Algunas consideraciones sobre el acceso a la información pública a la luz de la sentencia del Tribunal Supremo (sala 3ª, sección 3ª), núm. 1547/2017, de 16 de octubre

Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña Vol. 22 (2018), pp. 298-319 ISSNe: 2530-6324 || ISSN: 1138-039X DOI: https://doi.org/10.17979/afdudc.2018.22.0.5188 ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA A LA LUZ DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO (SALA 3ª, SECCIÓN 3ª), NÚM 1547/2017, DE 16 DE OCTUBRE JAIME RODRÍGUEZ-ARANA Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de A Coruña JOSE IGNACIO HERCE MAZA Vicesecretario general de Asociación Española de Ciencias Administrativas Resumen: Con la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno se regula el derecho de acceso a la información pública con detalle y se configura como un derecho subjetivo. Como todo texto normativo, a la hora de su aplicación, genera numerosas dudas interpretativas. Dos de las cuestiones más importantes que se suscitan son las relativas a los límites de acceso a la información y las causas de inadmisión de solicitudes y por fin, el Tribunal Supremo ha dictado una sentencia que arroja algo de luz sobre esta materia. Dicha resolución, junto con la defensa de una Administración transparente, que fomenta la participación y que es acorde con la dignidad del ser humano será objeto de análisis en el presente trabajo. Palabras clave: Transparencia – Acceso a documentos públicos – Participación –– Gestión Pública. Abstract: While that is true, as per “Ley 19/2013” about transparency, access to public information and well command, standardize these rights and stablish as a subjective law, it`s implementation create some doubts. Mostly regarding the limits of access to information and reasons of no admission of applications. Legal authorities are responsible of perform the function of those rules always in the most positive transparency way. In this regard, the Supreme Court has pronounced judgement on this matter. It will be the object of analysis together with the defense of a transparent Administration and according to the dignity of the human being. Keywords: Transparency – Access to public information – Participation – Public Management 299 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. LA TRANSPARENCIA, EL ACCESO A LOS DOCUMENTOS PÚBLICOS Y LA BUENA ADMINISTRACIÓN: UNA REALIDAD MÁS QUE NECESARIA. III. ACCIÓN PREVIA DE REELABORACIÓN COMO CAUSA DE INADMISIÓN DE LA SOLICITUD DE INFORMACIÓN PÚBLICA Y LOS INTERESES ECONÓMICOS Y COMERCIALES COMO LÍMITE DE ACCESO A LA MISMA SEGÚN LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO (SALA 3º, SECCIÓN 3º), NÚM. 1547/2017, DE 16 DE OCTUBRE. A) LA ACCIÓN PREVIA DE REELABORACIÓN COMO CAUSA DE INADMISIÓN DE LA SOLICITUD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. B) LOS INTERESES ECONÓMICOS Y COMERCIALES COMO LÍMITE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. IV. CONCLUSIONES. V. BIBLIOGRAFÍA. I. INTRODUCCIÓN La transparencia real de la actuación de las Administraciones Públicas y el acceso efectivo de los ciudadanos a los documentos públicos, a la información de interés general son, como es bien sabido, “conditio sine qua non” para la calidad democrática. Un pueblo que exige transparencia a la Administración Pública, que practica el acceso a la información de interés general y que con dicha información participa en los asuntos de la comunidad es un pueblo que es consciente de su posición central en el panorama político. Los poderes públicos y en particular las Administraciones Públicas son de las personas, de los ciudadanos, no de los políticos, menos de los funcionarios. Quienes trabajan en el sector público no son, ni más ni menos, que gestores de intereses ajenos, y como administradores que son, han de rendir cuentas de forma periódica de su administración al “dominus”, en este caso al pueblo, duelo y señor de las instituciones y procedimientos públicos. La persona es el centro del sistema político democrático, por lo que los poderes públicos no deben ejercerse nunca partiendo de la idea de privilegio o de prerrogativa, sino, más bien, desde la idea del servicio a la sociedad, un servicio que es objetivo y al interés general. No sólo es fundamental la transparencia y el acceso a los documentos públicos desde un punto de vista puramente pragmático basado en el control del poder, sino que su exigencia como derecho del mayor rango jurídico cambia el paradigma del súbdito sometido a las prerrogativas y privilegios al ciudadano exigente, titular efectivo del 300 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 poder público, que participa y que reclama una buena administración y un buen gobierno. Atrás quedaron, o deberían haber quedado, aquellas Administraciones opacas, oscuras, weberianas, y, poco a poco, se van dando pasos hacia una Administración construida con paredes de cristal, abierta, visible a todos, transparente. Ya manifestaba esta idea, hace no pocos años, el famoso juez del Tribunal Supremo de los Estados Unidos Brandeis al afirmar solemnemente: Sunligth is said to be the best of disinfectants 1 . La transparencia y el acceso a la información pública y de interés general son dos pilares, dos cimientos insondables del actuar de los poderes públicos que, por ello mismo, están en la base de un buen gobierno, de una buena administración, o, lo que es lo mismo, de una democracia de alta intensidad, de calidad. Como es sabido, tanto la transparencia como el acceso a la información pública tienen relevancia constitucional. Si el art. 103 de la Constitución Española (en adelante, CE) hace referencia a que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales, el art. 105 c) CE establece que la ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, mandato constitucional que se concreta, en la actualidad, en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, Ley 19/2013). Tres indicadores de la calidad de una democracia. Resulta evidente que el deber de transparencia activa no es una cuestión programática o teórica sin aplicación práctica. Se encuentra configurado como un auténtico derecho de tercera generación, al que parte de la doctrina ha pretendido configurar como derecho fundamental, configuración con la que estamos completamente de acuerdo 2 . Por desgracia, el legislador ha optado por configurarlo más que como un derecho fundamental, como un principio de actuación de las Administraciones Públicas 3 . La Ley 19/2013 regula el derecho de acceso a la información pública como un auténtico derecho subjetivo, que puede ser solicitado por cualquier ciudadano sin necesidad de motivación alguna. La aplicación de dicho derecho con base en la citada normativa, sus límites e incluso causas de inadmisión de las solicitudes de información, han sido objeto 1 En español, La luz del sol es el mejor de los desinfectantes. 2 En este sentido, el Consejo General del Poder Judicial publicó el 9 de diciembre de 2014 un informe en el que afirma que el derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental. Además, parte de la doctrina como Piñar Mañas, afirma también que el derecho de acceso a la información pública tiene carácter fundamental, afirmación con la que coincidimos. (Piñar Mañas, J. L. (2014, Diciembre). Transparencia y derecho de acceso a la información pública. Algunas reflexiones en torno al derecho de acceso en la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno. Revista Catalana de Dret Públic, 49, 1–19., p. 7-8). 3 Piñar Mañas, J. L. (2014, Diciembre). Transparencia y derecho de acceso a la información pública (…) óp. cit., 49, 1–19., p. 6. 301 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 de interpretación por parte de los distintos Consejos de Transparencia y, por fin, del Tribunal Supremo, que a través de la su Sentencia, dictada por la Sala 3º, Sección 3º, núm. 1547/2017, de 16 de octubre (en adelante, STS núm. 1547/2017), resolución de nuestro más alto Tribunal contencioso administrativo que interpreta dos elementos fundamentales del acceso a la información pública: la acción previa de reelaboración como causa de inadmisión de la solicitud de acceso a la información pública y los intereses económicos y comerciales como límite de acceso a la información pública. Dada la importancia no sólo de tratar estos elementos del acceso a la información pública, sino de dialogar con profundidad sobre la transparencia y el derecho de acceso, el presente trabajo se estructurará de la siguiente manera: en un primer lugar se hará referencia a la transparencia y el derecho de acceso a la información pública como una realidad necesaria desde el punto de vista de la Ley 19/2013 para, con posterioridad, a partir de la STS núm. 1547/2017, estudiar la acción previa de reelaboración como causa de inadmisión y los intereses económicos y comerciales como límites de acceso, para finalmente elaborar unas conclusiones. II. LA TRANSPARENCIA, EL ACCESO A LOS DOCUMENTOS PÚBLICOS Y LA BUENA ADMINISTRACIÓN: UNA REALIDAD MÁS QUE NECESARIA. Ya apuntábamos en la introducción que la persona, dotada de una dignidad inherente a su ser, de una dignidad que es excelsa, suprema, porque el ser humano no es medio sino fin, es el centro del sistema. Es por este motivo, esencialmente, por el que el poder no debe ejercerse desde la idea del privilegio sino desde el servicio. El estado social y democrático de Derecho otorga esa posición jurídica a la persona. La idea de dignidad del ser humano se encuentra proclamada en nuestro Derecho positivo constitucional. La Constitución Española reconoce la dignidad de la persona como fundamento del orden político (art. 10), la vocación de servicio de la Administración Pública (art. 103) y el deber de facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, social y cultural (art. 9.2). Por lo tanto, el Gobierno y la Administración Pública deben servir con objetividad el interés general, promoviendo la dignidad de la persona y fomentando las condiciones necesarias para el libre y solidario ejercicio de los derechos fundamentales (entre los que se encuentran los derechos sociales) por todas las personas. Desde esta perspectiva, los ciudadanos, si son el centro del poder público, han de ser los protagonistas principales de los asuntos del interés general, como dueños y señores que son de estas materias. Esta posición les otorga ciertos derechos y ciertas obligaciones. Entre los derechos están el derecho a una buena administración que implica el derecho a la máxima transparencia y al acceso real a los documentos públicos y de interés general. 302 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 La condición ciudadana de protagonista de los asuntos del interés general tiene dos vertientes: una pasiva, en la medida que la persona es beneficiaria de los servicios públicos y de las políticas públicas; y una activa, basada en la participación en los asuntos comunes, de todos. Participación que ha de ser real y efectiva y no limitarse únicamente a los periodos electorales. Para que dicha participación activa pueda tener lugar, para que sea real, no retórica o formal, es imprescindible que los ciudadanos, soberanos, dueños y señores del poder público, puedan conocer la dinámica de funcionamiento de las instituciones públicas, de los procedimientos y del manejo de los fondos públicos, y por supuesto y como consecuencia de lo anterior, que la Administración actúe de manera transparente y permita el acceso a los ciudadanos a los documentos que portan esa información. Por eso, un sistema democrático es incompatible con comportamientos opacos de las autoridades públicas, ya que estos comportamientos impiden y obstaculizan el libre acceso al público de la información que obra en su poder 4 . En el fondo, la centralidad de la persona en la acción pública significa no solamente calificarla como centro de atención, sino, sobre todo, considerarla el protagonista por excelencia de la Administración pública 5 . La transparencia no es algo teórico ni ajeno a la actividad diaria 6 , más bien al contrario. De hecho, la opacidad de la Administración o la lejanía o profunda distancia que siente el ciudadano ante los poderes públicos son los precedentes de la falta de legitimación de los gobernantes ante los gobernados. Por eso surge la idea de open goverment, para equilibrar la balanza entre el poder y el ciudadano ante la necesidad de legitimación de los primeros frente a los segundos. Esta balanza ha de equilibrarse debido al descrédito de los dirigentes de la “res publica” y las demandas de la sociedad de una mayor transparencia y acceso a la información de interés general. Este empoderamiento, como ahora se dice, obedece a varios motivos: la falta de confianza en los gobernantes y en los dirigentes públicos, la mejora de los servicios públicos y y la necesidad de que la limitación de sus derechos (para garantizar la convivencia pacífica) y los pagos de sus tributos se vean recompensados con la atención del interés general 7 . 4 Bandrés Sánchez-Cruzat, J. M. (2017). Prólogo. En Los límites al derecho de acceso a la información pública (1o, pp. 15–21). Madrid: INAP. Pág. 15. 5 Rodríguez-Arana Muñoz, J. (2015). Derecho administrativo y derechos sociales fundamentales (1o Edición). INAP., p. 594. 6 Cano Montejano, J. C. (2013, Octubre). Transparencia en la UE: evolución y perspectivas. Anuario Jurídico Villanueva, 19–57. Pág. 54. 7 González Maldonado, M. A., Gobierno abierto: una mirada desde los derechos sociales fundamentales, en Contrataciones públicas en el marco de los derechos sociales fundamentales (Dir. Jaime Rodríguez Arana, Coords. Federico Morandini, Almudena Fernández). INAP (Madrid, 2017), pág. 223. 303 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 Esta discusión acerca de la buena administración, tema de palpitante y rabiosa actualidad hoy día, no es ni mucho menos reciente 8 . El derecho de acceso a los documentos públicos, derecho componente del fundamental derecho a la buena administración pública, se encontraba ya reconocido en el ámbito comunitario 9 , en el art. 103 b) CE y en la normativa sectorial, como puede ser la relativa a la contratación pública y, además, ya ha sido objeto de numerosas interpretaciones judiciales. Ahora bien, no sin cierto retraso, es con la Ley 19/2013 con la que España entró en el numeroso grupo de países que disponen de una ley que regula la transparencia institucional y el derecho de acceso a la información 10 . Esta ley llega en un momento en el que la regulación previa resultaba insuficiente y no satisfacía, es obvio, las exigencias sociales y políticas. Esta ley, de carácter básico, se complementa con diversas leyes de transparencia autonómicas. Y pretende, como ya era necesario, dotar de una regulación homogénea, clara y sistemática tanto del derecho de acceso a la información como de las obligaciones en materia de transparencia de las Administraciones Públicas, solucionando la dispersión normativa anterior. Dicho cuerpo normativo establece obligaciones de transparencia en dos pilares fundamentales: la publicidad activa o divulgación de información por parte de la Administración de manera proactiva 11 , lo que implica que la Administración ha de tener una plataforma accesible, que ponga a disposición del ciudadano información pública actualizada; así como otra vertiente de carácter pasivo, esto es, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública a través de una solicitud que puede presentar cualquier persona física o jurídica, sin necesidad de motivación alguna, en virtud de la 8 Aunque en España el acceso a los documentos públicos se encuentra reconocido en la Constitución y hasta la Ley 19/2013 se encontraba regulado en diversa normativa sectorial, como por ejemplo en materia de contratos, subvenciones o actividades de altor cargos. Desde un punto de vista comparado, en el año 1766 Suecia ya contaba con la Ley de Libertad de Prensa y los Estados Unidos en el año 1966 aprobaron la Freedom of Information Act. 9 A estos efectos, nos remitimos al artículo elaborado por Quirós Soro, y que consta de la siguiente referencia (Quirós Soro, M. F. (2012). La transparencia en la Unión Europea. (Colegi Oficial de Bibliotecaris-Documentalistes de la Comunitat Valenciana, Ed.)Métodos de Información (MEI), Vol. 3, no, 177–203. Recuperado de: http://www.metodosdeinformacion.es/mei/index.php/mei/article/view/IIMEI3-N5-177203). En dicho estudio ya se indican algunas aplicaciones al principio de transparencia y acceso a la información, ya desde los inicios de la Unión Europea de manera indirecta, como de manera expresa a través de distintas regulaciones, como el Reglamento del Consejo de 1 de febrero de 1983, sobre apertura al público de los archivos históricos de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica o la Directiva del Consejo de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información medioambiental. 10 Araguàs Galcerà, I. (2017). Los límites de acceso a la información en el ordenamiento jurídico español. Su tratamiento en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en la legislación autonómica de transparencia. En Los límites al derecho de acceso a la información pública (1o, pp. 21–34). Madrid: INAP. Pág. 21 11 Araguàs Galcerà, I. (2017). Los límites de acceso a la información en el ordenamiento jurídico español (…), óp. cit., p. 21. 304 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 cual la Administración ponga a disposición del ciudadano, en reconocimiento de su derecho, de la información pública solicitada 12 . El fomento de la cultura de transparencia, pero sobre todo el control de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y la garantía del cumplimiento del derecho de acceso a la información pública recae sobre un órgano “independiente”, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Ante una denegación de solicitud de información o ante el silencio administrativo, puede el particular presentar un recurso a este órgano. Dicho recurso es potestativo, lo que quiere decir que la denegación de la solicitud de información es, si no se quisiera interponer dicho recurso, directamente impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 20 y 24 de la Ley 19/2013). En consecuencia, con esta ley de 2013, con sus luces y sus sombras, nos alejamos de una inadecuada dispersión normativa y de principios muchas veces programáticos para convertirlos en verdaderos derechos subjetivos, esto es, realmente garantizados ante los órganos jurisdiccionales para su realización efectiva. Acristalar los densos muros de las Administraciones Públicas no es un camino que pueda trazarse en poco tiempo, ya que las tendencias de conducta están muy arraigadas y de nada serviría someter a los representantes a gravosas cargas de suministro de información si los receptores de la información no la tuviesen en cuenta para la toma de decisiones 13 o la participación en los asuntos del interés general. Como señalamos anteriormente, una de las vertientes de la transparencia es el derecho de acceso a los archivos y registros. Este derecho de acceso sirve a una doble finalidad: es un instrumento del que puede hacer uso el administrado para obtener información que le facilite la defensa de sus propios intereses y, además, es una poderosa arma para fomentar la intervención del ciudadano en la vida pública 14 . Ambas finalidades se encuentran vinculadas a la cláusula del Estado democrático desde la participación ciudadana, así como a la cláusula del Estado de Derecho desde el punto de vista del control social de la Administración 15 . Un derecho de acceso a los documentos públicos debidamente aplicado y garantizado, tal y como debe concebirse en un sistema democrático avanzado, es una consecuencia y un presupuesto de la participación ciudadana y del control de la Administración Pública conforme con la visión de la persona y su dignidad como epicentro del Ordenamiento jurídico, en la medida en que 12 Si bien es cierto se configura como un auténtico derecho subjetivo del ciudadano, cuya vulneración puede verse amparada por los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo, no quiere decir que tenga un carácter absoluto. Más bien se han establecido una serie de límites formales y materiales para su ejercicio que abordaremos más adelante. 13 Cano Montejano, J. C. (2013, Octubre). Transparencia en la UE (…). óp.cit., p. 54. 14 Sendín García, M. Á. (2004). El derecho de acceso a los documentos administrativos: un instrumento esencial para la participación ciudadana. Derecho estatal y local. Revista de Estudios de Administración Local Y Autonómica (REALA), 294–295, 385–437. p. 388. 15 Ibídem, p. 388. 305 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 conforma sus relaciones con el Poder ejecutivo y forma parte de la buena administración del espacio público. Es necesario para que la ley sea realmente efectiva a efectos prácticos que la cultura y la educación cívica aprehenda que la rendición de cuentas no es tanto una obligación de los dirigentes como un derecho componente del fundamental a una buena administración pública de los ciudadanos. Frente al olvido de la participación, gran directriz política de la arquitectura constitucional del Estado social y democrático de Derecho, que ha sido desnaturalizada por visiones cerradas y unilaterales del poder político 16 es necesario, como hemos advertido, abogar por un modelo de Administración que fomente la implicación de los ciudadanos en los asuntos del interés general. Precisamente por ello el derecho de acceso a la información pública se ha articulado como un derecho concreto y exigible ante los tribunales de justicia. El derecho de acceso a los documentos públicos, si bien es un derecho y está ya garantizado a través de los vehículos procesales que hemos señalado, no tiene un carácter absoluto, sino que se encuentra sometido a algunas limitaciones previstas en la Ley 19/2013: algunas de ellas son causas de inadmisión (art. 18) y otras se articulan como límites al derecho de acceso (art. 14). En cualquier caso, tanto las limitaciones como las causas de inadmisión operan como excepciones. La regla general, siempre es, en consecuencia, la transparencia. Por eso tanto, al referirnos a estos límites procedimentales y sustantivos, estamos hablando siempre de causas claras, tasadas, que no han de llevar a equívocos y que, cuando se presentan dudas hermenéuticas, la labor de clarificar dichos cuestionamientos recae de manera potestativa sobre un organismo independiente y en última instancia, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, evitando que la transparencia quede al arbitrio de la Administración. Huelga decir que la aplicación de lo que podríamos llamar derecho de la transparencia, del buen gobierno y de la buena administración, ha de interpretarse no sólo siempre a favor de la mayor transparencia, sino también atendiendo a la ponderación y proporcionalidad 17 , esto es, a la razonabilidad 18 del caso concreto, sobre todo en lo 16 Rodríguez-Arana Muñoz, J. (2017). La participación en el estado social y democrático de derecho. (Universidad Colegio Mayor de Cundinarmarca, Ed.) Misión Jurídica: Revista de Derecho Y Ciencias Sociales, 7, 65–82. Recuperado de: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5167615.pdf p. 66. 17 De hecho, interpretar una norma jurídica consiste en conocer y comprender el sentido verdadero de la norma en el caso concreto al que queremos aplicarla, actividad que lleva aparejada una gran responsabilidad, cualquiera que sea el operador jurídico que realiza la labor hermenéutica. Cfr. Herce Maza, J. I. (2017). La interpretación de las normas: Francisco Suárez y los límites del silogismo. GABILEX, 10, 145. 306 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 relativo a la aplicación razonable de los límites al derecho de acceso a los documentos públicos 19 . Por ello es importante, a la hora de su concreción, atender a las interpretaciones elaboradas por el Consejo de Transparencia (y, por ende, de los Consejos de Transparencia de las Comunidades Autónomas que aplican sus normativas autonómicas correspondientes) así como las elaboradas por nuestros órganos jurisdiccionales. Un ejemplo de estas interpretaciones es la que ahora elabora el Tribunal Supremo en la Sentencia 1547/2017, que se pronuncia sobre la aplicación de la Ley 19/2013, en concreto sobre la acción previa de reelaboración como causa de inadmisión y la denegación de acceso a información por suponer un perjuicio para los intereses económicos del recurrente. La sentencia es relevante en la medida en que es la primera sentencia dictada por el Tribunal Supremo en interés casacional sobre transparencia administrativa 20 . III. ACCIÓN PREVIA DE REELABORACIÓN COMO CAUSA DE INADMISIÓN DE LA SOLICITUD DE INFORMACIÓN PÚBLICA Y LOS INTERESES ECONÓMICOS Y COMERCIALES COMO LÍMITE DE ACCESO A LA MISMA SEGÚN LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO (SALA 3º, SECCIÓN 3º), NÚM. 1547/2017, DE 16 DE OCTUBRE. El Tribunal Supremo conoce el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia dictada por la Sección 7º de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 7 de noviembre de 2016 por la que se desestima el recurso de apelación interpuesto por RTVE contra la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de 18 de mayo de 2016 que, a su vez, desestimó el recurso contencioso-administrativo que interpuso RTVE contra la Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 24 de septiembre de 2015. 18 No es cuestión baladí defender una hermenéutica jurídica guiada por la razonabilidad. Cfr. Herce Maza, J. I. (2017). La interpretación de las normas: Francisco Suárez y los límites del silogismo, óp. cit., para entender cómo opera el criterio de razonabilidad en la hermenéutica jurídica recomendamos leer la siguiente obra: Recasens Siches, L. (1973). Nueva filosofía de la interpretación del Derecho. Mexico, Mexico: Porrúa. 19 Se trata de realizar un juego de equilibrios. La norma trata de evitar el ocultismo en las Administraciones Públicas y la opacidad en la gestión de los asuntos públicos, pero se determinan una serie de restricciones porque se considera que han de protegerse determinados intereses ya sean públicos (p. ej. cuestiones de defensa nacional), ya sean privados (p. ej. la protección de datos personales). 20 Primera sentencia en interés casacional sobre transparencia administrativa. (2017). Noticias Jurídicas. Recuperado de: http://noticias.juridicas.com:8080/actualidad/jurisprudencia/12444-primera-sentencia-eninteres-casacional-sobre-transparencia-administrativa/ 313 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 facilitar la información solicitada puede suponer perjuicio para los intereses económicos y comerciales. El Alto Tribunal hace una evaluación del interés del daño en el que señala que aunque la corporación actúa en un mercado competitivo, queda acreditado que facilitar información sobre los gastos efectuados para participar en Eurovisión 2015 pueda acarrear un perjuicio para sus intereses económicos y comerciales, dado que no se pide información sensible sobre el funcionamiento interno de la Corporación, ni sobre su sistema de producción de programas o estructura de costes; y la solicitud ni siquiera se refiere a un programa de producción propia. Esta consideración del Tribunal Supremo no sólo nos sirve para en este caso, reconocer el derecho de acceso de información al solicitante, sino para delimitar, en un principio, cuales son algunos de los criterios a tener en cuenta de cara a determinar qué información podría afectar a los intereses económicos y comerciales de una corporación obligada al cumplimiento de la Ley 19/2013. Los criterios serían en principio los siguientes: la información ha de ser sensible sobre el funcionamiento interno de la corporación, revelar información sobre el sistema de producción de programas o estructuras de costes y, en especial, para este asunto, que el programa sea o no de elaboración propia. Todos estos criterios están referidos a información qué si estuviera en manos de las empresas que concurren en el mercado, perjudicarían la libre competencia y, en definitiva, a la compañía que revela la información. Información de carácter sensible 30 podría ser aquella que revele procedimientos internos de decisión dentro de la compañía, estrategias o campañas de marketing presentes o futuras o incluso información concreta y detallada de los resultados de determinados proyectos de investigación y mejora de procesos internos. Por otro lado, una información que revele el sistema de producción de programas o estructura de costes, se encuentra relacionada en un primer lugar con el know-how de la entidad, que en este caso es la realización de programas televisivos y en un segundo lugar, con la gestión de los costes de la compañía (que en ocasiones pueden revelar algunos puntos críticos de la organización que pudieran influenciar desde su posición en el mercado como su peso en determinadas negociaciones con proveedores). Por último, la evaluación sobre si se considera un programa de elaboración propia, es importante a la hora de determinar si la información sobre la realización, desarrollo y 30 El concepto de información sensible varía en función del mercado en el que la entidad se desenvuelva, por lo tanto, habrá que determinar en cada situación qué información tiene la cualidad de sensible o no. Pese a ello, creemos que es posible entender como información sensible aquella que si se encontrara en poder de la competencia pudiera perjudicar la libre competencia en el mercado en el que concurren. 314 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 organización de dicho programa es de conocimiento único, exclusivo y excluyente de la compañía y resultado de una inversión previa o no. Si lo fuera, la difusión de determinada información podría perjudicar al revelar información que pudiera beneficiar a la competencia. En relación sobre el interés general en el acceso a la información, en nuestra opinión, no cabe duda de que dicho interés existe. Compartimos la consideración del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la Resolución de fecha 24 de septiembre, basada en que los presupuestos de RTVE son públicos, por lo que definir el coste que supuso la participación en el festival también debería ser de conocimiento público. En relación al test de interés público, mejor sería de interés general, cabe concluir que existe un interés que justifica el acceso a la información, siendo la aplicación del límite injustificado y desproporcionado. El Tribunal Supremo ha dictado una primera sentencia en materia de acceso a la información adoptada en favor de una mayor transparencia, conforme a los principios establecidos en la Ley 19/2013. En dicha sentencia reconoce el derecho del particular a acceder a información pública ante las reticencias planteadas por RTVE, ente público, a suministrarla. Para ello, RTVE intentó emplear de manera espúrea tanto las causas de inadmisión de la solicitud como las causas de denegación de su acceso, limitaciones formales y materiales para obstaculizar el conocimiento ciudadano de dicha información, que tiene carácter público. Es fundamental esta sentencia para fomentar la participación de los ciudadanos y su conocimiento de la llevanza de los asuntos públicos. La participación sólo puede basarse en la información, y para ello han de caer los muros que protegían la Administración Pública y sustituir la protección de la reserva y el secreto por el deber de información 31 . A continuación, formularemos conclusiones sobre ello. IV. CONCLUSIONES La relación entre la transparencia en la actuación de las Administraciones Públicas y el acceso a los documentos públicos con la calidad democrática es evidente. Una Administración transparente, que permite el acceso a los documentos públicos a los ciudadanos y que, por ello, fomenta la participación de los miembros de la sociedad en los asuntos de interés general es una Administración que respeta los estándares democráticos y es consciente de la centralidad de la persona. 31 Rodríguez-Arana Muñoz, J. (1995). La transparencia en la Administración Pública. (Instituto Vasco de Administración Pública, Ed.) Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, 42, 447–466. 315 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 La centralidad de la persona y de la dignidad inherente al ser humano es el centro del sistema, el punto cardinal que ha de ser el referente en toda actuación de la Administración Pública. Como la persona es el centro del poder público y la protagonista de los asuntos de interés general, tiene reconocidos ciertos derechos, entre ellos, el derecho a una buena administración en el que se integran el derecho a la transparencia y al acceso a los documentos públicos. El derecho de acceso a los documentos públicos conecta a la perfección con la vertiente activa del protagonista de los asuntos públicos, esto es, con la participación. La participación sólo puede darse cuando los ciudadanos pueden conocer la dinámica de los asuntos de interés general, para lo que es necesario poder acceder a la documentación pública que les facilita dicha información. Un sistema democrático y que fomenta la participación de la persona en los asuntos colectivos no puede consentir comportamientos opacos de las autoridades del sector público. Además, la transparencia y el derecho de acceso a los documentos públicos no son cuestiones que pertenezcan a la especulación teórica, sino todo lo contrario, se plasman en la realidad cotidiana de la Administración Pública. Es precisamente por este motivo por el cual determinadas Administraciones continúan alzando grandes muros entre ellas y el ciudadano, porque la transparencia y el acceso a los documentos públicos equilibran la balanza entre el poder entre gobernantes y gobernados y permite la rendición de cuentas de los servidores públicos frente a los verdaderos depositarios del poder, los ciudadanos. De la misma manera, precisamente por facilitar la rendición de cuentas de los servidores públicos, otras Administraciones se han abanderado la gestión transparente y actúan conforme a los postulados de una nueva Administración rodeada, por fin, de muros de cristal, consciente de su posición de servicio objetivo al interés general. En un periodo de crisis de legitimidad de los gobernantes frente a los ciudadanos se publica la Ley 19/2013. Esta ley tiene algunas sombras, como calificar el derecho de acceso a los documentos públicos derecho subjetivo y no como lo que es, un derecho fundamental, pero al menos sienta las premisas para la transparencia y el buen gobierno y dota, al fin, de una regulación homogénea del derecho de acceso a la información pública y de las obligaciones en materia de transparencia. Esta norma diferencia las obligaciones de transparencia en publicidad activa y el ejercicio del derecho a la información pública. Esta última se refiere al derecho de acceso a la información de carácter público a través de una solicitud, que puede presentar cualquier persona física o jurídica sin necesidad de motivación, con el objetivo de que la Administración ponga a disposición de ciudadano la información que solicitó. Se configura el derecho de acceso como un verdadero derecho subjetivo 316 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 exigible potestativamente ante un consejo independiente y, sobre todo, ante los órganos jurisdiccionales. Un derecho de acceso a estos documentos que se encuentre debidamente garantizado y se aplique adecuadamente, tal y como debe entenderse en un sistema democrático avanzado, articula la participación ciudadana y el control de la Administración Pública conforme a una visión de la persona como epicentro del ordenamiento jurídico y con su dignidad, conformando sus relaciones con el Poder Ejecutivo. Pese a configurarse como un derecho subjetivo, éste no tiene un carácter ilimitado. Se establecen en la Ley 19/2013 una serie de límites formales (causas de inadmisión de la solicitud de acceso) y límites materiales (causas de denegación de acceso). Como la regla general es buscar siempre la interpretación más favorable a la transparencia, estos límites solo son causas tasadas, que operan como excepciones y cuya aplicación ha de estar debidamente motivada. En todo caso deberá preponderar la interpretación proporcional y razonable en la aplicación de estos límites. Precisamente es importante conocer las diferentes interpretaciones que se realizan sobre estos límites, para ello el Consejo de Transparencia emite Criterios Interpretativos que orientan sobre su aplicación. Pero, además, como hemos dicho, frente a las impugnaciones de las inadmisiones o denegaciones de acceso o de las impugnaciones a las resoluciones de los Consejos de Transparencia cabe interponer recurso contenciosoadministrativo. Esto quiere decir que también los órganos jurisdiccionales interpretan las obligaciones de transparencia en el marco de la hermenéutica judicial. Pues bien, sobre la acción previa de reelaboración como causa de inadmisión de la solicitud de información pública y sobre los intereses económicos y comerciales como límite de acceso a la información, el Tribunal Supremo ha dictado la Sentencia 1547/2017, que hemos analizado en este trabajo. Esta sentencia dictada por el Alto Tribunal analiza las dos cuestiones a las que hacíamos referencia en el párrafo anterior, al ser las causas alegadas por RTVE para impedir el acceso a la documentación del ciudadano. En este marco, el Tribunal Supremo en línea con los criterios interpretativos dictados por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno emite una resolución evidentemente favorable a la transparencia señalando que ni concurren causas para la inadmisión de la solicitud de información ni cabe aplicar las limitaciones de acceso a la información pública. No concurren en el presente caso las circunstancias necesarias para que se diera la causa de inadmisión basada en la realización de una acción previa de reelaboración. El Alto Tribunal entiende que la información solicitada ya obra en poder de RTVE y que se 317 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 encuentra en los documentos contables y presupuestarios de la entidad. Por lo tanto, ni es necesario reelaboración alguna, ni es necesario un tratamiento previo de la información para obtener algo diferente de lo que ya tiene. Tampoco concurren en este caso los requisitos necesarios para entender que sea aplicable el límite de acceso a la información basado en que la difusión de la información pudiera afectar los intereses económicos y comerciales. Este límite protege el daño indebido a determinadas posiciones comerciales de la compañía. No obstante, esto no quiere decir que toda información que se solicite a una entidad que opera en un mercado competitivo afecte a dichos intereses, será la entidad la que tenga que motivar porqué la entrega de información solicitada pudiera afectar dichos intereses, y la idea de interés económico o comercial se entenderá siempre en sentido estricto. En este sentido, el Alto Tribunal aclara, tras la realización de los denominados test del daño y test del interés público que la información no es sensible sobre el funcionamiento interno de RTVE, tampoco proporciona información sobre su sistema de producción de programas o estructura de costes, y ni siquiera el programa es de elaboración propia, con lo que no se ven afectados intereses económicos ni comerciales. En todo caso, y además de lo anterior, en su sentencia, el Tribunal Supremo aclara y reitera una serie de elementos imprescindibles a la hora de interpretar y aplicar la normativa en materia de transparencia: que se ha de tomar como premisa la formulación amplia y expansiva del derecho de acceso a la información, lo que obliga a interpretar de forma estricta cuando no restrictiva las limitaciones al derecho de acceso y las causas de inadmisión y que la posibilidad de limitar el acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración. Es fundamental atender en estos casos a los principios de ponderación, proporcionalidad y razonabilidad a la hora de individualizar la norma jurídica en el caso concreto. Habrá que evaluar en cada situación como operan las causas de inadmisión y los límites de acceso a la información, optando siempre por la decisión más favorable a la transparencia. Es en este punto sobre el que deberán pivotar las controversias suscitadas en el derecho de acceso a la información pública: en la interpretación razonada y razonable, la proporcionalidad y la ponderación y, sobre todo, en la búsqueda siempre de la mayor transparencia. In dubio pro perspicuum. No podemos negar que esta sentencia es una gran noticia a favor de la transparencia y del derecho de acceso a los documentos públicos, marcando el Tribunal Supremo un camino interpretativo favorable a una Administración abierta y accesible, conforme con 318 Anu Fac Der UDC, 2018, 22:298-319 la centralidad de la persona en el Ordenamiento Jurídico y en el marco de la Administración Pública. BIBLIOGRAFÍA Araguàs Galcerà, I. (2017). Los límites de acceso a la información en el ordenamiento jurídico español. Su tratamiento en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en la legislación autonómica de transparencia. 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