O Brasil tem uma estratégia para uma transição justa e sustentável no sistema agroalimentar? Uma análise do Plano Clima, Plano Safra e Plano de Transformação Ecológica

O QUE VOCÊ PRECISA SABER SOBRE OS PLANOS SOBRE O ARRANJO INSTITUCIONAL O BRASIL TEM UMA ESTRATÉGIA PARA UMA TRANSIÇÃO JUSTA E SUSTENTÁVEL DO SISTEMA AGROALIMENTAR? UMA ANÁLISE DO PLANO CLIMA, PLANO SAFRA E PLANO DE TRANSFORMAÇÃO ECOLÓGICA1 O Brasil tem se mobilizado para definir estratégias e políticas de transição no contexto da emergência climática. Em 2024, as temperaturas globais atingiram recordes históricos2. O sistema agroalimentar é responsável por cerca de um terço das emissões globais de Gases de Efeito Estufa (GEE)3 e, no caso do Brasil, é o principal emissor, respondendo por três quartos das emissões4. Sem transformações profundas nesse sistema, não haverá agenda climática consistente. Daí a importância de analisar como algumas políticas estratégicas têm enfrentado esse desafio. Várias políticas guardam alguma relação com as agendas alimentar e climática. Mas três delas têm uma importância crucial, tanto porque mobilizam muitos recursos e, assim, influenciam decisivamente o comportamento dos atores econômicos, como porque têm um potencial de maior transversalidade, afetando diferentes áreas de governo. São elas: POR QUE ANALISAR POLÍTICAS QUE VINCULAM AGENDA CLIMÁTICA, TRANSIÇÃO ECOLÓGICA E O SISTEMA AGROALIMENTAR? O PLANO SAFRA, principal política de crédito rural do país, é fundamental para o sistema agroalimentar e revela um paradoxo: embora tenha incorporado linhas e critérios socioambientais, a maior parte dos recursos continua concentrada em cadeias convencionais e em produtores mais consolidados. A configuração do Plano, marcada por disputas políticas, fragmentação institucional e fragilidades na implementação, resulta em forte assimetria com incentivos minoritários voltados à agricultura de baixo carbono e a manutenção da maior parte do financiamento para práticas convencionais, reproduzindo desigualdades regionais e internas ao setor. Para que o Plano Safra se torne efetivamente um motor da transição justa e sustentável é necessária uma profunda reformulação capaz de eliminar o conflito entre incentivos, ampliando a justiça distributiva e a coerência com as metas climáticas e ecológicas. O PLANO CLIMA constitui o principal guia da política climática brasileira até 2035, ao estabelecer metas de mitigação e adaptação em consonância com a NDC e introduzir mecanismos participativos relevantes. Entre seus avanços, destaca-se a contabilização do desmatamento em áreas privadas e a inclusão da restauração florestal como componente das metas de mitigação. Ainda assim, persistem fragilidades relacionadas às tensões entre planos setoriais, em especial aqueles diretamente conectados ao sistema agroalimentar, como os de Agricultura e Pecuária e o de Energia. Exemplo disso pode ser observado no setor energético, em que a priorização de biocombustíveis tende a expandir modelos apoiados em monoculturas, configurando um trade-off importante entre oferta de energia e preservação da biodiversidade, aspecto que merece maior atenção. Trata-se de um plano ainda em fase inicial, que precisa ser testado e continuamente ajustado para que seus instrumentos ganhem robustez e maior legitimidade e efetividade no processo de implementação. O PLANO DE TRANSFORMAÇÃO ECOLÓGICA, recentemente rebatizado de Plano Novo Brasil, reposiciona a transição climática como estratégia de desenvolvimento econômico, articulando finanças sustentáveis – grande foco da política –, bioeconomia e inovação tecnológica. Entre os instrumentos introduzidos, o Ecoinvest amplia a diversidade de fontes de financiamento para atividades que valorizam os serviços ecossistêmicos. Já a Taxonomia Sustentável Brasileira (TSB) e o mercado regulado de carbono são entendidos como mecanismos habilitadores necessários para destravar um maior fluxo de criação de projetos e investimentos nos setores que devem ser priorizados. No entanto, é preciso considerar a possibilidade de classificação de práticas controversas como sustentáveis por parte da TSB, enquanto atividades de restauração florestal ou uso de bioinsumos ficam de fora8. Outro ponto crítico é o fato da classificação ser guiada por uma lógica binária, o que pode excluir grandes grupos de agricultores e agricultoras do enquadramento proposto, além de sua efetividade depender da adesão por parte de instituições financeiras e do estabelecimento de mecanismos claros de aprimoramento e monitoramento do instrumento. Por sua vez, o mercado de carbono, embora possa ampliar o financiamento, tende a reproduzir assimetrias ao favorecer agentes com maior capacidade de custear certificações e acessar intermediários, deixando agricultores familiares em posição marginal. Assim, o potencial do PTE de reconectar crescimento, inclusão produtiva e sustentabilidade depende da consolidação regulatória, do fortalecimento das políticas agrícolas e do aprimoramento desses instrumentos ainda em fase inicial. AS POLÍTICAS ANALISADAS Atualmente, há crescente convergência quanto à necessidade de tornar o sistema agroalimentar mais justo, saudável e sustentável. Para isso, é preciso pensar nos caminhos possíveis para uma transição deixando para trás o modelo atual. A ideia de transição justa e sustentável é, exatamente, o critério central da análise aqui realizada. Para compreender como o Plano Clima, Plano Safra e Plano de Transformação Ecológica se relacionam com essa perspectiva, cada plano foi analisado em duas dimensões: COMO ANALISAMOS PLANO CLIMA É o principal instrumento de coordenação da política nacional de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, articulando compromissos internacionais com estratégias internas de transição ambiental. Sob condução do Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM), sua secretaria executiva está sob comando da Secretaria Nacional de Mudança do Clima do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA). A estruturação do Plano se insere no contexto das diretrizes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), do Acordo de Paris e das metas da nova Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) brasileira. No presente estudo, foram analisadas as Estratégias Nacionais de Adaptação e Mitigação, os planos setoriais de adaptação de Segurança Alimentar e Nutricional, Agricultura e Pecuária e Agricultura Familiar e os planos setoriais de mitigação de Energia e Agricultura e Pecuária. Além disso, também foi analisada a Estratégia Transversal do plano, em seu estágio atual de elaboração. PLANO DE TRANSFORMAÇÃO ECOLÓGICA (PTE) O PTE busca materializar uma narrativa de desenvolvimento econômico apoiada na necessidade de transformar o enfrentamento das mudanças climáticas em uma oportunidade de redefinir a matriz produtiva nacional, conectando o desenvolvimento econômico e a agenda climática. Isso seria feito a partir da criação de um ambiente regulatório e da redefinição de critérios de investimento público e privado. O plano é coordenado pelo Ministério da Fazenda e organiza-se em seis eixos: Finanças Sustentáveis, de caráter estratégico, pois é responsável por mobilizar capital e orientar investimentos transversais aos setores econômicos; Bioeconomia e Sistemas Agroalimentares, voltado ao fomento das cadeias da bioeconomia e agricultura sustentável; Transição Energética, com foco em fontes renováveis e descarbonização; Economia Circular, direcionada à gestão de resíduos e uso eficiente de recursos; Infraestrutura Verde e Adaptação, que trata da resiliência climática; e Adensamento Tecnológico, voltado à inovação, PD&I e reindustrialização verde. Entraram no escopo da análise os eixos de Finanças Sustentáveis, e Bioeconomia e Sistemas Alimentares. DIMENSÃO DE ANÁLISE CONCEITOS E CRITÉRIOS DE ANÁLISE ASPECTOS PRÁTICOS ANALISADOS Análise da contribuição de cada plano para justiça e sustentabilidade Justiça procedimental A forma como são tomadas as decisões. A divisão dos benefícios, oportunidades e custos da transição. A valorização das técnicas e práticas que permitem e promovem a regeneração dos ecossistemas. A garantia e ampliação de direitos e oportunidades. Justiça distributiva Valorização dos serviços ecossistêmicos Análise dos arranjos institucionais para entregar as contribuições esperadas Complementaridade Instituições e planos se reforçam mutuamente em torno da transição justa e sustentável, não necessariamente por compartilharem princípios, mas pela capacidade política de gerar sinergias para cumprir metas e ações. A hierarquia institucional reflete a importância relativa das instituições, podendo mudar conforme os interesses das coalizões de forças sociais, ora favorecendo metas socioambientais, ora interesses tradicionais descolados da agenda ambiental e da justiça. Equilíbrio político que sustenta a execução de metas, instrumentos e estratégias dos planos, garantindo estabilidade institucional e convergência entre ações. Condição em que planos e instituições coexistem sem gerar pressões de mudança que rompam o compromisso sociopolítico que as sustenta. Hierarquia Coerência Compatibilidade Expansão das liberdades humanas Foto: jornal O Globo Foto: Marcelo Camargo/Agencia Brasil - Planeta Campo Foto: Tim Mossholder em unsplash.com SÍNTESE DAS ANÁLISES CRITÉRIO PLANO CLIMA PLANO DE TRANSFORMAÇÃO ECOLÓGICA PLANO SAFRA JUSTIÇA PROCEDIMENTAL Estratégia ampla de participação híbrida presencial e digital, mas com barreiras de acesso e pouca transparência na incorporação das proposições. Formulação participativa, com oficinas e consultas, mas dilemas na priorização de setores. Foco majoritariamente no eixo de finanças sustentáveis. Processo anual marcado por disputas políticas, avanços tímidos na integração do crédito rural com outras políticas estruturantes e pouca transparência na definição de prioridades. JUSTIÇA DISTRIBUTIVA Falta de articulação intersetorial robusta, com resultados na integração limitada entre inclusão produtiva e segurança alimentar, além de contradições dentro do posicionamento dos setores. Procura conciliar descarbonização com inclusão social e diversificação de fontes de financiamento, mas depende de reformas substantivas em instrumentos setoriais chaves (Ex: Plano Safra) Avanços pontuais para agricultura familiar, mas crédito continua concentrado em produtores consolidados e commodities. VALORIZAÇÃO DOS SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS Reconhece restauração florestal e ações de comando e controle, mas mantém foco restrito em eficiência tecnológica. Introduz Ecoinvest e Taxonomia Sustentável, ampliando financiamento, mas falta integração estratégica com outros instrumentos. Incentivos a práticas regenerativas são limitados; sistemas agroflorestais e agroecológicos pouco contemplados; segue o foco em cadeias convencionais. EXPANSÃO DAS LIBERDADES HUMANAS Participação restrita reduziu a diversidade de vozes e não ampliou plenamente as capacidades locais. Propõe industrialização verde para criar novas trajetórias produtivas e oportunidades econômicas e sociais, mas depende de reformas em instrumentos setoriais importantes. Desenho binário de instrumentos como a TSB podem provocar exclusão. Crédito rural favorece setores consolidados; agricultores vulneráveis enfrentam exclusão estrutural. COMPLEMENTARIDADE Define metas e tetos de emissões, mas carece de coordenação transversal e mecanismos financeiros robustos - principalmente no que diz respeito às ações do eixo de adaptação. A ênfase nos biocombustíveis gera conflitos entre a produção de energia e a preservação da biodiversidade. Inova com instrumentos financeiros, mas a coordenação interministerial está limitada ao nível técnico. Embora concebido como plano “guarda-chuva”, predomina a justaposição de planos e instrumentos setoriais. Central no crédito rural, incorpora critérios socioambientais de forma residual, o que compromete diretamente a execução das metas e objetivos dos outros planos. HIERARQUIA Liderado pelo Ministério do Meio Ambiente e Comitê Interministerial, com baixo peso político e orçamentário. Liderado pelo Ministério da Fazenda, agrega diretrizes e planos, mas com capacidade reduzida de induzir alterações mais substantivas nos instrumentos setoriais. Ocupa posição central na hierarquia institucional, pois é a principal fonte de recursos, protegido por coalizões setoriais no interior do Estado. Resiste a mudanças estruturais e condiciona a efetividade dos demais planos (exemplo: agronegócio). COERÊNCIA Formalmente alinhado à Contribuição Nacionalmente Determinada, mas limitado pela baixa internalização de critérios climáticos especialmente no crédito rural. O modelo para calcular as emissões de GEE (conhecido como "BLUES") tem sido alvo de críticas9. Procura alinhar clima, economia e justiça social, mas predomina uma lógica de justaposição de planos e instrumentos setoriais. Formalmente coerente, pois suas linhas sustentáveis (exemplo: Renovagro) são mobilizadas no PTE e no Plano Clima, mas concretamente prioriza setores que contrariam as metas de mitigação. COMPATIBILIDADE Pode coexistir com os outros planos, mas corre risco de competir por recursos sem reformas. Caso de possíveis conflitos entre objetivos setoriais (energia e agricultura). Introduz complementaridades a partir dos instrumentos financeiros; ainda assim, compatibilidade é parcial, pela ausência de coordenação intersetorial e interministerial robusta. Compatibilidade parcial: apesar de contar com linhas sustentáveis e travas recentes contra o desmatamento, o crédito ainda beneficia commodities e práticas socioambientais incompatíveis com os outros planos. 1 • FAVARÃO, C.; DÓREA, O.; FAVARETO, A. O Brasil tem uma estratégia para transição justa e sustentável do sistema agroalimentar? Uma análise do Plano Clima, Plano Safra e Plano de Transformação Ecológica. São Paulo: Cátedra Josué de Castro de Sistemas Alimentares Saudáveis e Sustentáveis e Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap), 2025, no prelo. 2 • COPERNICUS CLIMATE CHANGE SERVICE. Global Climate Highlights 2024. 10 de jan. de 2025. Disponível em: https://climate.copernicus.eu/global-climate-highlights-2024. Acesso em: 14 de out. de 2025. 3 • SUTTON, W.; LOTSCH, A.; PRASANN, A. Recipe for a Livable Planet: achieving net zero emissions in the agrifood system. Washington, Dc: The World Bank, 2024. 4 • ALENCAR, A. et al. Estimativa de Emissões de Gases de Efeito Estufa dos Sistemas Alimentares no Brasil. [S.L.]: Observatório do Clima, 2023. 5 • MINISTÉRIO DA AGRICULTURA E PECUÁRIA (MAPA). Apresentação Plano Safra 25/26 - força para o Brasil crescer. Brasília: MAPA, 2025. Disponível em: https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/politicaREFERÊNCIAS agricola/plano-safra/2025-2026/apresentacao-plano-safra-2025-2026. Acesso em: 09 jul. 2025. 6 • FAVARETO, A. et al. COP30 no Brasil. Por uma transição justa e sustentável do sistema agroalimentar. São Paulo: Cátedra Josué de Castro de Sistemas Alimentares Saudáveis e Sustentáveis - FSP/USP, 2025. 7 • AMABLE, B. Complementarity, hierarchy, compatibility, coherence. Socio-Economic Review, v. 3, n. 2, p. 359–382, 2005. 8 • MOESSA, L. A taxonomia “verde” para o setor agrícola precisa ser verde mesmo. Um Planeta Só – G1, online, 19 mar. 2025. Disponível em: https://umsoplaneta.globo.com/opiniao/colunas-e-blogs/o-mundo-que-qu eremos/post/2025/03/a-taxonomia-verde-para-o-credito-agricola-precisa -ser-verde-mesmo.ghtml. Acesso em: 25 mar. 2025. 9 • TEIXEIRA JR., S. Plano de descarbonização põe o agro em pé de guerra com o governo. Entenda. Reset, 1 set. 2025. Atualizado 2 set. 2025. Disponível em: https://capitalreset.uol.com.br/agronegocio/plano-de -descarbonizacao-poe-o-agro-em-pe-de-guerra-com-o-governo-entenda. Acesso em: 15 set. 2025. * Ver as ações implementadas e em curso no Painel de Monitoramento do PTE. NOTAS Como citar este documento: FAVARÃO. C**; DÓREA, O. FAVARETO, A. O Brasil tem uma estratégia para uma transição justa e sustentável? Uma análise do Plano Clima, Plano Safra e Plano de Transformação Ecológica. São Paulo: Cátedra Josué de Castro e Cebrap Sustentabilidade, out. 2025. https://doi.org/10.5281/zenodo.17258824 Este documento está licenciado com uma Licença Creative Commons - Atribuição 4.0 Internacional. **O presente trabalho foi realizado com apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP), Brasil. Processo nº2024/23494. "As opiniões, hipóteses e conclusões ou recomendações expressas neste material são de responsabilidade do(s) autor(es) e não necessariamente refletem a visão da FAPESP". PLANO SAFRA É o principal canal de financiamento de atividades que impactam diretamente as emissões e a sustentabilidade no setor agropecuário. Reeditado anualmente, o Plano Safra é organizado em três grandes eixos de crédito dirigidos a diferentes segmentos da agricultura brasileira. O primeiro é voltado à agricultura empresarial, que concentra a maior parte dos recursos, oferecendo financiamentos para custeio, investimento e comercialização, em geral com taxas de juros mais elevadas e condições menos subsidiadas. No Plano Safra 2025/2026 os valores disponibilizados para este eixo totalizaram R$516 bilhões - acréscimo de R$8 bilhões em relação à safra anterior. O segundo corresponde ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), principal instrumento de crédito para pequenos produtores, subdividido em linhas de crédito destinadas a grupos prioritários, como o Pronaf B – voltadas aos agricultores familiares mais pobres – o Pronaf Mulher, o Pronaf Floresta, o Pronaf Agroecologia, o Pronaf Eco e o Pronaf Semiárido. O valor disponibilizado para esse eixo na safra atual é de R$78 bilhões. Já o terceiro eixo é o Plano ABC+ (antigo Plano ABC), vertente de crédito destinada à adoção de tecnologias sustentáveis e de baixa emissão de carbono na agropecuária. O Plano ABC+ é operacionalizado pelo Renovagro e na safra 2025/2026 foram disponibilizados R$ 8,15 bilhões para financiar ações de recuperação de pastagens degradadas, Integração Lavoura Pecuária Floresta (ILPF), incentivo à fixação biológica de nitrogênio, estímulo à produção e uso de bioinsumos, expansão de sistemas de plantio direto, e apoio agroflorestas e ao uso de tratamento de dejetos animais para geração de bioenergia e redução de emissões de metano5. O Plano Safra é financiado por três fontes: recursos equalizados pelo Tesouro, recursos controlados pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) e recursos a taxas livres dos bancos, cabendo ao Congresso autorizar subsídios, ao CMN definir regras e ao Tesouro operacionalizar os limites, enquanto as instituições financeiras executam a alocação do crédito. Já o Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA) e o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) coordenam politicamente o anúncio e a comunicação do plano, ainda que não detenham poder decisório direto sobre a configuração financeira. NA PRIMEIRA, foram exploradas características associadas à ideia de "transição justa e sustentável", conceito que leva em conta o conteúdo, a forma e a distribuição dos custos e benefícios das políticas de transição6. NA SEGUNDA, os planos foram avaliados sob a perspectiva dos arranjos institucionais. Esse tipo de análise permite compreender as instituições como estruturas político-econômicas que envolvem disputas de interesses e compromissos, indo além da análise da arquitetura formal dos planos e olhando para as relações de poder, hierarquias e compromissos políticos que os sustentam7. Uma breve explicação de nossos critérios de análise: A complementaridade e a coerência entre Plano Safra, Plano Clima e PTE hoje é mais formal do que substantiva. O Plano Safra ocupa posição central, operando como filtro de recursos e condicionando a efetividade do PTE e do Plano Clima, ao manter incentivos predominantes ao modelo convencional, gerando descompasso e incompatibilidade entre ambição climática e execução setorial. Embora concebidos para dar direção estratégica de longo prazo, esses dois últimos dependem da dinâmica do crédito rural, cujas mudanças e avanços dependem da correlação de forças entre coalizões setoriais (agronegócio e agricultura familiar) consolidadas na agenda do Estado e da conjuntura econômica e política mais ampla, resultando numa dinâmica de avanços graduais e menos profundos. Para que esse potencial se traduza em impactos estruturais, é necessário reduzir as ambiguidades existentes entre os planos, fortalecer instâncias de governança interministerial com capacidade de decisão, garantir mecanismos de monitoramento e revisão periódica dos instrumentos financeiros e, sobretudo, reconfigurar o crédito rural. A efetividade do arranjo institucional depende, assim, da capacidade de combinar inovação normativa com coordenação política de alto nível, capaz de sustentar compromissos de médio e longo prazo frente a mudanças de governo e pressões setoriais. O ambiente institucional no que se refere às políticas climáticas e alimentares apresenta avanços com a recente criação do PTE e do Plano Clima, que introduzem respectivamente inovações nos mecanismos financeiros e contribuições para alinhar compromissos internacionais às políticas domésticas. O PTE, em particular, tem aberto um ambiente profícuo de diálogo interministerial, sobretudo quando essas interações são para habilitar avanços técnicos e normativos*, demonstrando, portanto, potencial para ir além da agregação de políticas setoriais e atuar como acelerador nos processos de regulação e inovação técnica a partir da colaboração entre ministérios — ainda que isso ocorra mais no âmbito de alinhamentos técnicos do que em coordenação política de alto nível.