O LUGAR DOS ATORES NÃO-ESTATAIS NA GOVERNANÇA MARÍTIMA

05 de junho de 2025. DOI: 10.5281/zenodo.17410964 O LUGAR DOS ATORES NÃO-ESTATAIS NA GOVERNANÇA MARÍTIMA. Allan Antunes Interagency.institute N.01 JUN 2025 ISSN 2789-8040 pag. 02 O presente policy brief analisa o papel dos atores não estatais (ANEs) na governança marítima, partindo do reconhecimento de que o Oceano, por sua natureza extraterritorial e relacional, desafia modelos tradicionais baseados exclusivamente na soberania estatal. Os resultados evidenciam que, embora organizações da sociedade civil, comunidades epistêmicas, populações tradicionais e empresas privadas já desempenhem funções relevantes como monitoramento, certificação e advocacy, sua atuação segue restrita a papéis consultivos, sendo excluídos dos processos decisórios vinculantes, o que gera tensões entre eficiência, representatividade e legitimidade. Recomenda-se, portanto, que a arquitetura da governança marítima seja reformulada de modo a incorporar de forma efetiva ANEs nos mecanismos internacionais, especialmente em instâncias jurídicas e institucionais, sobretudo atinentes ao sistema Nações Unidas, garantindo que sua inclusão vá além da participação simbólica e contribua para equilibrar eficiência e equidade. Conclui-se que a construção de uma governança oceânica mais inclusiva, equitativa e responsiva depende da revisão crítica das noções de soberania, autoridade e representação, de forma a refletir não apenas os interesses dos Estados, mas também a diversidade de sujeitos que interagem com o mar e assumem responsabilidades por sua gestão. Resumo Antecedentes O Oceano é um ambiente essencialmente internacional. Sua característica física que o torna intrinsecamente único é a superfície líquida, a qual corresponde a 70% da área planetária[1]. Essa natureza, todavia, é ambígua e subjetivamente interpretativa: pelas vias marítimas, os povos se comunicam pelo comércio e pelo transporte; ao passo que, simultaneamente, os mares separam os continentes e as sociedades que neles habitam – e, com isso, distinguindo cultural e geograficamente o “nós” do “eles”. Todavia, o fenômeno da globalização tem pressionado – sobretudo, a partir da década de 1990 – um estreitamento das fronteiras físicas e metafóricas do mundo de modo sobremaneira irrefreável. Esse processo, por sua vez, acompanhou a proliferação de entidades multilaterais, organizações internacionais, empresas transnacionais e atores não-estatais de toda sorte de perfis e de objetivos (Rosneau, 1997; Keohane & Nye, 2001). Naturalmente, isso também se projetou para o Oceano. A dicotomia entre “terra” e “mar” não constitui um fenômeno contemporâneo, mas sim um tema recorrente na política internacional. Historicamente, as rivalidades geopolíticas foram frequentemente moldadas pela tensão entre potências terrestres e marítimas (Mahan, 1890; Spykman, 1944; Steinberg, 2001): a supremacia naval da Liga de Delos (século V a.C.) em contraste com a força terrestre da Liga do Peloponeso durante as Guerras Greco-Pérsicas (499-449 a.C.) e a Guerra do Peloponeso (431-404 a.C.); o confronto entre a talassocracia ateniense e a expansão imperial da Pérsia Aquemênida sob Xerxes I (480 a.C.); a frustrada tentativa de invasão da Inglaterra pela Armada Espanhola dos Habsburgo (1588), no contexto de conflitos mais amplos com potências continentais como a França (séculos XVI e XVII); a hegemonia marítima britânica (após 1651, reforçada pelos Atos de Navegação) em contraposição ao poder terrestre da Prússia sob Frederico, o Grande (1740-1786), e posteriormente à Weltpolitik da Alemanha Imperial (1890-1914); e, por fim, a Guerra Fria (1947-1991), que opôs o globalismo naval dos Estados Unidos ao bloco territorial eurasiático da União Soviética. Esse recorte, todavia, privilegia os atores tradicionalmente protagonistas do sistema internacional: os Estados. Mais do que uma divisão política, isso representa a permanência de uma tentativa – limitante – do ser humano em projetar no mar as cosmovisões vigentes em terra – o que é ilustrado de modo representativo, por exemplo, no conceito de “território marítimo”. Apesar dos esforços coletivos em naturalizar essas tentativas, é com substancial grau de aberração que a consciência política coletiva busca tratar espaços como o Oceano, isto é: isentos de uma delimitação territorial, de vida humana permanente, da imposição de soberania, não sujeitos a uma jurisdição particular e cujo exercício legítimo da força é limitado e constrangido. Paralelamente aos esforços estadocêntricos para “governar” os espaços marítimos, a sociedade civil permanece notavelmente marginalizada nas estruturas formais de governança marítima. Embora o princípio jurídico do “patrimônio comum da humanidade” (CNUDM, Parte XI, arts. 136 a 149, 1986; COI-UNESCO, 2020) tenda, em tese, à democratização da governança oceânica, sua implementação segue dominada por instituições interestatais (como a IMO[2] e a ISA[3]) que privilegiam a soberania estatal (De Santo et al., 2021). Os atores da sociedade civil – incluindo organizações não governamentais (ONGs), comunidades epistêmicas (Haas, 1992), cooperativas pesqueiras (Jentoft, 2000) e até empresas privadas de segurança marítima (Bueger & Edmunds, 2017) – são frequentemente relegados a papéis consultivos (como o status de observador nas reuniões da ISA) ou inteiramente excluídos dos processos decisórios vinculantes (Allison, 2021). Tal dinâmica perpetua uma hierarquia entre atores estatais e não-estatais (Risse, 2012), limitando modelos alternativos de governança, tais como o co-manejo das comunidades tradicionais e Interagency.institute pag. 03 N.01 JUN 2025 ISSN 2789-8040 interagency.institute N.01 JUN 2025 ISSN 2789-8040 pag. 04 ribeirinhas (Chuenpagdee & Jentoft, 2018) ou arranjos híbridos público-privados (Cutler et al., 1999). Emerge daí uma questão substancial: a legitimidade. No contexto contemporâneo, a associação automática entre o poder público e a vontade popular permanece plausível? Ou seriam os atores não-estatais, pelo fator de estarem dissociados a uma autoridade governamental direta, os novos representantes dos desígnios coletivos da humanidade para com seu patrimônio? Estariam esses atores isentos de interesses outros que não os da sociedade internacional coletivamente organizada? O fato de esses atores não tradicionais terem sido incorporados muito recentemente aos espaços decisórios pode explicar, parcialmente, a permanência dessas questões em aberto. Resultados Governança marítima A governança marítima é um conceito que traduz um fenômeno multifacetado. Há também uma forte correspondência entre esse termo e constructos tais como “boa ordem no mar”[4]. Em suma, a governança marítima é um sistema interagencial e multinível de regras, instituições e práticas que regulam as atividades marítimas, mesclando elementos de soberania estatal, regimes transnacionais e iniciativas do setor privado para tratar dos desafios securitários, ambientais e econômicos nos espaços oceânicos. Conceituar “governança marítima”, portanto, é algo intrinsecamente dependente da abordagem que se deseja priorizar em relação aos fenômenos ligados ao Oceano. A governança marítima combina soberania estatal, regimes transnacionais e iniciativas privadas – contudo, sua essência permanece hierárquica. Enquanto atores não estatais monitoram a pesca ilegal (e.g., Global Fishing Watch) ou certificam o atum sustentável (e.g., Marine Stewardship Council), seu papel é consultivo, não decisório (Allison, 2021). Por exemplo, o Comitê de Proteção do Meio Ambiente Marinho da IMO inclui ONGs da indústria (e.g., International Chamber of Shipping), mas não lhes concede direito a voto (Roe, 2013). Se a legitimidade decorre da representação (Dahl, 1998), um sistema dominado por Estados pode realmente reivindicar a governança do “patrimônio comum”? Atores não estatais – de organizações como o Greenpeace a pescadores do Pacífico — interagency.institute N.01 JUN 2025 ISSN 2789-8040 pag. 05 frequentemente encarnam interesses oceânicos localizados ou globalizados de forma mais direta do que os próprios Estados (Bender, 2020). Ainda assim, sua exclusão persiste, sugerindo que a governança marítima trata menos de “boa ordem” e mais da proteção das prerrogativas estatais. A hierarquia desse sistema revela uma tensão central: atores não estatais exercem, cada vez mais, funções de governança – moldando normas, monitorando o cumprimento e preenchendo lacunas na aplicação –, ao mesmo tempo em que lhes é negada a autoridade para estabelecer regras vinculantes (Avant et al., 2010). Por exemplo, o Marine Stewardship Council certifica 15% da pesca global de captura selvagem (MSC, [s.d.]), mas seus padrões não possuem força de lei internacional. Esses atores não estatais – que vão desde pescadores indígenas até comunidades epistêmicas – frequentemente expressam de forma mais direta interesses oceânicos enraizados em contextos locais ou em preocupações de escala planetária. Essa assimetria ecoa a noção de “governança sem empoderamento” de Risse (2012), em que os atores não-estatais são tolerados como prestadores de serviços, mas excluídos do núcleo da soberania. Mas quem pode, legitimamente, “falar pelos oceanos”? Os Estados derivam sua autoridade da soberania territorial, mas seu histórico inclui a sobrepesca, a poluição e o descumprimento de metas de conservação (IPCC, 2019). Em contraste, atores nãoestatais – de pescadores indígenas a coalizões científicas – frequentemente representam interesses oceânicos localizados ou planetários (Steinberg, 2001). Sua legitimidade advém da expertise (Haas, 1992), da defesa moral (Allison, 2021) ou de reivindicações democráticas de representar a “sociedade civil global” (Dingwerth, 2007). No entanto, essas fontes permanecem contestadas, já que os atores nãoestatais não possuem mandatos eleitorais nem mecanismos universais de responsabilização. Recomendações Representatividade civil e soberania estatal A inclusão de atores não-estatais nos processos decisórios implica discussões acerca do eventual risco de diluição da soberania estatal, mas sua exclusão perpetua lacunas na governança. Nesse sentido, o sistema internacional tende à preservação das arquiteturas políticas que privilegiam a via da soberania. Há problemas, contudo, interagency.institute N.01 JUN 2025 ISSN 2789-8040 pag. 06 quando considerada a função dual do Estado como fiscalizador de si mesmo. Ilustrativamente, pode-se apontar que a superexploração dos estoques pesqueiros se dá tanto por motivos da priorização dos interesses econômicos de curto prazo dos Estados, quanto por sua inação ou ineficácia na produção de meios para conter a sobrepesca – ou mesmo para prover dados sobre manejo sustentável desses recursos. Nesse tópico, por exemplo, não há organizações da sociedade civil que possuam, além de funções de advocacy, capacidade real de tomar parte em processos de sanções a frotas pesqueiras predatórias e/ou irregulares. A legitimidade dos atores não-estatais, outrossim, repousa em paradigmas alternativos, tais como: comunidades epistêmicas, que fundamentam sua credibilidade na expertise (Haas, 1992); movimentos sociais, como o ambientalismo, que se pautam em uma espécie de “autoridade moral”; e populações nativas e indígenas, salvaguardadas na histórica função de guardiões dos ecossistemas (Chuenpagdee & Jentoft, 2018). Diferentemente dos Estados, contudo, tais formas de legitimidade carecem de mecanismos institucionalizados de controle e responsabilização, levantando preocupações quanto à accountability. A inclusão de atores não-estatais pode, todavia, aprimorar a eficiência da governança. Isso suscita, não obstante, discussões em termos de eficiência versus equidade. Por exemplo, empresas privadas de segurança marítima foram instrumentos eficazes na redução dos índices de pirataria na costa da Somália, em níveis semelhantes às forças militares tradicionais (Bueger & Edmunds, 2017). Há que se ter, todavia, um viés crítico e orientado a objetivos claros na adoção dessas políticas públicas, de modo a evitar ações de “inclusão pela inclusão”. Nesse exemplo das empresas privadas militares empregadas em funções constabulares de segurança marítima, entretanto, seus objetivos orientados pelo lucro tendem a privilegiar interesses comerciais em detrimento dos comunitários – como ocorre na exclusão de pescadores artesanais das zonas patrulhadas. Logo, a integração de atores não-estatais deve ser meio de aprimorar a eficácia da governança marítima, e não um fim em si próprio. Construir uma arquitetura – local, regional ou global – de governança marítima mais representativa e plural por meio da inclusão de atores não-estatais envolve, em instância última, uma revisão dos mecanismos legais que regulamentam as atividades humanas no Oceano. Essa revisão, paradoxalmente, deve ser feita no domínio da lei internacional, que é espaço exclusivo dos Estados como sujeitos do direito público. Alguns desses dispositivos, contraditoriamente, inclinam-se para o enfraquecimento da soberania desses próprios Estados. O princípio do “patrimônio comum da interagency.institute N.01 JUN 2025 ISSN 2789-8040 pag. 07 humanidade[5]” (UNCLOS, 1982; UNESCO, 2020) é um caso notável. Se o Oceano pertence, de fato, à humanidade, então os atores não-estatais – enquanto representantes de interesses globais difusos – deveriam exercer mais do que meramente funções consultivas. Contudo, conceder-lhes poder de voto em organismos como a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (ISA) exigiria uma reconfiguração das bases do Direito Internacional (De Santo et al., 2021), uma vez que “Netuno” não assinou a Carta das Nações Unidas. Considerações Finais O presente trabalho evidenciou que a governança marítima não pode mais ser compreendida exclusivamente a partir de modelos estatais tradicionais, tampouco por abordagens centradas unicamente na lógica da soberania nacional. A multiplicidade de atores envolvidos nas dinâmicas oceânicas impõe uma necessária revisão dos quadros analíticos convencionais, especialmente aqueles que, historicamente, ignoraram a fluidez, a extraterritorialidade e a natureza relacional dos espaços marítimos. As abordagens críticas e construtivistas – ao enfatizarem a intersubjetividade dos atores e a pluralidade de racionalidades envolvidas – revelam que o mar não é apenas uma zona de disputa geopolítica, mas também um espaço onde se entrelaçam práticas de poder, formas de saber e disputas por legitimidade. Nesse sentido, permanece tensionada a estrutura normativa e institucional vigente, que ainda privilegia o protagonismo de entes estatais, mesmo diante da crescente complexidade dos desafios oceânicos globais. A ideia de um “patrimônio comum da humanidade”, embora juridicamente consagrada, permanece limitada em sua operacionalização, pois se submete à lógica do interesse nacional e à centralidade das instituições intergovernamentais. Atores não-estatais continuam, majoritariamente, relegados a papéis periféricos ou consultivos, ainda que frequentemente detenham expertise técnica, capilaridade territorial e legitimidade sociopolítica superiores às de muitos Estados em contextos específicos. Essa exclusão institucionalizada representa um obstáculo à construção de modelos mais inclusivos, equitativos e responsivos de governança dos mares. Assim, reconhecer a atuação dos atores não-estatais não implica apenas ampliar o escopo analítico, mas também promover transformações substantivas na arquitetura interagency.institute N.01 JUN 2025 ISSN 2789-8040 pag. 08 da governança marítima. A incorporação efetiva desses sujeitos aos processos decisórios – em especial das comunidades tradicionais, das organizações epistêmicas e das redes transnacionais de monitoramento e advocacy ambiental – demanda uma reconfiguração das noções de autoridade, soberania e representação. É necessário deslocar o debate da mera prestação de serviços ou da participação simbólica para um modelo em que a legitimidade derive da pluralidade de vozes e da capacidade de responder às urgências ecológicas e sociais contemporâneas. Ao fim, se o Oceano pertence à toda a humanidade, sua governança deve refletir não apenas os interesses estatais, mas a diversidade de sujeitos que com ele interagem, dele dependem e por ele se responsabilizam. Referências ALLISON, Edward H. The Equity Crisis in Ocean Governance. Nature Sustainability, vol. 4, n.7, 2021. Disponível em: < https://doi.org/10.1038/s41893-021-00727-1>. Acesso em maio de 2025. AVANT, Deborah D.; FINNEMORE, Martha; SELL, Susan K. Who Governs the Globe? In: AVANT, Deborah D.; FINNEMORE, Martha; SELL, Susan K. (Eds.). Who Governs the Globe? Cambridge: Cambridge University Press, 2010. Disponível em: <https://doi.org/10.1017/CBO9780511845369>. Acesso em maio de 2025. BENDER, Michelle. Who Speaks for the Ocean? 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