement des agences. Dès le début d’une réforme, la résistance au changement apparaît fréquemment, parfois à cause de divergences d’opinion sur la valeur des innovations ou de tensions internes entre personnels (Harvey et al., 2018). Dans l’enseignement supérieur, la résistance des universités et agences régionales aux réformes est signalée comme un frein majeur (García Juanatey et al., 2019). Cette résistance est amplifiée lorsque les changements sont imposés de manière descendante, les cadres intermédiaires se sentant alors exclus des décisions. Cela peut créer des divisions internes et nuire à l’appropriation des réformes (Ryan et al., 2008). Au moment de la mise en œuvre de politiques, le manque de clarté dans la définition des politiques freine les initiatives. La lourdeur des règles, des procédures et le poids de la hiérarchie limitent la marge de manœuvre des agents (Karlsson, 2019). Le ressentiment du personnel, notamment face à des écarts de rémunération ou à la perte de certaines prérogatives, ressort dans le secteur fiscal, tout comme la difficulté à synchroniser collecte et politique fiscale (Fjeldstad and Moore, 2009). Du côté de la gestion interne, la managérialisation et la logique de marché créent des tensions entre exigences bureaucratiques et dynamiques opérationnelles, la légitimation du rôle managérial reposant alors sur l’autorité et les récits organisationnels (Karlsson, 2019). Au-delà de ces aspects, la position institutionnelle des agences influence leur capacité d’action. Les agences en périphérie des réseaux institutionnels sont plus vulnérables, alors que celles qui occupent une place centrale semblent mieux protégées et peuvent tirer parti de leur réseau (Ma et al., 2024). La confiance entre agences et ministères, la clarté des rôles, ou encore l’attitude face aux politiques en place jouent aussi sur le degré d’implication et d’autonomie accordé (Bach et al., 2012 ; Bjurstrøm, 2020). Inversement, la stabilité, l’expertise, la capacité organisationnelle, la présence de professionnels qualifiés et un leadership stable sont souvent citées comme des leviers pour renforcer l’autonomie et l’influence des agences (Verschuere, 2009 ; Lee and Whitford, 2013). Enfin, le contrôle politique et les dépendances institutionnelles compliquent la mise en œuvre des réformes et limitent l’autonomie réelle des agences (Christensen and Laegreid, 2007 ; Linhardt and Muniesa, 2011), tandis qu’un changement trop fréquent des cadres nommés politiquement ou une taille trop importante de l’agence peuvent nuire à son efficacité (Lee and Whitford, 2013). Implications pratiques pour les politiques publiques Plusieurs enseignements concrets pour émergent pour les décideurs. D’abord, il essentiel de prendre en compte l’histoire des réformes. Comprendre comment les agences ont évolué ou été créées aide à mieux Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 16 saisir leur rôle dans la fabrication des politiques. En général, la création ou la transformation d’une agence ne se limite pas à un simple ajustement technique et complexifie les relations institutionnelles avec davantage d’acteurs impliqués, ce qui oblige à regarder au-delà du seul ministère de tutelle (Bach et al., 2012). Dans le domaine de la santé, il est recommandé qu’une agence nationale s’appuie sur des réseaux locaux pour diffuser les compétences nécessaires à l’adoption de nouvelles technologies, plutôt que de se limiter à un accompagnement direct auprès de quelques structures (Harvey et al., 2018). En Afrique subsaharienne, la mise en place d’agences spécialisées a permis d’introduire des réformes administratives et d’accroître la capacité de l’État à collecter des recettes fiscales, mais cela a aussi généré de nouvelles relations avec les ministères des finances, parfois sources de complications (Fjeldstad and Moore, 2009). Ces dynamiques montrent que la création d’agences transforme les équilibres institutionnels et que la réussite des réformes dépend de la capacité à gérer ces nouvelles interfaces et à anticiper les éventuels conflits de compétences (Fjeldstad and Moore, 2009). Par ailleurs, la position centrale d’une agence dans un réseau administratif réduit sa probabilité de suppression, et que les agences plus grandes ou à statut légal fort en bénéficient davantage (Ma et al., 2024). L’exemple chinois montre que la réussite des fusions d’agences requiert une intégration fonctionnelle, une co-localisation et au leadership fort, ces facteurs étant considérés comme applicables dans d’autres pays également (Ma and Christensen, 2019). Les travaux soulignent que la réussite des réformes dépend fortement du contexte. Il n’existe pas de modèle universel de gouvernance. La création d’agences spécialisées peut certes clarifier les responsabilités, mais elle peut aussi rendre la coordination plus complexe et augmenter les coûts (Christensen and Laegreid, 2007). Enfin, pour renforcer l’autonomie et l’efficacité des agences, il est important de miser sur une mission claire, le recrutement de personnel qualifié et la décentralisation des pouvoirs (Richardson, 2022). Comment les agences sont-elles étudiées ? Cadres théoriques Presque la moitié (11/25) des articles ne précisent pas explicitement les cadres d’analyses utilisés. Pour les autres, on constate une très grande diversité des cadres théoriques mobilisés, incluant les approches institutionnalistes sous leurs différentes formes, les théories organisationnelles, le New Public Management et, plus marginalement, l’analyse critique du discours (Tableau 2). Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 17 Tableau 2. Cadres théoriques mobilisés dans les études concernées Documents Cadres théoriques Références des cadres Pays de l’étude Bach et al. (2012) Institutionnalisme (introduction à un numéro thématique qui discute d’autres cadres utilisés dans les contributions présentées : réseau d’acteurs, théorie du choix rationnel, dépendance aux ressources, théorie de la contingence, etc.) (Moe, 1997) Suisse, Allemagne, Belgique, HongKong Harvey et al. (2018) Cadre intégré-PARIHS (Harvey and Kiston, 2016) Royaume-Uni Fjeldstad et Moore (2009) Nouvelle économie institutionnelle et New Public Management (NPM) (Root, 1989 ; Persson and Tabellini, 1994) Afrique subsaharienne Ma et al. (2024) Théories du réseau collaboratif et de la cessation d’agence (Agranoff and McGuire, 2001 ; Provan and Milward, 2001 ; Lewis, 2002 ; Isett et al., 2011 ; Ma and Christensen, 2019 ; Boin et al.) Chine Karlsson (2019) Analyse critique du discours (CDA) (Fairclough, 1995) Suède Braun (2012) Prise de décision stratégique et théorie de la dépendance aux ressources (Pfeffer and Salancik, 1978) Royaume-Uni et PaysBas Ma et Christensen (2018) Perspective instrumentalestructurelle, perspective culturelle (Hall and Taylor, 1996) Chine Bjurstrøm (2020) Théorie du principal-agent, théorie de la gouvernance bienveillante (Stewardship theory) (Eisenhardt, 1989 ; Davis et al., 1997) Norvège Binderkrantz et Christensen (2008) Théorie des coûts de transaction (Williamson, 1985) Danemark Linhardt et Muniesa (2011) New Public Management (NPM) (Pollitt and Bouckaert, 2004a) France Verschuere (2009) New Public Management (NPM), séparation des politiques et des opérations, modèle de complémentarité (Aucoin, 1990 ; Svara, 1998 ; Christensen and Lægreid, 2001a ; Svara, 2001 ; Schick, 2002 ; Pollitt et al., 2004) Belgique Maggetti (2009) Approche institutionnelle large, néoinstitutionnalisme (Meyer and Rowan, 1977; DiMaggio, 1991; Hall and Taylor, 1996; Moe, 1997) Pays-Bas, Suède et Suisse Christensen et Laegreid (2004) Approche institutionnelle large (Christensen and Lægreid, 2001b; Pollitt and Bouckaert, 2004b) Norvège Lee et Whitford (2012) Vue basée sur les ressources (ResourceBased View, RBV) (Barney, 1991) États-Unis d’Amérique Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 18 Méthodologies utilisées Les études mobilisent des méthodes très variées, allant des études de cas qualitatives et analyses documentaires aux enquêtes quantitatives, analyses de réseaux ou approches mixtes (Tableau 3). Tableau 3. Méthodologie utilisée dans les études Document Outil d’évaluation des méthodes mixtes (MMAT) Méthodes principales Source des données / Population Bach et al. (2012) Non applicable (conceptuel/ documentaire) Revue des écrits, analyse conceptuelle Articles, études de cas, entretiens d’experts Harvey et al. (2018) Qualitative Étude de cas empirique, entretiens semi-directifs, etc. 4 organisations de santé, cliniciens Fjeldstad et Moore (2009) Quantitative descriptive Analyse d'enquête du FMI, analyse comparative Enquête FMI, autorités fiscales africaines Ma et al. (2024) Quantitative descriptive Analyse longitudinale, analyse de réseau social 1 243 tâches, agences centrales chinoises Karlsson (2019) Qualitative Groupes de discussion, analyse ethnométhodologique 4 groupes de discussion, gestionnaires suédois Braun (2012) Quantitative descriptive Enquêtes, régression logistique ordonnée 8821 responsables, 345 groupes d’intérêt Ma et Christensen (2018) Qualitative Études de cas, entretiens approfondis, recherche archivistique 7 employés, archives, documents officiels Trondal et al. (2020) Quantitative descriptive Enquête par questionnaire, analyse quantitative, régressions 1 963 répondants, 47 agences norvégiennes Nordholm et Adolfsson (2024) Quantitative descriptive Enquête par questionnaire, analyse quantitative, régressions Administration centrale suédoise García Juanatey et al. (2019) Méthodes mixtes Analyse documentaire, entretiens Agences nationales/régionales, universités Scott et Maccarthaigh (2023) Non applicable (conceptuel/ documentaire) Analyse documentaire, analyse de rapport d'audit, analyse comparative Rapports d’audit, documents officiels Ryan et al (2008) Qualitative Étude de cas, analyse documentaire, entretiens semi-directifs 14 gestionnaires, 16 groupes de discussion, 468 employés Öberg et Wockelberg (2020) Quantitative descriptive Analyse quantitative, base de données, analyse longitudinale 182 agences, 1 752 observations Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 19 Document Outil d’évaluation des méthodes mixtes (MMAT) Méthodes principales Source des données / Population Van Vuuren (2016) Qualitative Étude de cas, analyse de documents internes, entretiens approfondis 5 dirigeants, documents internes Richardson (2022) Qualitative Revue historique, analyse de cas multiples, analyse documentaire 3 agences américaines Bjurstrøm (2020) Quantitative non randomisée Enquête, analyse documentaire, analyse quantitative multi-niveau 700 bureaucrates, 30 agences Thongprakob (2019) Qualitative Entretiens semidirectifs/approfondis, analyse documentaire 26 répondants, DGA Thaïlande Binderkrantz et Christensen (2008) Quantitative descriptive Codage de contrats de performance, analyse documentaire Contrats, documents officiels Tama (2016) Qualitative Analyse documentaire, entretiens d’experts, étude de cas limitée Rapports stratégiques, 50 entretiens Bézard et Preiss (2007) Non applicable (conceptuel / documentaire) Analyse institutionnelle (pas de méthode détaillée explicitement) Documents institutionnels Linhardt et Muniesa (2011) Qualitative Analyse d’archives, entretiens, analyse documentaire 10 entretiens, archives, documents officiels Verschuere (2009) Qualitative Étude de cas unique, questionnaire, analyse documentaire 1 agence flamande, 24 répondants Maggetti (2009) Méthodes mixtes Étude de cas comparative, QCA, entretiens, enquête, analyse de réseau 6 processus, 3 pays européens Christensen et Laegreid (2004) Méthodes mixtes Études de cas, analyse empirique et théorique, analyse documentaire 2 cas norvégiens, documents officiels Lee et Whitford (2012) Quantitative descriptive Analyse de données de panel, analyse quantitative, collecte de données multi-sources Agences fédérales américaines (panel) Limites des études Les auteurs relèvent plusieurs limites à leur travail. L’absence de lien explicite avec les travaux scientifiques existants sur le rôle décisionnel des bureaucraties publiques et leurs interactions avec les élus, le manque d’études comparatives et la focalisation sur les hauts fonctionnaires ministériels plutôt que sur les dirigeants d’agences constituent des points faibles (Bach et al., 2012). Le choix d’un seul cas peut poser un problème, Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 20 en limitant la portée des résultats et en rendant difficile la généralisation (Harvey et al., 2018). En Afrique subsaharienne, la diversité des contextes, le manque de données fiables et l’influence de facteurs extérieurs comme les prix des matières premières rendent la généralisation très délicate. Concernant les études sur la Chine, le choix méthodologique de recourir à un réseau formel, conçu à partir de plans d’action gouvernementaux, constitue une limite. Les spécificités du régime politique chinois restreignent aussi la possibilité de généraliser les résultats à d’autres contextes (Ma et al., 2024). L’étude de Karlsson (2019) reconnaît que la nature manipulée des situations de collecte de données, comme les focus groups, peut influencer la validité méthodologique en affectant la spontanéité des interactions. La traduction des données verbales d’une langue à une autre peut entraîner une perte de nuances et ainsi réduire la fidélité des analyses à l’original. L’utilisation de données subjectives plutôt que de données objectives, des taux de réponse faibles ou l’absence de données de réseau sont aussi mentionnés comme sources de biais ou de limites pour la généralisation (Braun, 2012). Parmi les limites classiques figurent la petite taille des échantillons, l’absence de suivi dans le temps ou la focalisation sur seulement deux cas, ce qui rend les conclusions fragiles et pousse à recommander des recherches plus larges ou quantitatives (Ma and Christensen, 2019 ; Bjurstrøm, 2020). Enfin, plusieurs auteurs insistent sur le besoin de recherches futures pour approfondir l’analyse par des études de cas multiples, développer des comparaisons internationales, mieux documenter les effets des réformes, ou compléter les analyses par des données qualitatives ou des approches mixtes (Christensen and Laegreid, 2007 ; Maggetti, 2009 ; Verschuere, 2009 ; García Juanatey et al., 2019). DISCUSSION Synthèse globale Cette revue a permis de dresser une cartographie analytique des écrits scientifiques sur les agences gouvernementales. À travers l’analyse d’un corpus pluridisciplinaire couvrant diverses régions du monde, la revue a exploré les différentes définitions, les degrés d’autonomie, les mécanismes de contrôle, le fonctionnement interne des agences ainsi que leur rôle croissant dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques. Si la revue confirme les résultats de Bach (2012) concernant la tension entre autonomie et contrôle politique, le rôle concret des agences dans l’élaboration des politiques publiques, ainsi que les enjeux de gouvernance qui les entourent, elle apporte toutefois des éléments nouveaux en les Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 21 confrontant à une variété géographique plus large (Europe, Amérique du Nord, Afrique, Asie et Océanie), offrant ainsi un panorama analytique plus étendu et nuancé du phénomène (Tableau 4). Elle se penche, de surcroît, sur des éléments moins explorés comme la performance, la gouvernance multi-niveaux et les dynamiques de transformation organisationnelle, apportant un éclairage complémentaire permettant d’enrichir la compréhension globale des transformations liées à l’agencification. Tableau 4. Aperçu des pays couverts : régime politique et système administratif Continent Pays couverts Régime politique Système administratif Europe Suède Parlementaire Centralisé, indépendance constitutionnelle des agences Norvège Parlementaire Centralisé Belgique Parlementaire Fédéral Allemagne Parlementaire Fédéral Espagne Parlementaire Très décentralisé Irlande Parlementaire Centralisé Royaume-Uni Parlementaire Centralisé Danemark Parlementaire Centralisé France Parlementaire Centralisé Pays-Bas Parlementaire Centralisé Suisse Parlementaire collégial Confédéral Afrique Kenya, Tanzanie, Ouganda Présidentiel Décentralisé Malawi, Rwanda, Zimbabwe, Sierra Leone, Lesotho, Gambie, Maurice Présidentiel Centralisé Afrique du Sud Parlementaire hybride Centralisé Éthiopie Parlementaire fédéral Fédéral Amérique du Nord États-Unis Présidentiel Fédéral Canada Parlementaire fédéral Fédéral Asie Chine Parti unique Très centralisé Thaïlande Monarchie constitutionnelle Centralisé Hong Kong Régime administratif spécial Centralisé Océanie Australie Parlementaire Fédéral Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 22 Mise en perspective Entre autonomie et contrôle des agences Les écrits analysés révèlent une préoccupation récurrente autour de la question de l’autonomie réelle des agences gouvernementales. Avec le New Public Management comme horizon, beaucoup d’États ont recherché par les réformes d’agencification une administration à la fois plus efficace et moins soumise aux assauts du politique, mais aussi plus transparente et professionnelle. Pourtant, la plupart de ces agences semiautonomes restent soumises à des mécanismes de contrôle très actifs. Derrière la notion d’autonomie, se cachent en réalité des arrangements multiples qui varient selon le pays et le secteur. Si l’autonomie englobe l’autonomie managériale, structurelle, financière, légale et « interventionnelle » (i.e. la lattitude de l’agence à utiliser effectivement ses compétences sans intervention ou sanction a posteriori de l’exécutif central) (Verhoest et al., 2004b), il n’existe de surcroît pas de lien direct entre statut légal formel et autonomie effective. Deux agences ayant le même statut peuvent jouir de degrés d’autonomie très différents selon la façon dont le contrôle est exercé. De plus, une agence disposant de nombreuses prérogatives stratégiques peut voir son usage limité par un contrôle budgétaire serré ou un régime d’audit renforcé (Verhoest et al., 2004b). Peu importe le contexte institutionnel, le contrôle demeure présent, à travers le jeu des nominations, la fixation d’objectifs, la surveillance des résultats ou encore la maîtrise du budget. Même dans les cas où l’indépendance est revendiquée, comme en Suède, le pilotage s’exerce toujours, mais dans des formes plus discrètes. Ainsi, Maggetti (2009) montre que c’est bien l’indépendance « de facto », c’est à dire la marge de manœuvre réelle que l’agence peut exercer au quotidien, qui explique la centralité des agences dans la fabrique des politiques publiques, pas simplement dans la mise en œuvre, mais dans toutes les étapes du processus politique, depuis la définition des agendas jusqu’à l’élaboration des normes. Conformément à ce constat, cette revue relève que l’autonomie formelle ne vaut, en pratique, que si elle se traduit par un accès aux décisions clés, une capacité à peser dans les choix ou encore à initier ou bloquer des réformes. Magetti va plus loin en observant que si le Parlement manque d’expertise ou de ressources, les agences occupent plus d’espaces, surtout si elles restent proches ou dépendantes des acteurs qu’elles régulent. Ainsi, dans certains contextes, l’autonomie affichée est purement symbolique tandis que dans d’autres, elle se traduit par une influence réelle sur les politiques. Le niveau d’autonomie évolue aussi en fonction du secteur et des périodes. Une agence peut être très autonome dans la phase d’élaboration des règles, mais beaucoup plus contrôlée lors Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 23 de leur application, ou inversement. Il n’y a donc pas de modèle unique de l’autonomie. Les agences vivent dans un espace de négociation permanente. Leur poids concret dépend tout autant de leur capacité à rester hors de portée du politique que de leur aptitude à manier l’expertise et à gérer les relations avec les parties prenantes (Maggetti, 2009). Toutefois, la revue introduit également des éléments nouveaux relatifs à l’autonomie des agences. L’élargissement de l’analyse du continent africain a permis de montrer que l’autonomie dépend de surcroît de facteurs exogènes comme la dépendance à l’aide ou la fragmentation des sources de financement, qui modulent la réalité de leur autonomie (Verhoest et al., 2004b ; Nonvignon et al., 2024 ; Odoch et al.). Une étude comparative sur le processus de mise à jour des listes nationales de médicaments essentiels au Kenya, en Tanzanie et en Ouganda montre par exemple que, malgré la formalisation d’instances multipartites et d’étapes de sélection « conformes à la recommandation de l’OMS », la majorité des arbitrages sont en réalité influencés par des contraintes budgétaires nationales (l’achat n’est garanti que si la ligne budgétaire le permet), ainsi que par la dépendance aux bailleurs internationaux pour certaines maladies prioritaires. L’autonomie décisionnelle des agences nationales est alors conditionnée par la fragmentation des financements et l’intervention d’acteurs comme le Global Fund (Odoch et al.). Cette dépendance vis-àvis de bailleurs ou d’institutions internationales est accentuée dans le secteur de la santé en Afrique. Le cas des Centres africains de contrôle et de prévention des maladies (Africa CDC) montre que même dans des dispositifs revendiquant plus de souveraineté institutionnelle, l’organisation et les décisions de ces agences sont souvent contraintes par la structure de l’aide internationale et le mode d’allocation des financements. Dans de nombreux pays, le financement externe substitue partiellement le financement public, limitant ainsi les marges de manœuvre réelles des agences, même lorsque la rhétorique d’autonomie est affichée (Nonvignon et al., 2024). L’implication des agences dans les politiques publiques L’analyse des travaux recensés confirme les constats formulés par Bach et al. (2012) sur le rôle actif des agences tout au long du cycle des politiques publiques, discréditant l’hypothèse d’une séparation nette entre élaboration et mise en œuvre. Dans de nombreux pays et pour la majorité des secteurs étudiés, les agences gouvernementales s’impliquent activement dans la fabrication des politiques publique et ne se contentent pas d’assurer la simple exécution technique. Leur participation s’étend de la mise à l’agenda à la mise en œuvre, un processus lors duquel elles apportent leur expertise, conseillent et formulent des propositions, voir Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 30 du dispositif. Le mouvement des mutuelles communautaires ne semble pas adhérer à cette solution. Les perspectives d’avenir de la Sen-CSU tournent autour de plusieurs axes majeurs. Les personnes interrogées insistent d’abord sur la nécessité d’un financement accru par des augmentations budgétaires et des innovations de financement (implication du privé, déductions fiscales pour les dons, adhésions groupées, etc.). Par ailleurs, l’évolution du modèle vers l’achat de soins plutôt que le versement de subventions implique de renforcer la fonction d’assureur principal de l’agence. Elle dispose désormais d’un rôle accru dans l’enrôlement direct des bénéficiaires, tandis que les mutuelles départementales deviennent progressivement des organismes de gestion déléguée. Néanmoins, les interlocuteurs soulignent que pour que ce modèle fonctionne, il faut impérativement professionnaliser leur gestion, digitaliser l’ensemble des processus et renforcer leur suivi. D’autres défis sont également soulignés, notamment l’identification et le ciblage des bénéficiaires des bourses de sécurité familiale, la lutte contre les doubles prises en charge, ou encore la nécessité de rendre l’adhésion au système de protection sociale plus incitative, voire obligatoire. Les personnes interrogées insistent aussi sur le besoin d’intégrer les initiatives de gratuité (prise en charge des enfants de moins de 5 ans et des personnes âgées de plus de 60 ans, césarienne, dialyse) dans le système assurantiel pour mieux cibler les publics vulnérables et garantir ainsi la soutenabilité financière du programme. La perspective d’une évolution vers une caisse nationale d’assurance maladie est très présente dans les discours. Elle est perçue comme une solution pour réduire la fragmentation et favoriser la cohérence. Enfin, la réussite future du dispositif dépendra d’un engagement politique fort, d’une communication et d’une sensibilisation accrues auprès des populations, ainsi que d’une coordination renforcée, dans une perspective de massification de l’enrôlement et d’équité d’accès aux soins sur tout le territoire. CONCLUSION Au terme de cette revue, il apparaît avec clarté que la notion d’agence gouvernementale recouvre une grande variété de définitions, d’usages et de configurations institutionnelles. À travers l’analyse de 25 études publiées au cours des deux dernières décennies, cette étude met en lumière les définitions multiples du concept d’agence, les formes variées que les agences peuvent prendre selon les contextes nationaux, ainsi que les tensions persistantes entre autonomie institutionnelle et contrôle politique. L’agencification, phénomène largement associé aux réformes du New Public Management, s’est déployée dans des configurations politico-administratives contrastées. Des Amériques à l’Afrique, en passant par l’Europe et l’Asie, chaque contexte a forgé ses propres compromis entre autonomie, contrôle politique, expertise technique et Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 31 enjeux de coordination. L’analyse confirme que l’influence réelle des agences repose moins sur leur autonomie formelle que sur leur autonomie de facto et leurs ressources relationnelles, dans un contexte où leur rôle dépasse la seule mise en œuvre pour s’étendre à la formulation des politiques, renforçant ainsi la complexité et les défis de coordination au sein de l’action publique. Cette revue met en lumière la grande diversité des modèles d’agences gouvernementales à travers le monde et montre qu’aucune solution unique ne peut s’appliquer partout. Il serait donc crucial d’étudier ces entités en tenant compte des spécificités nationales et de multiplier les approches comparatives. Pour comprendre les conditions de leur efficacité, il faut aller au-delà des frontières, confronter les contextes et mieux cerner ce qui relève de tendances générales ou de particularités locales. Il serait par ailleurs essentiel d’engager des recherches supplémentaires visant à clarifier le concept d’agence gouvernementale afin de disposer d’un cadre d’analyse partagé pour comparer plus précisément les expériences observées dans des contextes variés. CONTRIBUTIONS DES AUTEURS L’idée de la revue a émergé de l’expérience de terrain acquise par VR au cours de ses quatre années de travail au Sénégal, en lien avec les problématiques de santé publique dans les pays du Sud. Elle a été affinée conjointement par VR, DB, SLM et NB. Le protocole a été rédigé par NB sous la supervision de VR, avec la relecture et les corrections de l’ensemble des auteurs. La sélection des documents pertinents a été réalisée conjointement par NB et YS. NB a assuré l’extraction des données et la rédaction de la synthèse, avec l’appui de VR. Une étude de cas sur la SenCSU a été intégrée pour illustrer les observations dans le contexte de l’Afrique de l’Ouest francophone. L’ensemble du manuscrit a été relu et corrigé par tous les auteurs. Déclaration de réflexivité L’équipe se compose de cinq personnes : deux femmes et trois hommes, incluant deux étudiantes et trois chercheurs. Elle réunit une diversité de profils nationaux (français, coréen, canadien et sénégalais) et associe des parcours professionnels et académiques variés en sciences sociales, santé publique et politiques publiques. Cette diversité de perspectives a offert une valeur ajoutée pour croiser les interprétations et comparer les réalités pratiques des agences gouvernementales dans différents contextes. L’idée de cette revue a été développée collectivement Boch, Béland, Ly, Shin & Ridde. Working Paper du Ceped #61, Oct. 2025 32 par l’ensemble des co-auteurs, en réponse à un besoin identifié de clarifier le concept et les réalités pratiques des agences gouvernementales. Tout au long de l’étude, l’équipe s’est efforcée de garantir une approche à la fois académique et ancrée dans une compréhension fine des réalités locales. Dans cette optique, l’équipe a inclus une brève analyse de l’Agence Sénégalaise de Couverture Sanitaire Universelle (Sen-CSU), élaborée à partir d’une série d’entretiens menés avec des acteurs institutionnels sénégalais. La conception de l’étude et la formulation des questions de recherche ont été menées de façon concertée par tous les auteurs, et chaque co-auteur a veillé à adopter une posture réflexive et transparente à chaque étape, en prenant soin de minimiser tout biais potentiel. Approbation éthique Aucune approbation éthique n’a été requise pour cette recherche puisqu’il s’agit d’une revue des écrits scientifiques. Déclaration de conflits d’intérêts Aucun conflit d’intérêts n’a été déclaré pour ce projet. Financement Cette revue de la portée a été financée par l’Institut de Recherche pour le Développement (IRD). Remerciements Nous remercions Laurence Goury (IRD), bibliothécaire expérimentée, pour son aide dans l’identification des bases de données et la recherche des formules les plus pertinentes pour notre revue. Nous remercions également Sarah Louart pour son expertise méthodologique qui a grandement permis de renforcer la rigueur de la revue. Nous remercions enfin l’ensemble des personnes qui ont accepté de participer aux entretiens, pour la confiance accordée, le partage de leur expérience et la richesse de leurs réflexions, qui ont grandement enrichi notre travail. BIBLIOGRAPHIE Adeoye MI, Obi FA, Adrion ER. 2024. Stakeholder perspectives on the governance and accountability of Nigeria’s Basic Health Care Provision Fund. Health Policy and Planning 39: 1032–40. Agranoff R, McGuire M. 2001. 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Stratégie de recherche Bases de données utilisées Équations de recherche PubMed "government agency" [Title] OR "public agency" [Title] OR "national agency" [Title] OR "public authority" [Title] OR "government department" [Title] OR "government bureau" [Title] OR "state agency" [Title] OR "executive agency" [Title]) NOT ("private agency" [Title] OR "non-governmental agency" [Title] OR "non-government organization" Web of Science TI=("government agency" OR "public agency" OR "national agency" OR "public authority" OR "government department" OR "government bureau" OR "state agency" OR "executive agency") NOT TI=("private agency" OR "non-governmental agency" OR "non-government organization") CAIRN (Titre de l’article) agence OU (Titre de l’article) agences SANS (Titre de l’article) régionale SANS (Titre de l’article) locale SANS (Titre de l’article) UE SANS (Titre de l’article) privée SANS (Titre de l’article) privées SANS (Titre de l’article) internationale SANS (Titre de l’article) internationales Google Scholar allintitle: "government agency"