As funções contemporâneas do mandado de injunção: análise empírica sobre o perfil das ações ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal

AS FUNÇÕES CONTEMPORÂNEAS DO MANDADO DE INJUNÇÃO: ANÁLISE EMPÍRICA SOBRE O PERFIL DAS AÇÕES AJUIZADAS PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL WRIT OF INJUNCTION’S CONTEMPORARY FUNCTIONS: EMPIRICAL ANALYSIS ON THE PROFILE OF THE JUDICIAL ACTIONS FILED IN FEDERAL SUPREME COURT 1Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio* 2Alexandre Araújo Costa** RESUMO O presente artigo é resultante de pesquisa empírica empreendida a respeito do mandado de injunção (MI), modalidade processual instituída pela Constituição de 1988 para enfrentar o problema do descumprimento das normas constitucionais que demandam a atuação positiva do Estado. Tomando como unidades de análise os MIs impetrados perante o Supremo Tribunal Federal (STF) entre 05/10/1988 e 31/12/2015, o trabalho descreve as propriedades relacionadas ao ajuizamento das ações dessa espécie, dentre as quais se destaca a prevalência de MIs sobre direitos de servidores públicos. A partir de análise evolutiva acerca dos padrões de impetração do MI e de avaliação a respeito das decisões de procedência proferidas pelo STF em tais processos, constatou-se que referido tribunal estimulou, de maneira diferenciada, o ajuizamento de MIs pelos servidores públicos, os quais foram beneficiados, de forma praticamente exclusiva, pela alteração jurisprudencial verificada no ano de 2007 a respeito dos efeitos atribuídos ao MI. Palavras-chave: Mandado de injunção; Supremo Tribunal Federal; Análise estatística; Propriedades de impetração; Servidores públicos. * Mestre e Doutorando em Direito pela Universidade de Brasília. Membro da Advocacia-Geral da União. Email: [email protected]. ** Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília. Mestre e Doutor em Direito pela Universidade de Brasília. Email: [email protected]. 452 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 ABSTRACT This article presents the results of an empirical analysis on the writ of injunction (WI), which is a procedural modality created by the Constitution of 1988 to address the issue of violation of constitutional norms that demand the State’s positive action. Taking as units of analysis the WIs filed in Federal Supreme Court (FSC) between 10/05/1988 and 12/31/2015, it describes the properties related to the filing of these judicial actions, with emphasis on the prevalence of WIs dealing with public servant rights. The evolutionary analysis on WIs filing patterns and the evaluation of the judgments issued by FSC in these judicial actions reveal that this Court has particularly stimulated the filing of WIs by public servants, which were practically the only ones to profit from the jurisprudential change occurred in 2007 on the effects attributed to WI. Keywords: Writ of injunction; Federal Supreme Court; Empirical analysis; Filing properties; Public servants. INTRODUÇÃO O presente artigo (i) descreve os padrões de ajuizamento de mandados de injunção (MIs) perante o Supremo Tribunal Federal (STF) e, a partir da (ii) análise dos dados obtidos, (iii) propõe interpretações que contribuem para identificar fatores determinantes para a conformação dos padrões verificados. Os resultados expostos a seguir foram obtidos mediante pesquisa empírica que levantou dados primários sobre o ajuizamento e o julgamento das ações dessa espécie no âmbito do STF, organizou essas informações de maneira sistemática e, a partir de uma abordagem de estatística descritiva, identificou o perfil de ingresso dos MIs, ou seja, as propriedades típicas das ações ajuizadas perante o Supremo. A pesquisa teve início com a realização de ampla revisão da literatura relacionada ao MI e de breve investigação exploratória sobre as decisões colegiadas proferidas pelo STF no julgamento das ações dessa espécie. Os trabalhos escritos a respeito do MI são, em regra, de caráter teórico e reproduzem a afirmação de que, até 2007, o mandado de injunção era um instrumento de pouca ou nenhuma utilidade, dado que seus efeitos se limitavam à declaração da mora normativa e à cientificação da autoridade omissa, sem que o próprio Poder Judiciário pudesse supri-la. A questão relativa aos grupos de titulares de direitos que são favorecidos pelas decisões proferidas em sede de MI não foi objeto de estudo específico em nenhum dos trabalhos teóricos acessados. Nessa descrição, enquadram-se, dentre tantos outros, os estudos de Elaine Harzheim 453As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 Macedo e Michelle Fernanda Martins1, Elival da Silva Ramos2, Fábio Lima Quintas3, Gustavo Henrique Paschoal e Marco Aurélio Gomes Barboza4, Luiz Carlos Gallo e Zulmar Fachin5, Luiz Henrique Diniz Araújo6, Paulo Bonavides7, Paulo Roberto Barbosa Ramos e Diogo Diniz Lima8. Por sua vez, as poucas pesquisas empíricas identificadas sobre o MI contêm restrições relevantes quanto ao conjunto de dados que se dispõem a analisar. É esse o caso das investigações realizadas por David da Silva Pereira9, Jacqueline Querino Alves e outras10, Karina Denari Gomes de Mattos11, Luciane de Oliveira Ramos12, Maria Cristina Barboza13 e Paula Rodrigues Sabra14. Constituem 1 MACEDO, Elaine Harzheim; MARTINS, Michelle Fernanda. A eficácia do mandado de injunção: doutrina e perspectivas jurisprudenciais. Interesse Público, Belo Horizonte, v. 13, n. 70, p. 97-122, nov./dez. 2011. 2 RAMOS, Elival da Silva. Mandado de injunção e separação dos poderes. Cadernos Jurídicos, São Paulo, ano 16, n. 40, p. 29-42, abr./jun. 2015. 3 QUINTAS, Fábio Lima. A efetividade do mandado de injunção: retrospecto e perspectivas. Direito Público, Porto Alegre, v. 5, n. 20, p. 82-102, mar./abr. 2008. 4 PASCHOAL, Gustavo Henrique; BARBOZA, Marco Aurélio Gomes. Da inefetividade das decisões tomadas pelo poder judiciário em ação direta de inconstitucionalidade por omissão e em mandado de injunção. Revista de Direitos e Garantias Fundamentais, Vitória, n. 10, p. 275302, jul./dez. 2011. 5 GALLO, Luiz Carlos; FACHIN, Zulmar. O mandado de injunção na jurisprudência do supremo tribunal federal. Revista Jurídica Cesumar – Mestrado, Maringá, v. 12, n. 1, p. 343-352, jan./jun. 2012. 6 ARAÚJO, Luiz Henrique Diniz. O mandado de segurança, o mandado de injunção e a efetivação dos direitos sociais. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 50, n. 199, p. 227-235, jul./set. 2013. 7 BONAVIDES, Paulo. Constituição e normatividade dos princípios: discursos e prefácios. São Paulo: Malheiros, 2012. 8 RAMOS, Paulo Roberto Barbosa; LIMA, Diogo Diniz. Mandado de injunção: origem e perspectivas. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 48, n. 191, p. 27-38, jul./set. 2011. 9 PEREIRA, David da Silva. Jurisprudência e política no supremo tribunal federal: a omissão inconstitucional nas decisões de mandado de injunção (1988-2010). 2013. 244f. Tese (Doutorado em Ciência Política) – Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2013. 10 ALVES, Jacqueline Querino et al. O mandado de injunção como instrumento de efetividade de direitos individuais e coletivos. Revista do Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília, Brasília, v. 6, n. 1, p. 134-171, jan./jul. 2012. 11 MATTOS, Karina Denari Gomes de. Democracia e diálogo institucional: a relação entre os poderes no controle das omissões legislativas. 2015. 171f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2015. 12 RAMOS, Luciane de Oliveira. O controle de constitucionalidade por omissão no supremo tribunal federal: análise dos casos de omissão legislativa nos vinte e um anos da Constituição. 2010. 135f. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2010. 13 BARBOZA, Maria Cristina. A omissão no centro das atenções: o mandado de injunção como um instrumento de garantia de direitos fundamentais e de solução de omissões legislativas. 2014. 192f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2014. 14 SABRA, Paula Rodrigues. Mandado de injunção: a relação entre os poderes Judiciário e Legislativo. 2008. 75f. Monografia apresentada como requisito para conclusão de ano letivo, 454 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 exceções a esse quadro de fragilidade de estudos quantitativos acerca do MI os relatórios produzidos pela Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas (FGV Direito Rio) no âmbito do projeto “Supremo em Números”. Ainda que nenhum desses relatórios tenha se dedicado, de modo exclusivo, ao instituto em exame, tais documentos apresentam informações relevantes sobre a taxa de MIs em relação ao total de processos em trâmite no STF15, o tempo demandado para seu julgamento16 e, em especial, o número de MIs impetrados até 2012 e a variação anual do quantitativo de ações ajuizadas, apontando, inclusive, para a ocorrência de uma explosão do quantitativo de impetrações a partir do ano de 200717. Por abranger diversos institutos além do MI, os relatórios mencionados não incluem a categorização, a descrição e a análise de outras variáveis relativas à impetração dos MIs, além das mencionadas. Quanto à referida explosão de MIs a partir de 2007, limitam-se a sugerir a hipótese de que “esse movimento é provavelmente explicado pela mudança de orientação da corte quanto à efetividade do remédio a partir do julgamento do MI 712 [...]”18. Para que tal hipótese seja efetivamente testada, é necessário empreender investigação específica, pormenorizada e aprofundada acerca do perfil de ingresso dos MIs, de modo que a investigação levada a efeito pela FGV Direito Rio não descaracteriza a relevância e a originalidade do presente estudo. A leitura preliminar de algumas dezenas de acórdãos indiciou a existência de considerável quantitativo de ações e de decisões de procedência proferidas em sede de MI a respeito de temas relacionados a servidores e agentes públicos. Observamos, também, que muitos desses julgados favoráveis a servidores foram prolatados após a modificação jurisprudencial ocorrida em 2007 a respeito dos efeitos produzidos pelo MI. Conjuntamente com os resultados oferecidos por Sociedade Brasileira de Direito Público, São Paulo, 2008. Disponível em: <http://www. sbdp.org.br/monografias_ver.php?idConteudo=127>. Acesso em: 12 out. 2017. 15 FALCÃO, Joaquim; CERDEIRA, Pablo de Camargo; ARGUELHES, Diego Werneck. I relatório supremo em números: o múltiplo supremo. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas, 2011. 71p. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/10312>. Acesso em: 12 out. 2017. 16 FALCÃO, Joaquim; HARTMANN, Ivar A.; CHAVES, Vitor P. III relatório supremo em números: o Supremo e o tempo. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas, 2014. 151p. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/12055>. Acesso em: 12 out. 2017. 17 FALCÃO, Joaquim et al. II relatório supremo em números: o supremo e a federação entre 2010 e 2012. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas, 2014. 28p. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/11544>. Acesso em: 12 out. 2017. 18 FALCÃO, Joaquim et al. II relatório supremo em números: o supremo e a federação entre 2010 e 2012. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas, 2014. 28p. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/11544>. Acesso em: 12 out. 2017, p. 63. 455As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 pesquisas relativas às ações diretas de inconstitucionalidade por ação19 e por omissão20, que identificaram um grande número de decisões favoráveis a servidores, sindicatos e categorias profissionais, essa análise preliminar sugeria, também, a existência de correlação entre o número aparentemente elevado de MIs sobre direitos dos servidores públicos e os julgamentos de procedência prolatados nestas ações pelo STF. As informações fornecidas por essas investigações prévias permitiram definir com clareza os objetivos que conduziram a presente pesquisa, os quais estão descritos a seguir: a) identificar e descrever as características dos MIs impetrados perante o STF, notadamente no que diz respeito às seguintes variáveis: data de distribuição das ações; natureza dos impetrantes e impetrados; tipo de ato necessário a suprir a omissão inconstitucional suscitada; tema jurídico sobre o qual versam; e titular do direito cujo exercício se pretende viabilizar; b) analisar a evolução dessas variáveis ao longo do período examinado, que se estende de 05/10/1988 a 31/12/2015, de modo a segmentá-lo em fases de impetração do MI, distinguíveis entre si em razão das características prevalecentes ou dos padrões de ajuizamento observados em cada uma delas; c) descrever e analisar as decisões de procedência proferidas pelo STF em sede de MI e examinar os efeitos que lhes foram atribuídos por esse tribunal; d) avaliar se existe correlação entre os padrões de ajuizamento do MI observados em cada fase de impetração e os julgamentos de procedência proferidos pelo STF em tais ações. Tendo tais objetivos como guias, pretendemos resolver o seguinte problema de pesquisa: o número de MIs impetrados para assegurar direitos de servidores públicos supera o quantitativo de MIs impetrados em favor dos demais grupos de titulares de direitos? Em caso positivo, a prevalência de MIs impetrados sobre direitos de servidores públicos deriva da concessão a este grupo de tratamento diferenciado pelo STF nos julgamentos de procedência proferidos nas ações dessa espécie? 19 COSTA, Alexandre; BENVINDO, Juliano Zaiden. A quem interessa o controle concentrado de constitucionalidade? o descompasso entre teoria e prática na defesa dos direitos fundamentais. SSRN, 2014. 84p. Disponível em: <https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_ id=2509541>. Acesso em: 12 out. 2017. 20 FULGÊNCIO, Henrique Augusto Figueiredo. A quem interessa o controle concentrado da omissão inconstitucional: exame crítico acerca dos resultados produzidos pela ação direta de inconstitucionalidade por omissão. 2015. 206f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de Brasília, Brasília, 2015. 456 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 Partimos da hipótese de que a prevalência de MIs impetrados sobre direitos de servidores públicos foi provocada pelo tratamento diferenciado conferido pelo STF a este grupo, o qual, em comparação com os demais grupos de impetrantes, obteve decisões de procedência em relação a um quantitativo superior de direitos de sua titularidade e com efeitos reforçados em decorrência da alteração jurisprudencial verificada no ano de 2007. A pesquisa possui natureza observacional e censitária, tendo como objeto todo o universo de 6.369 MIs impetrados perante o STF entre 05/10/1988, data da promulgação da Constituição em vigor, e 31/12/2015. O número de valores perdidos é baixo, atingindo determinadas variáveis de apenas 12 dos 6.369 MIs analisados, o que corresponde a menos de 0,2% desses processos, percentual que é bastante inferior ao limite admitido de 5%21. As informações processuais relativas aos MIs foram diretamente coletadas no sítio eletrônico do STF e em sua Seção de Arquivo, para onde foram remetidos processos mais antigos que não haviam sido convertidos em eletrônicos, os quais somente foram acessados in loco. A coleta de dados foi realizada entre os meses de maio e agosto de 2016. Com o intuito de reforçar o nível de confiabilidade da mensuração, o registro e a categorização dessas informações foram deixados a cargo de apenas um dos pesquisadores. Posteriormente, os dados foram conjuntamente revisados por ambos. Categorias de análise Os dados levantados foram submetidos à análise de conteúdo, com o objetivo de organizá-los sob a regra da contagem frequencial em categorias criadas indutivamente. Enumeramos, a seguir, as categorias em que se fragmentam as variáveis da pesquisa: a) Variável: natureza dos impetrantes. Categorias: •pessoasfísicas;•administraçãopública;•entidadescorporativas;•partidospolíticos;•associações,fundaçõesousociedadescivis;•grupodepessoasnãopersonificado; b) Variável: natureza dos impetrados, quanto à esfera federativa que integram. Categorias: •autoridades,órgãosoupessoasjurídicasfederais;21 SAMPIERI, Roberto Hernández; COLLADO, Carlos Fernández; LUCIO, María del Pilar Baptista. Metodologia de pesquisa. Tradução Daisy Vaz de Moraes. 5. ed. Porto Alegre: Penso, 2013. 457As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 •autoridades,órgãosoupessoasjurídicasestaduais;•autoridades,órgãosoupessoasjurídicasdistritais;•autoridades,órgãosoupessoasjurídicasmunicipais;•outros; c) Variável: natureza dos impetrados, quanto ao Poder estatal ou órgão autônomo que integram. Categorias: •autoridades,órgãosoupessoasjurídicasdoPoderExecutivo;•autoridadesouórgãosdoPoderLegislativo;•autoridadesouórgãosdoPoderJudiciário;•autoridadesouórgãosdoMinistérioPúblico;•autoridadesouórgãosdaDefensoriaPública;•outros; d) Variável: tipo de ato necessário a suprir a omissão inconstitucional suscitada. Categorias: •emendasconstitucionais;•leis;•medidasprovisórias;•decretoslegislativos;•resoluçõesdoSenado;•decisõesoudespachosjudiciais;•atospolítico-administrativos;•atosnormativosdoTribunalSuperiorEleitoral;•normasderegimentosinternosdetribunais;•demaisespéciesdeatosadministrativos,decaráterconcretoouabstrato;•outros; e) Variável: titulares do direito cujo exercício se pretende viabilizar. Categorias: •servidoresedemaisagentespúblicos;•trabalhadoresdosetorprivado;•empresários;•entidadescorporativaseentidadesdoterceirosetor;•minorias;•direitostransversais;•outros; 458 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 f) Variável: data da distribuição dos MIs. Categorias: •MIsdistribuídosantesde2007;•MIsdistribuídosapartirde2007; g) Variável: eficácia das decisões de procedência proferidas em MIs. Categorias: •Decisõesanterioresa2007;•Decisõesproferidasapartirde2007.Para a compreensão adequada do alcance das categorias listadas, é necessário explicitar os critérios de inclusão e exclusão de elementos em cada uma delas22. Quanto à variável “natureza dos impetrantes”, tomamos como parâmetro, essencialmente, a classificação efetuada pelo Código Civil a respeito das pessoas físicas, também denominadas pessoas naturais, e das pessoas jurídicas, enumeradas nos artigos 41 e 44 da Lei n. 10.406/200223. A categoria “administração pública” engloba pessoas jurídicas de direito público e órgãos públicos. Diante do interesse especial pelos MIs favoráveis a servidores públicos, consideramos adequado reservar uma categoria específica às entidades corporativas, que correspondem às entidades de classe e sindicais, representativas de categorias econômicas e profissionais, além dos conselhos profissionais. Essas entidades e conselhos, portanto, foram apartados das demais associações civis e entidades da administração pública. Já o grupo de pessoas não personificado não corresponde a litisconsórcio ativo de pessoas físicas, caso em que se incluiria na primeira categoria dessa variável; trata-se, na verdade, de situação singular de MI impetrado por pessoas que faziam parte de uma campanha, as quais foram identificadas pelo STF como um grupo de pessoas não personificado, expressão que reproduzimos neste trabalho. Por sua vez, as variáveis descritas nas alíneas b, c e d foram definidas a partir dos critérios utilizados pelo texto constitucional para distinguir, respectivamente, as esferas em que se distribuem as unidades da Federação, os Poderes estatais e órgãos autônomos, e os tipos de atos normativos, conforme se depreende dos artigos 1º, 2º, 18, 59, 127 e 134 da Constituição. Especificamente quanto à variável “d”, a categoria “atos político-administrativos” refere-se aos atos relativos a processos por crime de responsabilidade, mencionados, por exemplo, nos artigos 52 e 85 da Constituição. 22 BARDIN, Laurence. Análise de conteúdo. Tradução Luís Antero Reto e Augusto Pinheiro. São Paulo: Edições 70, 2011. 23 Os textos de todos os atos normativos citados ao longo deste trabalho podem ser consultados no Portal da Legislação do governo federal, disponível em: <http://www4.planalto.gov.br/legislacao>, acesso em: 12 out. 2017. Por sua vez, os julgados do STF mencionados a seguir constam da sua página de acompanhamento processual, disponível em: <http://www.stf.jus.br/ portal/processo/pesquisarProcesso.asp>, acesso em: 12 out. 2017. 459As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 Sobre a variável “e”, referente aos titulares do direito cujo exercício se pretende viabilizar mediante MI, cumpre esclarecer que, embora estejam submetidos a regimes jurídicos diversos, optamos por reunir, em uma só variável, os servidores e demais agentes públicos. Este grupo compreende, além dos servidores públicos civis e militares, os agentes políticos, os titulares de serviços notariais e de registro, e os particulares em colaboração com o Poder Público. A reunião se justifica pela similaridade dos objetos dos MIs impetrados por tais subcategorias, pelo seu enquadramento comum no gênero “agentes públicos” e pelo reduzido quantitativo de MIs impetrados por agentes públicos que não são servidores civis ou militares, o que não recomendava a formulação de uma categoria específica para eles. Ademais, esse grupo compreende, além dos servidores em atividade, os inativos, os pensionistas e demais dependentes de servidores, bem como ex-servidores que objetivam ser readmitidos no serviço público, os quais pretendem exercer direitos que lhes são assegurados em razão da relação específica que mantêm, direta ou indiretamente, com a administração pública. Já a categoria “entidades corporativas e entidades do terceiro setor” abrange pessoas jurídicas que, embora sejam diversas, assemelham-se por terem impetrado MIs com o objetivo de promover o exercício de direitos das próprias entidades impetrantes, e não dos sujeitos por elas representados ou beneficiados pelas atividades que desempenham. Ainda em relação à variável “e”, a categoria “minorias” engloba MIs sobre direitos de pessoas com deficiência, quilombolas, idosos, homossexuais, transexuais e adventistas do sétimo dia. Somente foram incluídos nessa categoria os MIs relativos a direitos específicos dos grupos minoritários, ou seja, direitos que sejam diretamente relacionados à sua condição de minorias. Desse modo, nos casos em que a condição de integrante de grupo minoritário não era suficiente para o exercício do direito pleiteado, sendo necessário que os impetrantes se enquadrassem, simultaneamente, em alguma das categorias precedentes, os MIs foram incluídos nestas últimas, e não na categoria pertinente às minorias. Por fim, a categoria “direitos transversais” refere-se a direitos que não são específicos de grupos determinados, mas comuns aos cidadãos e pessoas em geral. Em outros termos, são direitos que as pessoas possuem não por integrarem determinada classe ou categoria, mas por sua condição comum de jurisdicionados, consumidores, eleitores, contribuintes, estudantes, cidadãos brasileiros ou de determinada unidade federativa, dentre outras qualificações abrangentes. Além das variáveis descritas, há uma última variável nominal cujas categorias não foram enumeradas. Trata-se da variável concernente ao “tema jurídico sobre o qual versam os MIs”. Por agregar 315 temas diferentes, preferimos não enunciar cada uma das categorias que a compõem. A análise dessa variável é feita conjuntamente com a variável “e”, de modo a propiciar a identificação da distribuição das frequências de temas por grupo de titulares de direitos. 466 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 Fase de Experimentação – 1988 a 1991 A Fase de Experimentação compreende os anos de 1988 a 1991. Conforme indicam Fulgêncio e Costa27, a proposta de criação do instituto do MI foi defendida com entusiasmo por diversos membros da Constituinte de 1987-1988, que o consideraram um dos mais importantes avanços introduzidos pela nova Constituição. Esse entusiasmo se refletiu no período inicial de vigência da Constituição. De 1988 a 1991, foram ajuizados 376 MIs, o que corresponde a uma média de cerca de 10 processos por mês. A característica mais peculiar desse período é que tais processos versam sobre 113 temas diferentes, número que poderia ser ainda maior se não houvesse 9 processos instaurados nessa fase inicial que não puderam ser localizados nos arquivos do STF. Isso significa que cerca de 36% do total de 315 temas que seriam debatidos em sede de MI durante todo o período analisado já havia sido submetido ao STF ao final dos primeiros 3 anos e 3 meses de vigência da Constituição. O gráfico a seguir representa o número de MIs distribuído aos ministros do STF a cada ano analisado. Além disso, as cores utilizadas correspondem às temáticas versadas nos MIs, de modo que, quanto mais colorida a coluna, maior é a diversidade dos temas tratados nas ações distribuídas no ano representado. Figura 4 – Representação do quantitativo e da diversidade temática dos MIS impetrados a cada ano de distribuição 27 FULGÊNCIO, Henrique Augusto Figueiredo; COSTA, Alexandre Araújo. O mandado de injunção na assembleia nacional constituinte de 1987-1988. Revista Estudos Institucionais, Rio de Janeiro, v. 2, n. 2, p. 818-870, mar./abr. 2016. 467As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 A Figura 5 indica que, além da pluralidade de temas, a Fase de Experimentação caracterizou-se por um certo equilíbrio entre os quantitativos de MIs relacionados a cada um dos grupos de atores interessados, os quais denominamos “titulares de direitos”, inexistindo a excessiva prevalência de processos associados a direitos de servidores e agentes públicos que posteriormente veio a se consolidar e está representada na Figura 3. Figura 5 – Comparação, na Fase de Experimentação, entre os quantitativos de MIs relacionados a cada um dos grupos de titulares de direitos Na Fase de Experimentação, cerca de 31% dos MIs foram impetrados para a promoção de direitos das categorias do serviço público, quantitativo que se aproxima dos percentuais de MIs impetrados nesse período sobre direitos de trabalhadores e sobre direitos transversais (cerca de 29 e 24%, respectivamente). Já nos anos posteriores, esse equilíbrio se desfaz: de 1992 a 2015, os MIs sobre direitos de servidores e agentes públicos somam 92,53%, ao passo que os 468 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 processos sobre direitos de trabalhadores e sobre direitos transversais equivalem, respectivamente, a 2,37 e a 2,84%. Ademais, a prevalência de MIs impetrados exclusivamente por pessoas físicas, verificada na análise global (em que tais processos correspondem a mais de 85%), não é notada com a mesma intensidade na Fase de Experimentação, em que tais MIs representam cerca de 73%. Esse curto período inicial foi suficiente para que todos os seis tipos de sujeitos ativos impetrassem seus primeiros MIs, de modo que todos os grupos de impetrantes estão representados nessa fase. A variedade de temáticas e de atores indica que esse período constituiu uma Fase de Experimentação em relação ao instituto recém-criado pela Constituinte de 1987-1988. A esse respeito, cumpre salientar que, à época da promulgação da Constituição, não havia definição clara a respeito das características do MI e das regras que disciplinariam sua utilização, o que gerou, segundo o então ministro do STF Moreira Alves, uma situação de perplexidade em que não apenas os cidadãos comuns, como também os próprios membros daquele tribunal estavam repletos de dúvidas sobre a aplicação e a tramitação do instituto28. Nesse ambiente de incerteza, diversos jurisdicionados submeteram ao STF pleitos muito diversificados, alguns dos quais seriam considerados, sob a perspectiva da jurisprudência que se consolidou posteriormente, casos esdrúxulos, manifestamente inadequados à via do MI. A experimentação verificada nessa fase inicial também é revelada pela diversidade ocorrente em outros elementos processuais. Figura 6 – Diversidade no polo passivo (população de MIs analisada) 28 STF atribui ao TFR julgar injunção. O Globo, Rio de Janeiro, 18 out. 1988. O País, p. 3. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/119046/11_19%20out88%20-%20 0008.pdf?sequence=3>. Acesso em: 12 out. 2017. 469As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 Figura 7 – Diversidade no polo passivo (Fase de Experimentação) A composição do polo passivo dos MIs impetrados no período que se estende de 1988 a 1991 também é mais variada em comparação ao conjunto de MIs analisado globalmente. No geral, 98,86% dos processos foram movidos em desfavor de órgãos, autoridades ou pessoas jurídicas que integram a União Federal, enquanto na Fase de Experimentação se observa a presença de órgãos, autoridades ou pessoas jurídicas que integram a União em 89,26% dos MIs em que a identificação dos impetrados pode ser feita. Por sua vez, essa fase inicial apresenta, em termos relativos, um quantitativo muito mais elevado de MIs cujo polo passivo é composto, exclusivamente, por órgãos, autoridades ou pessoas jurídicas integrantes dos Estados-membros, os quais correspondem a 5,78%, ao passo que, no período restante, tais processos correspondem a cerca de 0,32%. Destaca-se, também, o quantitativo de MIs impetrado exclusivamente contra entidades que não integram a administração pública, tais como instituições financeiras, empresas e sindicatos: na fase inicial, os processos dessa espécie são cerca de 5%; nos demais anos analisados, correspondem a aproximadamente 0,03%. Ainda sobre o polo passivo, a Fase de Experimentação também diverge do padrão de impetração observado no restante do período analisado por não apresentar prevalência tão exacerbada de MIs em que ao menos um dos impetrados seja integrante do Poder Executivo ou do Legislativo: entre 1988 a 1991, esses MIs são cerca de 80,46%, ao passo que, nos anos de 1992 a 2015, correspondem a cerca de 99,4% dos MIs. Em contrapartida, a fase inicial apresenta 14,08% de MIs impetrados exclusivamente contra órgão ou autoridade do Poder Judiciário, o que somente se observa em 0,57% dos MIs impetrados nas demais fases. Semelhante divergência também é notada quanto à natureza do ato necessário a suprir a omissão suscitada nos MIs. Nos anos de 1992 a 2015, cerca de 98,8% dos MIs versam sobre a inexistência ou a inadequação de leis. Já na Fase de Experimentação, o quantitativo desses MIs é de 78,47%, ao passo que os 21,53% restantes correspondem a um conjunto de atos de natureza bastante diversificada. 470 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 Figura 8 – MIs impetrados entre 1992 e 2015, segmentados por tipo de ato necessário a supri a omissão Figura 9 – MIs impetrados entre 1998 e 1991, segmentados por tipo de ato necessário a supri a omissão A variedade das experiências realizadas a respeito do MI nessa primeira fase foi favorecida, como dito, pela situação inicial de incerteza sobre as características do instituto. No entanto, à medida que o STF passou a julgar os primeiros processos submetidos à sua apreciação, a lacuna normativa observada acerca do MI quando da promulgação da Constituição foi, aos poucos, sendo preenchida pelas diretrizes estipuladas pelo próprio tribunal. De fato, ao longo dos anos de 1988 a 1991, as decisões proferidas pelo STF em sede de MI destinaram-se, majoritariamente, a fixar limites e condições para a utilização desse instrumento processual, como indica o gráfico a seguir. Dos 376 MIs impetrados na denominada Fase de Experimentação, 258 foram julgados ainda nesse período inicial, sendo que, na grande maioria dos casos, o STF deixou de acolher os pedidos formulados nos MIs sob o fundamento de que tais processos apresentavam alguma irregularidade formal ou continham pedidos manifestamente inadequados ou de satisfação inviável: foram 194 MIs não conhecidos, 32 tiveram seu seguimento negado e 25 foram declarados prejudicados. Dos 7 MIs restantes, 4 foram julgados improcedentes, e apenas 3 tiveram seus pedidos julgados parcialmente procedentes. 471As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 Figura 10 – Distribuição dos MIs julgados na Fase de Experimentação por modalidade de decisão proferida Além de definir limites e condições para a impetração do MI, o STF também impôs restrições aos efeitos produzidos pelas decisões de procedência proferidas nos julgamentos das ações dessa espécie. Ao decidir a Questão de Ordem suscitada no MI 107 (MI-QO 107), referido tribunal decidiu que o MI somente poderia servir para declarar a omissão normativa e para cientificar o órgão ou autoridade responsável por seu suprimento. O julgamento referido foi realizado em 23/11/1989, data em que nenhum MI havia sido julgado procedente pelo STF, de modo que as restrições aos efeitos da decisão do MI foram aplicadas a todos os três MIs julgados parcialmente procedentes durante a Fase de Experimentação. Nota-se, assim, que, a par das limitações formais de acesso à via do MI, o número reduzido de decisões de procedência proferidas nesse período inicial e as severas restrições impostas aos efeitos produzidos pelo instituto constituíram fatores de desestímulo à sua utilização posterior. Embora o entendimento fixado no julgamento da MI-QO 107 tenha sofrido temperamentos ainda durante essa fase inicial, a interpretação prevalecente de que era vedado ao tribunal suprir, por ato próprio, a lacuna normativa verificada no julgamento do MI foi, como dito, reiteradamente apontada como responsável por tornar referido instrumento inútil ou imprestável. 472 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 Fase de Contenção – 1992 a 2006 Os reflexos das limitações e restrições mencionadas sobre a impetração de MIs perante o STF são observados no período seguinte ao da Fase de Experimentação, o qual se estende de 1992 a 2006. De fato, embora se trate de período quase cinco vezes mais prolongado do que a fase inicial, o quantitativo de MIs impetrados é inferior, em termos absolutos, ao número de ações ajuizadas na Fase de Experimentação. Nessa segunda etapa, foram ajuizados 363 MIs ao longo de 15 anos, o que corresponde a uma média anual de 24,2 MIs, a qual é bastante inferior à média anual de impetrações verificadas na fase anterior, correspondente a cerca de 116 MIs. A redução da média de ajuizamentos na Fase de Contenção está representada na Figura 4. Quanto ao número de temas versado nos MIs, nota-se que as 363 ações ajuizadas na segunda fase tratam de 135 assuntos diferentes, quantitativo que se aproxima dos 113 temas submetidos ao STF na Fase de Experimentação. Assim, embora não tenha havido redução, em termos absolutos, em comparação com o período inicial, verifica-se, na Fase de Contenção, a ocorrência de nítida diminuição do quantitativo de temas debatidos em sede de MI proporcionalmente ao número de anos que compõe os períodos considerados: em média, cada ano da segunda fase corresponde a nove temas diferentes suscitados por meio de MIs, ao passo que, no período inicial, tal média é de, aproximadamente, 35 temas. No que diz respeito à natureza do ato necessário para suprir as omissões suscitadas nos MIs, verifica-se que as ações ajuizadas durante a segunda fase são menos diversificadas do que as propostas na Fase de Experimentação, ainda que não apresentem o mesmo grau de padronização constatado na análise transversal da população de MIs, em que se verificou que 97,7% dos MIs versam sobre a inexistência ou a inadequação de leis. Esse percentual cai para cerca de 87% quando apenas são levados em conta os MIs impetrados na segunda fase e para 78,47% quando são considerados, exclusivamente, os MIs impetrados durante a primeira fase. De modo semelhante, quanto à composição do polo passivo dos MIs, constatou-se, na análise transversal, que, em cerca de 98% dos MIs, ao menos um dos impetrados integra o Poder Executivo ou o Legislativo. Na segunda fase, a quantidade de MIs que apresenta essa característica corresponde a 93,58%, ao passo que, na primeira fase, esses MIs são cerca de 80,46%. Ainda sobre o polo passivo, notou-se, na análise transversal, que 98,86% das ações ajuizadas contêm, em seu polo passivo, órgãos, autoridades ou pessoas jurídicas vinculadas à União Federal. O quantitativo de MIs impetrado contra esses sujeitos passivos federais corresponde a 96,88% na segunda fase e a 89,26% na Fase de Experimentação. 473As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 Por outro lado, o segundo período referido possui características que o aproximam da Fase de Experimentação. Nessa linha, observa-se que o número excessivo de processos relacionados a direitos de servidores e agentes públicos, verificado na seção pertinente à análise global dos MIs, também não se deve a essa segunda fase, em que tais processos correspondem a cerca de 33% dos 363 MIs impetrados, percentual que é bastante próximo aos 31% de MIs ajuizados sobre direitos desse grupo de sujeitos na Fase de Experimentação. Na segunda fase, os MIs associados a direitos das categorias do serviço público sequer formam o conjunto de processos mais numeroso, uma vez que é superado pelo grupo de MIs sobre direitos transversais, o qual agrega 35,3% das ações propostas. Figura 11 – Comparação, na Fase de Contenção, entre os quantitativos de MIs relacionados a cada um dos grupos de titulares de direitos Outra característica que torna a primeira e a segunda fases semelhantes diz respeito à variedade da composição do polo ativo dos MIs impetrados em tais períodos. Assim como na Fase de Experimentação, esse segundo período não 474 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 reflete a excessiva prevalência, observada na análise transversal dos MIs, de ações ajuizadas exclusivamente por pessoas físicas. Os MIs impetrados por esse tipo de sujeito ativo ainda são maioria na segunda fase, mas, diversamente do que se verificou na análise transversal, em que tais processos são mais de 85% do total, nota-se, nesse segundo período, a ocorrência de certo equilíbrio entre o número de ações propostas exclusivamente por pessoas físicas (54%) e o quantitativo de ações ajuizadas pelos demais tipos de sujeitos ativos (46%). Figura 12 – Distribuição dos MIs ajuizados por tipo de impetrante na Fase de Contenção Em síntese, a segunda fase de impetração do MI apresenta características bastante marcadas, as quais permitem diferenciá-la com nitidez das demais. Em comparação com a fase inicial, a experimentação verificada nesse segundo período foi substancialmente reduzida, o que se nota, especialmente, pela drástica diminuição do número de MIs impetrados anualmente, bem como pela minoração da média anual de temas submetidos à apreciação do STF. Como visto, a segunda fase foi precedida pelo desestímulo provocado pelas decisões do STF que impuseram severas restrições tanto à utilização do MI quanto aos efeitos produzidos pelo instituto. Esses fatores de desestímulo produzidos pelo STF em resposta à experimentação observada na primeira fase chocaram-se com o entusiasmo com o qual o instituto havia sido inicialmente recebido, confronto esse que originou o ambiente propício para a ocorrência da segunda fase mencionada, a qual pode ser identificada, por contraposição àquele período inicial, como uma fase de desentusiasmo ou desânimo em relação ao MI, sendo marcada, especialmente, pela contenção da experimentação observada no período anterior. 475As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 Fase de Concentração – 2007 a 2015 A terceira fase também possui características nitidamente distintas dos períodos anteriores, especialmente no que diz respeito ao quantitativo de MIs ajuizados e à concentração desses processos em determinados temas relativos a servidores públicos. Quanto à primeira dessas duas características, observa-se que a terceira fase se distingue das demais pelo elevado número de MIs ajuizados. Ao passo que na primeira fase foram impetrados 376 MIs em pouco menos de 3 anos e 3 meses (média anual de cerca de 116 processos), e na segunda fase foram impetrados 363 MIs ao longo de 15 anos (média anual de 24,2 processos), na terceira fase, que compreende o período de 2007 a 2015, foram impetrados 5.630 MIs, o que corresponde a uma média anual de, aproximadamente, 625,5 processos. A explosão de impetrações ocorrida a partir do ano de 2007 está representada no polígono de frequências a seguir. Figura 13 – Representação do quantitativo de MIs impetrados a cada ano de distribuição Quanto à segunda das características que singularizam a terceira fase, verifica-se que, dos 5.630 MIs impetrados nesse período, 5.242 têm por objeto, exclusivamente, o direito à aposentadoria especial conferido aos servidores públicos. Além desses, há outros 177 MIs que versam, de modo exclusivo, sobre direitos de servidores e agentes públicos. Assim, mais de 96% dos MIs ajuizados no período que se estende de 2007 a 2015 são relacionados tão somente a direitos de servidores e agentes públicos, sendo que cerca de 93% tratam, exclusivamente, do direito à aposentadoria especial. 482 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 processos, prevaleceu o entendimento de que o STF deveria substituir a orientação fixada na MI-QO 107 pela possibilidade de exercer uma intervenção mais decisiva no âmbito do controle de constitucionalidade das omissões legislativas, de modo a reconhecer uma função positiva ao juiz constitucional. Caberia, então, ao STF proferir decisões aditivas ou modificativas, o que, embora se caracterizasse como o exercício de uma atividade de caráter normativo, não se confundiria com o desempenho da função atribuída ao legislador, cuja vontade hipotética deveria ser observada. Em vista disso, a solução proposta para a omissão verificada não correspondeu à edição de uma normatização nova pelo STF, mas à adoção, em caráter provisório e com as adaptações necessárias para as greves praticadas no serviço público, de regras aplicáveis às greves realizadas no setor privado, constantes das Leis n. 7.701/88 e 7.783/89. Esse entendimento também foi adotado no julgamento do MI 3085, em que se acolheu parcialmente a pretensão das impetrantes para tornar viável o exercício do direito de greve por meio da aplicação da Lei n. 7.783/89. Por fim, o último dos oito temas sobre os quais há decisões de procedência em sede de MI corresponde ao direito de aposentadoria especial assegurado aos servidores públicos, o qual constitui o objeto do acórdão prolatado no MI 721. Além desse julgado, o STF proferiu outras 3.377 decisões de procedência sobre o tema, todas posteriores ao julgamento do mencionado MI 721. Nota-se, portanto, que os julgamentos prolatados pelo STF em sede de MI estimularam, de modo especial, o ajuizamento de ações pelos servidores públicos, em comparação com os demais grupos de titulares de direitos. De fato, embora o tribunal também tenha proferido decisões de procedência sobre direitos de entidades do terceiro setor, de trabalhadores do setor privado, de grupos minoritários e sobre direitos transversais, apenas os servidores públicos foram diretamente beneficiados pelo reconhecimento, a partir de 2007, da possibilidade de o STF exercer função positiva para fixar parâmetros normativos aplicáveis à matéria destituída de regulamentação legal. Os demais grupos de titulares de direitos somente obtiveram julgamentos de procedência no período que precede a modificação jurisprudencial mencionada, ressalvadas as decisões proferidas a partir de 2013 sobre aviso prévio proporcional, as quais, como visto, também não estimularam o ajuizamento de novas ações sobre o tema, a respeito do qual já não mais havia omissão legislativa apta a justificar a impetração de MI. Em síntese, é a distinção quanto aos efeitos atribuídos pelo STF às suas decisões de procedência que explica a expressiva superioridade numérica de MIs sobre direitos de servidores públicos. De fato, o elevado quantitativo de MIs favoráveis a tais sujeitos está relacionado ao excessivo número de ações sobre o direito de aposentadoria especial previsto pelo art. 40, § 4º, da Constituição, o qual corresponde, justamente, a um dos dois temas relativos a servidores 483As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 públicos a respeito dos quais o STF ofereceu solução normativa para situação de ausência de lei regulamentadora. Isso ocorreu no julgamento do MI 721, realizado em 30/08/2007, data em que o número total de MIs impetrados exclusivamente sobre esse tema era de 37 ações. Após a publicação desse julgado, ocorrida em novembro de 2007, o quantitativo de MIs sobre aposentadoria especial de servidores sofreu imediata multiplicação: somente no ano de 2008, foram impetrados 121 MIs a respeito desse tema, número significativamente superior ao total de ações ajuizadas durante os mais de 18 anos que precederam o julgamento do MI 721; nos 5 anos que se seguiram, ou seja, de 2009 a 2013, a média anual de impetração de MIs sobre aposentadoria especial de servidores foi superior a 940 processos. Verifica-se, destarte, que, até o ano de 2007, os MIs sobre aposentadoria especial de servidores públicos não se destacavam, de tal maneira, quanto ao número de impetrações. Esse tema sequer correspondia ao mais frequentemente suscitado em sede de MI durante o período que se estendeu da promulgação da Constituição ao julgamento do MI 721. Bastou, no entanto, a realização desse julgamento para que se observasse a explosão de impetrações de MIs especificamente relacionados ao tema, ainda que nenhuma outra das variáveis mensuradas na presente pesquisa houvesse sofrido modificação relevante em tal momento. Semelhante ampliação drástica do quantitativo de MIs não se verificou em relação ao segundo tema mencionado, consistente no direito de greve de servidores públicos. Isso se deve ao fato de que as decisões proferidas nos MIs 670, 708 e 712 não limitaram sua eficácia aos sindicatos que os impetraram e respectivos substituídos, mas enunciaram determinação aplicável a todos os servidores públicos. Desse modo, a impetração de novos MIs sobre o tema revelou-se desnecessária. Diante das informações expostas, constata-se que, ao lado do elevado quantitativo de ações, a característica que singulariza os MIs relacionados ao direito de aposentadoria especial de servidores públicos consiste nos efeitos atribuídos pelo STF às decisões de procedência proferidas sobre o tema. Esse direito é o único a respeito do qual o STF indicou parâmetros normativos para solucionar situação de omissão legislativa que ainda perdurava à época da prolação de seus julgados, sem, no entanto, conferir eficácia erga omnes a tais decisões, o que tornaria despiciendo o ajuizamento de novas ações, tal como se verificou em relação ao direito de greve dos servidores. A identificação dessa singularidade possibilita a obtenção de respostas às duas questões formuladas na presente seção: os MIs sobre aposentadoria especial de servidores públicos são especialmente numerosos em razão de ser esse o único tema em relação ao qual o STF proferiu decisões de procedência com os efeitos mencionados, o que não se verifica em relação ao 484 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 demais direitos de servidores que também foram objeto de decisões de procedência; por outro lado, a disparidade verificada entre os quantitativos de MIs sobre aposentadoria especial de servidores e sobre aposentadoria especial de trabalhadores do setor privado relaciona-se ao fato de que somente há decisões de procedência em relação aos primeiros. Resta claro, portanto, que os estímulos produzidos pelos julgamentos do STF conduziram a atuação dos grupos de legitimados à impetração do MI. Seja por atribuir eficácia diferenciada às decisões favoráveis aos servidores, seja por não ter acolhido a quase totalidade dos pleitos veiculados pelos demais impetrantes após a modificação jurisprudencial ocorrida em 2007, o STF impulsionou o ajuizamento de numerosos MIs pelos servidores públicos e a concentração dessas ações em um único tema, consistente no direito de servidores à aposentadoria especial. CONSIDERAÇÕES FINAIS A análise estatística empreendida na presente pesquisa revela que, entre 05/10/1988 e 31/12/2015, foram impetrados 6.369 MIs perante o STF. Quanto às propriedades relacionadas ao ajuizamento dessas ações, as quais designamos, conjuntamente, de perfil de ingresso, observa-se que a moda dos MIs impetrados perante o STF corresponde às seguintes características: trata-se de ação ajuizada a partir do ano de 2007 por pessoa física que, na condição de servidor público, alega a ausência de lei necessária ao exercício do direito à aposentadoria especial previsto no art. 40, § 4º, da Constituição e postula a adoção de providências por parte de órgãos ou autoridades ou entidades do Poder Executivo e/ou do Poder Legislativo da União. Com todas as características mencionadas, há 4.733 MIs, que correspondem a cerca de 74% do total de ações examinadas. Esses dados demonstram que os MIs impetrados perante o STF versam, majoritariamente, sobre temas relacionados a direitos de servidores e agentes públicos, os quais superam, em termos quantitativos, a soma de todos os MIs relativos a direitos de outros grupos de impetrantes. A prevalência de MIs sobre direitos de servidores e agentes públicos relaciona-se ao elevado número de ações que trata do direito à aposentadoria especial, uma vez que, apenas sobre esse tema, há 5.275 processos, os quais correspondem à taxa de 82,8% do total. Em busca de identificar os fatores que causaram a excessiva frequência de MIs relacionada ao direito de servidores públicos à aposentadoria especial, efetuamos análise evolutiva acerca dos padrões de impetração verificados ao longo do período examinado. Nessa etapa do trabalho, identificamos a existência de três fases de impetração do MI nitidamente distinguíveis entre si, as quais se sucederam na seguinte ordem: Fase de Experimentação, marcada, especialmente, pela variedade dos temas submetidos ao exame do STF durante os anos de 485As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 1988 a 1991; Fase de Contenção, que se estende de 1992 a 2006 e se caracteriza pela drástica diminuição da média anual de impetrações de MIs, bem como pela redução relativa da diversidade de temas submetidos à apreciação do STF; e Fase de Concentração, correspondente aos anos de 2007 a 2015, em que se observa a explosão do número de impetrações de MIs e a concentração desse elevado quantitativo de ações no tema da aposentadoria especial dos servidores públicos, que somam 96,25% do total de 5.630 MIs impetrados nesse período final. O elevado quantitativo de MIs sobre direitos de servidores e agentes públicos deriva, portanto, da súbita multiplicação de ações sobre aposentadoria especial ocorrida após o julgamento do MI 721, realizado em 30/08/2007, que modificou o entendimento jurisprudencial do STF para reforçar os efeitos produzidos pelo instituto em exame. Além de representar um ponto de inflexão na jurisprudência do STF a respeito dos efeitos do MI, essa decisão se destaca por versar justamente sobre o direito de aposentadoria especial assegurado a servidores públicos, o que indicia a existência de vinculação entre tal julgado e a prevalência de MIs sobre o tema. Esse indício é reforçado pelas informações obtidas a partir da análise das decisões de procedência proferidas em sede de MI. Na etapa do trabalho destinada a examiná-las, observamos que o STF proferiu decisões de procedência em MIs relacionados a oito temas diferentes, dos quais dois correspondem a direitos de servidores públicos e os seis restantes consistem em direitos de outros grupos de impetrantes. Assim, não há, nesse aspecto, desequilíbrio quantitativo relevante entre os grupos de titulares de direitos. Por outro lado, apenas os servidores públicos foram diretamente beneficiados pelo reconhecimento, a partir de 2007, da possibilidade de o STF exercer função positiva para fixar parâmetros normativos aplicáveis à matéria destituída de regulamentação legal, o que ocorreu exclusivamente em relação aos direitos de greve e de aposentadoria especial de servidores públicos. Em outros termos, a superação do entendimento jurisprudencial firmado no julgamento da MI-QO 107, o qual era apontado pela doutrina como responsável por tornar referido instrumento inútil ou imprestável, beneficiou, de modo praticamente exclusivo, os servidores públicos titulares dos direitos de greve e de aposentadoria especial. Isso serviu de estímulo para o ajuizamento de novos MIs por tal grupo de sujeitos, de modo a causar a referida explosão de impetrações sobre aposentadoria especial, o que não se verificou quanto ao direito de greve em razão de o STF ter conferido eficácia erga omnes às suas decisões sobre este tema, tornando despiciendo o ajuizamento de novas ações sobre o assunto. A característica que singulariza os MIs sobre aposentadoria especial de servidores públicos corresponde, portanto, aos efeitos conferidos pelo STF às decisões de procedência proferidas sobre o tema. Trata-se, como visto, do único direito a respeito do qual o STF indicou parâmetros normativos para solucionar 486 Henrique Augusto Figueiredo Fulgêncio // Alexandre Araújo Costa Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 situação de omissão legislativa que ainda perdurava à época da prolação de seus julgados, sem, no entanto, conferir eficácia erga omnes a tais decisões. Nesses termos, a análise estatística realizada confirma, em parte, a hipótese formulada na seção introdutória deste artigo. Diversamente do que cogitamos inicialmente, não há diferença excessiva entre os servidores públicos e os demais grupos de impetrantes quanto ao número de direitos ou temas versados nas decisões de procedência proferidas pelo STF em sede de MI. Por outro lado, a prevalência de MIs impetrados sobre direitos de servidores públicos foi efetivamente provocada pelo fato de que o ativismo judicial em sede de MI se restringiu à garantia dos interesses desse grupo de sujeitos, que foram praticamente os únicos favorecidos por decisões de procedência com efeitos reforçados em decorrência da alteração jurisprudencial verificada no ano de 2007. Ao promover referida modificação no julgamento do MI 721, que versava exatamente sobre o direito de servidores à aposentadoria especial, o STF fixou um precedente que estimulou a impetração de novos MIs sobre esse tema específico, mas que não teve efeito relevante sobre outros atores e temáticas. Embora a alteração provocada nos efeitos do MI tenha sido apresentada como uma viragem jurisprudencial favorável à generalidade dos grupos de impetrantes dessa espécie de ação, o entendimento inaugurado no ano de 2007 somente foi aplicado, desde então, de maneira pontual e restrita, não tendo funcionado, na prática, como fator de intensificação da utilização do MI por titulares de direitos que não se caracterizam como servidores públicos. Esse é um achado que contribui para temperar certas análises que apontam o STF como um tribunal caracterizado por seu ativismo. A mudança jurisprudencial operada pelo MI 721 foi recebida como um signo de ativismo e saudada por quem duvidava da possibilidade de que o mandado de injunção pudesse ser um instrumento processual com impacto relevante, devido aos efeitos que lhe foram atribuídos pelo STF durante as fases anteriores. Inobstante, a alteração jurisprudencial teve impacto muito restrito, o que sugere se tratar de um ativismo judicial bastante seletivo, que beneficia uma classe particular de atores, mas que não gerou uma garantia mais ampla dos direitos dos cidadãos. De fato, uma das questões a serem avaliadas em novos trabalhos é que talvez a mudança operada tenha tido reflexos contrários ao interesse comum, tendo em vista que houve decisões favoráveis a direitos transversais quando as consequências das decisões eram menos drásticas, e uma das explicações para a concentração decisória posterior é a de que, nos temas mais espinhosos, a necessidade de regular as questões de forma direta (em vez de apenas identificar a mora legislativa) pode conduzir a uma retração nas decisões de procedência, que podem ficar limitadas à garantia de interesses que têm sido capazes de mobilizar de modo especial a atuação da Corte, entre os quais se destaca a defesa dos direitos de servidores públicos. 487As funções contemporâneas do mandado de injunção Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALVES, Jacqueline Querino et al. 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