La función estadística pública. Estudio desde una perspectiva jurídica de la estadística oficial en España

Alberto de la Fuente Miguélez Alberto de la Fuente Miguélez, nacido en 1972 en Santibáñez de la Isla, provincia de León, cursó estudios en la Universidad de Oviedo, obteniendo la Licenciatura en Derecho en 1996. Como funcionario del Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del Estado estuvo destinado desde 2002 y durante más de 16 años en la Delegación Provincial del Instituto Nacional de Estadística en Asturias. Ese primer contacto con la estadística oficial se traduce en un interés creciente por su dimensión jurídica, al constatar que la mayor parte de la bibliografía existente sobre esta materia se centra, casi exclusivamente, en su vertiente matemática. Convencido de la importancia de colmar ese vacío da inicio a sus estudios de doctorado, los cuales finaliza en 2015 con la defensa de una Tesis titulada “El secreto estadístico” que recibió una calificación de Sobresaliente “cum laude” y que, posteriormente, fue galardonada con el Premio para Tesis Doctorales del Instituto Nacional de Administración Pública en su edición de 2016. Desde ese momento el autor ha venido publicando diversos libros y artículos y participando en obras colectivas sobre cuestiones relacionadas con la función estadística pública, la protección de datos de carácter personal o el Padrón Municipal de Habitantes. La colección, en julio de 2017, ha obtenido el sello de calidad en edición académica CEA, con mención de internacionalidad, promovido por la UNE y avalado por ANECA y FECYT Director de la colección: Ciencias Sociales y Humanidades Gonzalo Capellán de Miguel Vocales del Comité cintífico M.ª Begoña Arrúe Ugarte Universidad de la Rioja Sally Faulkner University os Exeter, Reino Unido Noemí Goldman Universidad de Buenos Aires, Argentina Ana Isabel González González Universidad de Oviedo Andrés Hoyo Aparicio Universidad de Cantabria John Christian Laursen University of California at Riverside, EE.UU. Juan Ignacio Palacio Morena Universidad de Castilla-La Mancha Isidoro Reguera Pérez Universidad de Extremadura Leonardo Romero Tobar Universidad de Zaragoza Jaume Rosselló Mir Universitat de les Illes Balears Alberto de la Fuente Miguélez 2021 FUENTE MIGUÉLEZ, Alberto de la La función estadística pública : estudio desde una perspectiva jurídica de la estadística oficial en España / Alberto de la Fuente Miguélez. – [Cáceres, etc.] : Genueve Ediciones, 2021. 400 p. – (Ciencias Sociales y Humanidades ; 23) ISBN 978-84-120070-5-3 (pdf) ISBN 978-84-120070-4-6 (rústica) 1. Servicios estadísticos. 2. Derecho y legislación. 3. España. I. Título. II. Serie. 311.3:351.82(460) JHBC – THEMA 1.0 LNDB – THEMA 1.0 1DSE – THEMA 1.0 Esta obra ha sido sometida a evaluación externa, aprobada por el Consejo Científico y ratificada por el Comité Editorial de acuerdo con el Reglamento de genueve ediciones. Diseño de la colección y de la cubierta: genueve ediciones por J. A. Perona Maquetación e impresión | digitalización: Control P | Manuel Ángel Ortiz Velasco [emeaov] © Autor © de esta edición: genueve ediciones I.S.B.N.: 978-84-120070-5-3 (PDF) I.S.B.N.: 978-84-120070-4-6 (rústica) D.L. CC 88-2021 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.14859102 Hecho en España (U. E.) - Made in Spain Licencia Creative Commons Atribución/ReconocimientoNoComercial-SinDerivados 4.0 Internacional 7 Índice Capítulo Primero. La actividad estadística ........................................................... 11 I. Precisiones terminológicas: etimología y semántica de la palabra «estadística» ......................................................................................................... 11 II. La ciencia estadística .......................................................................................... 15 1. Definición de la ciencia estadística. Extensión y naturaleza ........................ 15 2. La estadística como auxiliar de otras ciencias: el método estadístico ............ 21 3. La estadística como técnica ......................................................................... 37 Capítulo segundo. Concepto y naturaleza de la función estadística pública . 45 I. Introducción: un breve repaso histórico .......................................................... 45 II. El concepto de función estadística pública ..................................................... 56 III. La naturaleza de la función estadística pública .............................................. 67 1. La función estadística pública como actividad de los poderes públicos ......... 67 2. La función estadística pública como función administrativa........................ 90 3. La función estadística pública en cuanto servicio público ............................ 132 Capítulo tercero. La organización de la función estadística pública ............... 163 I. Los sistemas de información estadística .......................................................... 163 1. Consideraciones previas .............................................................................. 163 2. Concepto de sistema de información estadística .......................................... 163 II. La organización estadística en España: ¿es el sistema estadístico español único o plural? ..................................................................................................... 170 1. El sistema estadístico estatal ....................................................................... 170 2. Los sistemas estadísticos autonómicos ......................................................... 182 3. La distribución de competencias estadísticas entre el Estado y las Comunidades Autónomas .......................................................................... 191 4. La estadística de las Entidades Locales ........................................................ 202 5. El Sistema Estadístico Europeo ................................................................... 209 III. Principios de la función estadística pública .................................................... 215 1. Principios garantes de derechos ................................................................... 216 2. Principios técnico-funcionales ..................................................................... 221 8 Capítulo cuarto. El secreto estadístico .................................................................. 237 I. Aproximación etimológica y semántica al concepto .................................... 237 II. Definiciones del secreto estadístico .................................................................. 240 III. Antecedentes en el ordenamiento jurídico español ...................................... 247 IV. La regulación del secreto estadístico en la actualidad ........................................ 253 1. El ámbito comunitario ................................................................................ 253 2. El secreto estadístico en la LFEP ................................................................ 258 3. El secreto estadístico en la normativa autonómica ...................................... 263 V. Rasgos definitorios del secreto estadístico ..................................................... 277 VI. Elementos del secreto estadístico ..................................................................... 282 1. El elemento subjetivo del secreto estadístico ................................................ 282 2. El objeto del secreto estadístico ................................................................... 286 3. El contenido del secreto estadístico .............................................................. 290 4. El plazo de vigencia del secreto estadístico .................................................. 297 4. La finalidad del secreto estadístico ............................................................. 298 VII. La naturaleza del secreto estadístico ................................................................ 302 VIII. Categorías del secreto estadístico ................................................................... 305 1. El secreto activo y el secreto pasivo .............................................................. 305 2. El secreto absoluto y el secreto relativo ........................................................ 308 IX. Repercusiones del secreto estadístico en las distintas fases del proceso estadístico ............................................................................................................ 313 1. Definición del alcance de la investigación ................................................... 316 2. Diseño de muestras .................................................................................... 316 3. Gestión de los directorios de empresas ........................................................ 316 4. Listas de personas u hogares informantes ................................................... 319 5. Diseño de los cuestionarios ......................................................................... 319 6. Procedimientos de recogida ........................................................................ 320 7. El transporte de los cuestionarios ............................................................... 321 8. Tratamiento de los cuestionarios ................................................................ 322 9. Grabación de los datos ............................................................................... 322 10. El almacenamiento de los datos .................................................................. 324 11. Difusión de los datos .................................................................................. 325 Capítulo quinto. Función estadística pública y protección de datos de carácter personal ........................................................................................................ 327 I. La aplicabilidad de la normativa sobre protección de datos en el ámbito de la estadística oficial ............................................................................................. 327 1. Introducción ............................................................................................... 327 9 2. El criterio del artículo 2.3.b) de la LOPD .................................................... 328 3. La postura mantenida por la AEPD ............................................................ 331 4. La aplicabilidad de la LOPD a la función estadística pública a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los límites de los derechos fundamentales ............................................................................................ 338 5. Estado de la cuestión con la adopción del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo y de la nueva Ley Orgánica 3/2018 ....... 348 II. EL estatuto de los titulares de datos personales en la función estadística pública .................................................................................................................. 353 III. La protección de datos y el secreto estadístico en un ámbito especial: el Padrón Municipal de Habitantes ...................................................................... 365 1. La gestión del Padrón Municipal ................................................................. 365 2. La aplicación de la normativa de protección de datos y de la LFEP al Padrón Municipal de Habitantes ................................................................ 368 3. La preservación del secreto estadístico de los datos padronales poseídos por el INE ............................................................................................................ 380 Bibliografía.................................................................................................................. 387 1616 Alberto de la Fuente Miguélez poblaciones, ingresos, deudas, créditos y así sucesivamente. Con ser esto cierto, se trata de una aproximación a su significado casi intuitiva. Ahora bien, si nos salimos de este ámbito –en el que no es difícil alcanzar el consenso–, toda posibilidad de acuerdo es prácticamente inalcanzable; o al menos eso parece desprenderse de la infinidad de definiciones que cabe encontrar de esta ciencia.16 TORRE SERRANO afirma que según ENGEL, a mediados del siglo XIX ya se habían dado ciento ochenta definiciones de la Estadística como ciencia mientras que por su parte, el ilustre demógrafo y estadístico ROS JIMENO, antes de ensayar su propia definición examinó y analizó críticamente diecinueve definiciones.17 A continuación, y sin ánimo de exhaustividad, mencionaremos algunas de estas definiciones, las suficientes como para detectar su multiplicidad. Comenzaremos por la definición que propone IBÁÑEZ, sobre todo por su interés histórico, pues es la que incluye en su importantísimo Tratado Elemental de Estadística, de 1844: «la Estadística tiene por objeto manifestar el verdadero estado de todos los elementos que constituyen la existencia física, política, moral y económica de las naciones en una época determinada»18. Debe advertirse que a causa, seguramente, del momento en el que se produce, asume un punto de vista demasiado vinculado a la «existencia de las naciones», obviando toda utilidad que de ella pudiera extraerse para los fenómenos colectivos en general. Para RUÍZ MUÑOZ, «(l)a Estadística es la ciencia cuyo objetivo es reunir una información cuantitativa concerniente a individuos, grupos, series de hechos, etc. y deducir de ello gracias al análisis de estos datos unos significados precisos o unas previsiones para el futuro».19 16 Vid. RUIZ MUÑOZ, D.: Manual de Estadística, Eudmed.net, 2004, pág. 3. Edición electrónica disponible en http://www.eumed.net/cursecon/libreria/drm/index.htm (última visita 1/08/2018). 17 TORRE SERRANO, A.: La Estadística Oficial… ob. cit., pág. 7. 18 IBÁÑEZ, J. M.: Tratado Elemental de Estadística, así en la parte filosófica y de teoría, como en la aplicación de sus principios a la práctica, Imprenta del Colegio de Sordo-mudos, Madrid, Tomo I, 1844. Tomo II, 1845. Edición facsímil en I.N.E., Madrid, 2006, pág. 37. 19 RUIZ MUÑOZ, D.: Manual de Estadística, ob. cit., pág. 3. 1717 La actividad estadística Como dijimos, ROS JIMENO formula su propia definición, de manera coherente con los juicios críticos que realiza de las definiciones que analiza. Para este autor, «Estadística es la ciencia que estudia los fenómenos colectivos mediante la observación numérica, el análisis matemático y la interpretación lógica, investigando especialmente sus causas y sus leyes empíricas».20 Afirma BONNET JEREZ: «La Estadística, en general, es la ciencia que trata de la recopilación, organización, presentación, análisis e interpretación de datos numéricos con el fin de realizar una toma de decisión más efectiva».21 No obstante, la definición probablemente más aceptada en el ámbito hispano sea la de Óscar VÁZQUEZ MÍNGUEZ, para quien la Estadística es «la ciencia que tiene por objeto aplicar las leyes de la cantidad a los hechos sociales para medir su intensidad, deducir las leyes que los rigen y hacer su predicción próxima».22 Hay dos características que deben ser consideradas como fundamentales para perfilar la naturaleza y extensión de esta ciencia y que, por tanto, deben ser tenidas siempre en cuenta. En primer lugar, la Estadística es una ciencia aplicada. En última instancia esto vendrá a significar que la teoría estadística se aplicará a situaciones reales para proporcionar respuestas de importancia práctica.23 En segundo lugar, la Estadística trata sobre datos. «La Estadística es la ciencia de los datos» ha llegado a decirse a modo de síntesis definitiva.24 Los datos son números, por supuesto, pero no sólo eso; los datos son números 20 Citado por TORRE SERRANO, A.: La Estadística Oficial… ob. cit., pág. 8. 21 BONNET JEREZ, J.: Lecciones de Estadística. Estadística descriptiva y probabilidad, ob. cit., pág. 2. 22 Citada en RUIZ MUÑOZ, D.: Manual de Estadística, ob. cit., pág. 3 y en BONNET JEREZ, J.: Lecciones de Estadística. Estadística descriptiva y probabilidad, ob. cit., pág. 2. 23 Vid. EVANS M. J. y ROSENTHAL J. S.: Probabilidad y Estadística. La Ciencia de la incertidumbre, Editorial Reverté, Sabadell (Barcelona), 2005, págs. 273 y 274. 24 En tal sentido se pronuncian SARABIA ALEGRÍA, J. M. y PASCUAL SÁEZ, M.: Curso básico de estadística para los Grados en Economía y Administración y Dirección de Empresas, Ediciones de la Universidad de Cantabria, Santander, 2012, pág. 3. También puede hallarse tal aseveración en MOORE, D. S: Estadística aplicada básica, Antoni Bosch, Barcelona, 2004, pág. XXVII. 1818 Alberto de la Fuente Miguélez en un contexto. El contexto hace que el número aporte información. La Estadística utiliza los datos contextuados para profundizar en un tema y sacar conclusiones.25 Si, desde este punto de vista, entendemos por Estadística un conjunto de métodos para tratar la información, resulta conveniente determinar qué se estudia y cómo se estudia, aproximándose, pues, a su objeto material y su objeto formal. Como resalta CÁCERES HERNÁNDEZ,26 el objeto material vendrá constituido por la información acerca de un colectivo o universo, mientras que su objeto formal consiste en un modo propio de razonamiento, el método estadístico. Los fenómenos que son objeto material de la Estadística pueden clasificarse en causales o deterministas y aleatorios o estocásticos. En los primeros, la observación proporciona una información cierta sobre el fenómeno estudiado, mientras que en los segundos existe un cierto grado de incertidumbre sobre la realidad del fenómeno analizado a partir de las observaciones disponibles. Esto permite distinguir dos situaciones: aquéllas en las que se dispone de toda la información sobre el fenómeno o población a estudiar, en cuyo caso, el objetivo puede consistir en la extracción de las características esenciales de esa información que hagan posible acceder a un conocimiento más fácilmente asimilable que el que se deriva de la simple recopilación y registro del resultado de las observaciones, o en otras palabras, en realizar un análisis descriptivo; y aquéllas otras en las que la información disponible se limita a la observación de una porción de la población que, en la medida de lo posible, represente a la totalidad del conjunto. En estos supuestos, la finalidad de la Estadística consistirá en extraer de esa información parcial un conocimiento sobre el conjunto de la población. Ese conocimiento será incierto, puesto que 25 Vid. MOORE, D. S.: Estadística aplicada básica, ob. cit., pág. XXVII. Dice el autor para poner un ejemplo de cómo los datos son números pero en un determinado contexto: «El número 3,75, por ejemplo, no contiene por sí mismo ninguna información. Pero si oímos que una amiga ha dado a luz un bebé de 3,75 kilos, la felicitamos ya que es un buen peso. El contexto nos permite sacar partido de nuestros conocimientos sobre el tema de estudio y emitir juicios. Sabemos que un peso de 3,75 kilos es un peso adecuado (no es posible que un bebé pese 3,75 gramos o 3,75 toneladas). El contexto hace que el número aporte información.» 26 Vid. CÁCERES HERNÁNDEZ, J. J.: Conceptos básicos de Estadística para Ciencias Sociales, ob. cit., pág. 3. 1919 La actividad estadística no se basa en datos registrados de manera exhaustiva para todos y cada uno de los elementos integrantes del colectivo estudiado, pero se trata de un grado de incertidumbre que es mensurable con precisión gracias a la teoría matemática del cálculo de probabilidades. Se tratará entonces de un análisis inferencial. A grandes rasgos hemos trazado la frontera que separa las dos grandes ramas de la Estadística: la Estadística Descriptiva y la Estadística Inferencial o Inductiva. Mientras la Estadística Descriptiva pretende describir numéricamente conjuntos numerosos, destacar las características relevantes de un conjunto de datos, la Estadística Inferencial utiliza técnicas especiales para conocer los elementos de un conjunto a partir de los datos de un subconjunto del mismo. La Estadística Descriptiva no pretende explicar, sino al contrario, separar lo esencial, resumir y medir con los medios apropiados un fenómeno colectivo que escapa por su extensión, diversidad e inconstancia a la compresión directa e individual. Aunque a veces el fin de una investigación estadística es la mera descripción de los hechos, generalmente se trata sólo de la primera fase, el trabajo preliminar para la inferencia.27 Téngase en cuenta que las poblaciones con cuyos datos trabaja el estadístico son habitualmente demasiado amplias, de tal forma que no suele ser posible recoger la información de todos sus elementos, ni tan siquiera de una porción mayoritaria de los mismos. Otras veces, la dificultad de la recogida de datos no viene dada por la ingente cantidad de datos a registrar, sino por obstáculos derivados de la propia recogida de la información, o incluso porque la observación previa al registro lleva consigo la destrucción de los individuos a los que afecta. En casos semejantes, resulta necesario seleccionar un subconjunto de elementos de la población de estudio,28 la muestra, que es sobre la que se 27 Vid. ibídem., pág. 4. Precisamente, sobre el salto hacia la inferencia, añade este autor que «requiere necesariamente el paso por el cálculo de probabilidades, que supone un enfoque diferente al propio de la estadística descriptiva, en la medida en que sustituye el tratamiento de unas determinadas observaciones por la formulación de un modelo sobre los resultados posibles de un experimento aleatorio que permite evaluar las posibilidades de ocurrencia de éstos antes de observarlos». 28 Vid. TORRE SERRANO, A.: La Estadística Oficial en España, ob. cit., pág. 21. Para el autor hay tres razones primordiales y generales para trabajar con muestras en lugar de hacerlo con totales: «1) En el examen de ciertas cuestiones se precisan ensayos destructivos y, es claro, que no 2020 Alberto de la Fuente Miguélez desarrollarán las actuaciones oportunas para recopilar la información que se necesita. El estadístico sólo utilizará los datos que le proporciona la muestra seleccionada y que estará diseñada para que sea suficientemente representativa del conjunto, de modo que las conclusiones que obtenga puedan ser válidas para toda la población.29 tiene sentido examinarlas si se destruye con ello toda la materia. 2) Es mucho más económico investigar sobre una muestra que sobre el total. 3) En las encuestas realizadas mediante muestras, se pueden emplear auxiliares experimentados que recojan informaciones relativamente detalladas y esmeradas, y asegurarse de que los datos registrados son razonablemente exactos. Aunque a veces el método de encuestas mediante muestras se utilice, desgraciadamente, mal, bien de buena fe o porque una muestra determinada dé un resultado que no gusta al escéptico, sin embargo, lo cierto y verdad es que una muestra puede dar resultados notablemente satisfactorios. Los errores en los resultados de una encuesta realizada por muestreo dependen del tamaño de la muestra, de la naturaleza del conjunto de que ha sido obtenida (particularmente de la variación dentro del mismo) y de la forma en que se obtiene. La muestra ideal es la obtenida puramente al azar, en la cual sólo la suerte decide qué individuos de la población se eligen o seleccionan para la muestra (empleando aquí el lenguaje estadístico de individuo como equivalente a elemento o componente último de cualquier conjunto y población como el conjunto mismo). En este caso, los errores debidos al azar se pueden hacer tan pequeños como se quiera, tomando una muestra suficientemente grande; y, para una población dada, es posible calcular el tamaño de la muestra necesario para reducir estos errores a cualquier valor deseado.» 29 Vid. VARGAS SABADÍAS, A.: Estadística Descriptiva e Inferencial, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, Cuenca, 1995, pág. 295. Según este autor, «conseguir las técnicas necesarias para realizar inferencias acerca de una población completa a partir de los datos de una muestra de la misma es el objeto de la Estadística Inferencial, cuyo fundamento teórico está basado en el modelo matemático del Cálculo de Probabilidades». Según GARCÍA SIPOLS, A. y SIMÓN DE BLAS, C: Manual de Estadística, Dykinson, Madrid, 2007, pág. 113: «El interés de la Inferencia Estadística se centra en analizar e interpretar las observaciones como método para obtener conclusiones sobre la ley de probabilidad del fenómeno de estudio. Supongamos que queremos estudiar el peso de los profesores de universidad de España. Primero tendremos que definir la población de interés como el conjunto de todos los profesores de España. Estamos interesados en conocer parámetros que caractericen la posible distribución que siguen estos datos. Si se dispusiera del tiempo y de los recursos necesarios se podría hacer un censo a la población y dichos parámetros quedarían perfectamente delimitados, pero normalmente esto no es posible siendo necesario elegir una muestra que sea lo más representativa posible de la población y utilizarla para inferir sobre todo aquello que desconozcamos. Digo lo más representativa en el sentido de que sea aquella que nos permita estimar los valores lo más parecidos a aquellos que se obtendrían si tuviésemos la población entera». Para SERRET MORENO-GIL, J.: Manual de Estadística Universitaria Inductiva, ESIC EDITORIAL, Pozuelo de Alarcón (Madrid), 1995, pág. 17: «El fundamento de la Estadística Inductiva es la estimación del comportamiento de una población estadística (tipo de distribución, parámetros, etc., e incluso cálculo de probabilidades en intervalos determinados), a partir de los datos de una muestra, obtenida con garantías de representatividad de la población de la que procede. La Estadística Inductiva tiene como elemento esencial de la estimación el concepto de probabilidad.» 2121 La actividad estadística De manera muy resumida cabe afirmar que la Estadística Inferencial aborda problemas que pueden ser clasificados dentro de tres categorías:30 a. La estimación de los valores de los parámetros de la población. b. La determinación de un conjunto de valores (suele ser un intervalo) con una probabilidad alta, dada, de contener al verdadero valor del parámetro. c. La evaluación de ciertos resultados cuando se cumplen determinados valores de los parámetros de una población. La inferencia estadística intenta servir, a través de su metodología, a la adopción de decisiones que estarán basadas en la aceptación o rechazo de ciertas relaciones que se toman como hipótesis. Pero como queda expuesto, la toma de decisiones se fundamentará en un conocimiento que, de manera inherente, estará acompañado por un margen de error, margen cuya probabilidad de producción, eso sí, está perfectamente determinada.31 2. La estadística como auxiliar de otras ciencias: el método estadístico La teoría matemática de la probabilidad, en cuanto disciplina matemática, no es susceptible de contrastación empírica. Sus conclusiones teóricas, como ocurre con las de cualquier sistema deductivo, son formalmente válidas siempre que estén deducidas de los axiomas mediante el empleo del razonamiento lógico. Esto mismo podría decirse de la propia Estadística en cuanto se identifique con esquemas probabilísitcos deductivos.32 Pero la Estadística constituye, asimismo, una ciencia auxiliar, un instrumento para el avance de otras ciencias que reúnan determinadas características, una vez que los instrumentos estadísticos han pasado a formar parte del método científico. En este sentido, la Estadística podría ser definida como un método de razonamiento que permite interpretar datos cuyo carácter esencial es la variabilidad; y es que, en la investigación, los métodos estadísticos permiten utilizar datos obtenidos en una muestra de sujetos para realizar inferencias válidas para una población más amplia de individuos de características 30 Vid. VARGAS SABADÍAS, A., Estadística Descriptiva e Inferencial, ob. cit., pág. 296. 31 Vid. ibídem, pág.33. 32 Vid. CÁCERES HERNÁNDEZ, J. J.: Conceptos básicos de Estadística para Ciencias Sociales, ob. cit., pág. 6. 2222 Alberto de la Fuente Miguélez similares. La validez y utilidad de tales inferencias dependerá de cómo se haya diseñado y ejecutado el estudio, motivo por el que en el método científico deben tener cabida las técnicas estadísticas. 2.1. El método estadístico El método estadístico podría ser considerado una variante del método científico general, adaptado a la resolución de ciertos problemas que determinadas disciplinas científicas plantean. Por lo que se refiere a las etapas del método científico, éstas podrían sintetizarse del siguiente modo: en primer lugar se procederá a la observación de un fenómeno y, como consecuencia de la misma, a la detección y al enunciado de un problema; a continuación se planteará una hipótesis que dé explicación al problema planteado; posteriormente, se realizará una deducción, a partir de dicha hipótesis, de consecuencias que puedan ser verificadas mediante experimentos; en este punto se intentará conseguir la verificación de las consecuencias extraídas mediante la realización de los experimentos que a tal efecto se hayan diseñado; en función de los resultados de la experimentación se formulará una conclusión sobre la idoneidad de las hipótesis que constituirá nuevo conocimiento científico. Como se dijo, se intentarán alcanzar reglas generales a partir de la observación de fenómenos concretos. El método en su conjunto es inductivo: se llega a lo general desde lo concreto.33 Aunque a grandes rasgos se aprecia que los autores entienden el método estadístico y sus fases en términos similares, de inmediato se detectan entre las diversas exposiciones diferencias más o menos sustanciales. Así, hay un consenso prácticamente generalizado en cuanto a cómo debe ser entendido el iter de este procedimiento, a qué actuaciones deben abordarse y ejecutarse lógica y necesariamente con carácter previo a otras. No ocurre lo mismo a la hora de denominar las subdivisiones de las fases o al dotar a éstas de un contenido concreto.34 Pese 33 Vid. BONNET JEREZ, J.: Lecciones de Estadística. Estadística descriptiva y probabilidad, ob. cit., pág. 6. 34 A modo de ejemplo, BONNET JEREZ: J.: Lecciones de Estadística. Estadística descriptiva y probabilidad, ob. cit., pág. 7 distingue entre la etapa de planificación (que a su vez se subdivide en: 1. Definición de objetivos; 2. Definición de universo y muestra; 3. Definición de términos y unidades de medida; 4. Determinación de los datos necesarios) y una etapa de ejecución (dividida, 2323 La actividad estadística a ello, trataremos de abocetar con unas breves pinceladas en qué consiste el método estadístico desde una perspectiva general. a. Planteamiento del problema: Al abordar una investigación estadística debe estar bien definido qué se pretende investigar y por qué. En otras palabras, se debe establecer una delimitación clara y precisa sobre el fenómeno que se pretende estudiar. Aunque no sea una labor propiamente estadística, esta fase requeriría una adecuada revisión bibliográfica de la materia para conocer las dificultades de accesibilidad que pudieran plantearse y consultar los resultados obtenidos por investigaciones similares. Conviene someter nuestros presupuestos y proposiciones iniciales a un análisis que permita ubicar el problema desde una perspectiva histórica y teórica. b. Fijación de los objetivos y medios: Cuando se haya planteado convenientemente el problema real, habrá que analizar hasta dónde se pretende llegar: deben fijarse las metas y los objetivos de la investigación de tal forma que no haya lugar a confusiones ni ambigüedades. Supondrá una fase de planificación y presupuestación que requerirá pensar en términos de costes y de medios disponibles y distinguir entre el corto, medio y largo plazo y entre objetivos generales y específicos. c. Formulación de la hipótesis: Una hipótesis es, básicamente, una conjetura; un esquema que da explicación a los hechos objeto de estudio cuyas carácterísticas han planteado el problema real. Su formulación en esta fase dependerá del conocimiento que el investigador posea de la población por su parte, en: 5. Recolección de los datos; 6. Elaboración de los datos; 7. Descripción, análisis e interpretación de los datos). RUIZ MUÑOZ, D.: Manual de Estadística, ob. cit., pág. 6, señala como partes del método estadístico: 1. Definición del problema; 2. Recopilación de la información existente; 3. Obtención de información original; 4. Clasificación; 5. Presentación; 6. Análisis. En el documento de la Unidad de Análisis Estadístico del Centro de Ciencias Humanas y Sociales del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (UAE-CCHS-CSIC): «El Método Estadístico», disponible en la dirección web http://humanidades.cchs.csic.es/cchs/web_UAE/metodo/metodo.htm (última visita: 1/08/2018) se separan las siguientes etapas: 1. Observación del problema real; 2. Planteamiento del problema, con indicación de objetivos y medios; 3. Formulación del modelo estadístico; 4. Recogida de la información muestral, bien a través de técnicas de muestreo, bien mediante diseños experimentales; 5. Depuración de los datos; 6. Estimación de parámetros; 7. Contrastes de simplificación, contrastes de hipótesis; 8. Crítica y diagnosis del modelo; 9. Aceptación del modelo y conocimiento científico. 2424 Alberto de la Fuente Miguélez analizada. En última instancia es la hipótesis la que va a ponerse a prueba para su aceptación o rechazo. d. Definición de la unidad de observación y de la unidad de medida: La unidad de observación se refiere a cada uno de los elementos que constituyen la población estudiada, debiendo definirse previamente y resaltando todas sus características puesto que, en última instancia, las mediciones se referirán a ellas. La unidad de obsevación puede estar constituida por uno o varios individuos denominándose, en función de esa circunstancia, simple o compleja. Por su parte, la unidad de medida habrá de ser acordada o establecida de manera unificada para todo el equipo de investigación: evidentemente, si se trata de medir longitudes, pesos, etc., el equipo en su conjunto debe asumir en qué unidades se registrarán los resultados. e. Delimitación de la población y de la muestra: Estadísticamente la población se define como un conjunto de individuos u objetos que poseen una o varias características comunes. La palabra «población» no debe llevar a engaño: no tiene que estar constituida necesariamente por seres vivos; pueden ser objetos inanimados o meros fenómenos. Las poblaciones objeto de estudio pueden ser infinitas. Se llama muestra estadística a un subconjunto de casos o individuos incluidos en la población objeto de estudio. Las muestras se obtienen con la intención de inferir propiedades de la totalidad de la población, para lo que deben ser representativas de la misma. Para cumplir esta característica, la inclusión de sujetos en la muestra debe ser tal que de ellos pueda obtenerse una información similar a la de un estudio exhaustivo de la población en su conjunto. Al elegir una muestra se espera conseguir que sus propiedades sean extrapolables a la población, esto es, que sea representativa. Pero debe añadirse que para que el muestreo sea válido y se pueda realizar un estudio adecuado que consienta no sólo hacer estimaciones de la población, sino estimar también los márgenes de error correspondientes a dichas estimaciones, debe cumplir ciertos requisitos; en principio podría afirmarse que los elementos integrantes de la muestra deben ser escogidos al azar para asegurar la objetividad de la investigación, pero se ha demostrado cómo en muchas ocasiones no basta una técnica tan burda debiéndose, por ejemplo, 2525 La actividad estadística distinguir varios estratos de la población total en función de sus características, configurándose muestras distintas para cada uno de ellos; esto se aleja, evidentemente, de una mera selección por azar. En cualquier caso, nunca se podrá estar completamente seguro de que el resultado dé lugar a una muestra absolutamente representativa, pero sí se puede actuar de manera que esta condición se alcance con una alta probabilidad. f. Construcción de un modelo estadístico: Los modelos estadísticos pueden clasificarse en función de la información que utilizan y del objetivo que se pretende alcanzar. De este modo, cuando un fenómeno es estudiado en un instante temporal concreto se habla de modelos estáticos o transversales; sin embargo, cuando se estudia la evolución de un fenómeno a lo largo del tiempo, se les llama modelos dinámicos o longitudinales; cuando sólo se dispone de información de una única variable, estamos ante los modelos estadísticos extrapolativos. La confección de los modelos estadísticos implica realizar un cálculo de probabilidades, realizando una descomposición de una o varias variables dependientes (porque su valor depende o es función de otras) en una parte sistemática o predecible y otra parte aleatoria o no predecible. El modelo estadístico englobará en la parte predecible el efecto de la variable o variables explicativas y en la parte aleatoria el efecto de los factores no controlados.35 g. Recogida de la información muestral o medición: En esta etapa se recoge la información cualitativa y cuantitativa señalada en el diseño de la investigación. Los datos recogidos pueden alcanzar distintas magnitudes o intensidades para cada elemento observado, motivo por el que a dicha información se la conoce como variable. Así pues, esta etapa consiste, básicamente, en la medición de las variables y por tanto, una vez construido el modelo tendremos que cuantificar los valores alcanzados por aquéllas que resulten de interés. Esta recogida de información se puede realizar principalmente de dos formas: mediante muestreo probabilístico –que se emplea en los modelos extrapolativos– o mediante el diseño de experimentos 35 Vid. UAE-CCHS-CSIC: «El Método Estadístico», ob. cit. Esto se expresa matemáticamente en los siguientes términos: R(t) = X(t) + U(t), donde R(t) es la respuesta observada, X(t) es la parte predecible y U(t) es la parte aleatoria y no predecible. 3232 Alberto de la Fuente Miguélez tanto, se conoce de antemano con toda precisión en qué momentos tendrán lugar. Pero no puede dejar de reconocerse que el paciente esfuerzo de muchos hombres en el mismo amanecer de la civilización humana recopilando datos de todo tipo con técnicas cuyo carácter estadístico, aunque embrionario, era innegable, fue el que permitió, de manera paulatina, inferir la existencia de determinadas regularidades en el acaecimiento de múltiples fenómenos que se observaban en la Naturaleza. La utilidad que la Estadística presta a las ciencias naturales difiere en muchos aspectos de la resultante de su aplicación a las ciencias sociales. En principio, el servicio que proporciona en el estudio de la Naturaleza es explorativo; por ello la Estadística se emplea en las etapas preliminares de la investigación científica. Una vez superada la fase experimental en la que, como ya se ha explicado, intervienen factores de azar e incertidumbre que exigen acudir al cálculo de probabilidades y tan pronto como se ha establecido la necesaria relación causa-efecto, la Estadística pierde su derecho; pero con anterioridad a ese momento habrá servido para resaltar en la producción de los fenómenos ciertas regularidades que hubieran pasado inadvertidas a la experiencia común, poniendo de manifiesto leyes hasta entonces ocultas.41 Una diferencia notable entre la aplicación de la Estadística a las ciencias sociales y a las ciencias naturales radica en que el primer caso, como se verá, coincide con el ámbito de la función estadística pública o, dicho de otro modo, de las estadísticas oficiales confeccionadas por organismos públicos especializados. Por el contrario, en las ciencias naturales la aplicación de la Estadística opera al margen de la intervención de las Administraciones estadísticas, siendo, habitualmente, producto de iniciativas de investigación académica o de proyectos sufragados con capital privado. Dentro del campo de las ciencias naturales haremos un pequeño comentario referente a las ramas biológicas y otro con relación a las disciplinas físico-químicas. 41 Ibídem, pág. 23. Además, en ocasiones las ciencias naturales no se encuentran en condiciones de prescindir de los registros estadísticos en ninguna de sus etapas puesto que la relación causal «no es conocida de un modo evidente, por la complicación extraordinaria de las influencias actuantes. El ejemplo típico es la Meteorología, que durante mucho tiempo, acaso para siempre, seguirá siendo dominio de las notaciones estadísticas». 3333 La actividad estadística La relación entre la Estadística y la Biología es en la actualidad muy estrecha. Mientras los biólogos se ocuparon de la mera descripción de los organismos y su clasificación, a la Estadística no le correspondió un papel relevante; pero cuando comenzaron a hacerse mediciones y se fue consciente de la existencia de la variación evolutiva de las especies se hizo imprescindible recurrir a métodos estadísticos, muchos de los cuales fueron desarrollados, en primer término, para su aplicación a la Biología.42 Hoy en día, los métodos estadísticos se utilizan en todas las disciplinas científicas de esta rama del saber humano. Por ejemplo, en la Psicología aplicada se recalca la existencia de diferencias individuales entre las personas; pero realmente se está llamando la atención sobre la variación, que es tratada según criterios estadísticos generales. En gran medida la Psicología aplicada se ocupa del desarrollo de pruebas de inteligencia, de varios tipos de destreza mental, de la predisposición a sufrir accidentes, etc., intentando que el resultado de aquéllas indique la capacidad de rendimiento académico o profesional de los individuos estudiados. No obstante, es difícil establecer una correspondencia exacta entre los niveles de capacidad y los resultados de las pruebas; medir el grado de correspondencia constituye un problema de correlación estadística. En este sentido los psicólogos han procurado desarrollar variantes 42 Bajo la influencia de las ideas y de la obra de Charles Darwin comenzó Francis Galton, primo del anterior, sus estudios numéricos sobre la variación biológica, ideando el método biométrico y fundando el Laboratorio Antropométrico. El Laboratorio fue inaugurado durante la Exhibición Internacional sobre la Salud de 1884 (International Health Exhibition), manteniéndose en funcionamiento durante seis años en Londres. Esta entidad permitió a Galton no sólo recoger una inmensa cantidad de datos, sino además percibir unos honorarios por los informes que realizaba, siendo el primer psicólogo que pudo cobrar de sus sujetos experimentales en vez de ser él quien les pagase por acudir a las pruebas. Asimismo, le proporcionó la base informativa necesaria para realizar análisis estadísticos que permitieron evaluar el conjunto de los datos recogidos durante sus investigaciones. Durante los últimos años del siglo XIX y los primeros del siglo XX, los biómetras se dedicaron al estudio de la herencia del hombre para descubrir los factores responsables del «deterioro» de la raza. Pero este campo de estudio se ensanchó para incluir gran variedad de problemas biológicos. Podría decirse que el tratamiento estadístico de la Biología y los métodos estadísticos son parientes muy próximos, nacidos y desarrollados al unísono en el Laboratorio Antropométrico. La descripción de las poblaciones de individuos biológicos es puramente estadística. Las páginas de las publicaciones biométricas abundan en distribuciones de frecuencias de los caracteres del hombre (estatura, peso, tiempo de reacción visual o auditiva, etc.), de plantas y flores y de animales; se encuentran entre ellas tablas de asociación y correlación que muestran las relaciones estadísticas entre dos o más caracteres. 3434 Alberto de la Fuente Miguélez especiales de los métodos estadísticos típicos que se ajusten de forma más adecuada a sus necesidades. Por su parte, la Genética opera en un campo especialmente propenso al análisis estadístico puesto que se ocupa de las relaciones entre los caracteres de grupos de individuos de generaciones sucesivas. La Genética es una rama de las ciencias biológicas cuyo objeto es el estudio de los patrones de la herencia, del modo en que los rasgos y las características se transmiten de padres a hijos; se puede afirmar, por ello, que la herencia y la variación constituyen la base de esta ciencia. La Genética es en muchos casos un cálculo de probabilidades estadístico ya que la probabilidad expresa la posibilidad de que un determinado suceso se produzca, pudiendo ser determinada si se conoce el cómo y con qué frecuencia se presenta tal fenómeno. En el mundo de la Medicina podríamos afirmar que existen dos grandes tipos de estudio estadístico: los que tienen por objetivo estimar un parámetro a partir de observaciones obtenidas en una muestra (por ejemplo, determinar el porcentaje de errores de medicación en un hospital), y los que contrastan hipótesis mediante la comparación de dos o más grupos (por ejemplo, determinar cuál de dos estrategias es más eficaz para reducir el porcentaje de infecciones quirúrgicas). En la Agricultura se han utilizado los métodos de la correlación para determinar, mediante observaciones en explotaciones, qué factores influyen en la cantidad y la calidad de las cosechas. Tales investigaciones han incluido la medida de los efectos de la lluvia, radiación solar y temperatura en el rendimiento de las diferentes cosechas; la relación entre las variaciones en el peso del ganado de diversas fincas y la cantidad y calidad de su alimentación; relaciones entre los abonos empleados y el rendimiento de los diversos cultivos. Estas orientaciones parecen haber sido características de la investigación agrícola norteamericana.43 Los experimentos biológicos cuantitativos implican, normalmente, trabajar con material esencialmente variable, proporcionando un inmenso campo de aplicación de las técnicas de muestreo. Existen también múltiples tests biológicos habituales como el recuento de las bacterias en la leche, la germinación de semillas, el recuento de eritrocitos y leucocitos en sangre, etc., típicamente 43 Vid. TORRE SERRANO, A.: La Estadística Oficial en España, ob. cit., pág. 29. 3535 La actividad estadística estadísticos. La eficacia de lotes de sustancias como la insulina se comprueba midiendo sus efectos sobre individuos que difieren en su reacción particular a las mismas. En todos estos supuestos se plantean dos importantes cuestiones: ¿Cuál es la forma más económica de disponer las pruebas para obtener un resultado medio de la aproximación requerida? Y, ¿cuántas pruebas deben realizarse para alcanzar tal aproximación? La Estadística proporciona las herramientas para conseguir ambas respuestas. Traslademos ahora nuestra atención a la Física y a la Química. La primera de estas ciencias naturales estudia las propiedades y el comportamiento de la energía y la materia (también cualquier cambio en ella que no altere la naturaleza de la misma), así como el tiempo, el espacio y las interacciones de estos cuatro conceptos entre sí. La Química tiene por objeto el estudio tanto de la posición, la estructura y las propiedades de la materia como de los cambios que ésta experimenta durante los fenómenos conocidos como reacciones químicas y su relación con la energía. Durante largos años el enfoque con el que se abordaba el estudio de estas ciencias dejaba poco o ningún espacio a la Estadística salvo, tal vez, por la circunstancia de que aquéllas fueron consideradas desde sus orígenes no sólo como ciencias teóricas, sino también experimentales. A la Estadística como mucho, por tanto, se le reconocía el limitado papel de proporcionar instrumentos para llevar a cabo un adecuado registro de los resultados de los experimentos que se ponían en práctica. Esta situación traía causa de la concepción existente de que la materia era un conjunto de partículas elementales, los átomos, todos iguales entre sí o, como mucho, idénticos unos a otros dentro de un número limitado de clases. De esto se derivaba que la Física y la Química se debían ocupar de constantes invariables de la Naturaleza que, con el desarrollo necesario del conocimiento humano, llegarían a determinarse y medirse en su totalidad con absoluta precisión. Sin embargo, cuando comenzó a atribuirse a las partículas características potencialmente diversas y se detectaron ámbitos de incertidumbre irresoluble, intrínsecamente unida a su misma existencia, su conjunto se transformó en una población estadística y las leyes que gobernaban su comportamiento adquirieron una nueva dimensión a la luz de los principios y reglas estadísticas. Esta variación de perspectiva se detectó primero en la teoría cinética de los gases, según la cual las diversas moléculas de un gas se mueven en distintas direcciones, con diferentes velocidades; 3636 Alberto de la Fuente Miguélez posteriormente este enfoque se extendió a las modernas teorías sobre partículas subatómicas. En la actualidad diríase que la única manera de representar al electrón es como una especie de nebulosa de probabilidades,44 lo que viene a traducirse en que el punto de vista estadístico podría entenderse prescindible si al físico o al químico interesan sólo el comportamiento de las masas, de la materia como grandes conjuntos de átomos o moléculas; pero cobra de inmediato una importancia esencial cuando lo que se pretende es el estudio de las propiedades de partículas elementales aisladas mediante observaciones empíricas. Los físicos han desarrollado sus propios métodos estadísticos casi con total independencia de la obra de los estadísticos que han trabajado en los campos de otras disciplinas científicas. Esta actuación ha concluido dando lugar a una rama específica de la Física: la Física estadística (o Mecánica estadística). En ella, mediante la aplicación de la Teoría de la Probabilidad, se es capaz de deducir el comportamiento de los sistemas físicos macroscópicos a partir de ciertas hipótesis sobre los elementos o partículas que los conforman. La importancia del uso de las técnicas estadísticas para estudiar estos sistemas radica en que, al tratarse de sistemas tan grandes es imposible, incluso utilizando los ordenadores más potentes, llevar un registro preciso del estado físico de cada partícula y predecir el comportamiento del sistema mediante las leyes de la Mecánica, ni siquiera es abarcable tal cantidad de información de un sistema real. La utilidad de la Física estadística consiste en ligar el comportamiento microscópico de los sistemas con su comportamiento macroscópico, de modo que, conociendo cómo se producen los fenómenos en la primera perspectiva, se puedan averiguar detalles de la segunda. Ello permite describir numerosos ámbitos de naturaleza estocástica como lo son las reacciones nucleares, los sistemas biológicos, neurológicos, etc. La Estadística ocupa también un lugar destacado en las teorías químicas modernas: los químicos han pretendido dar explicación al comportamiento de sustancias como la celulosa, la goma y las proteínas, postulando conjuntos o cadenas de moléculas de diferentes longitudes y masas. Los cambios en el comportamiento de la sustancia como consecuencia de una reacción química 44 Ibídem, pág. 30. 3737 La actividad estadística se procuran explicar mediante cambios en la distribución de frecuencias de las concretas composiciones de las cadenas moleculares.45 Y para ambas ciencias es perfectamente aplicable lo que ya se expuso en cuanto a la utilidad de la Estadística para la detección de errores de medición en los experimentos y la depuración de las medidas muestrales. 3. La estadística como técnica Al abordar este tema, el primer escollo a salvar será el de precisar en qué consiste la técnica y cómo se puede diferenciar ésta de la ciencia.46 Y lo haremos citando, por su nitidez, la explicación que nos proporciona el Tribunal Supremo, concretamente, en la Sentencia de la Sala 3ª, Sección sexta, de 31 de mayo de 1999, dictada en el recurso de casación número 2132/199547, en la que ha afirmado (Fundamento de Derecho Quinto, apartado B, letra d): Y debe advertirse, además que «estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes» no es estado de la legislación, pues es sabido que ésta –la legislación, el derecho positivo– va siempre detrás de los hechos, hasta el 45 Así lo asevera TORRE SERRANO, A.: La Estadística Oficial en España, ob. cit., pág. 31. 46 Este asunto es estudiado en profundidad en PÉREZ GÁLVEZ, J. F.:«Responsabilidad por acto sanitario y progreso de la ‘ciencia’ o de la ‘técnica’ (Comentario a la STS de 31 de mayo de 1999, Sala 3.ª, sección 6.ª, recurso de casación n.º 2132/1995, ponente, González Navarro)», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 104, octubre-diciembre 1999, pág. 657 y siguientes, y lo hace aprovechando las reflexiones de la Sentencia del Tribunal Supremo que se cita en el título del artículo sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria a la luz de lo establecido en el segundo inciso del apartado primero del artículo 141 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción que se le dio mediante la Ley 4/1999: «Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos». 47 Roj: STS 3815/1999; Id Cendoj: 28079130061999100090. Esta Sentencia versaba sobre un caso de responsabilidad extracontractual de la Administración del Estado por contagio de una hepatitis vírica tipo C, causado al paciente por una transfusión de sangre que se le practicó durante una intervención quirúrgica a la que hubo de ser sometido en un centro sanitario del INSALUD, constituyendo la primera vez que el Tribunal Supremo abordaba la interpretación del nuevo artículo 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. 3838 Alberto de la Fuente Miguélez punto de que no es infrecuente que se modifique un texto legal para adaptarlo al progreso técnico […]. De aquí que para probar el estado de los conocimientos de la ciencia en un determinado momento no bastará normalmente con argumentar sobre la existencia o no de una regulación legal aplicable al caso. Y conviene tomar nota de que el artículo 141 LRJPA, en su nueva redacción, habla de la ciencia y de la técnica, que son cosas distintas aunque relacionadas. La técnica es, por lo pronto, un conjunto de actos específicos del hombre mediante los que éste consigue imponerse a la naturaleza, modificándola, venciéndola o anulándola; la técnica es a modo de un camino establecido por el hombre para alcanzar determinado fin, como puede ser vencer la enfermedad, en el caso que nos ocupa; y en este sentido podríamos decir que la técnica es un método para la aplicación de la ciencia [cuando ésta ha sido ya hecha] o para la práctica de una actividad artística; en el bien entendido –conviene advertirlo– de que la técnica unas veces sigue a la ciencia y otras veces la precede: lo primero cuando la ciencia existe ya, lo segundo cuando la ciencia está aún por hacer, situación ésta que puede darse, por ejemplo, cuando el hombre conoce sólo los efectos de un fenómeno pero no sus causas; pese a ello, el hombre tendrá que enfrentarse con esos hechos, aunque –precisamente porque no posee la ciencia– deberá hacerlo a través de meros tanteos y de intuiciones más o menos certeras; y la técnica es también, y por último, equipamiento instrumental con que se cuenta para esa aplicación. Uno de los resultados que se obtiene del empleo de ese camino o método y de la utilización de ese equipamiento es el saber experimental, el saber práctico. La ciencia es otra cosa, la ciencia es saber teórico, conocimiento de los principios y reglas conforme a los que se organizan los hechos y éstos llegan a ser inteligibles. Se hace ciencia cuando, pasando de la anécdota a la categoría, se elabora una teoría que permita entender los hechos haciendo posible el tratamiento de los mismos. Y nótese, también que el precepto habla de «estado» de esa ciencia y de «estado» de esa técnica. Y es que, una y otra, en cuanto productos humanos que son, se hallan sujetos a un proceso inexorable –imperceptible la mayoría de las veces, pero real– de cambio. Un proceso que suele verse como avance, y por eso se habla de «adelanto» de la ciencia, porque se piensa que ese proceso implica siempre una «ganancia», aunque los hechos en ocasiones, vengan a desmentir esa creencia. En consecuencia, lo mismo la ciencia que la técnica, 3939 La actividad estadística en su «avance» constante, pasan por diversos «estados» cuyo conocimiento puede obtenerse de una manera diácronica –analizando la serie completa de esos distintos «estados»– o sincrónica –estudiando un «estado» determinado, la situación de la ciencia, o de la técnica, en un momento dado. En cualquier caso, hay que tener presente siempre que en el saber teórico –que es lo distintivo de la ciencia respecto de la técnica– hay distintos niveles, porque las teorías están ordenadas jerárquicamente, de manera que hay teorías que dirigen –y engendran– otras teorías. Una teoría de teorías es lo que, utilizando un lenguaje filosófico, se llama «paradigma», que es tanto como decir teoría matriz, teoría capaz de generar otras teorías. Y tan cierto es esto que el descubrimiento de un nuevo paradigma –el «código genético», en biología–, o la sustitución de un paradigma por otro –abandono de la teoría geocéntrica y subsiguiente conversión a la teoría heliocéntrica, en astronomía– produce una verdadera revolución «científica», obligando a reescribir los manuales al uso. Como se ve, no son pocos ni fáciles los problemas que tendrán que abordar los tribunales de justicia a la hora de afrontar la interpretación del nuevo sintagma que aparece en el nuevo artículo 141.1, inciso segundo, LRJPA, haciendo patente algo que antes sólo estaba sobreentendido. Las definiciones pueden ser más o menos imprecisas, pero el concepto que subyace, en última instancia es unívoco. En palabras de RUIZ ALMANSA, «Técnica es ciencia aplicada al trabajo; ciencia encaminada a aumentar el rendimientos del trabajo y a disminuir la fatiga que el trabajo ocasiona».48 48 RUIZ ALMANSA, J.: Técnica y tecnología en Estadística, Instituto Nacional de Estadística, Madrid, 1945, pág. 7. El autor ilustra su definición con un ejemplo: «el aparato locomotor del hombre tiene un radio de acción muy limitado; si quiere desplazarse valiéndose únicamente de sus piernas, es seguro que no irá muy lejos, ya que el andar del hombre es lento y fatigoso; sin embargo, domestica el caballo y ya puede hacer jornadas más largas fatigándose menos; inventa la rueda, y con ella el vehículo, y ya puede no solamente desplazarse él, sino también su familia y sus enseres; luego domesticará la fuerza de vapor, como antes se había apropiado la del caballo; y descubrirá el carril, y así continuará la evolución hasta llegar a la actual y complicada técnica del transporte terrestre.» A continuación se pregunta cómo ha podido llegar a configurarse la técnica, para lo que encuentra una triple respuesta de validez simultánea: a) Descubriendo el modo de someter y utilizar las fuerzas de la Naturaleza (la fuerza del caballo, la del vapor, la de la electricidad); b) Inventando aparatos que amplíen los órganos humanos (las ruedas como prolongación de las piernas); c) Observando la Naturaleza para servirse de los fenómenos o accidentes naturales (convirtiendo el sendero en pista, la pista en carretera, la carretera en una calzada de doble carril para cada sentido de la circulación, etc.). 4040 Alberto de la Fuente Miguélez Como recalca la Sentencia parcialmente transcrita, unas veces la ciencia precede a la técnica y otras la técnica precede a la ciencia: la plena subordinación de la técnica a la ciencia que propugnó el positivismo científico es insostenible; pero tampoco cabe la defensa a ultranza de unos conceptos puros de ciencia y de técnica como nociones radicalmente separadas la una de la otra, sin ningún tipo de relación entre ellas. «Ciencia pura» y «técnica pura» no son más que mitos pues la dialéctica de la investigación científica en modo alguno se articula en términos de subordinación de la una a la otra o viceversa. Semejante planteamiento pierde todo sentido cuando se reflexiona en torno a las siguientes circunstancias: 1. Que el progreso técnico-experimental no constituye más que uno de los dos factores de la dialéctica de la investigación científica, y no puede en modo alguno separarse de dicha dialéctica. 2. Que, aunque no se produzca una subordinación de uno de los elementos del eje ciencia-técnica al otro, lo que sí se da entre ellos es una serie de vínculos inquebrantables que vienen a establecer con carácter recíproco un intercambio continuado e ininterrumpido de sugerencias, convalidaciones, invitaciones a abordar nuevas investigaciones, etc. 3. Que el desarrollo de esa dialéctica no está constituido por una mera acumulación de datos y resultados registrados, sino por la consolidación constante de las bases y de los métodos de la investigación científica, por la renovación, en ocasiones revolucionaria, de la estructura y contenido de las teorías defendidas hasta un momento dado, e incluso por la reflexión filosófica sobre la apertura del lenguaje científico al lenguaje común.49 Pues bien, para caracterizar convenientemente a la Estadística no basta con afirmar que se trata de una disciplina científica por méritos propios, ni tampoco con destacar, por añadidura, su dimensión de ciencia auxiliar o instrumental de otras que de ella se sirven para su propia consolidación, avance y desarrollo: la Estadística es también una verdadera técnica50 en el sentido que a ese término da la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 1999. Es un arte útil, una 49 Vid. TORRE SERRANO, A.: La Estadística Oficial en España, ob. cit., págs. 43 y 44. 50 Ibídem, pág. 45: Concluye Torre Serrano que la «Estadística es una técnica antes de ser una metodología, y después de ser una doctrina». 4141 La actividad estadística herramienta que constituye un método característico aplicable (experimental o no) siempre que los atributos implicados o la naturaleza de los fenómenos sobre los que se utilice sean susceptibles de ser traducidos en términos numéricos. La utilidad que atribuimos a la técnica estadística se pone de manifiesto en múltiples ejemplos de la realidad cotidiana: si un profesor tiene un número reducido de alumnos podrá apelar a su simple memoria para recordar sus nombres y apellidos, sus ausencias, el progreso de los conocimientos que han ido asimilando, etc. Si en vez de un a puñado de pupilos, el mismo profesor tuviera que enfrentarse a clases con doscientos asistentes, sería una auténtica proeza mnemotécnica utilizar el mismo sistema para recordar las mismas categorías de datos para todos y cada uno de sus alumnos; habrá de recurrir a un listado o relación nominal de alumnos, y de un registro de las asistencias y ausencias, las calificaciones obtenidas y demás detalles dignos de ser registrados. En otras palabras, en esta segunda situación el profesor está empleando procedimientos que podrán ser rudimentarios pero que, indudablemente, constituyen herramientas de la técnica estadística: un censo nominal de sus estudiantes y una estadística de movimiento o de actividades. Lo mismo podría decirse si comparamos la actividad de un pequeño artesano que conocerá personalmente a todos sus clientes y proveedores, sabe de qué cantidades de cada materia prima dispone en cada momento y también a cuánto asciende su producción, sus gastos y sus ganancias, etc. Sin embargo una gran empresa puede tener centenares o millares de trabajadores, proveedores, clientes, realizar miles y miles de operaciones comerciales y manejar unas cantidades de suministros y producción que por tamaño y fluctuación son incontrolables sin algún tipo de ayuda o asistencia para la mente humana. La empresa contará con ficheros donde se incluirán los trabajadores, los clientes y los proveedores, así como con unos registros de operaciones donde se anotarán día a día los encargos recibidos, las entregas efectuadas, la entrada de materias primas, la salida de producciones terminadas, etc. Para dirigir su negocio, el empresario no tendrá más remedio que acudir a los útiles estadísticos. De aquí se puede deducir, como opina TORRE SERRANO, que la Estadística, como técnica, surge de modo espontáneo siempre que un hombre ejerce autoridad o jurisdicción sobre un grupo humano cualquiera 4848 Alberto de la Fuente Miguélez En el siglo XVII, varias de las naciones europeas como Inglaterra, Francia, Holanda, o los estados alemanes e italianos, hacían múltiples esfuerzos para obtener datos estadísticos que les permitieran conocer la fuerza de sus riquezas, tratando de evitar, en la medida de lo posible, el fracaso de las gigantescas empresas que pretendían emprender. España no permaneció indiferente a este movimiento científico y tampoco dejó de lado el cultivo de la Estadística, que ya entonces, se había asumido como una pieza clave para una buena Administración Pública. De hecho, esa preocupación por disponer de un adecuado conocimiento estaba plenamente arraigada en nuestros gobernantes cuando era todavía sólo embrionaria en nuestro entorno. En correspondencia con este sentir, en el año 1743 se encargó al Marqués de la Ensenada el Ministerio de Hacienda, el cual comprobó de inmediato que el sistema tributario establecido en Aragón no había anulado la situación privilegiada en que se encontraba con respecto a las provincias de Castilla. El 10 de octubre de 1749, una Real Cédula declaraba suprimidas las rentas provinciales y sustituidas por una contribución única, semejante al Catastro de Cataluña. Esta nueva contribución no empezaría a cobrarse hasta que quedaran ultimados los trabajos correspondientes al Catastro, cuyas operaciones debían iniciarse de forma inmediata y realizarse con la máxima rapidez. La labor se planteó y ejecutó con las máximas garantías de perfección y en un plazo satisfactorio. Por todas las características positivas con que se materializó, ha sido calificado como la primera operación censal realizada por el Estado español con fines y métodos genuinos de técnica estadística.61 La operación catastral y estadística emprendida por el Marqués de la Ensenada tardó ocho años en terminarse, finalizando, pues, con posterioridad a su propia destitución.62 En el reinado de Carlos III no se descuidaron los trabajos estadísticos, aunque en este sentido, los esfuerzos de su Administración se dirigieron los ocho millones (de donativo), en virtud de las averiguaciones que se hicieron de las vecindades del Reino, el año 1591, para desde el año 1594 adelante. 61 SANZ SERRANO, A.: Resumen Histórico de la Estadística en España, ob. cit., pág. 87. Ese dato, con toda seguridad, justifica la poca resonancia que en aquel momento tuvieron los resultados obtenidos, condenándose al olvido. Hoy conforman una colección de 672 volúmenes que ocupan por completo una de las salas del citado Archivo de Simancas. 62 Acaecida en junio del año 1754. 4949 Concepto y naturaleza de la función estadística pública particularmente a adquirir noticias generales de la población y de la industria española. Es en esta época cuando concibe el Conde de Aranda, con el auxilio del Clero, La Numeración de Gente para saber el Estado de Nuestra Población, trabajo que es conocido como Censo de Aranda o Censo de 1768. En él se consigna, por primera vez, una triple clasificación: por edades, estado civil y estado religioso (se clasificaba a los eclesiásticos según fueran seculares o regulares). Por su estructura, este Censo tiene la apariencia de un trabajo de índole puramente eclesiástica, porque se ajusta a las circunscripciones episcopales, y dentro de éstas, a los arzobispados respectivos. El Censo de 1768 arroja una población de 9.307.804 habitantes. En 1787, penúltimo año del reinado de Carlos III, José Moñino, Conde de Floridablanca, realizó el Censo de Población que todavía lleva su nombre. Según este famoso Censo, el número de habitantes en España en el año 1786, incluidas las plazas de nuestra soberanía en Orán, Ceuta y los Presidios menores de Alhucemas y el Peñón, era de 10.409.879 almas. Durante el reinado de Carlos IV se acometió el Censo de Frutos y Manufacturas de España e Islas Adyacentes, con reflexiones importantes sobre la estadística de cada una de las provincias, hecho por el Departamento de Fomento General del Reino y de la Balanza del Comercio. Este importantísimo trabajo data de 1799. Pese a sus defectos, éste fue el primer trabajo que se hizo en España comprendiendo todos los ramos que normalmente abarca la Estadística, presentando datos de toda la Nación, para todas las provincias y hasta para los pueblos más importantes, con expresión de toda clase de productos. El Departamento de Fomento General del reino y de la Balanza del Comercio, órgano responsable de este trabajo, tiene su origen en una Memoria que leyó a Carlos IV, en 1789, el Secretario del Despacho de Hacienda, Pedro López de Lerena. Finalmente, este loable germen de un Departamento dedicado a las Estadísticas Oficiales se vio definitivamente frustrado por los fatales acontecimientos de la Guerra de Independencia. El año 1817 marca un verdadero punto de inflexión en la actividad estadística oficial porque son constantes los ejemplos de disposiciones normativas en las que se advierte una clara tendencia de la Administración Pública para formar una Estadística completa, que permitiera conocer la población y sus principales 5050 Alberto de la Fuente Miguélez elementos de riqueza. Desde ese momento, la regulación de las estadísticas oficiales es una preocupación permanente de las autoridades españolas.63 Desde 1846 hay un sentir generalizado relativo a la necesidad, no sólo de regular, sino de regularizar de manera uniforme y estable los ya importantes servicios de la Estadística en España, cuya labor servía de verdadera base de las actividades administrativas, de acuerdo con los avances de la Estadística como ciencia, y con las prácticas acreditadas en otras naciones europeas. De algún modo, tras diversas vicisitudes, ese parecer acaba cristalizando en la Comisión de Estadística General del Reino que se creó por Real Decreto de 3 de noviembre de 1856, que la ubicó orgánicamente en la Presidencia del Consejo de Ministros poniendo a su frente al propio Jefe del Gobierno, con el encargo de formar la Estadística general y abarcando todos los ramos de la Administración del Estado. El primer trabajo que emprendió la Comisión de Estadística fue la realización del Censo General de la población española, para lo cual se dispuso un empadronamiento general que debería producirse en toda la nación simultáneamente, concretamente, el 21 de mayo de 1857. Por Real Decreto de 30 de septiembre de 1858, se aprobó y mandó publicar el resultado de los trabajos censales, que señalaban a la Península e islas adyacentes una población de 15.464.340 habitantes. Mediante el Real Decreto de 15 de julio de 1865, se reorganizó, dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros, la parte directiva del ramo de la Estadística. A tenor de este Real Decreto, el Servicio General de Estadística, quedó constituido por una Dirección General de Estadística y una Junta General. Tras diversas vicisitudes y alteraciones de adscripción orgánica por Decreto de 19 de junio del año 1873 se suprimió la Dirección de Estadística 63 Citemos algunos de los múltiples ejemplos que demuestran esa voluntad: el Decreto de las Cortes, de 27 de enero de 1822, por el que se hace la división provincial del territorio español, cuyo artículo 17 contenía el Censo de la Población, que se calculaba para cada una de las provincias, resultando un total de 11.661.980 habitantes. El 25 de junio de 1822, las Cortes encargan al Secretario de la Gobernación de la Península la formación de la Estadística y Catastro del Reino. El 21 de septiembre de 1835 se dicta un Real Decreto sobre el modo de constituir y reformar las Diputaciones provinciales, señalando como uno de sus principales deberes, el de reunir y suministrar los datos del Censo y de la Estadística; disposición que complementaba lo dispuesto por el Real Decreto de 23 de julio de 1835, para el arreglo provisional de los Ayuntamientos, que impuso a los Alcaldes la obligación de llevar registros de nacidos, casados y fallecidos, y a los Municipios, el deber de facilitar noticias, si se las pidieren, para formar el Censo de población. 5151 Concepto y naturaleza de la función estadística pública y se dispuso que el recientemente creado Instituto Geográfico, además de continuar los trabajos que tenía encomendados, abarcase de igual modo los de la Estadística general, tomando para ello el nombre de Instituto Geográfico y Estadístico, establecimiento científico que dependía inmediatamente del Ministerio de Fomento. Ciertamente esta entidad tuvo bastante más de «geográfica» que de «estadística», debiéndose esperar hasta el 20 de julio de 1877 para acometer un nuevo recuento general de viviendas y habitaciones que sirviera de base a un nuevo censo (no se había realizado ninguno desde 1860). El Director del Instituto Geográfico y Estadístico había anunciado, en el Prólogo del Censo de 1877 su propósito de llevar a cabo el 31 de diciembre de 1885, un nuevo recuento de la población de España, para hacerlo coincidir con las naciones de nuestro entorno que habían adoptado el criterio de hacer sus respectivos Censos en los años terminados en cinco o en cero. Sin embargo, se consideró que el año 1885 estaba demasiado próximo, mientras que el año 1890 suponía una demora no deseable. La Ley de 18 de junio de 1887 ordenó que los Censos fueran decenales y dispuso que el próximo recuento de la población tuviese lugar en 31 de diciembre. Se publicaron sus Resultados provisionales por Real Decreto de 27 de junio de 1889, que los declaró oficiales. Ultimados los trabajos de rectificación y clasificación, apareció el Tomo Primero del Censo Definitivo, autorizado por Real decreto de 26 de septiembre de 1891. Al año siguiente apareció el Tomo II. La población de los territorios contemplados ascendía a 17.565.632 habitantes. En 1898, tras la guerra contra los Estados Unidos de América, la situación de crisis económica y financiera era especialmente aguda: era imprescindible iniciar un período de reformas que dieran lugar a una reconstitución económica y financiera y la Estadística Pública también se vio afectada por ese proceso. Por un Real Decreto de fecha 1 de octubre de 1901, se estableció la formación de las Estadísticas oficiales, con unificación, compilación y publicación de las mismas. Es esta disposición quedó establecido que la Dirección General del Instituto Geográfico y Estadístico formara –con algunas salvedades– todas las Estadísticas oficiales. Desde este momento se van aprobando distintas disposiciones que encomiendan al Instituto la realización de trabajos 5252 Alberto de la Fuente Miguélez como la Estadística del Movimiento interior de España64 o la Estadística del Movimiento Social de la Población.65 La Ley de 15 de mayo de 1920 estableció que se verificase el Censo de Población de España el 31 de diciembre del citado año, y que los empadronamientos sucesivos tuvieran lugar cada diez años, en igual fecha. La formación de los censos correría a cargo del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, por medio del Instituto Geográfico y Estadístico. Durante la II República, se produjeron diversas reformas de calado del Servicio de Estadística que seguía dependiendo de la Dirección General del Instituto Geográfico, Catastral y de Estadística. Pero junto a ellas, vale la pena mencionar que en el Título V del Reglamento para la ejecución de la Ley de 29 de noviembre de 1931, relativa a la colocación obrera, se daban normas sobre el funcionamiento y formación de estadísticas sobre las demandas y ofertas de trabajo, realizadas por las Oficinas de Colocación, dependientes del Ministerio de Trabajo, así como para la formación de los llamados Censos Profesionales. Con el inicio de la Guerra Civil, el 18 de julio de 1936, España queda dividida en dos zonas enfrentadas. En la republicana permanece, inicialmente, el Servicio General de Estadística. Sus funcionarios son trasladados progresivamente a las Secciones Provinciales de Estadística de aquellas provincias que se mantienen leales al régimen republicano. El Centro Superior de Estadística que constituía los servicios centrales de la administración estadística republicana, conserva por un tiempo su emplazamiento en Madrid, pero en el transcurso de la Guerra se traslada, primero a Valencia, y después a Barcelona, hasta que esta ciudad se incorpora a la zona nacional, significando este hecho, en la práctica, el final de su andadura. En el bando nacional, se dicta la Ley de 30 de enero de 1938, que organiza la Administración Central del Estado en Departamentos ministeriales, entre ellos el Ministerio de Organización y Acción Sindical, al que se asignó la competencia estadística a través de la Comisión de Trabajo. Por Decreto de 13 de mayo de 1938, se constituye en el antedicho ministerio el Servicio Nacional 64 Encomendada por Real Decreto de la Presidencia del Consejo de Ministros, de 23 de agosto de 1906. 65 Por Real Orden, de 11 de enero de 1908. 5353 Concepto y naturaleza de la función estadística pública de Estadística, estableciendo que la recogida de datos se hará a través de la Organización Sindical. El Decreto de 18 de agosto de 1939 organizó el nuevo Ministerio de Trabajo creando una Subsecretaría de la que dependían, entre otros servicios, la Dirección General de Estadística. Fueron múltiples los factores que aconsejaban en los primeros años cuarenta acometer la tarea de redactar un nuevo texto legal que regulase y organizase la Estadística Oficial. Éstos han sido objeto de análisis riguroso por Fernando CELESTINO REY,66 cuyo estudio nos servirá de guía para explicar la génesis del Instituto Nacional de Estadística. En resumen, puede decirse que el ordenamiento jurídico vigente constituía, en el ámbito de la organización y desarrollo de la función estadística pública, un absoluto caos normativo. Téngase presente que la legislación estadística que se encontraba vigente en 1941 era la que regulaba la estructura orgánica y las funciones de la Dirección General de Estadística. No obstante, al no haber sido dictada disposición derogatoria alguna de la legislación anterior, ni en el momento de instituirse la citada Dirección General, ni anteriormente, en 1938, al crearse el Servicio Nacional de Estadística, la normativa anterior a julio de 1936 debía entenderse vigente, en todo aquello que no se opusiese a la promulgada con posterioridad. Se hacía necesaria, pues, una norma que clarificase el panorama de esta regulación. Además, la tendencia del Estado a un fuerte intervencionismo en la actividad económica, exigía la existencia de un organismo estatal estadístico de orden superior que pudiera hacer frente a dos necesidades acuciantes: la centralización de los servicios y su dependencia directa de la Presidencia del Gobierno. La primera era un requisito de carácter técnico, y la segunda constituía la base jurídica imprescindible para alcanzar una coordinación eficaz de los trabajos estadísticos realizados por los Ministerios y otros organismos oficiales. También en el plano internacional podía constatarse la existencia de una tendencia al establecimiento de un órgano central de estadística con competencias de coordinación en esta materia, y no sólo en los países con un régimen totalitario; esa línea de actuación también se manifestaba en países con importante tradición 66 Vid. CELESTINO REY, F.: «Marco Institucional: La Tramitación Legislativa de la Ley de Estadística de 1945», Estadística Española, Vol. 44, núm. 151, 2002, págs. 445 a 463. 5454 Alberto de la Fuente Miguélez democrática.67 Otra cuestión que debía ser resuelta era el problema de la duplicidad de organizaciones estadísticas del estado, sin que la normativa proporcionase las claves para un adecuado engarce legal y coordinación entre ellas: la Dirección General de Estadística por un lado, y el órgano estadístico de la Organización Sindical, el Servicio Nacional de Encuadramiento y Colocación.68 De todo ello se era consciente en 1941, momento en el que se dio inicio a los trabajos preparatorios de la nueva Ley de Estadística. No obstante, hubo que esperar a la celebración del Pleno para aprobar los Presupuestos Generales del Estado de 1946 que tuvo lugar el 29 de diciembre de 1945, para que se aprobase en el mismo, sin debate, la Ley sobre organización de la Estadística oficial y creación del Instituto Nacional de Estadística. De acuerdo con la nueva Ley, serían funciones propias del Instituto Nacional de Estadística la elaboración, publicación y análisis e intervención de las Estadísticas demográficas, económicas, sociales y de pura investigación. También le competía la formación de nuevas estadísticas, la intervención e inspección de los Padrones municipales, la coordinación general de los Servicios estadísticos, la información estadística internacional y las relaciones con los Centros estadísticos de países extranjeros. El Reglamento de la Ley de Estadística estableció el necesario engarce administrativo entre el Instituto Nacional de Estadística y el Servicio Sindical de Estadística en lo relativo a las estadísticas de producción (industriales), desarrollando el artículo 5º de la Ley de Estadística.69 67 Era el caso de los Estados Unidos de América, donde, en 1933, se crea la Oficina Central de Estadística, con la finalidad de obtener la información necesaria para diseñar una política económica que combatiese las dramáticas consecuencias de la Gran Depresión de 1929. También cabe citar el caso de Gran Bretaña, que crea también una Oficina Central de Estadística dentro del Gabinete de Guerra. 68 Era urgente establecer legalmente el reparto de competencias estadísticas entre el Estado y la organización propia del Partido, dado que, por ejemplo, en el Título XIII del Fuero del Trabajo, su punto octavo establecía: «Corresponde a los Sindicatos suministrar al Estado los datos precisos para elaborar las estadísticas de la producción». Podía interpretarse, pues, que correspondía a los Sindicatos el monopolio de la actividad estadística de carácter económico. 69 Cuyo tenor era el siguiente: «La Administración local y la Organización Sindical prestarán la necesaria colaboración al Instituto para la formación de las estadísticas de población y producción, en armonía con las leyes de Administración local y el Fuero del Trabajo». De hecho, el artículo 127 del Reglamento disponía que «la función de suministrar datos precisos para la estadística de 5555 Concepto y naturaleza de la función estadística pública El Instituto Nacional de Estadística ha permanecido esencialmente imperturbable al paso del tiempo: sin sufrir modificaciones orgánicas trascendentes, ha permanecido como una Dirección General del Ministerio de Trabajo, primero, y del de Economía y Hacienda, posteriormente. Los pilares de la estadística oficial que había cimentado con solidez la Ley de Estadística de 1945 y su Reglamento de 1948 permitieron el desarrollo de esa función estatal con normalidad durante los siguientes treinta años.70 Pero la promulgación de la Constitución en 1978 trajo consigo repentinamente que esa normativa –y especialmente la Ley, que había sido considerada virtuosa «piedra angular»71 de la actividad estadística pública– quedase absolutamente desfasada: se hacía necesaria una nueva normativa que se adaptase a las nuevas circunstancias, tales como la preocupación ciudadana por la protección de su derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, los peligros derivados de la utilización de los medios informáticos –en constante y acelerada evolución y cuyo potencial comenzaba a atisbarse–, el desarrollo competencial de las Comunidades Autónomas en materia estadística, o la siempre creciente necesidad de información cuantitativa por parte de los poderes públicos. Esto provocó que antes de finalizar la década de los años setenta ya se comenzasen a discutir las orientaciones fundamentales que debía seguir la nueva legislación en la materia, y que durante los años ochenta se preparasen diversos borradores de anteproyecto de ley de Estadística. Puesto que la reforma buscaba paliar una serie de obstáculos y disfunciones de las que se habían ido tomado conciencia en el desarrollo de la actividad estadística oficial (acentuados, especialmente, producción, asignada a los Sindicatos en el punto 8 de la declaración XIII del Fuero del Trabajo, será ejercida por el Servicio Sindical de Estadística», mientras el artículo 132 precisaba que «los datos que requiera el Servicio Sindical de estadística se considerarán como datos requeridos por el Instituto a los efectos de la colaboración pública regulada en el capítulo XVII». Por tanto, la potestad estadística en esta materia seguía siendo del Instituto Nacional de Estadística, siendo únicamente el ejercicio de la misma lo que era objeto de delegación. 70 Ese funcionamiento regular no significa que no se hiciera necesaria, en el transcurso de tan prolongado período de tiempo, la aprobación de normas legales y reglamentarias que vinieron a precisar, reforzar o modular la regulación original, especialmente en cuestiones relacionadas con la centralización, la coordinación, la normalización y el funcionamiento general del sistema estadístico nacional. 71 ROS JIMENO, J.: «La Ley de 1945, piedra angular de la estadística en España», Revista Estadística Española, núm. 53, número extra conmemorativo de los 25 años de la Ley de Estadística, 1971. 5656 Alberto de la Fuente Miguélez por la situación originada por la distribución de competencias prevista por la Constitución y por la asunción de competencias realizada por los diversos Estatutos de Autonomía) y aquélla estaba tardando en llegar a buen puerto, las deficiencias del sistema en vez de resolverse se habían ido incrementando. Finalmente, la reforma acabó cristalizando en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública.72 La LFEP trajo consigo, con su entrada en vigor, el mayor cambio que había sufrido el Instituto Nacional de Estadística en toda su historia, pasando a configurarse como un organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda (de acuerdo con la estructura ministerial de aquel momento). Por lo que se refiere a la forma en que la LFEP aborda la regulación del desarrollo de la función estadística pública (estatal) tendremos la oportunidad de referirnos a ello más adelante, cuando tratemos de los principios propios de esta actividad. II. El concepto de función estadística pública Nos enfrentamos a una expresión constituida por tres palabras: «función», «estadística» y «pública». Es de suponer que la combinación de los tres términos designe con precisión una realidad, sea cual fuere su naturaleza; trataremos de indagar, en una primera aproximación, a qué se esté haciendo referencia partiendo, para ello, de una breve reflexión semántica sobre los significados que a cada uno de estos vocablos pueda corresponder. Nos apoyaremos, ¿cómo no?, en las definiciones que nos proporciona el Diccionario de la Lengua Española. Del concepto de estadística ya nos ocupamos ampliamente en el epígrafe anterior. Recordemos, no obstante, que a dicha palabra, el citado Diccionario, en su vigésima primera edición, le atribuye las siguientes acepciones: (De estadista.) f. Censo o recuento de la población, de los recursos naturales e industriales, del tráfico o de cualquier otra manifestación de un Estado, provincia, pueblo, clase, etc. 2. Estudio de los hechos morales o físicos que se prestan a numeración o recuento y a comparación de las cifras a ellos referentes. 3. 72 Publicada en el BOE núm. 112, de 11 de mayo. 5757 Concepto y naturaleza de la función estadística pública Mat. Ciencia que utiliza conjuntos de datos numéricos para obtener inferencias basadas en el cálculo de probabilidades. Por lo que respecta a «función», si prescindimos de aquellas definiciones que de manera obvia carecen de relación con el concepto que pretendemos delimitar, encontramos la siguiente definición: «(Del lat. functio, -onis.) f. 2. Capacidad de acción o acción propia de los cargos y oficios». De lo anterior se desprende su carácter de actividad, cierta o potencial, pero ineludiblemente imputable a los seres humanos, bien sean éstos considerados individualmente, bien formando parte de grupos o colectividades; sin embargo, si se trata de una actuación de un sujeto singularmente contemplado, éste operará necesariamente en el ámbito de la sociedad, dado que sólo en su seno cobra sentido el desempeño de cargos u oficios. Además, como actividad exclusivamente humana, en su propia naturaleza podremos encontrar los rasgos de su carácter volitivo e intelectivo: se pone o puede ponerse en marcha por un acto de la voluntad, no por una exigencia de la Naturaleza; y en su desarrollo es precisa la participación del raciocinio propio del hombre. Si centramos ahora nuestra atención en la palabra «pública», a ella se refiere el Diccionario de la Lengua Española en los siguientes términos: público, ca. (Del lat. publicus.) adj. Notorio, patente, manifiesto, visto o sabido por todos. 2. Vulgar, común y notado por todos. (…). 3. Aplícase a la potestad, jurisdicción y autoridad para hacer una cosa, como contrapuesto a privado. 4. Perteneciente a todo el pueblo. (…). 9. m. Común del pueblo o ciudad. (…). Dos características podrían, pues, atribuirse a la función estadística por el hecho de ser pública: a) su carácter colectivo, de la sociedad humana, venga dado dicho rasgo porque tiene a ésta como objeto de la actividad en que consista, porque a ella pertenecen, en su conjunto, los resultados que puedan obtenerse o porque éstos sean o puedan ser conocidos por la comunidad globalmente considerada; b) que está respaldada por un poder o autoridad que merece el calificativo de público, por contraposición a las iniciativas que, pese a ser colectivas, no se llevan a cabo con semejante cobertura. Si tenemos en cuenta que las definiciones de estadística que la describen como una actividad o como un producto de esa actividad ya incorporan 6464 Alberto de la Fuente Miguélez y referentes a los hechos sociales que cualquier individuo o entidad puede por su parte recoger; c) en cuanto la Administración es, a la vez, sujeto y objeto de la Estadística, apreciando, numéricamente, los hechos sociales en que ya haya intervenido, en virtud de su función propia: a. En el primer concepto está la Estadística de los servicios públicos como tales, v. gr.: los estados anuales que forman los Ministerios y reúne la Presidencia del Consejo, de expedientes incoados y despachados por ellos. b. En el segundo concepto, la Administración pública estudia directamente los hechos sociales por la íntima relación que tienen con el interés del Estado y con la realización de su fin, porque parece lógico que la Administración desee conocer la Sociedad cuyos fines va a promover. Así, la Estadística demográfica, la territorial y la Estadística del trabajo, corresponden a esta parte de la Estadística administrativa, puesto que se refieren a hechos sociales que no es el Estado el único que puede estudiar. c. En el tercer concepto, la Administración pública conoce los hechos sociales a través y con ocasión de los servicios públicos. Esta es una forma intermedia de Estadística administrativa, pero se diferencia en que no los contiene como tales, sino por su contenido social, y se asemeja a la segunda en que estudia los hechos sociales, diferenciándose de ella en que no los considera directamente, sino delatados por el servicio público. En este grupo creemos que pueden considerarse las estadísticas oficiales de carácter especial: estadística judicial, sanitaria, penitenciaria, de instrucción pública, etc.80 Tras la entrada en vigor de la LFEP de 1989, el profesor SOUVIRÓN MORENILLA, en su magnífico trabajo «Consideraciones sobre la función estadística pública y su régimen», al abordar qué debe entenderse por la función que da título a su artículo detecta, de inmediato, que la ley estatal reguladora, la citada Ley 12/1989, de 9 de mayo, no proporciona un definición expresa de aquélla, mientras que la legislación de las Comunidades Autónomas «la define con más detalle describiendo su contenido material»81 en unas cuantas ocasiones. Pero 80 ROYO VILLANOVA, A. y ROYO VILLANOVA, S.: Elementos de Derecho Administrativo, tomo I, 26ª edición, Librería Santarén, Valladolid, 1964/1965, págs. 371 y 372. 81 SOUVIRÓN MORENILLA, J. M.: «Consideraciones sobre la Función Estadística Pública y su régimen», Revista de Administración Pública, núm. 134, Mayo-agosto, 1994, pág. 426. 6565 Concepto y naturaleza de la función estadística pública a la hora de definir por sí mismo la función estadística pública, es decir, de precisar aquellas características que nos permitirían identificarla sin lugar a dudas, lo evita, limitándose a determinar cuál sería su objeto: Conjugando los rasgos convencionales de la estadística como ciencia y los objetivos legalmente asignados a dicha función podríamos decir que la misma tiene por objeto la descripción de los fenómenos colectivos y de la realidad social mediante la recopilación, elaboración y ordenación sistemática de datos así como la obtención, presentación, publicación y difusión de resultados, a través de las correspondientes acciones de planificación y ejecución estadísticas.82 Y es que, como puede apreciarse en la definición que, como primera aproximación al concepto de la función estadística pública, aventuramos a proponer al inicio del presente capítulo, ésta se concreta simultáneamente en una dimensión objetiva, material, la que espléndidamente plasma el profesor SOUVIRÓN, pero combinada con otra subjetiva, formal: qué sujetos son los llamados a desarrollarla. Y como ya quedó apuntado, éstos deben ser entes que participen, formen parte o estén amparados por el poder público. Resulta ciertamente llamativo que cueste tanto encontrar la constatación expresa de esta circunstancia; quizás se percibe como un hecho tan obvio que no resulta necesario ni mencionarlo. De cualquier manera, las referencias que lo confirman, aunque escasas, son claras. En la LFEP, por ejemplo, el artículo 23 establece: La función estadística pública se desarrollará en el ámbito de la Administración del Estado por el Instituto Nacional de Estadística, el Consejo Superior de Estadística y las unidades de los diferentes Departamentos ministeriales y de cualesquiera otras entidades públicas dependientes de la misma a las que se haya encomendado aquella función. Como puede observarse, el carácter público de los organismos, entidades y unidades que se relacionan como sujetos de la función estadística pública 82 Ibídem, págs. 426-427. 6666 Alberto de la Fuente Miguélez estatal resulta absolutamente incuestionable. En la misma dirección cabe localizar algún artículo en la legislación autonómica, como ocurre con las leyes estadísticas madrileña,83 extremeña,84 murciana,85 canaria,86 navarra,87 riojana,88 asturiana,89 castellano-leonesa,90 castellano-manchega,91 gallega92 y valenciana.93 En la doctrina, la contundencia con que se manifiesta MEREDIZ MONTERO no deja lugar a dudas, pues al referirse a la estadística oficial en España recalca que ésta está circunscrita, pues, a la actividad estadística llevada a cabo por los organismos públicos de la administración española, sin considerar la que a lo largo del tiempo ha sido emprendida por instituciones privadas, sociedades económicas, universidades, investigadores científicos y variadas clases de organizaciones.94 83 Artículo 2 de la Ley 12/1995, de 21 de abril, de Estadística de la Comunidad de Madrid. 84 Artículo 1.2.b) de la Ley 4/2003, de 20 de marzo, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Extremadura. 85 Artículo 1.2 de la Ley 6/2002, de 25 de junio, de Estadística de la Región de Murcia. 86 Artículo 1.2 y artículo 2 de la Ley 1/1991, de 28 de enero, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Canarias. 87 Artículo 1.2.b) de la Ley Foral 11/1997, de 27 de junio, de Estadística de Navarra. 88 Artículo 1.2 y artículo 2.2 de la Ley 2/2005, de 1 de marzo, de Estadística de La Rioja. 89 Artículo 2.1.b) de la Ley 7/2006, de 3 de noviembre, de Estadística del Principado de Asturias. 90 Artículo 1 de la Ley 7/2000, de 11 de julio, de Estadística de Castilla y León. 91 Artículo 1, apartados 1 y 2 de la Ley 10/2002, de 21 de junio, de Estadística de Castilla-La Mancha. 92 Artículo 3 de la Ley 9/1988, de 19 de julio, de Estadística de Galicia, si bien no referida a la estadística pública, sino a la estadística «oficial». 93 Artículo 1, apartados 2 y 3, de la Ley 5/1990, de Estadística de la Comunidad Valenciana. 94 MEREDIZ MONTERO, A.: Historia de la estadística oficial como institución pública en España, Instituto de Estadística de Andalucía, Sevilla, 2004, pág. 23. Llama la atención que el autor no duda en excluir del ámbito de la estadística oficial a las universidades, dejando de lado si son o no públicas y si éstas últimas pueden ser consideradas en alguna medida Administración pública. Entendemos que la exclusión trae causa de que cuando estas entidades actúan en materia estadística en un plano puramente científico o académico, no están verdaderamente investidas del poder público característico de la Administración. Añadiremos que el autor perfila definitivamente su concepto de la estadística oficial con el siguiente comentario: «La expresión estadística oficial nos sirve también para delimitar el contenido del estudio en otros aspectos: se pone el énfasis en la descripción de los fenómenos colectivos, especialmente demográficos, sociales, económicos y medioambientales, y su primer análisis interpretativo, dejando al margen los análisis más profundos, las previsiones y, en general, las proyecciones, así como la estadística aplicada a la investigación en las ciencias naturales (diseño de experimentos, contraste de hipótesis, etc.)». 6767 Concepto y naturaleza de la función estadística pública Así pues, habremos logrado identificar la función estadística pública tanto desde el punto de vista objetivo, al reconocer que su campo de actuación tiene el contenido que describía el profesor SOUVIRÓN, como desde la perspectiva subjetiva, al vincular su desarrollo a la actuación de los poderes públicos. Ahora bien, esta última nota nos exige alguna otra consideración: ¿basta con que la actividad estadística sea desarrollada por una entidad de carácter público para que se pueda hablar de función estadística pública? O dicho de otro modo: ¿qué matices aporta el que sean los poderes públicos los que asuman semejante responsabilidad?; e incluso: ¿por qué se antoja imprescindible que sean precisamente éstos los que la lleven a cabo? ¿No podrían realizarla de igual modo simples sujetos privados? III. La naturaleza de la función estadística pública 1. La función estadística pública como actividad de los poderes públicos Con carácter previo, antes de intentar responder las preguntas que quedaron apuntadas en el último párrafo del anterior apartado, sería conveniente plantearnos a qué nos estamos refiriendo cuando hablamos de poder público; si alcanzásemos una respuesta nítida podríamos establecer qué caracteriza inconfundiblemente la actividad del poder así calificado o, más apropiadamente, de los sujetos investidos del mismo. Y en la misma línea de reflexión, estaremos en condiciones de apreciar si lo que procura la función estadística pública no podría lograrse por otras vías, ajenas a la propia idea del poder público. HOBBES consideraba el poder como el conjunto de medios de que un individuo dispone para conseguir un bien aparente; vendría así a implicar la capacidad real para hacer algo. En ese sentido es en el que se puede hablar de «poder sobre la naturaleza». Pero sin más aditamentos no se estarían indicando los límites que permitirían diferenciar el poder del conjunto de recursos materiales y espirituales que pueden emplearse para conseguir un fin cualquiera.95 Si podemos identificar el poder, distinguiéndolo de las simples capacidades otorgadas por la Naturaleza, se debe a su carácter eminentemente social: el 95 Vid. TORRES DEL MORAL, A. Y OTROS: Derecho Político (I), 4ª edición, UNED, Madrid, 1989, pág. 59. 6868 Alberto de la Fuente Miguélez poder es un hecho social, interhumano,96 lo que presupone una relación entre personas.97 Poder vendría a ser la capacidad de algunas personas de provocar, por el medio que sea, obediencia en otras personas.98 Pero además, ocurre que en toda sociedad pueden descubrirse los indicios que ponen de manifiesto la presencia del poder, por mucho que éste sea más una idea que una realidad física.99 Cabe, por tanto, hablar de una cierta generalidad de los fenómenos del poder y de su organización, en correspondencia con una presunta exigencia de la naturaleza humana, al menos cuando ésta se desenvuelve en comunidad. Esto ha llevado a SAIZ VALDIVIELSO a calificar al poder de hecho natural, universal y necesario.100 Sin embargo, aunque todo poder sea relacional y social, no todo poder ha de ser «político», ni «público». El poder pasará a ser conceptuado como tal cuando en él concurran un determinado aspecto finalista y otro instrumental. La dimensión finalista hace referencia a que si partimos de la admisión de que no existe sociedad humana que no esté sometida a continuas tensiones y antagonismos, habremos de inferir que la subsistencia de todas ellas dependerá de la creación y mantenimiento de los medios, procedimientos y normas susceptibles de hallar soluciones o, cuando menos, de mediar en aquellos conflictos. El ámbito de lo político viene delimitado precisamente por la «actividad de dirección, ordenación y regulación de las acciones sociales, tendente a atenuar o evitar las manifestaciones conflictivas y tendente, asimismo, a promover 96 Ibídem, pág. 59. 97 Vid. GONZÁLEZ CASANOVA, J. A.: Teoría del Estado y Derecho Constitucional, 1ª edición, VICENS Universidad, Barcelona, 1980, pág. 21. 98 Vid. SAIZ VALDIVIELSO, A. C.: Iniciación al estudio del Derecho Político, Universidad de Deusto, Bilbao, 1994, pág. 27. 99 Vid. GONZÁLEZ CASANOVA, J. A.: Teoría del Estado..., ob. cit., pág. 17. 100 SAIZ VALDIVIELSO, A. C.: Iniciación al estudio del Derecho Político, ob. cit., pág. 27. El autor añade sobre el poder: «El poder se funda en el consentimiento. Acto de poder, en términos muy generales es aquella decisión que influye en la conducta de otro o de otros hombres. Cualquier mandato (o prohibición) que se dirige a otros hombres supone el acatamiento o la aceptación por estos hombres de la forma de conducta que se les impone. Y este acatamiento u obediencia es un fenómeno moral que supone una capacidad de persuasión en quien manda y un acto voluntario del que obedece. El que obedece puede haber sido coaccionado, pero, como decían los romanos, “aunque coaccionado lo quiso, porque prefirió obedecer a padecer el mal con que se le amenazaba”. En todo acto de poder hay siempre una proporción variable de persuasión y de coacción.» 6969 Concepto y naturaleza de la función estadística pública y asegurar la colaboración y cooperación»,101 y todo ello, con el objetivo de lograr la conservación y supervivencia de la organización social. El poder político configura y regulariza, a tal efecto, las conductas que tienen lugar en el seno de la comunidad que lo ha constituido.102 La dimensión instrumental del poder político, es decir, el medio característico del que se sirve para lograr el fin de la preservación de la sociedad es la coacción: el denominador común de todo poder que consideremos político supone la posibilidad del uso o la utilización efectiva de la fuerza, de medios coercitivos.103 La coacción implica la existencia de una amenaza que se apoyará o estará respaldada por la fuerza material que el poder es capaz de movilizar. Pero de igual forma, el recurso a la fuerza puede llegar a producirse, de ser preciso, sin que constituya una necesidad en cualquier situación. Lo contrario sería tanto como decir que el poder político se impone contra la voluntad de la población sobre la que actúa y a la que, de algún modo, debe representar. A ello se refiere GONZÁLEZ CASANOVA cuando afirma que el poder político ha de ser coercitivo, pero también consensuado.104 101 TORRES DEL MORAL, A. Y OTROS: Derecho Político..., ob. cit., pág. 62. 102 Vid. SAIZ VALDIVIELSO, A. C.: Iniciación al estudio del Derecho Político, ob. cit., pág. 28. «La convivencia humana es un proceso de acciones que sólo pueden ser coherentes y previsibles en la medida en que estén normalizadas a través de preceptos declarados como obligatorios», explica el autor. Nosotros añadiríamos que es precisamente el poder político el que tiene la capacidad de declarar la obligatoriedad de esas normas. 103 Vid. ibídem, pág. 27. 104 Vid. GONZÁLEZ CASANOVA, J. A.: Teoría del Estado…, ob. cit., pág. 25. El autor encuentra el carácter consensuado de los actos de poder en la auctoritas romana, que venía a aumentar, añadir o completar el contenido de los actos de la voluntad popular (del poder), añadiendo razones. «El elemento razonable de la autoridad consistía en someter las decisiones coyunturales del poder político a la estructura de valores, creencias e intereses compartidos por la comunidad romana. De esa forma, el poder político era sometido al consensus del pueblo, es decir, a los principios del orden político democrático. Una decisión del poder, un mandato del soberano, carecían de fuerza vinculante –no obligaban– si no iban acompañados de autoridad, si no eran capaces de ser expresados mediante argumentos razonados y razonables (…). Por eso el consenso político y el poder consensual se basan en la comprensión por parte del hombre común de las razones del poder. Para que un sistema de relaciones sociales funcione es preciso que los poderes sean lo más consensuales que sea posible. Pero lo único que hace que lo sean es la capacidad de los poderes para emitir influencias razonadas y razonables. Esto quiere decir: lo que el poder hace es, al mismo tiempo, comunicado, informado y argumentado, y lo así razonado ha de ser razonable, es decir, basado en lo que el otro o los otros consideran como bueno, justo, útil o necesario. Ahora bien, tal vez, entendamos mejor la ambigüedad de todo 7070 Alberto de la Fuente Miguélez No obstante, podría argumentarse que el consenso no es un elemento esencial del poder político, sino de éste cuando pretende ser legítimo, pues como diría SAIZ VALDIVIELSO,105 el poder es legítimo cuando: a. Cuenta con la adhesión de quien lo padece. b. Se ejerce en la forma en que se cree que debe ser ejercido. c. Se encamina a unas metas o fines que son los que la gente cree desear. Aun así, no es menos cierto que si hay reglas de conducta o instituciones que han ido perdiendo la adhesión y la comprensión de aquellas personas sobre las que se aplica, su continuidad sólo sirve para poner de manifiesto su pérdida de autoridad, provocando que la gente las incumpla o no se someta a ellas. Si el poder quiere mantener su vigencia a toda costa, se volverá cada vez más coercitivo y represor: tratará de imponer un «principio de autoridad», lo que viene a significar una contradicción en sus propios términos. No podemos estar más de acuerdo con GONZÁLEZ CASANOVA cuando concluye: «Perdida la autoridad se acaba perdiendo el poder. En ese sentido no han existido nunca generadores de anarquía más grandes que las dictaduras o tiranías prolongadas».106 Hasta aquí nos hemos centrado en el poder político, pero, ¿qué ocurre con el poder público? ¿Se trata de un concepto diferente? ¿Qué lo caracteriza? Escribe BOQUERA OLIVER que «(en) su sentido jurídico, poder público es la facultad de crear unilateralmente e imponer efectos jurídicos (derechos poder, su condición de coercitivo y de consensual. Cuando un poder carece o pierde autoridad y consenso, es o se va volviendo coercitivo hasta reducirse a pura fuerza. Deja de ser verdadero poder. Pierde, por tanto, justificación, acaba perdiendo las formas y concluye con una total carencia de finalidad, como no sea su propia conservación o perpetuación. Pero su progresiva reducción a fuerza ciega, bruta y violenta engendra un rechazo, una falta de apoyo que aísla, disuelve o abate los restos del antiguo poder.» 105 Vid. SAIZ VALDIVIELSO, A. C.: Iniciación al estudio del Derecho Político, ob. cit., pág. 29. Asimismo, entiende que el poder no puede quedar fuera del orden jurídico, porque entonces la ley sería no la expresión de las normas éticas en relación con las necesidades racionales de la vida, sino la voluntad del que manda o el mero reflejo de la mayoría; «no un Derecho, sino un orden material arbitrario y tiránico. Los límites del poder deben consignarse en la Constitución y ser precisos.» (Ibídem, pág. 28). 106 GONZÁLEZ CASANOVA, J. A.: Teoría del Estado…, ob. cit., pág. 26. 7171 Concepto y naturaleza de la función estadística pública y obligaciones)»107, añadiendo más adelante: «Podemos decir que un sujeto es titular de poder público cuando tiene la posibilidad o capacidad de crear con sólo su voluntad consecuencias jurídicas y de imponérselas a otro u otros sujetos».108 Aunque compartimos la opinión de BOQUERA OLIVER, también consideramos imprescindible en la identificación del poder público la mención, nuevamente, de una dimensión finalista: las facultades y capacidades en que el poder público consiste no pueden ejercerse para la consecución de cualquier objeto; las finalidades que con su ejercicio deban lograrse han de responder a fines e intereses igualmente públicos. Si de otra manera se hiciera, actuando al servicio de intereses meramente privados –sean éstos los propios y particulares de los individuos que pueden ejercer el poder público o los de otros individuos a los que los anteriores pretendieran favorecer–, se estaría formalmente investido de poder público, pero su desenvolvimiento 107 BOQUERA OLIVER, J. M.: Derecho Administrativo, Instituto de Estudios de la Administración Local, Madrid, 1972, pág. 101. Explica en la nota a pie de página número 5: «El poder jurídico público no sólo crea o constituye situaciones jurídicas, sino que las modifica, las extingue (lo que en el fondo es crear otra situación jurídica) y las “declara”. Los actos públicos declarativos de derechos y obligaciones no son actos innovadores, pero sí creadores de consecuencias jurídicas, pues influyen sobre el comportamiento de los titulares de los mismos. Los actos declarativos reconocen o desconocen situaciones jurídicas y, con ello, benefician o perjudican a sus titulares. Al referirnos a los efectos del poder público o de los actos jurídicos públicos emplearemos sólo el verbo crear, sin distinguir sus efectos constitutivos y sus efectos declarativos, pero lo hacemos únicamente con el propósito de abreviar las expresiones.» 108 Ibídem, pág. 102. Es por ello que cuando «un sujeto necesita el consentimiento o aceptación de otro u otros sujetos para constituirlos en titulares de derechos y obligaciones, y para constituirse a sí mismo en parte de las recíprocas obligaciones y derechos, podemos decir que aquél sólo tiene capacidad jurídico-privada. El principio fundamental y básico del Ordenamiento jurídico-privado –ha dicho FORSTHOFF– es el de que “a nadie le es concedido un poder de voluntad sobre los restantes sujetos de derecho”. Por el contrario, el principio fundamental y básico del Ordenamiento jurídico-público es el de que a determinados sujetos les ha sido concedido un poder de voluntad sobre los restantes sujetos jurídicos. Los sujetos con capacidad jurídico-privada pueden crear unilateralmente situaciones jurídicas (negocios jurídicos unilaterales), pero no pueden imponerlas a otros sujetos sin contar con la voluntad de éstos. Ejemplo típico lo constituye el testamento. El testador crea unilateralmente la situación de heredero, pero el instituido como tal debe aceptarla para quedar investido de aquélla. La aceptación le convierte en titular de los derechos y obligaciones de la herencia.» Nótese como el autor prescinde de mencionar el término «poder» en las situaciones propias del Ordenamiento jurídico-privado, en las que los sujetos no pueden crear o modificar situaciones jurídicas, producir efectos jurídicos únicamente por acción de su propia voluntad; prefiere utilizar la palabra «capacidad». 7272 Alberto de la Fuente Miguélez sería fraudulento, injusto e ilícito; vulneraría los límites que el propio Ordenamiento jurídico debe imponer a aquél.109 Sobre los intereses públicos o generales a los que debe estar orientada la actuación de los poderes públicos dice el profesor GEORGE VEDEL110 que consisten en (…) la composición entre diversos intereses particulares. Componenda o arbitraje que puede hacerse de dos modos diferentes: Uno cuantitativo y otro cualitativo. Cuantitativamente, el interés público será el del mayor número de individuos. Cualitativamente, interés público puede ser el de una minoría cuyo interés, por su valor humano, se considera superior a los intereses de la mayoría. El interés general o público no deja de ser un concepto abstracto cuya función consiste, de una parte, en representar cualquier objetivo, fin, valor o bien jurídico protegido por la comunidad jurídica ya que ésta lo valora positivamente; de otra, en expresar, en función de las circunstancias existentes en cada supuesto, la identificación que realiza el poder público competente en tal contexto de la relación de la comunidad jurídica con el objeto, valor o bien protegido de que se trate, todo ello en el curso continuado de la integración del Ordenamiento jurídico para la resolución de los problemas sociales y la satisfacción de las necesidades colectivas.111 PAREJO ALFONSO distingue entre un significado amplio y otro estricto del interés general, siendo éste último el que equivale realmente a interés público: 109 Independientemente de que más adelante se distingan entre diversos poderes públicos o diversos órganos con poder público, como confirmación de lo afirmado y partiendo de que está más allá de cualquier género de duda el que la Administración Pública está investida de aquél, la Constitución Española dispone en su artículo 103.1: «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». El interés general expresa de forma condensada el fin institucional que a la Administración se le encomienda en cuanto poder público, operando como justificación y objetivo, pero también como límite de la actuación administrativa. 110 VEDEL, G.: Droit Administratif I, Les Presses Universitaires de France, 4e édition augmentée, París, 1968, pág. 73. 111 Vid. PAREJO ALFONSO, L.: Lecciones de Derecho Administrativo, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2007, pág. 288. Por la doble función que se le atribuye a este concepto, entiende el autor que se trata de una categoría genérica o tipo, «un concepto sin un contenido material propio, preciso, pero cuyo grado de imprecisión es variable en función del estadio del referido proceso de integración del ordenamiento». 7373 Concepto y naturaleza de la función estadística pública En su acepción más general y amplia –explica–, el interés general se confunde con el fin mismo del Estado, al que en el preámbulo de la Constitución se alude con las expresiones «orden económico y social justo» y «calidad de vida», es decir y en definitiva, el «bien común». El interés general así entendido se confunde con el buen orden del ser social, por lo que es servido indistintamente por las acciones privadas y públicas, movidas, respectivamente, por el interés privado o público (...). Sin perjuicio de que no exista, pues, contraposición de principio y general entre interés privado y público, éste es en cualquier caso, como ha razonado M. GARCÍA PELAYO, cualitativamente distinto del interés de los sujetos ordinarios. El interés público se da cuando el objetivo que debe ser atendido por una actividad afecta a una organización política o administrativa como totalidad y no puede ser logrado más que por esa totalidad. Se llega así a un sentido más estricto de interés general, en el que el concepto es precisamente utilizado por la norma fundamental en los preceptos de sus títulos I (capítulo III) y VII. En este plano más concreto, la noción de interés general se refiere a los bienes jurídicos protegidos imputables a la colectividad o comunidad, cuya tutela corresponde, por ello, a los poderes públicos. En esta significación más estricta, el interés general se identifica, pues, con el interés público y se contrapone, genéricamente, al interés particular o privado.112 Las palabras citadas de los profesores VEDEL y PAREJO ALFONSO dejan entrever el problema fundamental de los intereses públicos: en qué hayan de consistir ni resulta evidente, ni es incuestionable. Es más, dependerá según el momento histórico, según el lugar, según la comunidad afectada, de las circunstancias existentes en el contexto en el que se produce su delimitación. Esta es la razón por la que su identificación no deja de suponer un proceso volitivo influido por apreciaciones que tienen un importante componente subjetivo. Pero admitiendo este hecho, conviene que ese proceso se desarrolle por una instancia en la que las apreciaciones subjetivas no se vean corrompidas, intentando sustituirlas por puros intereses privados de quien debe decidir. ¿Cómo evitar este efecto nocivo? Encomendando en cada comunidad a la máxima autoridad posible que se encargue de arbitrar, de componer, entre los interes particulares, señalando así cuáles son los fines públicos. Además 112 Ibídem, págs. 289 y 290. 8080 Alberto de la Fuente Miguélez En la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, toda referencia a la oficialidad se limita a lo señalado en su artículo 20.119 Nada se dice en el mismo sobre los posibles efectos de la actividad estadística pública, de las estadísticas oficiales o de los resultados estadísticos. Por el contrario, sí podemos encontrar en la legislación autonómica alguna mención relativa a la aplicación de aquéllos: En la Ley de Estadística de Canarias se establece: El Gobierno de Canarias podrá atribuir valor oficial a las estadísticas a las que se refiere el apartado anterior, a los fines de su aplicación en las relaciones y situaciones jurídicas respecto a las que la Comunidad Autónoma de Canarias tenga competencias, siempre que sus resultados hayan sido formal y definitivamente aprobados.120 Por su parte, la ley estadística del País Vasco dispone: Los resultados correspondientes a las Estadísticas oficiales serán de aplicación obligatoria en las relaciones y situaciones jurídicas respecto a las que la 119 «1. Los resultados de las estadísticas para fines estatales se harán públicos por los servicios responsables de la elaboración de las mismas y habrán de ser ampliamente difundidos. 2. Los resultados de las estadísticas para fines estatales tendrán carácter oficial desde el momento que se hagan públicos.» La fórmula del apartado 2 del artículo 20 de la Ley 12/1989 ha sido ampliamente reproducida en la legislación autonómica en relación con el momento en que los resultados estadísticos adquieren carácter oficial. Es el caso, por ejemplo, del artículo 9 de la Ley 12/1995, de 21 de abril, de Estadística de la Comunidad de Madrid; artículo 8 de la Ley 4/2003, de 20 de marzo, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Extremadura; artículo 12 de la Ley 6/2002, de 25 de junio, de Estadística de la Región de Murcia; artículo 10 de la Ley Foral 11/1997, de 27 de junio, de Estadística de Navarra; artículo 2/2005, de 1 de marzo, de Estadística de La Rioja; artículo 20.1 de la Ley 7/2006, de 3 de noviembre, de Estadística del Principado de Asturias; artículo 29 de la Ley 4/2005, de 5 de octubre, de Estadística de Cantabria; artículo 41 de la Ley 7/2000, de 11 de julio, de Estadística de Castilla y León; artículo 23.1 de la Ley 10/2002, de 21 de junio, de Estadística de Castilla-La Mancha; o artículo 20 de la Ley 23/1998, de 30 de diciembre, de Estadística de Cataluña. Llamemos la atención, sin embargo, sobre el hecho de que en algunos supuestos, las leyes estadísticas exigen para que pueda hablarse de oficialidad de los resultados estadísticos no su mera publicación, sino además un acto independiente de aprobación. Esa previsión es la que encontramos en el artículo 33.3 de la Ley 1/1991, de 28 de enero, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Canarias, en el artículo 11.2 de la Ley 5/1990, de 7 de junio, de Estadística de la Comunidad Valenciana, o en el artículo 14.1 y 2 de la Ley 9/1988, de 19 de julio, de Estadística de Galicia. 120 Artículo 33.3 de la Ley 1/1991, de 28 de enero, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Canarias. 8181 Concepto y naturaleza de la función estadística pública Comunidad Autónoma de Euskadi tenga competencia para imponerlos, desde el momento en que la existencia de tales resultados sea objeto de anuncio en el Boletín Oficial del País Vasco.121 La ley estadística asturiana señala: Los resultados estadísticos oficiales podrán ser aplicados a las relaciones y situaciones jurídicas respecto a las que el Principado de Asturias tenga competencia.122 La ley estadística valenciana indica: El Consejo podrá atribuir valor oficial a las estadísticas elaboradas por el Instituto Valenciano de Estadística directamente o en colaboración con otras Entidades, a los fines de su aplicación en las relaciones y situaciones jurídicas respecto a las que la Generalidad tenga competencia de regulación (…).123 Por último, en la ley gallega de Estadística puede leerse: Los resultados de las estadísticas oficiales serán una vez publicados en el «Diario Oficial de Galicia», de aplicación obligatoria a las relaciones y situaciones jurídicas en las que la Comunidad Autónoma de Galicia tenga competencia para imponerlos.124 La aplicación de los resultados de las estadísticas oficiales a las relaciones y situaciones jurídicas sobre las que se sea competente implica una modulación de los efectos jurídicos que se deriven de su regulación. El ejemplo paradigmático de esta aplicabilidad lo ofrece la Ley de Arrendamientos Urbanos, cuyo artículo 18.1 está redactado en los siguientes términos al regular la actualización de las rentas: 121 Articulo 17.3 de la Ley 4/1986, de 23 de abril, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi. 122 Artículo 21 de la Ley 7/2006, de 3 de noviembre, de Estadística del Principado de Asturias. 123 Artículo 11.2 de la Ley 5/1990, de 7 de junio, de Estadística de la Comunidad Valenciana. 124 Artículo 14.3 de la Ley 9/1988, de la Ley 9/1988, de 19 de julio, de Estadística de Galicia. 8282 Alberto de la Fuente Miguélez Durante la vigencia del contrato la renta sólo podrá ser actualizada por el arrendador o el arrendatario en la fecha en que se cumpla cada año de vigencia del contrato, en los términos pactados por las partes. En defecto de pacto expreso, no se aplicará revisión de rentas a los contratos. En caso de pacto expreso entre las partes sobre algún mecanismo de revisión de valores monetarios que no detalle el índice o metodología de referencia, la renta se revisará para cada anualidad por referencia a la variación anual del Índice de Garantía de Competitividad a fecha de cada revisión, tomando como mes de referencia para la revisión el que corresponda al último índice que estuviera publicado en la fecha de revisión del contrato.125 Según la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, el Instituto Nacional de Estadística, que es el principal organismo estadístico de nuestro país, es el responsable del cálculo y publicación mensual del Índice de Garantía de Competitividad (IGC).126 La publicación de dicho índice modula, como decimos, los efectos derivados de la relación contractual que vincula, en este caso, a arrendador y arrendatario. No obstante debemos reconocer que su eficacia es, por tanto, indirecta o refleja: no deriva de manera inmediata de la voluntad del sujeto que lo elabora, sino que, más bien, de las instancias que tienen la potestad de regular la relación jurídica y que se remite, en un aspecto determinado, a un concreto producto estadístico. El IGC no afecta a los arrendamientos porque así lo haya querido unilateralmente el Instituto Nacional de Estadística al publicarlo; si esto es así es porque ésa ha sido la voluntad del legislador estatal, competente para regular tales contratos. Cabría que el legislador, que 125 Artículo 18.1 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, redactado de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Final 1.1 de la Ley 2/2015 de 30 de marzo. 126 Este índiceestablece una tasa de revisión de precios consistente con la recuperación de competitividad frente a la zona euro. Esa tasa será igual a la del Índice de Precios al Consumo Armonizado (IPCA) de la Unión Económica y Monetaria menos una parte de la pérdida de competitividad acumulada por España desde 1999. Cuando la tasa de variación de este índice se sitúe por debajo de 0 por ciento, se tomará este valor como referencia, lo que equivaldría a la aplicación de la regla de no revisión. Cuando la tasa de variación de este índice supere el objetivo a medio plazo de inflación anual del Banco Central Europeo (2 por ciento), se tomará este valor como referencia. De esta forma, se asegura que los contratos a los que se aplique este nuevo índice contribuyan a garantizar el mantenimiento de la competitividad de la economía en el medio plazo. 8383 Concepto y naturaleza de la función estadística pública todo lo puede –evidentemente, dentro de los límites marcados por la Constitución–, hubiese decidido que en el caso concreto de la actualización de las rentas no se aplicase el índice al que venimos haciendo referencia, sino el resultado de una fórmula que hubiera sido expresamente prevista o, ¿por qué no?, un índice elaborado no por organismos estadísticos públicos, sino por una entidad privada que gozase de un especial prestigio. En resumen, desde la perspectiva con la que estamos contemplando la actividad estadística pública no podríamos confirmar que ésta sea realizada por sujetos dotados de poder público, ya que la posible producción de efectos jurídicos sobre terceros, independientemente de que se cuente o no con su consentimiento para que así sea, no depende propiamente del organismo estadístico público, sino de quien, en última instancia, lo ha decidido de ese modo. Sería realmente éste el sujeto que estaría investido de poder público.127 Trataremos de alcanzar ese objetivo mediante la reflexión sobre los fines que persigue y la utilidad que pretende proporcionar la estadística oficial. Desde esta perspectiva, ya en la Exposición de Motivos de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública se destaca la existencia de tres factores que exigen resaltar (…) el carácter público de la actividad estadística oficial: la trascendencia política, económica y social que en nuestros días se confiere a los resultados de las estadísticas elaboradas en el seno de la Administración; el hecho de que no habría estadísticas sin la colaboración de las personas físicas o jurídicas depositarias de la información primaria, y la importancia de los resultados estadísticos para un conocimiento científico de la realidad demográfica, económica y social. Los factores señalados en primer y tercer lugar –que desde nuestro punto de vista vienen a ser, en realidad, uno sólo– son abordados repetidas veces por las exposiciones de motivos y preámbulos de las leyes estadísticas autonómicas para justificar su razón de ser (como en la 127 En esta ocasión podemos hablar de plena coincidencia de poder público y poder político porque los sujetos capacitados para adoptar semejantes decisiones serán siempre los órganos legislativos o los de gobierno de los distintos niveles políticos, dotados sin ningún género de dudas de ambos. 8484 Alberto de la Fuente Miguélez ley andaluza,128 balear,129 madrileña,130 extremeña,131 murciana,132 canaria,133 128 «Poseer un conocimiento adecuado de la realidad es un requisito imprescindible para la toma de decisiones, tanto en las labores de Gobierno como en el resto de actividades que se dan en nuestra sociedad. La actividad estadística, correctamente desarrollada, es el medio que pone a disposición de toda la sociedad y en particular de sus órganos de Gobierno, la información que refleja el estado de la realidad, su pasado y sus tendencias futuras. Esta información es una base fundamental en que ha de apoyarse, necesariamente, cualquier tipo de estudio, análisis o prospección. Por otra parte, cuanta más información estadística fiable se posea, mayores son las garantías de presentar una visión clara, completa y objetiva de la realidad existente.» 129 «El propósito de la estadística es encontrar la regularidad de los fenómenos de masa con finalidades descriptivas o de predicción. Las técnicas estadísticas, por su carácter cuantificador y al mismo tiempo sintetizador, constituyen el instrumento idóneo para aproximarse al conocimiento de la realidad, requisito necesario para la toma de decisiones.» 130 «Tener un conocimiento adecuado de la realidad es un requisito imprescindible para la toma de decisiones, tanto en las tareas de gobierno como en el resto de actividades sociales, económicas y administrativas. La estadística es una herramienta especialmente eficaz para el conocimiento de la realidad integral de la sociedad, tanto por la capacidad de análisis que proporciona sobre los distintos fenómenos que se dan en la sociedad, como por la capacidad de integración de informaciones de distintas áreas y dominios. Estas dos características configuran a la estadística como un adecuado soporte para la actuación de las Administraciones Públicas, que intervienen en áreas diversas y complejas con estrechas relaciones entre sí.» 131 «…el primer paso es dotar a la Comunidad Autónoma de Extremadura de una regulación específica que configure un sistema estadístico propio, generador de información que refleje objetivamente la realidad regional y garantice la integración, el intercambio y la comparabilidad de sus datos con los de otros Organismos oficiales productores de estadística, y que identifique convenientemente el Órgano depositario de las competencias en materia estadística asumidas en nuestro Estatuto de Autonomía. La actividad estadística así desarrollada, debe ser el medio que ponga a disposición de toda la sociedad extremeña, y en particular de sus Órganos de Gobierno, la información necesaria para analizar correctamente su realidad y realizar una toma de decisiones adecuada.» 132 «En casi todos los ámbitos de la actividad humana, para hacer un buen diagnóstico de la situación actual, es preciso contar con los medios adecuados para este fin. La estadística es uno de los instrumentos con los que cuenta el hombre para obtener un conocimiento objetivo de la realidad, especialmente en su ámbito socioeconómico, suministrando información que es utilizada para el desarrollo de actividades tanto de carácter público como privado. La estadística oficial sirve de fundamento tanto para tomar decisiones en las tareas de gobierno, facilitando la adopción de las diferentes políticas a ejecutar en cada uno de los sectores de actividad, como en el resto de actividades sociales, económicas y administrativas.» 133 «Poseer un conocimiento adecuado de la realidad es un requisito imprescindible para la toma de decisiones, tanto para la Administración Pública como para los ciudadanos e instituciones de todo tipo. Asimismo, la información estadística es necesaria para comparar los distintos ámbitos territoriales y poder diseñar una política eficaz de reequilibrio en el seno de la Comunidad Autónoma. En este sentido, la actividad estadística correctamente desarrollada constituye un instrumento básico para el conocimiento de la realidad socioeconómica, ya que las técnicas estadísticas, por su carácter cuantificador y al mismo tiempo poderosamente sintetizador, son uno de los mejores procedimientos existentes para intentar llegar al conocimiento objetivo y completo de dicha realidad, lo que explica su creciente uso y difusión al poner a disposición de toda la sociedad, y, en particular, de sus instituciones y Órganos de gobierno, la información cuantitativa que refleja el estado de la sociedad, tanto de su pasado reciente como presente y de sus tendencias futuras.» 8585 Concepto y naturaleza de la función estadística pública riojana,134 vasca,135 castellano-leonesa,136 castellano-manchega,137 gallega138 o valenciana).139 En resumidas cuentas, los poderes públicos actúan al servicio de los intereses generales sobre una concreta realidad social y económica: son instituciones 134 «La información ofrecida por la estadística hará que los poderes públicos y las diferentes instituciones económicas y sociales tengan mayor acercamiento a la realidad, con lo que podrán diseñar las líneas políticas y estratégicas que determinarán sus actuaciones y permitirán llevar a cabo la posterior evaluación de su resultado. La información estadística desagregada es imprescindible para poder llevar a cabo una planificación regional adecuada.» 135 «La Estadística es una materia de singular relevancia, cualquiera que sea el área en que se proyecte, dado que constituye una importante herramienta para captar la realidad sobre la que se vaya a incidir, así como para evaluar dicha incidencia. Sin embargo, adquiere un particular relieve respecto al desenvolvimiento de la Administración Pública, ya que ésta ha de actuar sobre las diferentes vertientes de la vida social atendiendo al interés general de la misma y satisfaciendo las necesidades colectivas producidas en su seno.» 136 «Los poderes públicos han de actuar en realidades sociales y territoriales de considerable complejidad. El acierto y la eficacia de tal actuación, como de cualquier otra, depende de un conocimiento adecuado de esas realidades. Las técnicas y métodos estadísticos, debidamente utilizados, son medios eficaces para aproximarse a dichas realidades y obtener una información que constituya una base sólida en que apoyar cualquier análisis, perspectiva de conjunto o toma de decisiones.» 137 «Las estadísticas constituyen un instrumento cada vez más necesario para conocer la realidad social y económica de un país, de una región o de otros territorios, ya que permiten detectar los rasgos de su desarrollo y establecer comparaciones entre diferentes espacios territoriales dentro de un entorno amplio, así como comprobar sus características específicas, su situación y los elementos diferenciales de su evolución, permitiendo analizar los diferentes aspectos que constituyen su estructura social. Además, sólo a través de un conocimiento adecuado de la realidad social y económica es posible que los poderes públicos y las diferentes instituciones económicas y sociales diseñen sus políticas de acción y las líneas estratégicas de sus actuaciones, así como puedan llevar a cabo la posterior evaluación del resultado alcanzado por las mismas.» 138 «Llegar al conocimiento lo más objetivo y completo posible de la realidad socioeconómica de los países es una exigencia creciente por parte de la sociedad, así como de las instituciones que la sirven. En la evolución que se está dando se trata no sólo de que los Gobiernos y sus dependencias dispongan de información suficiente de esa realidad para la más acertada toma de decisiones sino también de que esa abundante información sea un bien común, accesible a todos. Las técnicas estadísticas, por su carácter cuantificador y al mismo tiempo, poderosamente sintetizador, son uno de los mejores procedimientos existentes para intentar llegar al conocimiento objetivo y completo de la realidad socioeconómica, lo que explica su creciente uso por parte de todos los Gobiernos tanto para tener en cuenta datos de ese origen en su toma de decisiones, y para el seguimiento y evaluación de los resultados que de tales decisiones se deriven, como para poner esos datos a disposición de la sociedad.» 139 «La presente Ley tiene por objeto la creación del marco legal a partir del cual se pueda desarrollar la competencia estatutaria, a fin de poner a disposición de toda la sociedad, y en particular de los distintos órganos de gobierno de la misma, una información completa y objetiva, que sea reflejo fiel de la realidad existente, base fundamental para programar la actividad pública al mejor servicio de los ciudadanos.» 8686 Alberto de la Fuente Miguélez constituidas para servir a la sociedad que las ha creado. Su actuación requerirá unas planificaciones previas, en virtud de ellas, una serie de decisiones y actuaciones materiales y, posteriormente, una adaptación de unas y otras a los resultados que las medidas adoptadas hayan provocado, todo ello teniendo en cuenta que se dispone de una cantidad de recursos limitada, lo que obliga a evitar cualquier despilfarro de los mismos. Lo anterior exige que los poderes públicos puedan basar su conducta en un conocimiento lo más exacto y completo posible del contexto socioeconómico sobre el que desean influir, de forma que puedan determinar cuáles son los problemas que padece la sociedad cuyos intereses deben servirles de guía, priorizarlos en función de su importancia y trascendencia social, asignar recursos para su solución y verificar si se están obteniendo los resultados que se pretendían. La actividad estadística se erige en una poderosa herramienta que, por decirlo de algún modo, transforma los datos relativos al complejísimo entramado de los diversos ámbitos de la actividad humana en información cuantitativa, que constituye una descripción sintética de la sociedad. Es decir, la operatividad de los poderes públicos, su eficacia y eficiencia, exige que sus decisiones se basen no directamente sobre la sociedad (lo cual es humanamente imposible en la actualidad), sino en información acerca de esa sociedad. Dice TORRE SERRANO: Cuando se discute sobre cualquier asunto sin una base sólida en que apoyarse, frecuentemente no se llega a conclusión alguna. Pero si alguien interviene con información numérica exacta, basada en una experiencia amplia, la cuestión se decide y la discusión se agota.140 En la tercera edición del Manual de organización estadística de las Naciones Unidas se han analizado con detalle las necesidades de información estadística por parte de los poderes públicos.141 De tales necesidades se deduce que la información estadística si no resulta imprescindible para que los poderes públicos actúen, sí lo es para que actúen eficaz y eficientemente. Sin ella, las decisiones se adoptarían a ciegas y los aciertos atribuibles a las 140 TORRE SERRANO, A.: La Estadística Oficial…, ob. cit., pág. 12. 141 Vid. DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES. DIVISIÓN DE ESTADÍSTICA: Manual de organización estadística…, ob. cit., págs. 46 a 55. 8787 Concepto y naturaleza de la función estadística pública políticas emprendidas serían más producto de la casualidad que de la detección de las auténticas necesidades sociales y de la oportuna ponderación en cuanto a los medios y procedimientos para satisfacerlas. Dicho esto, también debe añadirse que las autoridades no necesitan cualquier información por el mero hecho de que sea generada mediante técnicas estadísticas. Lo que verdaderamente supone un requisito imprescindible para emprender cualquier política es contar con información que refleje fielmente el estado de la colectividad. En otras palabras, las estadísticas producidas han de ser de calidad; a menor calidad, menor utilidad, hasta llegar a un punto en el que disponer de estadísticas poco fiables equivale a no disponer de información en absoluto. Es el momento de resaltar un detalle que, no por ser obvio, resulta menos importante, y que nos permite enlazar con el segundo de los factores que detallaba la LFEP en su Exposición de Motivos como decisivo para reconocer el carácter público de la actividad estadística oficial:142 nos referimos a que la información que precisan las autoridades públicas está constituida por datos estadísticos, que se obtienen como resultado de la aplicación de unos procedimientos propios de las técnicas estadísticas sobre el conjunto de los datos primarios que se han recopilado con anterioridad por los organismos estadísticos; si los datos primarios no son fiables, por muy depuradas que sean las técnicas estadísticas aplicadas, el resultado final no puede tener la calidad exigida. La fiabilidad de los datos primarios requiere un grado adecuado de colaboración de las personas depositarias de esa información, llamadas a ser una de las principales fuentes de las que se nutren los organismos estadísticos. ¿Cómo se logra ese nivel de colaboración? Básicamente, alcanzando un difícil equilibrio entre, por un lado, la confianza que debe generarse en la ciudadanía respecto a la corrección de la actuación institucional del organismo estadístico, la profesionalidad de su personal, la utilidad de las estadísticas y, por tanto, de los datos que se les está solicitando, y por otro, el recurso, de ser necesario, a la coacción, al empleo de la fuerza jurídicamente regulado. La participación de un concreto organismo en la elaboración de una estadística debe ir acompañada de una percepción generalizada de que aquél está autorizado 142 Recordemos que éste segundo factor consistía en el reconocimiento de que no habría estadísticas sin la colaboración de las personas físicas o jurídicas depositarias de la información primaria. 8888 Alberto de la Fuente Miguélez por el ordenamiento jurídico para acceder al terreno privado de las personas, las empresas y demás instituciones y, no obstante, posee la integridad necesaria para no revelar, bajo ningún concepto, la información individual que reúna en el desempeño de sus actividades; que se le reconoce un grado de independencia y autonomía tal que puede evitar que otras autoridades públicas accedan a ellos para dedicarlos a finalidades distintas de las puramente estadísticas; que está capacitado para emplear esa información a fin de obtener las mejores estimaciones posibles de las mediciones agregadas; y que puede garantizar que el resultado de esas mediciones serán efectivamente útiles para los poderes públicos y para la sociedad en general.143 Evidentemente, en este plato de la balanza que pretende equilibrarse cobra una importancia fundamental la regulación, la aplicación y el conocimiento por parte del público de la institución del secreto estadístico. Pero en ocasiones, fomentar la imagen de la actividad estadística pública, de los productos de la misma y de las personas y entidades que la desarrollan no bastan para obtener de las personas, empresas e instituciones los datos que se les piden. Dada esa situación, la entidad que elabore una estadística oficial no puede limitarse a suplicar que los poseedores de la información la suministren voluntariamente. Estas entidades han de estar respaldadas por una fuerza jurídica, investidas de un poder público que les permita unilateralmente, dentro de los límites que señale el ordenamiento jurídico, imponer obligaciones. Estas obligaciones, claro está, pueden ser cumplidas voluntariamente; de hecho, eso es lo deseable. Pero de no ser así, también debe contarse con la posibilidad del recurso al uso efectivo de la fuerza, de los medios coercitivos para «forzar» el cumplimiento de la obligación establecida y, llegado el caso, sancionar su incumplimiento. No se puede hablar de instituciones investidas de poder público cuando se trata de entidades dotadas de personalidad jurídico-privada y cuya actuación está sometida a las normas del Derecho privado. Hay dos leyes que rechazan que sean personas jurídicas de este tipo las que puedan desarrollar la función estadística pública dadas las dificultades que ello entrañaría. La Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública explica en el apartado III de su Exposición de Motivos, en relación con los aspectos 143 Cfr. DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES. DIVISIÓN DE ESTADÍSTICA: Manual de organización estadística…, ob. cit., pág. 109. 8989 Concepto y naturaleza de la función estadística pública orgánicos de los servicios estadísticos y, más concretamente, con la transformación que efectúa de la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Estadística: La solución a la que la Ley se acoge es transformar el Instituto Nacional de Estadística en un Organismo autónomo de carácter administrativo. Aunque posiblemente se hubiera ganado más agilidad en la gestión configurando el Instituto como una Sociedad estatal sometida al derecho privado, no se ha seguido esta solución porque conllevaría dos efectos indeseables: Primero, que los servicios estadísticos perderían nivel o autoridad en el marco de la Administración estatal, lo que podría dificultar la coordinación y el funcionamiento mismo de unos servicios estadísticos bastante descentralizados sectorialmente. Segundo, que determinadas funciones públicas de naturaleza estadística (desde la cooperación internacional a la relación con los poderes autonómicos y locales, la preparación de directrices y metodologías vinculantes para todos los poderes públicos, la regulación del secreto estadístico, etc.) se habrían de desarrollar por una Sociedad sometida, sobre todo, al ordenamiento laboral, mercantil y civil. Por su parte, el apartado 5 del Preámbulo de la Ley de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias 7/2006, de 3 de noviembre, de Estadística señala: En Asturias, la existencia previa de la Sociedad Asturiana de Estudios Económicos e Industriales, SA (SADEI), con amplia experiencia en la elaboración de estudios económicos y trabajos estadísticos, permitió al Principado de Asturias ejercer la competencia estadística ya en una época temprana, con una calidad y alcance en sus contenidos ampliamente reconocidos y con niveles de desagregación adaptados a la realidad territorial de la región. Sin embargo, este instrumento presenta notables limitaciones derivadas de su naturaleza jurídica de sociedad anónima.144 Ahora bien, una vez demostrada la ineludible vinculación entre el ejercicio de la actividad estadística pública y los fines perseguidos por los poderes 144 Pese a la literalidad del texto que se ha transcrito, consideramos que las dificultades que se apuntan al final del mismo hubieran impedido un verdadero ejercicio de la competencia estadística asumida por el Estatuto del Principado de Asturias, lo que no significa que, efectivamente, Asturias no contase con estadísticas de calidad cuyos resultados pudieran ser utilizados por las autoridades de la Comunidad Autónoma; pero utilidad y utilización no suponen, insistimos, ejercicio de una competencia pública. 9696 Alberto de la Fuente Miguélez Admitido lo anterior, habremos de intentar buscar encaje a la función estadística pública en alguna de ellas. Con tal propósito partiremos de una somerísima descripción de cada una, para lo que podremos aprovechar las definiciones que han construido cualquiera de los autores que defienden la existencia de la citada tripartición. Señala DUGUIT, por ejemplo, que mediante la función legislativa el Estado formula el Derecho objetivo o indica la forma como ha de realizarse; mediante la función administrativa, el Estado crea una situación de Derecho subjetivo o condiciona por un acto individual el nacimiento de una situación legal; mediante la función jurisdiccional, el Estado hace constar la existencia y la extensión de una regla de derecho o de una situación de Derecho, en caso de violación o de contienda, y dispone de las medidas necesarias para asegurar el respeto debido a la decisión.156 GARRIDO FALLA, por su parte, dice de la función legislativa: «Hay una función del Estado que consiste en establecer por vía general y obligatoria las tual, pero no indiscutible. Citemos en tal sentido, por su frontal oposición a la división tripartita de las funciones estatales, a KELSEN, H.: Teoría General del Derecho y del Estado, 2ª edición, Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F., 1995, pág. 303: «La usual tricotomía se basa en realidad en una dicotomía. La función legislativa suele oponerse a un mismo tiempo a las funciones ejecutiva y judicial, que, de manera obvia, tienen entre sí una relación mucho mayor que la que guardan con la primera. La legislación (legis latio del Derecho Romano) es la creación de leyes (leges). Si hablamos de “ejecución”, tenemos que preguntarnos qué es lo que se ejecuta. La respuesta no puede ser otra sino que lo que se ejecuta son las normas generales, es decir, la Constitución y las leyes creadas por el poder legislativo. Este último no se distingue del denominado “poder ejecutivo” en el hecho de que solamente los órganos del segundo “ejecuten” normas. En tal respecto, la función de ambos es realmente la misma. Las normas jurídicas generales son ejecutadas tanto por el poder ejecutivo como por el judicial; la diferencia estriba solamente en que, en un caos, la ejecución de las normas generales es confiada a los tribunales, y en el otro a los llamados órganos “ejecutivos” o administrativos. La tricotomía usual es pues, en el fondo, una dicotomía, es decir, la distinción fundamental entre legis latio y legis executio. La última es subdividida en las funciones judicial y ejecutiva en sentido estricto (…). De este modo, las funciones del Estado resultan ser idénticas a las funciones esenciales del Derecho. Lo que se expresa en la distinción entre los tres poderes del Estado, es la diferencia entre creación y aplicación del Derecho.» 156 DUGUIT, L.: Manuel de Droit Constitutionnel, ob. cit., pág. 87. Obsérvese cómo el autor menciona junto a la función legislativa y judicial, la función administrativa, no la función ejecutiva. Es un ejemplo de los múltiples casos existente en que se entiende que la función ejecutiva debería llamarse simplemente administrativa o que función ejecutiva y administrativa constituyen una misma idea. 9797 Concepto y naturaleza de la función estadística pública normas a que ha de ajustarse la conducta de los miembros de la comunidad, así como la organización misma de esa comunidad»;157 de la función judicial: «Su principal característica estriba en la aplicación de la ley al caso concreto. Si la ley, (…), contempla un supuesto abstracto, la jurisdicción se enfrenta con los casos concretos cuya solución se le pide. (…), debe insistirse en que la finalidad del acto jurisdiccional es declarar el Derecho en cada caso concreto»;158 de la función ejecutiva puntualiza: «La legislación (…) no ejercita, en sentido estricto, la autoridad del Estado; manifiesta su voluntad, pero no su acción. Por eso se hace necesaria la ejecución de las leyes o, lo que es lo mismo, su puesta en acción».159 En opinión de BLANQUER, (la) actividad del Poder Legislativo se limita a la deliberación y aprobación de Leyes, y al control político del Gobierno. La actividad del Poder Judicial es resolver conflictos jurídicos dictando Providencias, Autos y Sentencias. Desde una perspectiva positiva la actividad del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública se puede identificar con la ejecución de los mandatos contenidos en las Leyes parlamentarias.160 Si definimos la función ejecutiva a partir de su origen histórico, deberíamos darle un carácter residual y plural, hasta cierto punto negativo, constituido por el poder que quedó en manos del Monarca una vez que se suprimió su capacidad de legislar y juzgar;161 entonces, la función estadística pública sería una de las facetas o aspectos de esta función ya que, evidentemente y por todo lo que hemos venido exponiendo, la actividad estadística no pretende establecer las reglas que han de ordenar el comportamiento de los integrantes de la comunidad, ni de resolver, mediante la declaración para el caso concreto del Derecho objetivo, los conflictos que puedan surgir entre los miembros de la sociedad o entre estos con los poderes públicos; la residualidad ejecutiva nos permite afirmar que si la función 157 GARRIDO FALLA, F.: Tratado de Derecho Administrativo I, ob. cit., pág. 33. 158 Ibídem, pág. 34. 159 Ibídem, pág. 34. 160 BLANQUER, D.: Curso de Derecho Administrativo I, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2006, págs. 245 y 246. 161 Vid. ibídem, pág. 245; TORRES DEL MORAL, A.: Introducción al Derecho Constitucional, ob. cit., pág. 285; y GARRIDO FALLA, F.: Tratado de Derecho Administrativo I, ob. cit., pág. 39. 9898 Alberto de la Fuente Miguélez estadística pública no es ni función legislativa ni función jurisdiccional, habrá de ser, necesariamente, función ejecutiva. No obstante, con ello vendríamos a afirmar que la función ejecutiva es casi cualquier cosa, lo que no deja de producir una cierta insatisfacción que, en cualquier caso, pone de manifiesto la dificultad que entraña el mismo propósito de proceder a su definición por su contenido. La función ejecutiva comprendería la genérica actividad de los poderes públicos dirigida a la aplicación del ordenamiento jurídico lo que exigirá una actuación posterior a la de la emisión de la norma que forma parte del ordenamiento y que, de algún modo, para el logro de los objetivos que en ella subyacen –esto es, la satisfacción de los intereses generales–, estará dirigida y limitada por aquélla.162 Lo característico de la función ejecutiva lo es tanto la consecución de los objetivos de la ley, como el sometimiento a los límites que ésta imponga; tanto la capacidad de imponer la voluntad que con tales condicionamientos se componga y manifieste sobre los miembros de la comunidad mediante el recurso a la coacción ya que quienes la llevan a cabo están dotados de imperium, de poder público, como que, precisamente, esa voluntad se manifieste mediante la acción, sea esta jurídica, material o puramente técnica. Todo ello es predicable, como hemos venido explicando, de la función estadística pública: en su ejercicio, las entidades que la asumen como propia del ámbito de sus responsabilidades y competencias la desarrollan porque la ley así lo exige y para la consecución de unos objetivos que son, en última instancia, públicos; para lograrlos pueden vencer la resistencia que ofrezcan los individuos mediante el ejercicio de la potestad sancionadora; y toda ella implica una actuación que puede consistir en acciones de distinta naturaleza: jurídica,163 como en la resolución de los procedimientos administrativos que en su seno 162 Vid. CÁMARA VILLAR, G., BALAGUER CALLEJÓN, M. L., y MONTILLA MARTOS, J.: Manual de Derecho Constitucional, Volumen II, 3ª edición, Tecnos, Madrid, 2008, pág. 511. Añaden los autores: «No se trata de una función en la que simplemente se subsuma la actuación del Gobierno y la Administración a la previsión prevista en la decisión normativa. Esa decisión primera contiene un cierto grado de apertura, sea en los conceptos indeterminados, las cláusulas generales y la discrecionalidad. En ese sentido, la función ejecutiva no es mera aplicación de la norma, sino una actividad dirigida por ella.» 163 GARRIDO FALLA, F.: Tratado de Derecho Administrativo I, ob. cit., pág. 35: «Se desprende (…) que las dificultades para la debida caracterización de la función ejecutiva surjan no tanto en cuanto toca a la diferenciación respecto de la función legislativa, cuanto a la distinción de la jurisdiccional. 9999 Concepto y naturaleza de la función estadística pública tengan lugar; material, como en la propia recopilación de la información; técnica, como en el procesamiento de los datos recabados. A su vez, el poder ejecutivo es a menudo subdividido en dos funciones diferentes, las llamadas política y administrativa. En la terminología francesa y alemana la primera es denominada «gobierno» en sentido estricto.164 En ocasiones se ha defendido una división cuatripartita del poder, hablándose de una función administrativa o ejecutiva, junto a otra política, que no son subdivisiones de otra más genérica sino que por sí mismas se encuentran a la altura de la función legislativa y la judicial.165 Sin embargo, lo habitual es, como ha quedado dicho, la subdivisión del poder ejecutivo en dos funciones: la administrativa y la política o de gobierno.166 Con todo y, a los efectos de lograr esta última, hemos de señalar cómo la jurisdicción se encamina inmediatamente al mantenimiento de un orden jurídico dado, intentando restablecerlo cuando ha sido violado y resolviendo conflictos intersubjetivos de intereses de acuerdo con las normas objetivas de Derecho; mientras que la ejecución en sentido estricto, no mira tanto a resolver casos concretos de acuerdo con la ley, cuanto a remediar urgentes e inaplazables necesidades vitales para el propio Estado. Mientras que el acto jurisdiccional se dicta, normalmente, a excitación de parte, para una situación concreta a la que se halla referido y sólo para la cual tiene validez, los actos de la función ejecutiva están referidos fundamentalmente al orden como un todo, siendo una exigencia el que todos ellos sean explicables en razón de la finalidad global que se persigue.» 164 Así se expresa KELSEN, H.: Teoría General del Derecho y del Estado, ob. cit., pág. 303. Aunque en realidad lo que hace es exponer esa postura para criticar que haya en realidad una diferencia de naturaleza entre ambas subfunciones, pues continúa: «A la primera se refieren usualmente ciertos actos que tienden a la dirección de la administración y que, por tanto, son políticamente importantes. Tales actos son realizados por los órganos administrativos de mayor jerarquía, como el Jefe del Estado y los jefes de los diversos departamentos administrativos. Estos actos son también de ejecución; a través de ellos son ejecutadas igualmente normas jurídicas generales. Muchos de estos actos se dejan en amplia medida a la discreción de los órganos ejecutivos. Pero ninguna suma de discreción puede privar a un acto del poder ejecutivo de su carácter de ejecución del derecho. En consecuencia, los de los órganos ejecutivos de mayor rango, son también actos a través de los cuales se ejecutan normas jurídicas de carácter general. La división del poder ejecutivo en función gubernamental (política) y función administrativa, tiene, por consiguiente, un carácter más bien político que jurídico.» 165 Así lo hacen, por ejemplo, BOQUERA OLIVER, J. M.: Derecho Administrativo, ob. cit., págs. 103 a 110 que distingue entre un poder legislativo, judicial, político y administrativo, o ROYO VILLANOVA, A. y ROYO VILLANOVA, S.: Elementos de Derecho Administrativo, tomo I, ob. cit., pág. 67, donde se reflexiona: «Por otra parte, se vio que la doctrina de la división de poderes no agotaba todas las funciones del Estado; que no todo consistía en hacer leyes y ejecutarlas; que existía además un (sic) función llamada política o de gobierno, en la que se manifestaba del modo más patente la soberanía y que consistía en dar impulso y dirección suprema a toda la vida y acción del Estado en el interior y en el exterior». 166 Como recalca GARRIDO FALLA, F.: Tratado de Derecho Administrativo I, ob. cit., pág. 39, nota a pie de página 21: «Lo cual no quiere decir que toda la actividad del Poder ejecutivo sea, estric- 100100 Alberto de la Fuente Miguélez La función de gobierno, como faceta de la función ejecutiva consiste por una parte, claro está, en ejecutar los mandatos de las leyes. Pero no se limita a ello; se concreta asimismo en una continuada actividad de dirección política general. Dirigir políticamente incluye llevar a cabo una actuación de programación lo que, en opinión de TORRES DEL MORAL, supone que gobernar se desglose en una serie de subactividades167 como: a. Señalar unos objetivos. b. Calcular los medios idóneos para alcanzar esos objetivos; por ello suele reservarse a los Gobiernos la elaboración de los Presupuestos del Estado. c. Idear una estrategia de actuación. d. Adoptar iniciativas legislativas. El Parlamento legisla, sí, pero principalmente a partir de iniciativas que le presenta el Gobierno. e. Y por supuesto, ejecutar la ley aprobada por el Parlamento. Pero esto exige no sólo procurar su aplicación, sino desarrollar una labor de inspección y valoración de los resultados de forma continuada para que puedan abordarse las oportunas rectificaciones y reiniciar el ciclo si fuera necesario. Con un cierto carácter transversal a todas estas subfunciones el Gobierno desarrolla la dirección de la Administración civil, con la que trata de adecuar la actividad administrativa a los objetivos políticos que ha fijado previamente. ¿Qué caracteriza la función administrativa? Identificar sus rasgos característicos no es tarea fácil. Según ROYO VILLANOVA, «siendo la Administración tamente hablando, administrativa, pues ya se verá más adelante que se admite la conveniencia de separar la llamada actividad de gobierno». 167 TORRES DEL MORAL, A.: Introducción al Derecho Constitucional, ob. cit., pág. 286, haciendo referencia a la opinión de SÁNCHEZ AGESTA. Además, en los sistemas parlamentarios, la función de gobierno incorpora el ejercicio de funciones que en otras etapas históricas correspondían a las facultades arbitrales de los monarcas, como la disolución de las Cámaras, la convocatoria de refrendos, el mando del Ejército y la defensa nacional, el hacer frente a las situaciones de excepción, etc. El desglose que se ha expuesto puede ser referido también a la dirección de la política exterior, que, como indica el autor citado, requiere de igual manera información, programación, iniciativa y conclusión de tratados y convenios, coordinación de la actividad diplomática y evaluación continuada de los resultados y de la situación de cada instante. Sin embargo, de la literalidad del artículo 97 de la Constitución parecería desprenderse que la función ejecutiva y la dirección política son tareas diversas: «El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.» 101101 Concepto y naturaleza de la función estadística pública pública una actividad dirigida al cumplimiento de los fines del Estado, para conocer las distintas funciones que realiza aquélla, tenemos que referirnos siempre al problema de los fines del Estado tal como nos lo presenta la realidad de las cosas (…)».168 La Administración pública en sentido objetivo, o actividad administrativa, es forzosamente una parte de la actividad desplegada por el Poder ejecutivo. Esa actividad se exterioriza en lo fundamental en actos de ejecución, en actos de aplicación del ordenamiento jurídico. Pero también se considera típicamente administrativa la potestad reglamentaria (que parece una actividad normativa más cercana a la que despliega el Poder legislativo) o la resolución de recursos administrativos (que evocan, inevitablemente, la actividad jurisdiccional). Esto lleva a GARRIDO FALLA a afirmar que la actividad administrativa no es homogénea,169 por lo que la única forma de reconducirla a la unidad vendrá dada por la consideración del poder estatal del que emana170. Ese poder es, ciertamente, la Administración Pública; de ahí se deriva que para identificar la actividad administrativa habremos de identificar a la propia Administración Pública. Evidentemente, existen casi tantas definiciones de Administración Pública como autores171, pero destacaremos las acertadas reflexiones del profesor GARCÍA DE ENTERRÍA. Este autor se preocupó más que de definir la Administración Pública con una fórmula dogmática, de determinar cuáles son sus características esenciales. En esa línea hace hincapié en que la Administración Pública, al 168 ROYO VILLANOVA, A. y ROYO VILLANOVA, S.: Elementos de Derecho Administrativo, tomo I, pág. 349. 169 GARRIDO FALLA, F.: Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I, ob. cit., pág. 39. 170 Ibídem, pág. 40: «Si queda así definida la actividad administrativa, resulta también posible obtener el concepto de Administración pública en sentido subjetivo. Esta no es sino el sujeto de aquella actividad; por consiguiente (…), la Administración pública es un complejo orgánico integrado en el Poder ejecutivo.» Desde nuestro punto de vista, sin dejar de reconocer la exactitud de las afirmaciones que el profesor GARRIDO vierte, nos da la impresión de que, en su conjunto, se incurre en una cierta tautología, pues se define la Administración en sentido subjetivo a partir de la actividad administrativa, y ésta, a su vez, a partir del sujeto de la misma. 171 Téngase en cuenta que ninguna norma recoge un concepto válido en cualquier contexto de lo que deba entenderse por Administración Pública; sólo regulan definiciones de lo que se debe entender por Administración Pública a efectos de aplicación de cada Ley específica (como la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Ley de Contratos del Sector Público, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, etc.). Esto viene a convertir la cuestión en un asunto de carácter realmente doctrinal, plagado de obstáculos dada la pluralidad de Administraciones, de las formas de organización que adquieren, de las actividades 102102 Alberto de la Fuente Miguélez menos desde el punto de vista del Derecho Administrativo, no consiste en una determinada función objetiva o material, lo que se debe, básicamente, a que la movilidad de la propia materia administrativa es, sin duda alguna, un obstáculo insuperable a la hora de intentar perfilar un modo, sea éste material o formal, de administrar. Las funciones y actividades a realizar por la Administración son algo puramente contingente y variable, dependiente de una demanda social que será distinta para cada órbita cultural y cada contexto socioeconómico.172 Tampoco puede definirse como un mero complejo orgánico más o menos ocasional. La relación estructural entre la realidad constituida por la Administración Pública y el ordenamiento jurídico no se efectúa por la consideración de la misma como un conjunto de órganos, sino por su conceptuación como persona jurídica.173 que realizan y de los fines que persiguen. GAMERO CASADO, E., y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual Básico de Derecho Administrativo, 4.ª edición, Tecnos, Madrid, 2007, pág. 71, tratan de sintetizar las principales corrientes doctrinales que han abordado este tema. Así distinguen una Teoría Jurisdiccional, defendida por CORMENIN, GERANDO o MACAREL, que parten del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, resultando de ello que Administraciones Públicas serían las instituciones cuya actividad es revisada judicialmente por los órganos del orden jurisdiccional correspondiente que, en el caso francés vendría referido al Consejo de Estado; una Teoría del Servicio Público, propia de la Escuela de Burdeos, con DUGUIT a la cabeza, que parte de la idea del servicio público, para la que las Administraciones Públicas serían las instituciones que actúan prestando servicios públicos, en persecución del interés general; una Teoría del Poder Público, defendida por la Escuela de Tolosa y su principal representante, HAURIOU, que se fundamenta en el concepto del poder público de naturaleza imperativa, para la que las Administraciones Públicas serían los sujetos que ejercen ese tipo de poder; una Teoría Funcionalista, apoyada en España por OLIVÁN, COLMEIRO, DE BURGOS, POSADA HERRERA, o GARRIDO FALLA, que se basa en la idea de la función administrativa, según la cual sería Administración Pública aquella parte del poder ejecutivo distinta del Gobierno y dirigida a la ejecución de las leyes; y por último, se refieren a una Teoría Subjetiva, cuyo principal adalid sería GARCÍA DE ENTERRÍA, basada en la personalidad jurídica de la Administración, para la que, en esencia, la Administración Pública sería un conjunto de órganos dotados de personalidad jurídica y sometidas a un Derecho estatutario propio. No obstante, hay infinidad de definiciones que no se ajustan exactamente a ninguna de las corrientes señaladas. SÁNCHEZ MORÓN, por poner un simple ejemplo, la define como el complejo organizativo al servicio de la comunidad bajo la dirección de los órganos de dirección política, poniendo, por tanto, la subordinación a los principales órganos de gobierno de la comunidad al mismo nivel que su esencial carácter de servicio a aquélla. Citado en CÁMARA VILLAR, G., BALAGUER CALLEJÓN, M. L., y MONTILLA MARTOS, J.: Manual de Derecho Constitucional, ob. cit., pág. 516. 172 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R.: Curso de Derecho Administrativo I, 13ª edición, Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2006, pág. 31. 173 Vid. ibídem, pág. 33. Debe recalcarse que la personalidad jurídica del Estado en su conjunto es sólo admisible en el seno de la comunidad internacional de Estados, de los Estados en cuanto sujetos del Derecho Internacional en sus relaciones con otros Estados. Desde el punto de vista del 103103 Concepto y naturaleza de la función estadística pública Ahondemos en esta idea: La Administración Pública se encuentra totalmente organizada, siendo los funcionarios simples agentes de tal organización; no es un representante de la comunidad, sino una organización puesta a su servicio; sus actos no valen, por ello, como si emanaran de la propia comunidad –lo que pretendidamente ocurre con la ley parlamentaria, de lo que obtiene su superioridad e irresistibilidad–, sino que tienen exclusivamente el valor que les corresponde como producto de la propia organización servicial, dependiente, necesitada de justificación en cada caso en el servicio de la comunidad a la que está ordenada.174 Ahora bien, no basta este dato para delimitarla, debiendo para ello recurrir al de su personificación. La Administración es una organización instrumental que actúa como sujeto de Derecho, del que emanan actos jurídicos, declaraciones, que se vincula por contratos, que responde con su patrimonio de los daños que pueda causar y que, en fin, entabla relaciones jurídicas con los ciudadanos. De acuerdo con esa posición y tratando, con un afán puramente pedagógico, de incluir todos los rasgos que consideran característicos de la Administración Pública, GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS la definen como «una organización social dotada de personalidad jurídica y de poder público con la finalidad institucional de servir al interés general, sometiéndose plenamente al Derecho y al control judicial».175 Entre todos los poderes del Estado, sólo la Administración actúa de acuerdo con esta técnica. Por eso, entre los actos y decisiones administrativas de una parte, y las Leyes y las Sentencias como productos del Poder Legislativo y el ordenamiento interno, la personalidad jurídica se predica exclusivamente de uno de sus elementos: la Administración Pública. 174 La Constitución confirma este rasgo de servicio como nota definitoria de la Administración. En su artículo 103.1 subraya que «La administración Pública sirve con objetividad los intereses generales», con la consecuencia inmediata de su condición de subordinada o sometida («con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho»). Por su parte, el artículo 106.1 de la Constitución confiere a los Tribunales la responsabilidad de controlar la legalidad de la actuación administrativa, «así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican». 175 GAMERO CASADO, E., y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual Básico de Derecho Administrativo, ob. cit., pág. 72. Más adelante, para resaltar la característica de su personalidad jurídica y las consecuencias que de ella se derivan escriben: «La Administración Pública es la organización que crea el poder público para intervenir en el tráfico jurídico. En efecto, nuestro sistema político concede personalidad jurídica a la Administración porque la concibe como su instrumento de relación con los ciudadanos, entablando vínculos con los agentes sociales a fin de satisfacer necesidades de interés general» (Pág. 77). 104104 Alberto de la Fuente Miguélez Judicial, de otra, existen diferencias fundamentales, siendo una de las principales que los primeros tienen su origen en la actuación de una estructura orgánica dotada de personalidad jurídica. Esta nota, en palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, «basta para individualizarla (a la Administración) de los órganos que actúan otras funciones públicas».176 Entre esos órganos que realizan otro tipo de funciones públicas se encuentran, por supuesto, los que desarrollan actividad legislativa y jurisdiccional. Pero esa misma circunstancia exige y justifica la exclusión de la misma de una parte de la actividad de los órganos superiores de tipo político. El Gobierno, por ejemplo, puede realizar actos típicamente administrativos; pero en cuanto asume la dirección política del Estado, adopta decisiones que para nada se relacionan con el hecho de que la Administración Pública esté dotada de personalidad jurídica.177 En resumen: la heterogeneidad de las actividades que merecen ser calificadas de administrativas impiden que pueda identificarse una actividad o función administrativa en abstracto, genérica, atendiendo a su propia naturaleza. Por eso debe adoptarse una orientación diferente: considerar actividad administrativa toda aquella actuación realizada por una Administración Pública. Como se expuso previamente, las distintas leyes estadísticas, tanto la estatal como las autonómicas, encomiendan la realización de la actividad estadística pública a órganos integrados en la estructura de las respectivas Administraciones generales o a organismos a los que se garantiza cierta autonomía, y a los que directamente se reconoce su carácter administrativo (como parte de su Administración Institucional). Pero con independencia de lo anterior, ponderemos en qué medida es necesario que la actividad estadística pública se lleve a cabo por una organización que tenga las características típicas de la Administración Pública. De este modo, podremos considerar a la actividad estadística pública como claramente administrativa. Como rasgos propios del concepto de Administración Pública tenemos: 176 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R.: Curso de Derecho Administrativo I, ob.cit., pág. 36. 177 Lo mismo puede decirse de los actos de carácter internacional, que no se imputan a la Administración Pública interna, «sino al Estado global en cuanto sujeto de relaciones internacionales, al que el Gobierno representa, no estando sometidas por dicha razón al Derecho Administrativo, sino, más bien, a la Constitución y, en su caso, al Derecho Internacional. Es el supuesto también de los actos constitucionales en que se plasman las relaciones entre los Altos Órganos del Estado (…)» (ibídem, pág. 37). 105105 Concepto y naturaleza de la función estadística pública a. Persecución del interés general y sometimiento a la Ley y al Derecho: Tal y como lo declara el artículo 103 de la Constitución, «La Administración sirve (…) los intereses generales». Se trata de una organización que ha sido creada precisamente para cumplir este objetivo. La determinación primera de en qué consiste el interés general se logra mediante el principio de legalidad: cuando el legislador dicta una norma que persigue un objetivo más o menos determinado y encomienda a la Administración Pública la consecución del mismo, está delimitando el interés general que ésta debe atender. Ya hicimos referencia más arriba a la circunstancia de que proporcionar a los órganos encargados de la dirección política de la comunidad la información que estos puedan necesitar para realizar un aprovechamiento eficiente de los recursos disponibles en la satisfacción de las necesidades públicas, necesidades que son, al fin y al cabo, de la propia comunidad es, evidentemente, un fin de interés general. Ese objetivo se cumple, en una medida muy importante, con la información que los órganos y organismos estadísticos procesan, elaboran y, finalmente, comunican y difunden. Ahora bien, éstos no actúan de este modo de forma espontánea: la materia estadística, en el caso concreto de nuestro país, es objeto de atención por la Constitución, cuyo artículo 149.1.31ª considera de competencia exclusiva del Estado la «Estadística para fines estatales», y de todos y cada uno de los Estatutos de Autonomía que asumen la Estadística de interés para la respectiva Comunidad Autónoma en virtud de lo establecido en el artículo 149.3 de la Constitución, al disponer que las «materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos». La previsión constitucional, por un lado, y las de los Estatutos, por otro, se desarrollaron por las respectivas leyes estadísticas, que concretan, definitivamente, la vinculación de la función estadística pública al interés general. Pero si el interés general justifica la existencia y la actuación de las Administraciones Públicas, la Ley y el resto del ordenamiento jurídico (incluidos, pues, los Principios Generales del Derecho) delimitan, habilitan y exigen esa existencia y actuación. El principio de legalidad obliga a que la conducta administrativa deba estar respaldada por lo dispuesto en una norma jurídica, pero implica, asimismo, que deba darse cumplida 112112 Alberto de la Fuente Miguélez fundamental a la tutela judicial efectiva realizada por el artículo 24 de la Constitución y de la capacidad que se atribuye a la Administración Pública para intervenir en el tráfico jurídico y, por tanto, influir con su actuación en la esfera privada de los ciudadanos. Hemos visto que la Administración Pública está llamada a actuar de forma que, de continuo, genera relaciones jurídicas con los administrados, miembros de la comunidad sobre la que opera; estas relaciones jurídicas generan sobre los ciudadanos que en ellas intervienen efectos que pueden no ser deseados por ellos y que, sin embargo, se les imponen como consecuencia del principio de autotutela, del poder público que a la Administración corresponde. Ahora bien, si «(todas) las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión», cuando estimen que la actuación administrativa que les perjudica no se ha producido de acuerdo con los presupuestos y demás exigencias que la justifican y legitiman, deben tener abierta la vía de acudir a una instancia que fiscalice la corrección de dicha conducta. Si el ordenamiento jurídico no previera una vía de impugnación de los actos administrativos estaría consolidando la indefensión de los ciudadanos que habrían de soportar sin más posibilidad que la de resignarse, consecuencias negativas derivadas del actuar administrativo que muy bien pudiera ser ilegal o arbitrario. En ese sentido sería indiferente el cómo se regule en la Constitución que deba desarrollarse la actividad administrativa: si no se articulan mecanismos de reacción contra dicha actividad cuando ésta no se ajuste a lo previsto en el ordenamiento jurídico, las fórmulas de reconocimiento de derechos quedarían en puro papel mojado. Con independencia de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico positivo,189 todo lo apuntado para la Administración en general es válido 189 El artículo 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece: «Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, (…)»; limitándonos por su carácter paradigmático a la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, en ésta se transforma al Instituto Nacional de Estadística en un Organismo Autónomo de carácter administrativo (artículo 25); pero además, son varias las ocasiones en las que a lo largo de su Exposición de Motivos y de su articulado se deja entrever el sometimiento de su actividad a las normas del Derecho Administrativo: a) El úl- 113113 Concepto y naturaleza de la función estadística pública para las entidades y órganos que realizan actividad estadística pública: la naturaleza de esta función impone que se originen múltiples relaciones jurídicas entre los actores responsables de la función estadística pública y los ciudadanos y entidades a los que se refiera la información y los datos que aquéllos precisan. Fruto de esas relaciones van a surgir obligaciones nuevas para los titulares de los datos, como lo es la exigencia del suministro de la información que se les solicite. Dado que estas cargas pueden ser impuestas por la mera voluntad de las organizaciones estadísticas, es lógico que los ciudadanos tengan la posibilidad de exigir, en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva, que los Jueces y Tribunales fiscalicen si esas decisiones se ajustan a la Ley y al Derecho, si se adecuan a los fines que la justifican o si hay indicios de arbitrariedad en su adopción. f. Su carácter instrumental exige que esté dotada de los medios materiales, humanos y técnicos precisos para alcanzar aquellos objetivos que sean de su competencia: La Administración Pública tiene carácter instrumental puesto que su propia existencia y actividad se justifica y orienta a la consecución de determinados fines sociales, motivo por el que se señala que constituye una organización social.190 Es un instrumento para lograr algo; su existencia no es un fin en sí misma. Alcanzar los objetivos que se le encomiendan exige que actúe. Por eso GARRIDO FALLA consideraba la acción como un elemento esencial de su naturaleza, aunque por sí sola no bastase para identificarla inequívocamente. Pero para pasar a la acción no basta con tener una existencia ideal, como una entidad abstracta o un mero concepto jurídico. No; por el timo párrafo del apartado II de la Exposición de Motivos señala que «resulta innecesario justificar que la ley se preocupa sólo de regular y ordenar los principios propios de la función estadística, en especial los que se refieren a la recogida de datos, y no los generales de la actuación administrativa que tienen un encaje natural en otras normas administrativas que, desde luego, vinculan también la actuación de los servicios estadísticos»; b) El artículo 31 de la Ley de la Función Estadística Pública dispone, eliminando toda duda que pudiera perdurar sobre la aplicación a la actividad del actor principal de la función estadística estatal de un régimen puramente administrativo: «Los actos emanados del Instituto Nacional de Estadística serán recurribles en alzada ante el Ministro de Economía y Hacienda, salvo cuando se refieran al ejercicio de las funciones estadísticas de carácter técnico comprendidas en el artículo 30.2 o a la preservación del secreto estadístico, en cuyo caso, las resoluciones del Presidente del Instituto Nacional de Estadística agotarán la vía administrativa». 190 Vid. GAMERO CASADO, E., y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual Básico de Derecho Administrativo, ob. cit., pág. 75. 114114 Alberto de la Fuente Miguélez contrario debe conformar una organización. Esto requiere, por un lado, que la comunidad le proporcione los medios precisos para que pueda actuar eficazmente; por otro, no basta con que tales medios se acumulen de cualquier forma, como un conglomerado caótico de los mismos: deben constituir un sistema organizado, generándose en su seno una serie de sinergias entre los elementos del mismo que den lugar a un resultado más intenso, más amplio, mejor que el que vendría dado por la simple suma de los logros que se pudieran conseguir con cada uno de los componentes del sistema por separado. La dotación de medios a que estamos haciendo referencia es una constante insoslayable para que pueda tener lugar cualquier clase de acción administrativa. Siendo esto cierto, su exigencia cobra especial intensidad en los supuestos en que la Administración satisfaga directamente una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados, esto es, en los casos de actividad administrativa de prestación, a la cual, históricamente, se le ha venido denominando servicio público.191 Cuanto mayor sea el grado de complejidad que requiera la prestación del servicio público, mayor será la especialización de los medios con los que la Administración Pública estará dotada para poder afrontar semejante tarea. Los servicios estadísticos192 se ajustan plenamente al esquema esbozado: la complejidad de las técnicas estadísticas aplicadas y de los conocimientos científicos necesarios para el correcto desenvolvimiento de su actividad obliga a que se ponga a su disposición un personal altamente cualificado, a que exista una importantísima inversión en el hardware y software informático necesario para sustentar su trabajo, que se avance constantemente en la mejora de los medios físicos y técnicos que garanticen la seguridad de las bases de datos constituidas y el respeto de la confidencialidad de su contenido.193 g. Subordinada al Gobierno: Dijimos con anterioridad que con un cierto carácter transversal a todas las subfunciones de gobierno, el órgano que 191 Vid. PARADA VÁZQUEZ, R.: Derecho Administrativo I, 15ª edición, Marcial Pons, Madrid, 2004, pág. 414. 192 Más adelante comprobaremos que, puesto que los destinatarios de la información resultante de los trabajos desarrollados por los servicios estadísticos no son sólo los gobernantes, sino la comunidad en general, la función estadística pública ha de ser considerada un ejemplo de servicio público. 193 Que no deja de constituir una de las facetas que componen la institución del secreto estadístico. 115115 Concepto y naturaleza de la función estadística pública asume la dirección política de la comunidad desarrolla el liderazgo de la Administración civil, con la que el trata de adecuar su actividad a los objetivos políticos que haya fijado previamente. Es precisamente de este modo como la Administración Pública se integra en el Poder Ejecutivo: la Constitución española de 1978 inserta al aparato administrativo en dicho Poder al dejarlo en manos de la dirección del Gobierno, del Consejo de Ministros, según lo dispuesto en su artículo 97.194 El principio de la subordinación de la Administración al órgano de dirección política se ha considerado una nota esencial de la propia organización administrativa con mucha antelación a la promulgación de la vigente Constitución. Así, escribía Segismundo ROYO VILLANOVA que «la primacía de la política sobre la Administración continúa siendo un postulado fundamental. La política es la función más importante del Estado; la Administración tiene un carácter subordinado y auxiliar de la misma.»195 La dirección de la Administración civil se concreta en, al menos, las siguientes facultades:196 1. Diversas competencias de organización. Básicamente se desglosa en la competencia del Presidente para crear los Departamentos ministeriales y las Secretarías de Estado [art. 2.2.j) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante LG)] y la competencia del Consejo de Ministros para crear o modificar los órganos directivos de los Departamentos ministeriales a propuesta del Ministro [art. 5.1.i) LG], así como las Subsecretarías, Direcciones Generales o Subdirecciones Generales. 194 Vid. AA. VV. (coord.: GARCÍA SORIANO, M. V.): Funciones y órganos del Estado Constitucional Español, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, pág. 266: «…resulta también fundamental percibir cómo esta se integra en el juego constitucional de poderes. En este sentido hay que recordar, una vez más, el carácter servicial de la Administración, que no representa a nadie y es un mero instrumento o agente en manos de los poderes con legitimación democrática, por lo que se ha de integrar en los mismos (…).» 195 ROYO-VILLANOVA, S.: «La Administración y la Política», RAP, núm. 10, enero-abril, 1953, pág. 24. 196 Vid. CÁMARA VILLAR, G., BALAGUER CALLEJÓN, M. L., y MONTILLA MARTOS, J.: Manual de Derecho Constitucional, ob. cit., pág. 510. Para los autores, la separación de la dirección política y la dirección administrativa «es, en cierto modo, artificial; ambas están interconectadas pues la dirección de la Administración tiene contenido político, en concreto suele ser una continuidad organizativa y personal de la dirección política (…)». 116116 Alberto de la Fuente Miguélez 2. El nombramiento de altos cargos. No nos referimos ahora a los altos cargos del Gobierno sino de la Administración Institucional, de entes públicos, del Banco de España, del Interventor General de la Seguridad Social, etc. 3. La dirección de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que actúan bajo su dependencia (art. 104.1 CE). De acuerdo con la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, se adscriben a la responsabilidad del Ministro del Interior. 4. La dirección de la política de personal y empleo. Se ejerce esencialmente mediante la elaboración de Planes de Empleo. 5. La resolución de los recursos administrativos para los que sea competente. 6. El nombramiento de un Delegado para dirigir la Administración del Estado en el territorio de una Comunidad Autónoma y para coordinar cuando proceda con la Administración propia de la Comunidad (art.154 CE). Esta subordinación al Gobierno parece, asimismo, plenamente justificada en el caso de la Administración estadística por varios motivos. En primer lugar, porque los órganos gubernamentales son los responsables de la administración de los recursos públicos.197 Como ya indicamos, la Administración en general, y los servicios estadísticos en particular, se caracterizan entre otras notas por la acción, por realizar una actuación que en muchos casos será material y concreta; para poder ejecutar estas tareas se les debe proporcionar los medios precisos. Puesto que entre las responsabilidades gubernamentales se encuentra la de planificar, programar y organizar la utilización de los recursos públicos disponibles, serán precisamente los órganos encargados de la dirección política de la comunidad los que provean a los servicios estadísticos de aquello que pudieran necesitar para el logro de sus fines. Indiscutiblemente, esta circunstancia, por sí misma, implica una cierta dependencia de la Administración estadística con respecto del Gobierno. 197 No es casualidad que el artículo 134 de la Constitución para el caso del Estado disponga que corresponde al Gobierno «la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado» (apartado 1º), los cuales «tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado» (apartado 2º). 117117 Concepto y naturaleza de la función estadística pública Pero en segundo lugar, y sin perder de vista lo anterior, compete al Gobierno el precisar en qué consiste el interés general en materia estadística. Téngase en cuenta que las respectivas leyes estadísticas ya hacen una delimitación del interés general al que los servicios estadísticos habrán de servir con objetividad, desarrollando según los casos, la previsión del artículo 149.1.31ª de la Constitución o las competencias estadísticas que hayan sido asumidas por las diferentes Comunidades Autónomas a través de sus Estatutos. Sin embargo, esa delimitación ha de ser forzosamente genérica, de manera que una única formulación dé cabida a múltiples potenciales operaciones estadísticas. Si los órganos gubernamentales de los distintos niveles de la organización política y territorial que se han constituido son, de una parte, los encargados de administrar unos recursos que son, por definición, escasos, y de otra, los principales usuarios de la información estadística,198 la cual les resulta imprescindible para ejercer la adecuada dirección política de la comunidad de la que son responsables, la consecuencia lógica es que sean tales órganos los que delimiten con absoluta precisión en qué consiste en este campo y en cada momento el interés general, de forma que señalen en qué concretas tareas estadísticas deben utilizarse los recursos públicos y, en última instancia, determinando qué operaciones estadísticas deben realizarse, continuarse o, llegado el caso, concluirse porque su importancia e interés se haya reducido o, simplemente, desaparecido. Esto se plasma con total claridad en la legislación estadística estatal, al regular el Plan Estadístico Nacional como instrumento que será aprobado por Real Decreto del Consejo de Ministros y que, entre otros extremos, debe especificar las estadísticas que han de elaborarse durante el cuatrienio de su vigencia por los servicios de la Administración del Estado o cualesquiera otras entidades dependientes de la misma o el programa de inversiones a realizar en dicho período para mejorar y renovar los medios de todo tipo precisos para el desarrollo de la función estadística [art. 8.1.a) y c) LFEP]. También se prevé que el Gobierno elabore un Programa anual, también 198 Principales usuarios en la actualidad, aunque se pretenda fomentar y promocionar la utilidad y la utilización de la información estadística por otros usuarios; pero es que, desde una perspectiva histórica, durante muchos siglos fueron los poderes públicos los únicos usuarios de dicha información. 118118 Alberto de la Fuente Miguélez aprobado por Real Decreto, que contendrá las actuaciones que hayan de desarrollarse en ejecución del Plan Estadístico Nacional y las previsiones que, a tal efecto, hayan de incorporarse a los Presupuestos Generales del Estado (art. 8.2 LFEP). Igualmente, se le reconoce al Gobierno la facultad de aprobar, por razones de urgencia y mediante Real Decreto, la realización de estadísticas no incluidas en el Plan Estadístico Nacional, siempre que cuente con consignación presupuestaria y que se especifiquen los aspectos que en el Plan Estadístico Nacional se contemplan para las estadísticas que se incluyan en el mismo (art. 8.3 LFEP). Y el esquema descrito para la estadística estatal es perfectamente reproducible –tal vez con algún matiz– para la actividad estadística de las Comunidades Autónomas. 199 Hemos analizado la forma en que los rasgos definitorios de la Administración Pública se ajustan a las características de las organizaciones estadísticas, de lo cual cabe deducir la conveniencia de que a éstas se les atribuya ese mismo carácter y, por tanto, su actividad merezca el calificativo de administrativa. No obstante, hemos dejado para el final la ponderación de la subordinación de 199 El matiz consiste en que en varias Comunidades Autónomas, el correspondiente Plan Estadístico no se aprueba por Decreto del Consejo de Gobierno, sino por Ley del respectivo Parlamento. Es el caso de lo dispuesto por el artículo 4.2 de la Ley 4/1989, de 12 de diciembre, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Andalucía; el artículo 28.2 de la Ley 7/2006, de 3 de noviembre de Estadística del Principado de Asturias; el artículo 27.3 de la Ley 1/1991, de 28 de enero, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Canarias (en este caso concreto no se dice que el Plan Estadístico tenga rango legal, sino que la elaboración corresponde al Consejo de Gobierno que lo elevará al Parlamento para su aprobación definitiva); el artículo 43.2 de la Ley 4/2005, de 5 de octubre, de Estadística de Cantabria; artículo 41.1 de la Ley 23/1998, de 30 de diciembre, de Estadística de Cataluña; el artículo 19.1 de la Ley 4/2003, de 20 de marzo, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Extremadura; el artículo 6.2 de la Ley 9/1988, de 19 de julio, de Estadística de Galicia; el artículo 26.2 de la Ley 12/1995, de 21 de abril, de Estadística de la Comunidad de Madrid; el artículo 29.2 de la Ley 6/2002, de 25 de junio, de Estadística de la Región de Murcia; el artículo 26.2 de la Ley Foral 11/1997, de 27 de junio, de Estadística de Navarra; el artículo 6.4 de la Ley 4/1986, de 23 de abril, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi; el artículo 4.4 de la Ley 5/1990, de 7 de junio, de Estadística de la Comunidad Valenciana (al que tampoco se le da expresamente rango de Ley, pero cuya aprobación se reserva a las Cortes Valencianas). Independientemente de lo acertado que pueda resultar la previsión de que los Planes de Estadística cuenten con rango de Ley –tema sobre el que habremos de volver en un momento posterior–, la realidad es que esta circunstancia no modifica en lo más mínimo el esquema de subordinación y dependencia de la Administración estadística a los órganos de gobierno, dado que, al fin y al cabo, la aprobación parlamentaria sólo tiene lugar si previamente estos órganos ejercen la iniciativa legislativa. 119119 Concepto y naturaleza de la función estadística pública los servicios estadísticos al Gobierno, porque es precisamente este dato, el que puede generar mayores perturbaciones. Veamos los motivos. La calidad de las estadísticas oficiales depende en gran medida de que el conjunto de la colectividad, de la que forman parte los informantes que suministran los datos que conforman la materia prima de estas operaciones, confíe en la propia actividad estadística, en su utilidad y en que se garantiza el debido respeto por sus derechos. El que los ciudadanos depositen su confianza en las labores estadísticas y los resultados que de ellas se obtengan no se logra de manera espontánea; la convicción que ello requiere exige que los organismos estadísticos actúen de acuerdo con unos valores y principios200 que sean respetados por el público, así como que la colectividad sea consciente de que, efectivamente, la situación existente se ajusta precisamente a estas reglas. Entre ellas destaca muy especialmente el principio de la independencia de los servicios estadísticos. El Manual de organización estadística de las Naciones Unidas se refiere a esta cuestión en términos contundentes: Para tener credibilidad y desempeñar su función de brindar un flujo ininterrumpido de información útil y de excelente calidad al público en general y a los encargados de la formulación de políticas, es preciso que los organismos de estadísticas tengan una posición de independencia ampliamente reconocida. Sin la credibilidad derivada de un alto grado de independencia, los usuarios perderán la confianza en la exactitud y la objetividad de la información del organismo y quienes le proporcionan los datos estarán menos dispuestos a cooperar con él. En esencia, un organismo de estadística debería diferenciarse claramente de los sectores del gobierno encargados de las actividades de aplicación y de formulación de las políticas. Debería ser imparcial y evitar que se dé siquiera la impresión de que los procesos de recopilación, análisis e información de datos que realiza pudieran ser manipulados con fines políticos, o de que determinados datos, identificables en forma individual, pudieran ser cedidos con fines administrativos, regulatorios o de aplicación de la ley.201 200 Valores que han sido sistematizados en los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales a los que ya se ha hecho referencia. 201 DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES. DIVISIÓN DE ESTADÍSTICA: Manual de organización estadística, ob. cit., pág. 5. 120120 Alberto de la Fuente Miguélez Entre los aspectos que resultan insoslayables para que se pueda hablar legítimamente de independencia vemos cómo el Manual destaca un elemento que, como analizaremos, forma parte de lo que debe entenderse por el secreto estadístico y que, por tanto, al ser garantizado, contribuye a reforzar la imprescindible imagen de independencia que redundará en la calidad de las estadísticas oficiales. Pero en cualquier caso, ¿cómo se puede armonizar la subordinación al Gobierno que hemos reconocido con la diferenciación clara con respecto a sus actividades de aplicación y de formulación de políticas? A ello trata de dar respuesta el Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas.202 En su versión de 2011, adoptada por el Comité del Sistema Estadístico Europeo el 28 de septiembre de 2011, también destaca, en relación con el entorno institucional de las estadísticas, que «(los) factores institucionales y organizativos tienen una influencia considerable en la eficacia y la credibilidad de una autoridad estadística que desarrolla, elabora y difunde estadísticas europeas». El Código tiende a considerar que la independencia de la organización estadística 202 Publicado en la Recomendación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 25 de mayo de 2005, relativa a la independencia, la integridad y la responsabilidad de las autoridades estadísticas de los Estados miembros y de la Comunidad [COM(2005)217 final], al que se refiere el artículo 11 del Reglamento (CE) nº 223/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativo a la estadística europea y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) nº 1101/2008 relativo a la transmisión a la Oficina de Estadística de las Comunidades Europeas de las informaciones amparadas por el secreto estadístico, el Reglamento (CE) nº 322/1997 del Consejo sobre la estadística comunitaria y la Decisión 89/382/CEE, Euratom del Consejo por la que se crea un Comité del programa estadístico de las Comunidades Europeas («1. El Código de buenas prácticas tendrá por finalidad garantizar la confianza de la población en las estadísticas europeas mediante la determinación de la forma en que deben desarrollarse, elaborarse y difundirse las estadísticas europeas con arreglo a los principios estadísticos establecidos en el artículo 2, apartado 1, y a las mejores prácticas internacionales. 2. El Código de buenas prácticas será revisado y actualizado por el Comité del Sistema Estadístico Europeo cuando lo considere necesario. La Comisión publicará las enmiendas al mismo.»), y asumido por el Real Decreto 1658/2012, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Plan Estadístico Nacional 2013-2016, cuyo artículo 8 establece: «Los servicios estadísticos responsables de las operaciones del Plan Estadístico Nacional 2013-2016 asumen los principios establecidos en el “Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas” (…), y se comprometen a adoptar, de acuerdo con él, las medidas necesarias para mantener la confianza en las estadísticas para fines estatales que producen y a controlar la aplicación de dicho código». El Código fue también expresamente adoptado como propio por el Instituto Nacional de Estadística mediante Acuerdo del Consejo de Dirección. De este modo, el Instituto, como autoridad nacional en España del Sistema Estadístico Europeo se comprometía al cumplimiento de los quince principios del Código a la hora de establecer las directrices generales que debían regular la producción estadística para fines estatales, buscando la mejora del servicio que presta a la sociedad. 121121 Concepto y naturaleza de la función estadística pública queda suficientemente garantizada al asegurar «la independencia profesional de las autoridades estadísticas frente a otros departamentos y organismos políticos, reguladores o administrativos, y frente a los operadores del sector privado».203 Para poder evaluar el grado de independencia profesional, el Código ofrece una serie de indicadores que habrán de ser detectables en la actividad estadística para poder afirmar que esa independencia profesional está debidamente asegurada.204 El primer indicador viene expresado en los siguientes términos: Indicador 1.1: La independencia de los institutos nacionales de estadística y de Eurostat frente a las injerencias externas, tanto políticas como de otro tipo, en el desarrollo, la elaboración y la difusión de estadísticas está establecida por ley y garantizada para otras autoridades estadísticas. En mayo de 2005, el Comité del Programa Estadístico (de la Unión Europea) acordó una fórmula para el seguimiento de la implantación del Código, cuya duración se extendía a lo largo de tres años. Durante ese período, los diferentes países debían efectuar autoevaluaciones de la calidad de sus estadísticas oficiales, tomando como referencia los ya mencionados Indicadores de buenas prácticas. A su vez, las autoevaluaciones debían ser contrastadas y 203 Principio 1 del Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas. 204 Los otros 7 indicadores que se incluyen en el Código para este Principio 1 son los siguientes: «1.2: Los directores de los institutos nacionales de estadística y de Eurostat y, en su caso, los directores de otras autoridades estadísticas tienen un nivel jerárquico lo suficientemente elevado como para garantizar un acceso de alto nivel a las autoridades políticas y a los organismos públicos administrativos; son personas de la más alta talla profesional. 1.3: Los directores de los institutos nacionales de estadística y de Eurostat y, en su caso, los directores de otras autoridades estadísticas tienen la responsabilidad de garantizar que las estadísticas se desarrollan, elaboran y difunden de forma independiente. 1.4: Los directores de los institutos nacionales de estadística y de Eurostat y, en su caso, los directores de otras autoridades estadísticas son los únicos responsables para decidir los métodos, las normas y los procedimientos estadísticos, así como el contenido y el calendario de las comunicaciones estadísticas. 1.5: Se publican los programas de trabajo estadístico y se describen los progresos realizados en informes periódicos. 1.6: Las comunicaciones estadísticas se distinguen claramente de las declaraciones políticas y se emiten al margen de estas. 1.7: El instituto nacional de estadística, Eurostat y, en su caso, otras autoridades estadísticas realizan comentarios públicos sobre cuestiones estadísticas, incluyendo críticas y usos inadecuados de las estadísticas oficiales cuando procede. 1.8: El nombramiento de los directores de los institutos nacionales de estadística, de Eurostat y, en su caso, de otras autoridades estadísticas se basa únicamente en la capacidad profesional. Las razones por las que se puede poner fin al ejercicio de un cargo se determinan en el marco legal y no pueden ser razones que comprometan la independencia profesional o científica.» 128128 Alberto de la Fuente Miguélez la posibilidad de que se susciten sospechas de potenciales injerencias políticas entre el colectivo que está obligado a suministrar información veraz, porque lo que tampoco puede negarse es la adscripción del Instituto Nacional de Estadística, en cuanto Organismo Autónomo, a un concreto Departamento ministerial, así como el nombramiento de su Presidente por el Gobierno.213 Y estas sospechas pueden acentuarse ya que el mandato del Presidente del Instituto Nacional de Estadística no tiene una duración predeterminada por la normativa, ni una serie de causas tasadas que permitieran, a modo de excepciones, su cese anticipado214, lo que en la práctica, viene a significar que el Presidente del Instituto conservará su cargo mientras tal sea la voluntad del Ejecutivo. En la misma línea, debemos añadir que aunque, en apariencia, el equipo de evaluación que llevó a cabo la Peer Review del Instituto Nacional de Estadística español apreciase un grado de ajuste casi milimétrico entre la situación de este organismo y el principio de la independencia profesional que proclama el Código de Buenas Prácticas con una mínima excepción para el indicador 1.7, tal vez la opinión de la terna de homólogos no fue tan halagüeña en determinados aspectos, aunque no se plasmase expresamente en el informe final. Tengamos en cuenta la dicción del octavo indicador que el Código estableció en relación con el Principio 1: El nombramiento de los directores de los institutos nacionales de estadística, de Eurostat y, en su caso, de otras autoridades estadísticas se basa únicamente en la capacidad profesional. Las razones por las que se puede poner fin al ejercicio de un cargo se determinan en el marco legal y no pueden ser razones que comprometan la independencia profesional o científica. En el informe final, para cada indicador, el trío de evaluadores señala en principio la medida en que se cumple y adiciona, a continuación, los comentarios que les merece el resultado de sus observaciones. Curiosamente, en el 213 Según el artículo 28.3 de la LFEP: «El Presidente será nombrado por el Gobierno mediante Real Decreto a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, y ostentará la representación legal del Instituto». 214 Lo que sí ocurre en el caso de otros cargos de los que se proclama con orgullo su independencia, como el del Director de la Agencia Española de Protección de Datos. 129129 Concepto y naturaleza de la función estadística pública caso del transcrito indicador 1.8, ni se expresa medida de cumplimiento, ni se hace comentario alguno al respecto. Eso sí, más adelante, en el apartado sexto del informe, dedicado a las recomendaciones que el equipo de evaluación hace para cada principio y en relación con el primero de ellos aconseja, respecto al indicador 1.7 que «el INE de España asuma activamente la función de autoridad estadística en los debates públicos sobre el uso y empleo inadecuado de las estadísticas»; pero con mayor laconismo, si cabe, añade, en clara referencia al indicador 1.8: «Se recomienda que el Presidente del INE de España sea nombrado para un período determinado». La muy peculiar naturaleza de las fuentes que suministran a los servicios estadísticos la materia prima que sus funciones precisan exige que su actuación no sólo se ajuste exquisitamente al ordenamiento jurídico vigente, sino procurar y mantener una apariencia de conducta absolutamente ética y profesional. De poco le sirve a una Administración estadística que la legislación garantice el secreto estadístico y actuar, efectivamente, en un continuado respeto del mismo; si la población ve la menor posibilidad de que los máximos responsables de estas organizaciones estén dispuestos a que el secreto estadístico sea vulnerado a requerimiento de sus superiores con tal de conservar sus cargos, poco importará que, en realidad, éste no se quebrante nunca: el nivel de colaboración caerá en picado, y con él, la calidad de las estadísticas. Cabe realizar una última reflexión acerca de la independencia profesional y la neutralidad operativa: como hemos visto, estas cuestiones son una preocupación constante de las diversas normas que regulan la actividad estadística para lograr, en última instancia, la excelencia de los productos estadísticos. Ahora bien, consideramos que no es fácil, si es que no sencillamente imposible, hacer depender la calidad final de las estadísticas única y exclusivamente del adecuado ejercicio de las que hemos venido denominando «competencias técnicas». Hemos de aceptar que la calidad se alcanza no sólo mediante la no injerencia de las fuerzas políticas o de otro tipo en la génesis, diseño y desarrollo de las tareas puramente técnicas, puesto que las labores que desempeñan los servicios estadísticos, sean éstas de la naturaleza que sean, son llevadas a la práctica por la propia organización de dichos servicios; sin embargo, la potestad organizatoria no se considera una cuestión técnica, de tal forma que no se garantiza la no injerencia de los órganos políticos sobre la misma. Los Gobiernos podrían 130130 Alberto de la Fuente Miguélez estimar muy adecuado, desde una perspectiva política, reducir drásticamente el sobredimensionamiento que han creído percibir en la Administración estadística, por lo que adoptan la decisión de reducir la dotación de plantilla de sus servicios, exigiendo, no obstante, que se mantenga el nivel de actividad lo que habría de suponer, invariablemente, una maximización de la eficiencia de los recursos humanos. Estaríamos ante una medida que es organizativa, no técnica, pero que repercutiría necesariamente sobre la calidad del resultado de las operaciones estadísticas. O también podrían, buscando la optimización de los recursos públicos, evitar que se derrochen éstos en actuaciones que no se concretan en resultados tangibles, como por ejemplo el desarrollo de la investigación continuada que permita mantener a los servicios estadísticos a la vanguardia de los conocimientos necesarios para garantizar la seguridad del contenido de sus bases de datos. De nuevo, la decisión no sería tanto técnica como presupuestaria, pero podría desencadenar, con el transcurso del tiempo, unos efectos muy negativos para la garantía de la confidencialidad de los datos que se custodian y, en última instancia, del secreto estadístico. A la vista de lo hasta aquí expuesto sobre la necesidad de independencia de los servicios estadísticos y manteniéndonos en el plano estatal, no nos resistimos a reproducir determinados pasajes de la Exposición de Motivos de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos. Y es que, en la citada Exposición de Motivos, al justificar la necesidad y oportunidad de las Agencias estatales se reconoce: La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado supuso una simplificación de la normativa de la Administración General del Estado y también de sus Organismos públicos, dotando a éstos de una regulación que constituye su régimen básico. No obstante, las rigideces que presentan los actuales modelos de gestión y la escasa autonomía con que cuentan los organismos públicos, sobre todo en su configuración de organismos autónomos (recordemos que, de hecho, el Instituto Nacional de Estadística es uno de éstos últimos), dificultan en gran medida la consecución de los objetivos antes indicados. No parece que la escasez de autonomía que el propio Poder Legislativo aprecia en el régimen de los Organismos Autónomos sea el mejor mecanismo 131131 Concepto y naturaleza de la función estadística pública para la consecución de la independencia profesional, necesaria para afianzar la credibilidad de las estadísticas oficiales. La solución a los problemas detectados se ha buscado a través de la incorporación a la Administración General del Estado de una fórmula organizativa general, dotada de un mayor nivel de autonomía y de flexibilidad en la gestión, pero que, al mismo tiempo, refuerce los mecanismos de control de eficacia y promueva una cultura de responsabilización por resultados. Dicha fórmula, la constituyen las Agencias Estatales y su regulación, objeto de esta Ley, permitirá implantar un modelo de gestión que equilibre adecuadamente los principios de autonomía, control y responsabilización por resultados, así como establecer un régimen general lo suficientemente operativo para dar cabida a aquellos Organismos para los que la categoría de Organismo Autónomo es insuficiente, sin tener que acudir, como sucede en la actualidad, a soluciones particulares para cada caso (…). Por último, hay que señalar que las Agencias Estatales no van a ser, sin más, un nuevo tipo de Organismo Público, sino la fórmula organizativa hacia la que, progresivamente, se van a reconducir aquellos Organismos públicos existentes en la actualidad, cuya actividad y funciones se ajusten al concepto de Agencia Estatal y se estime oportuno y más eficaz su transformación en este tipo de Organismo público. Asimismo, tras la entrada en vigor de esta Ley, la Agencia Estatal será el tipo de Organismo público que, con carácter general, se cree por la Administración General del Estado, para dar respuesta a sus necesidades de descentralización funcional, si bien, excepcionalmente, subsistirán los restantes tipos de organismos públicos.215 En nuestra opinión, no debería dejarse pasar la oportunidad de que el Instituto Nacional de Estadística se ajustase al nuevo modelo organizativo que la Ley proporciona, lo que redundaría en una mejora de la eficacia de la gestión de sus servicios, de la calidad de las encuestas, del ejercicio de la función estadística pública, e incluso de la opinión que el Instituto y sus competencias generan en la sociedad española. Esta fórmula se ajustaría perfectamente a las necesidades del ejercicio de las competencias del Instituto Nacional de Estadística, superando los obstáculos que ocasiona su configuración como 215 Exposición de Motivos de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos. 132132 Alberto de la Fuente Miguélez Organismo Autónomo; obstáculos de los que la LFEP era consciente y que su propia Exposición de Motivos admitía al reconocer que la solución adoptada podría no ser la ideal, afirmando que «posiblemente se hubiera ganado más agilidad en la gestión configurando el Instituto como una sociedad estatal sometida al derecho privado». Las comprensibles reticencias del legislador de 1989 pueden ser hoy salvadas al disponer de una figura que no existía al promulgarse la LFEP, la de las Agencias Estatales. 3. La función estadística pública en cuanto servicio público La doctrina, la legislación y la jurisprudencia española utilizan conjuntamente los conceptos de función pública y de servicio público. La distinción entre ambos conceptos ha sido una tarea que ha preocupado especialmente a la doctrina italiana. Así, ZANOBINI entiende la noción de servicio público como comprensiva sólo de algunos aspectos de la actividad administrativa, por contraste a la «función pública» como forma superior de manifestación de dicha actividad. Para este autor, la función representa siempre el ejercicio de una potestad pública, entendida ésta como una esfera de la capacidad jurídica del Estado, o sea, de su soberanía; en cambio, los servicios públicos representan otras tantas actividades materiales, técnicas, incluso de producción industrial, que son puestas a disposición de los particulares para apoyarles en la consecución de sus fines. Sobre la misma cuestión, GIANNINI estima que la titularidad de las funciones públicas corresponde necesariamente al Estado, mientras que la competencia sobre los servicios se asume por razones técnicas, económicas o sociales, pero sin que repugne la idea de su gestión por los particulares.216 216 La posición de estos autores es resumida por GARRIDO FALLA, F.: «El concepto de servicio público en Derecho español», Revista de Administración Pública, núm. 135, Septiembre-Diciembre, 1994, págs. 10 y 11. Pero en la misma línea se expresa TRONCOSO REIGADA, A.: «Dogmática administrativa y Derecho Constitucional: el caso del servicio público», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 57, Septiembre-Diciembre, 1999, pág. 102: «Las funciones públicas de soberanía (…) son aquellas actividades administrativas de dirección política o ejecutivas – principalmente de policía–, que aparecen en el artículo 97 CE. Estas actividades son esenciales e irrenunciables del Estado, que justifican su existencia y sin cuyo ejercicio éste no podría subsistir. Estas funciones, que constituyen la reserva de Administración –Verwaltungsvorbehalt– e implican el ejercicio de autoridad –de imperium–, deben ser desarrolladas necesariamente por una Administración bajo forma y régimen jurídico de Derecho público, y no pueden en ningún caso ser abandonadas en manos de los particulares.» 133133 Concepto y naturaleza de la función estadística pública Independientemente de si función pública y servicio son ideas que no tienen puntos comunes, se solapan en una parte de su contenido o coinciden plenamente, es indiscutible que parte de la actividad administrativa consiste en la satisfacción directa de una necesidad pública a través de la prestación de un servicio a los administrados. Estas actividades, que pueden ser muy variadas, reciben la denominación habitual de servicios públicos y, sin duda, es éste uno de los temas que mayor interés ha despertado en la doctrina administrativista.217 No es éste el momento de analizar cuál es el origen de este concepto jurídico, ni cuáles son las diversas posturas doctrinales habidas para definirlo, respecto a sus características esenciales o sobre su extensión; ha servido, en cualquier caso, para desatar arduas polémicas, no cerradas todavía con carácter definitivo.218 217 Sin el menor ánimo de ser exhaustivos, intención que se mostraría prácticamente irrealizable, nos limitaremos a citar, entre otros trabajos: VILLAR PALASÍ, J. L.: «La actividad industrial del Estado en el Derecho Administrativo», Revista de Administración Pública, núm. 3, Septiembre-Diciembre, 1950, págs. 53 a 129; GARCÍA DE ENTERRÍA, E.: «La actividad industrial y mercantil de los municipios», Revista de Administración Pública, núm. 17, Mayo-Agosto, 1955, págs. 87 a 138; BLANQUER, D.: Curso de Derecho Administrativo I, ob. cit., pág. 450 y sigs.; PARADA VÁZQUEZ, R.: Derecho Administrativo I, ob. cit., pág. 414 y sigs.; GARRIDO FALLA, F.: Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II, 12ª edición, TECNOS, Madrid, 1994, págs. 115 a 149 y 245 a 262; GARRIDO FALLA, F.: «El concepto de servicio público en Derecho español», ob. cit., págs. 7 a 36; GARRIDO FALLA, F.: «El modelo económico en la Constitución y la revisión del concepto de servicio público», Revista Española de Derecho Administrativo, Estudios, núm. 29, 1981, pág. 225 y sigs.; PAREJO ALFONSO, L.: Manual de Derecho Administrativo 3, 4ª edición, Ariel, Madrid, 1996, págs. 351 a 420; TRONCOSO REIGADA, A.: «Dogmática administrativa y Derecho Constitucional: el caso del servicio público», ob. cit., págs. 87 a 164; JIMÉNEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ, A.: «Servicio público, interés general, monopolio: recientes aportaciones del TJCE», Revista Española de Derecho Administrativo, Jurisprudencia, núm. 84, 1994, pág. 589 y sigs.; MALARET I GARCÍA, E.: «Servicios públicos, funciones públicas, garantías de los derechos de los ciudadanos: perennidad de las necesidades, transformación del contexto», Revista de Administración Pública, núm. 145, Enero-Abril, 1998, págs. 49 a 88; BASSOLS COMA, M.: «Servicio público y empresa pública: reflexiones sobre las llamadas sociedades estatales», Revista de Administración Pública, núm. 84, Septiembre-Diciembre, 1977, págs. 27 a 59; ARIÑO ORTIZ, G.: «El servicio público como alternativa», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 23, 1979, págs. 537 a 560; FERNÁNDEZ, T. R.: «Empresa pública y servicio público: el final de una época», Revista Española de Derecho Administrativo, Estudios, núm. 89, 1996, pág. 37 y sigs. 218 Sobre el origen, observemos, no obstante, que el punto de partida de este concepto se encuentra en Francia, donde es invocado por el Tribunal de Conflictos y por el Consejo de Estado para delimitar la competencia de la jurisdicción administrativa en materia de responsabilidad patrimonial y de contratos, siendo ejemplos paradigmáticos de una y otra materia el arrêt Blanco, de 8 de febrero de 1873, y el arrêt Terrier, de 6 de febrero de 1903. Hasta ese momento, el criterio que se venía empleando para deslindar las competencias de los órdenes jurisdiccionales era la distinción entre actos de gestión y actos de autoridad, correspondiendo los primeros a los Tribunales 134134 Alberto de la Fuente Miguélez Debemos señalar que se trata de una expresión polisémica pues por servicio público no se entiende exclusivamente un tipo específico de actividad administrativa, sino también puede referirse al conjunto de toda ella, resultando indiferente que se trate de la actividad de prestación, de la de limitación o policía, o de la de fomento. Así, expone PARADA VÁZQUEZ: En tal sentido, la calificación que algunas leyes hacen de una actividad como de servicio público no habilita sólo para actividades de prestación, sino que constituye un título general de intervención que justifica la limitación de derechos, la sanción e, incluso, el fomento de la acción de los particulares. Así ocurre, en general, con los servicios públicos sociales (sanidad y enseñanza, fundamentalmente) en que los establecimientos públicos conviven con los privados, sujetos ordinarios y los segundos a la Justicia Administrativa. Este es el criterio que vendrá a ser sustituido por el de la materia relativa a los servicios públicos. Al analizar la jurisprudencia en la que se emplea el nuevo criterio delimitador, la doctrina procura precisar el concepto de servicio público. Pero la doctrina no consensúa los puntos comunes del concepto. En un Rapport Public de 1994, el Consejo de Estado francés destaca que hay tres grandes principios que inspiran la prestación de los servicios públicos: a) la igualdad de los usuarios ante el servicio; b) la continuidad del servicio; c) la adaptación del servicio a las cambiantes necesidades exigidas por la recta satisfacción del interés público. El Consejo de Estado francés examina otros de menor relevancia como la neutralidad y el carácter laico del servicio público, la participación de los usuarios, la transparencia y responsabilidad o la simplicidad y accesibilidad. En España tampoco se ha alcanzado en la doctrina (ni en la jurisprudencia) un consenso que permita perfilar con suficiente precisión el concepto de servicio público. En términos generales, dice BLANQUER, «el concepto de servicio público se perfila en torno a tres notas: i) la prestación de un servicio para satisfacer las necesidades generales; ii) la regularidad y la continuidad del servicio; iii) y su sometimiento al Derecho Administrativo. Otros autores, estiman que la titularidad administrativa del servicio en régimen de monopolio jurídico es un rasgo consustancial al concepto estricto de servicio público; sin monopolio no hay servicio público. A juicio de otros el elemento fundamental del servicio público es la “publicatio” (es imprescindible que exista una norma en virtud de la cual se declare expresamente que una determinada actividad es configurable como servicio público, norma que atribuye a la Administración unas potestades de ordenación de esa actividad económica de las que anteriormente carecía).» (BLANQUER, D.: Curso de Derecho Administrativo I, ob. cit., pág. 453). El autor también analiza las posiciones de la jurisprudencia en torno a este concepto: «Con el transcurso del tiempo, la jurisprudencia irá perfilando el concepto y dándole una formulación más técnica y precisa; a la ya destacada nota finalista de la satisfacción del interés general (Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de octubre de 1909), se añadirá la exigencia de la prestación regular y continua del servicio (Decreto de Competencias de 16 de febrero de 1934), o la existencia de cláusulas exorbitantes y derogatorias del Derecho Común (Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 1936). En cualquier caso, la jurisprudencia no sigue una línea uniforme. Según declara la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 1982: “la continuidad en la prestación del servicio es la nota esencial de todo servicio público, y, por lo tanto, un principio inmanente a la naturaleza de la institución”.» (pág. 454). 135135 Concepto y naturaleza de la función estadística pública a una estrecha reglamentación y que además disfrutan del apoyo económico del Estado (…). El término servicio público sirve también para designar una administración, un órgano administrativo.219 Nosotros nos estamos refiriendo única y exclusivamente a la actividad administrativa de prestación. Ahora bien, respecto a esta actividad no debe preocuparnos si para definirla hemos de utilizar un criterio subjetivo,220 uno objetivo221 o uno material;222 ni si es necesario o no que sea declarada como tal por una Ley que se la reserve a la correspondiente Administración Pública; ni si debe ser ejercida directamente por la Administración o lo único indispensable es que la Administración conserve su titularidad y control; ni si para hablar legítimamente de servicio público debe operar la Administración en monopolio, o seguiría siéndolo aunque concurriera con otros operadores privados; ni si debe tener la actividad en cuestión un contenido económico que permitiera que pudiera ser desarrollado conforme a las leyes del mercado; ni si es necesario que su desarrollo implique el eventual ejercicio de autoridad, de imperium y, consecuentemente, es indispensable la aplicación a los servicios públicos del Derecho Administrativo, o cabe su desenvolvimiento mediante el recurso al Derecho Privado.223 219 PARADA VÁZQUEZ, R.: Derecho Administrativo I, ob. cit., pág. 414. 220 MALARET I GARCÍA, E.: «Servicios públicos, funciones públicas, garantías de los derechos de los ciudadanos: perennidad de las necesidades, transformación del contexto», ob. cit., pág. 71:«La Administración se sitúa en una postura decisiva en relación a la actividad desarrollada, adquiriendo una responsabilidad en lo que concierne a la tarea operacional o a la actividad llevada a cabo por el operador (…). La existencia de esta vinculación entre la actividad y el papel de la Administración pública permite calificar dicha noción como subjetiva.» 221 Ibídem, pág. 71. Nota a pie de página núm. 72: «Por contraste con una concepción doctrinal que se denomina objetiva y que considera suficiente la existencia de un régimen de control y dirección de la actividad –gestionada por los particulares– especialmente intenso». 222 Criterio que tal vez podría ser descartado directamente. Según TRONCOSO REIGADA, A.: «Dogmática administrativa y Derecho Constitucional: el caso del servicio público», ob. cit., pág. 104: «La actividad de prestación de un servicio esencial no es una actividad que por naturaleza sea pública o administrativa; sólo es pública en la media en que ha sido declarada como tal por el Legislador». 223 Vale la pena hacer referencia a la posición que Tribunal Constitucional deja entrever en relación con la noción de servicio público en la STC 127/1994, y que TRONCOSO REIGADA recoge del siguiente modo: «La mayoría de la doctrina ha asumido una noción estricta –subjetiva– de servicio público, que identifica servicios públicos y servicios públicos reservados. Esta identificación entre el concepto de servicio público y el de servicio esencial del artículo 128.2, in fine, CE ha sido refrendada por el intérprete supremo de nuestra Constitución. Así, el Tribunal Constitucional, en 136136 Alberto de la Fuente Miguélez Tenemos que partir de la siguiente premisa: cuando la Administración Pública realiza una actividad por sí misma, de manera directa, porque la Ley le ha encomendado que así proceda, y esa actividad, realizada para la satisfacción de necesidades públicas y al servicio del interés general, consiste, de manera continuada, en la prestación de servicios a la comunidad o a la producción de bienes intangibles (como lo es la información) que se ponen a disposición de la misma, indudablemente estaremos ante un servicio público. Como hemos ido exponiendo, todas estas circunstancias se dan en la función estadística pública, por lo que tendremos que calificarla, igualmente, de servicio público. Decimos que hemos analizado todas y cada una de las circunstancias relacionadas. Pero falta realmente una, que es en la que vamos a centrar nuestra atención: la puesta a disposición del público en general de la información estadística elaborada por las Administraciones estadísticas. Anteriormente habíamos indicado que eran los gobernantes los destinatarios de esa información, indispensable para abordar con eficacia la responsabilidad de dirección de la comunidad sobre la que actúan. No obstante, como veremos, no son estos los únicos posibles destinatarios de la información: ésta se elabora también para la propia comunidad. Que la información debe ponerse a disposición del público en general es muy fácil de comprobar: basta con acudir al articulado de las diversas leyes estadísticas, las cuales imponen el ejercicio de dicha función, el cumplimiento de tal deber, a los servicios estadísticos; función y deber que no se limitan ordinariamente a un mero permitir el acceso a la información estadística: se exige a las organizaciones estadísticas que procedan activamente a su difusión. Nuestra atención debe centrarse ahora en analizar por qué la información estadística ha de ser difundida y puesta a disposición de la colectividad y no sólo transmitida a los órganos de gobierno. En última instancia, esto es lo que le conferirá su naturaleza de servicio público. la STC 127/1994, de 5 de mayo, ha definido el servicio público como una forma de organización de la prestación de actividades, que reserva a las Administraciones Públicas su titularidad o su control, y que impide su ejercicio por empresas privadas o particulares si no es mediante una habilitación específica de la Administración, otorgada a través de concesión administrativa. Por tanto, el concepto jurídico de servicio público en nuestro país hace referencia a una actividad cuya titularidad se reserva al Estado en exclusiva, aunque pueda gestionarlo bien directamente, bien indirectamente, a través de particulares que disfruten de una concesión administrativa.» (Ibídem, págs. 104 y 105). 137137 Concepto y naturaleza de la función estadística pública 3.1. Destinatarios de la información estadística distintos de los órganos gubernamentales La estadística pública nació, como hemos tenido oportunidad de explicar, como un medio que proporcionaba a los poderes encargados de la dirección política de la comunidad una información de base suficiente en cuanto a cantidad y fiabilidad, en la que poder apoyar la adopción de las decisiones, la elaboración de sus planificaciones y proyectos y todas las demás actuaciones incluidas en la responsabilidad de gobierno. Con el transcurso del tiempo ha ido consolidándose su dimensión de servicio al ciudadano como miembro de la comunidad que ha de ser gobernada. Por supuesto, con anterioridad ya se consideraba que la colectividad se beneficiaba de la actividad estadística, pero lo hacía de un modo mucho más indirecto que si se considera a quienes la integran como usuarios o destinatarios directos de la información: el ciudadano se beneficiaba de la información estadística a través de la buena gestión que sus gobernantes eran capaces de desarrollar gracias a contar con datos de calidad generados por la estadística oficial. Actualmente, la estadística pública también sirve al ciudadano directamente, pues se entiende que la información estadística generada por los servicios encargados de la función estadística pública debe ponerse a disposición de cualquier ciudadano, no sólo de la correspondiente Administración. Esta convicción se ha plasmado en las diversas leyes estadísticas que prevén expresamente esta tarea como un deber que recae sobre las organizaciones estadísticas y que forma parte de la propia función estadística. Se dice, por ello, que uno de los principios inspiradores de la función estadística pública en las sociedades modernas es el de publicidad. En virtud de este principio, los resultados de las estadísticas para fines estatales se harán públicos por los servicios responsables de la elaboración de las mismas y habrán de ser ampliamente difundidos. Los resultados de las estadísticas para fines estatales tendrán carácter oficial desde el momento en que se hagan públicos (arts. 20.1 y 2 LFEP).224 224 En el mismo sentido se pronuncia la legislación autonómica; citemos como ejemplos el artículo 22.1 de la Ley 4/1989, de 12 de diciembre, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Andalucía: «Siendo la actividad estadística un servicio al ciudadano se deberán publicar y difundir adecuadamente los resultados de las estadísticas oficiales»; el artículo 20.1 de la Ley 7/2006, de 3 144144 Alberto de la Fuente Miguélez Puede pensarse que existe una cierta relación simbiótica entre los órganos estadísticos y los ámbitos de estudio e investigación, por cuanto, de una parte, los servicios estadísticos son generadores y suministradores de información estadística que alimenta la actividad de los que se dedican a los trabajos de estudio e investigación en los que aquélla resulte imprescindible; de otra, los estudiosos e investigadores reclaman información estadística a los organismos que desarrollan la función estadística pública, información que cada vez se requiere con mayor grado de desagregación, especialización y detalle. El carácter de estas demandas generan la inclusión de nuevas operaciones estadísticas en las planificaciones públicas, o la adaptación de las ya existentes, para obtener información más completa o desagregada, lo que lleva, claro está, a una mejora de la producción estadística pública.238 Pero tampoco se puede perder de vista el hecho de que, con todo, la información estadística disponible en los distintos sectores sociales y económicos, va modificándose progresivamente en función del grado de desarrollo, capacidad y dotación de los órganos estadísticos y las preocupaciones sociales sobre determinados asuntos.239 Una tarea importante que todo estudioso debe llevar a cabo es la de conocer e investigar las fuentes de la información que se maneja y sus características asociadas. Esta debe ser una de las razones por las que no sólo se hagan públicos los resultados estadísticos finales, definitivos, sino que las Administraciones estadísticas deben también proporcionar suficiente 238 Vid. ARROYO PÉREZ, A.: «La Estadística Pública como apoyo a la investigación», ob. cit., pág. 182. 239 Podría pensarse que las informaciones de carácter económico o demográfico han formado parte de los objetivos principales de las Administraciones estadísticas desde el mismo instante de su creación. Sin embargo, la realidad es que, muchos aspectos se han ido incorporando progresivamente en sus planificaciones en función de su demanda o importancia social. Hace unas décadas, por ejemplo, era verdaderamente escasa la información existente sobre el sector servicios y la disponibilidad de datos sobre estas actividades ha ido creciendo gracias, sobre todo, a la atención que se ha dedicado a los registros administrativos y al desarrollo de operaciones muestrales específicas. Otro ejemplo lo determina la llegada masiva de extranjeros a nuestro territorio, que ha invertido la tradicional consideración de España como país de emigrantes. La estadística pública se ha adaptado a las circunstancias para disponer de información sobre las características demográficas de estas personas, así como la incidencia de las mismas en la evolución presente y futura de la fecundidad, nupcialidad y mortalidad. También podríamos destacar cómo la preocupación en los temas medioambientales se han traducido en un importante desarrollo de los indicadores y estadísticas medioambientales. 145145 Concepto y naturaleza de la función estadística pública información acerca de las metodologías de elaboración, los metadatos asociados a la información que se difunde, e incluso hacer accesibles los ficheros de microdatos disponibles y sus diseños.240 c. La comunidad en general: Llama la atención lo lacónico de los comentarios que el Manual de organización estadística dedica a los individuos que forman la comunidad en general en cuanto destinatarios y usuarios de la información estadística. Se limita a señalar: El público se mantiene atento a las estadísticas periódicas, como el IPC y la tasa de desempleo, así como al desempeño de la economía en su conjunto. El organismo de estadística debería ser capaz de responder a este interés. Al mismo tiempo, debería aprovechar esta situación y asegurar que su nombre se vincule automáticamente con la publicación de los datos que más preocupan a la gente. Asimismo, tendría que hacer todo lo posible por inspirar confianza en sus esfuerzos por optimizar la calidad de estas mediciones fundamentales. La gente también tiene necesidades menos sustanciales, permanentes, e indefinidas. La dificultad radica en que son embrionarias y pueden salir a la superficie en cualquier momento, a consecuencia de una situación determinada, por lo general a raíz de un hecho imprevisto de carácter alarmante (por ejemplo: ¿Cuál es el valor de las viviendas destruidas por el huracán de la semana pasada? ¿Cuál es el monto de los ahorros perdidos en el último brote inflacionario? ¿Cuántos inmigrantes ilegales hay en una ciudad determinada? ¿Cuál es el tamaño de la economía subterránea?). Una manera de abordar estas preocupaciones directamente es mantener un pequeño dispositivo especial de realizar encuestas, y que sea extremadamente flexible.241 Se diría que se adopta un enfoque según el cual al conjunto de la población se le da acceso a la información estadística porque ésta puede resultar 240 Vid. ARROYO PÉREZ, A.: «La Estadística Pública como apoyo a la investigación», ob. cit., pág. 183. En este sentido la información accesible desde la web puede cumplir en buena medida esas exigencias. Sin embargo, la información depositada en internet, aunque esté creciendo, puede no llegar a satisfacer determinadas necesidades de los investigadores por insuficiencia o porque no ofrece desagregaciones suficientemente detalladas para el fin perseguido. En tales casos, los órganos estadísticos a través de sus departamentos o unidades de difusión podrían estudiar peticiones específicas. 241 DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES. DIVISIÓN DE ESTADÍSTICA: Manual de organización estadística, ob. cit., pág. 62. 146146 Alberto de la Fuente Miguélez de su interés; y ya que la organización estadística existe y está debidamente estructurada, convendría aprovecharla, de ser posible, para realizar trabajos encaminados a la consecución de productos estadísticos que, precisamente, sean del interés comunitario. No es ésta nuestra opinión. Desde nuestra perspectiva, del mismo modo que los trabajos estadísticos son esenciales para un eficaz ejercicio de las tareas de gobierno, la difusión de los resultados estadísticos al público en general forma parte, indisolublemente, de la función estadística pública, al menos cuando ésta se desarrolla en el marco de una sociedad democrática. Esta afirmación merece un análisis más profundo; lo abordaremos a continuación. 3.2. La difusión de la información estadística pública a los ciudadanos como exigencia ineludible de la función estadística pública Las leyes estadísticas establecen que uno de los principios a los que la función estadística pública debe atenerse sea la difusión y publicidad, entre otras informaciones, de los resultados de la actividad estadística, de las metodologías utilizadas, de los conceptos y clasificaciones. ¿Se trata de una mera regulación legal? O en otras palabras: si la LFEP (en el caso estatal) no lo regulase de ese modo, ¿podría legítimamente la Administración estadística abstenerse de proceder a tal publicación? ¿Podrían los poderes públicos decidir que sólo ellos habrían de ser los destinatarios de la información estadística, impidiendo que el público en general pudiera acceder a la misma? Lo lógico será tratar de buscar en la Constitución amparo para el principio de publicidad pues si lográsemos encontrarlo, habríamos topado con un contenido que adquiriría tintes de indisponibilidad para el legislador: no en vano los poderes públicos, todos, «están sujetos a la Constitución», tal y como se prevé en el apartado primero del artículo 9 de la propia Carta Magna. Es más, si pudiéramos detectar la entrada en juego de alguno de los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo de su Título primero, la sujeción se vería especialmente reforzada, pues «vinculan a todos los poderes públicos» (artículo 53.1 de la Constitución). ¿Existe, pues, un derecho a acceder a la información en poder de las autoridades públicas que la Constitución reconozca y garantice? El artículo 105 de la Constitución dispone que «La ley regulará: b) El acceso de los ciudadanos a 147147 Concepto y naturaleza de la función estadística pública los archivos y registros administrativos…». Tres cuestiones saltan a la vista de la simple lectura del precepto constitucional transcrito. En primer lugar, nos da la impresión de que la Constitución impone un mandato al legislador, le exige que se regule una realidad: el acceso de los ciudadanos. Pero, sin recurrir a una interpretación sistemática de la Constitución (resultando entonces de la interacción con otros preceptos constitucionales) no da la impresión de que se esté reconociendo un derecho. Si nos atenemos exclusivamente a lo ordenado por el artículo 105.b) de la Constitución, el legislador podría regularlo con tantas cortapisas y estableciendo tal cantidad de obstáculos que, en la práctica, se podría reducir a nada la posibilidad de que los ciudadanos accedan a los archivos y registros administrativos. En segundo lugar, no se hace referencia a cualquier información; sólo a aquélla que esté incluida en archivos y registros.242 A nuestro parecer, si se 242 Por lo que atañe a los registros administrativos, debemos distinguirlos de los archivos si tenemos en cuenta que mientras estos últimos los consideramos como el lugar, centro o recinto donde se conservan los documentos, los registros constituyen los instrumentos de control, constancia o publicidad del contenido de dichos documentos, asegurando la posibilidad de información requerida. Ahora bien, esta acepción debe ser forzosamente matizada, desde el preciso instante en que los registros, además de concebirse como instrumentos donde se inscriben asientos, representan instrumentos de constancia oficial de datos. Es decir, que realmente cabe concebir dos clases de registros: unos, que atienden meramente a la inscripción del documento que entra y sale de las dependencias administrativas, y otros, en los que se concretan para su debida constancia oficial los datos deducibles de la documentación obrante en poder de la Administración Pública (Vid. CORDERO SAAVEDRA, L.: «El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos y su tutela administrativa y jurisdiccional», Diario La Ley, tomo 4, 1995, págs. 1053 y sigs.). En cuanto a los documentos, recuerda SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA RIVA, M.: «Un derecho fundamental a acceder a la información pública», en SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA RIVA, M. (Coord.): El derecho de acceso a la información pública, CERSA, Madrid, 2008, págs. 12 y sigs.: «Los tres (paradigmas, documentos/expedientes, archivos/registros e información) están interconectados, incluso no habría inconveniente en utilizarlos como sinónimos, pero creemos que es importante realizar una labor de precisión que nos permita acercarnos a la problemática que centra nuestro análisis. La Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, se refiere al documento al fijar su objeto en su artículo 1, cuando dice: “La presente Ley tiene por objeto la regulación básica del régimen jurídico aplicable a la reutilización de los documentos elaborados o custodiados por las Administraciones y organismos del sector público (…)”. Obsérvese la diferencia que existe entre el título de la Ley (…) y el objeto de la Ley que gravita sobre el concepto de documento. Esta idea del documento se reitera en el artículo 3 de la mencionada Ley al referirse al ámbito objetivo de aplicación. El concepto que utiliza en el párrafo 2º in fine de dicho artículo 3: “Se entiende por documento toda información cualquier que sea su soporte material o electrónico así como su forma de expresión gráfica, sonora o en imagen utilizada. A estos efectos no se considerarán documentos los programas informáticos que estén protegidos por la legislación 148148 Alberto de la Fuente Miguélez tratase de garantizar un derecho con la mayor amplitud de objeto posible, hubiera sido bastante más útil hacer referencia al acceso a la información específica aplicable a los mismos.” Recuperando así el concepto de información, aunque es posible que un documento no incorpore más que datos (En la nota a pie de página núm. 12 dice que «para diferenciar entre datos, información y conocimiento se utiliza el siguiente ejemplo: Un dato es -3. Una información es 3 grados bajo cero (-3) en un termómetro que se encuentra en la ventana fuera de casa. El conocimiento supone que hace frío, por lo que cuando salgamos a la calle debemos abrigarnos. Raúl MARMOLEJO VÉLEZ señala “que los datos son eventos aislados [el -3 puede hacer referencia al sótano 3º, al saldo negativo de una cuenta corriente…], pueden ser un número, una palabra o el nombre de un cliente. Por sí mismos no son muy útiles, sin embargo, al agruparlos, ordenarlos y clasificarlos se transforman en información [en el ejemplo el -3 se ubica en un termómetro que mide la temperatura fuera de la casa], la cual es necesaria para poder tomar decisiones, como a qué precio vender, qué mercados atacar o qué línea de productos lanzar. La información resulta ser muy útil, pero cuando ésta se mezcla con la experiencia y repetición, se logra algo más valioso aún, el conocimiento [en el ejemplo la información, una temperatura de -3, se pone en relación con la experiencia térmica de la persona, que extrae la conclusión de que hay que abrigarse para salir a la calle]. Conocer es saber de antemano qué camino tomar, es un conjunto de paquetes de información que nos ayudan a crear ventajas competitivas frente a nuestros adversarios. El conocimiento, si es utilizado de la manera adecuada puede evolucionar y convertirse en sabiduría”.») (…). La definición del artículo 26 del Código Penal recoge a nuestro juicio los elementos importantes del documento: el continente –el soporte– y el contenido –los datos, informaciones… –. Dice dicho artículo: “A los efectos de este Código se considera documento todo soporte material que exprese o incorpore datos, hechos o narraciones con eficacia probatoria o cualquier otro tipo de relevancia jurídica”. Únicamente queremos señalar que el documento no se limita a la eficacia probatoria o cualquier otro tipo de relevancia jurídica, su función se amplia a la satisfacción de información (…). Por archivos/ registros podemos identificar una organización estable de documentos e información. Se trata de un nivel superior al de documento. Un sistema de almacenamiento y recuperación de información cuya característica más sobresaliente se encuentra en la organización. La diferencia entre el acceso al documento y acceso al archivo o registro –a nuestro juicio un tipo específico de archivo en el que se recogen determinados datos o informaciones según un discurrir temporal– podría centrarse en que en el caso del acceso al documento, éste se proporciona por el funcionario correspondiente. Por el contrario, cuando se accede a un archivo se está haciendo al sistema documental. Lo cual puede suponer inconvenientes –fundamentalmente derivados de la complejidad del propio sistema de archivo– o ventajas pues una vez conocido el sistema de recuperación de la información, se puede obtener otra información más allá de la contenida en los documentos –por ejemplo información estadística: cuántos documentos hacen referencia a la exportación de muebles.» POMED SÁNCHEZ, L. A.: «El Acceso a los archivos administrativos: el marco jurídico y la práctica administrativa», Revista de Administración Pública, núm. 142, 1997, pág. 461, al analizar el artículo 37 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, distingue entre documentos, archivos y expedientes, acudiendo para delimitar los conceptos a la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE) y al Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF): «Adviértase que el precepto reproducido distingue, en la delimitación del ámbito objetivo del ejercicio del derecho de acceso, entre registros –sin mayores matizaciones– y documentos integrados en expedientes y concluidos y depositados en los archivos administrativos. Pues bien, existen en el ordenamiento jurídico español definiciones con 149149 Concepto y naturaleza de la función estadística pública pública, en vez de al acceso a archivos, registros o incluso documentos, que pueden implicar un intento fallido cuando se consiguen datos sin sentido o cuando accediendo al archivo se desconoce la forma de obtener la información que se desea. Pese a que se dé acceso, en realidad no se estaría satisfaciendo un derecho de acceso a la información pública. En tercer lugar, la información estará contenida en archivos y registros administrativos, por lo que entendemos que unos y otros serán necesariamente los de titularidad administrativa. Así pues, no se estará reconociendo, en su caso, un derecho de acceso a información poseída por otras autoridades públicas no administrativas. En la doctrina parece haber consenso en que estamos ante un derecho reconocido constitucionalmente. En lo que no parece haber el mismo consenso es en la naturaleza que pueda corresponderle, pues el artículo 105.b) de la Constitución no se inserta en el Título primero (De los derechos y deberes fundamentales), sino en el cuarto (Del Gobierno y de la Administración), lo que ha dado origen a una polémica en torno a si se trata de un derecho autónomo o, por el contrario, de una manifestación de la libertad de información.243 pretensiones de generalidad de lo que deba entenderse por documentos (art. 49.1 LPHE), archivos (art.59.1 LPHE: son archivos los conjuntos orgánicos de documentos, o la reunión de varios de ellos…) y expediente (art. 164.1ROF: constituye expediente el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla), pero se carece de una definición de Registro.» 243 Vid. GUICHOT, E.: «El nuevo derecho europeo de acceso a la información pública», Revista de Administración Pública, núm. 160, 2003, pág. 284. Esquematizando y reduciendo a dos las principales posturas sostenidas entre la doctrina iuspublicista, puede decirse que un sector ha considerado que se trata de una manifestación concreta del derecho a recibir información consagrado en el artículo 20.1.d) de la Constitución, esto es, una expresión de que la información administrativa, como imperativo del principio de publicidad y transparencia, constituye una fuente cuyo libre acceso la Administración debe permitir (Vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I.: Los derechos del público, Tecnos, Madrid, 1995, seguida y matizada por FERNÁNDEZ RAMOS, S.: El derecho de acceso a los documentos administrativos, Marcial Pons, Madrid, 1997, págs. 350 a 358). Para otra corriente, por el contrario, se trata de un derecho constitucional autónomo de configuración legal, diferente de la libertad de información, ya que ésta es el trasunto de la libertad de transmitir información y, por ello, impone a los poderes públicos un mero deber de abstención de interferir esta comunicación entre sujetos privados (en esta línea se inscribirían, entre otros, ÁLVAREZ RICO, M.: «El derecho de acceso a los documentos administrativos», Documentación Administrativa, núm. 183, 1979, págs. 103 a 133; o POMED SÁNCHEZ, L. A.: El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, INAP, Madrid, 1989). Esta última postura está parcialmente en sintonía con la mantenida por MESTRE DELGADO, J. F.: El derecho de acceso a archivos 150150 Alberto de la Fuente Miguélez Pero como destacó GUICHOT, al margen de posiciones doctrinales, era una ley ordinaria, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, la que regulaba con carácter general, en su artículo 37, el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, entendiendo el legislador, por tanto, que no se trata de un desarrollo directo de la libertad de información reconocida por el artículo 20.1.d) de la Constitución. En la actualidad habría que referirse a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a la que se remite el artículo 13.a) de la Ley 39/2015 cuando reconoce entre los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas el de acceso a la información pública, archivos y registros. Coherente con esa postura, el Tribunal Constitucional ha procedido a inadmitir repetidamente recursos de amparo por denegación de información basados en la infracción del artículo 105.b) de la Constitución, como ocurre con su Sentencia 161/1988, de 20 de septiembre244 y todas las que en ella se citan. En el seno del Consejo de Europa245 y, sobre todo, de la Unión Europea,246 sí parece haber una clara tendencia al reconocimiento de un derecho de acceso a información pública de carácter autónomo respecto a cualesquiera otros. y registros administrativos, CIVITAS, Madrid, 1993, para quien el derecho de acceso es un instrumento para la efectividad de otros derechos, como la protección de la intimidad (respecto al acceso por el propio interesado a sus datos), la tutela judicial efectiva o la libertad de información (en cuanto al acceso de los medios de comunicación a la información oficial). 244 Vid. GUICHOT, E.: «Transparencia y protección de datos», en AA. VV. (coordinador: BLASCO ESTEVE, A.): El Derecho público de la crisis económica. Transparencia y sector público. Hacia un nuevo Derecho administrativo, INAP, 2012, págs. 295 y 296. 245 En el sistema del Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 (el CEDH, en adelante) no hay consagración expresa en su articulado del derecho a acceder a la información en poder de la Administración, pero se ha planteado si debe considerarse incluido en su artículo 10. Éste se refiere a la libertad de expresión, que comprende la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber interferencias de la autoridad pública. El punto clave consiste en determinar si dicho precepto, pensado originariamente, como un medio de garantizar la libertad de información frente a la injerencia de los poderes públicos, puede entenderse como inclusivo del derecho a acceder a la información en poder de la Administración, y la obligación consiguiente de ésta de facilitarla. Aunque la cuestión se ha planteado directamente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en algunas ocasiones [como las Sentencias Leander, de 26 de marzo de 1987 (acceso por una persona a su expediente policial); Gaskin, de 7 de julio de 1989 (acceso por una persona a su expediente en poder de los servicios de asistencia social); y Guerra y otros, de 19 de 151151 Concepto y naturaleza de la función estadística pública A la vista de las dificultades que implica el recurso a lo dispuesto en el artículo 105.b) de la Constitución, centremos ahora nuestra atención en el artículo 20.1 de nuestra Carta Magna: febrero de 1998 (acceso por los vecinos de una industria contaminante a la difusión por la Administración de información en materia medioambiental). Junto a estas Sentencias, las Decisiones de la Comisión de 31 de mayo de 1974 (acceso por concejales a información); de 3 de octubre de 1979 (acceso por el interesado a documentos que le afectan); de 14 de diciembre de 1979 (acceso a información sobre comisión de régimen penitenciario); o de 14 de octubre de 1991 (acceso por las esposas de presos políticos de ciudadanos europeos en un país africano a información sobre el paradero y estado de sus esposos)] pero en todos los supuestos el Tribunal ha preferido enfocar la demanda por la posible vulneración del artículo 8, que garantiza el respeto a la vida privada y familiar, al domicilio y a la correspondencia. Esta solución trae causa de que en los asuntos indicados, la información que se pretendía concernía a la vida personal de los solicitantes, por lo que el Tribunal ha preferido optar por encajar la obligación de facilitarla dentro del contenido activo del derecho al respeto a la vida privada, en línea con las facultades positivas que se integran actualmente en el derecho a la privacidad. Pero el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no ha descartado que la libertad de información (y el derecho a obtenerla) pueda hacerse valer frente a la Administración, en función de las circunstancias del caso. En efecto, se ha limitado a subrayar que la libertad de recibir información se caracteriza, al menos de forma principal, como un derecho a obtenerla de los sujetos privados sin injerencia del poder público y que no era de aplicación en las circunstancias de autos. Pero parece que podría aceptarse, por tanto, si las circunstancias planteadas fueran otras, especialmente en los supuestos en que es la Administración la única que posee dicha información. Esta nueva perspectiva es acogida por los documentos que últimamente han emanado del Consejo de Europa, como la Recomendación del Comité de Ministros de 21 de febrero de 2002, sobre acceso a la información oficial, y la de 13 de julio de 2000, sobre política europea en materia de acceso a archivos, que invocan como normativa de referencia, entre otros, tanto al artículo 8 como al 10 del CEDH (Vid. GUICHOT, E.: «El nuevo derecho europeo de acceso a la información pública», ob. cit., págs. 288 a 291). 246 En principio, en el ámbito comunitario no existía un derecho general de acceso a la información en poder de la Administración comunitaria, quedando la decisión de facilitar una información solicitada por un ciudadano a la discreción de cada Institución. El Parlamento Europeo, a partir de mediados de los años ochenta, inspirándose en las legislaciones nacionales pioneras y en los trabajos del Consejo de Europa, aprobó dos Resoluciones, de 24 de mayo de 1984 y de 23 de enero de 1988 sobre la publicidad de los procedimientos comunitarios, en las que se instaba a las Instituciones a consagrar el derecho a la información como derecho fundamental de los ciudadanos europeos. Esto provocó una nueva actitud en la Instituciones y Agencias que recurrieron, como base jurídica de los textos que aprobaban, al artículo 153.1 del Tratado de la Comunidad Europea, o sea, a la competencia de cada uno de ellos para establecer su organización interna, situación altamente insatisfactoria, pues se trascendía del ámbito meramente organizativo para consagrar un auténtico derecho subjetivo de los ciudadanos. Finalmente, el Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997, introdujo el artículo 255, que consagró el derecho de todo ciudadano o residente de la Unión a acceder a los documentos del Parlamento, del Consejo y de la Comisión, de acuerdo con los principios y límites que había de fijar el Consejo en el plazo de dos años desde su entrada en vigor (el 1 de mayo de 1999), a lo que habría de seguir una modificación de los respectivos reglamentos internos de cada Institución. Posteriormente se incluyó en la Carta de los 152152 Alberto de la Fuente Miguélez Se reconocen y protegen los derechos: a. A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción. (…) d. A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión (…). Desde la Sentencia 6/1981, de 16 de marzo, el Tribunal Constitucional ha mantenido y consolidado la distinción de dos derechos o libertades, de contenido, límites y efectos diferentes, que se corresponden con el párrafo primero, a), libertad de expresión, y el apartado d), libertad de información. Así, de una parte, se configura la libertad de pensamiento o ideológica, libertad de expresión o de opinión, mientras que, de otra, se construye el derecho de información en una doble dirección: comunicarla y recibirla. En el primer caso el objeto lo constituye la idea; en el segundo, la noticia o el dato.247 Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000, en su artículo 42, de acuerdo con el cual: «Todo ciudadano de la Unión o toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión». Estaba proyectado que la Carta formara parte de la Constitución Europea, pero al no aprobarse ésta, se modificó esa previsión. Aunque la Carta no forma parte del Tratado de Lisboa (última modificación de los Tratados constitutivos) la remisión en el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea tras la reforma de Lisboa la hace vinculante para todos los Estados miembros, con la excepción del Reino Unido y Polonia. Para un análisis detallado de la evolución de la cuestión en el ámbito de la Unión Europea, vid. GUICHOT, E.: «El nuevo derecho europeo de acceso a la información pública», ob. cit., págs. 291 a 297. 247 Vid. FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR A. y GARCÍA SANZ, M..: «Artículo 20: Libertad de expresión y derecho de información», en AA. VV. (director: ALZAGA VILLAMIL, O.): Comentarios a la Constitución española de 1978, Tomo II, Cortes Generales, EDERSA, Madrid, 1996, pág. 517 y sigs. Esta es la denominada posición dualista en la que se distingue entre dos derechos diversos. La distinción se realiza en función de los distintos mensajes que se comunican: opiniones, ideas, creencias o pensamientos en la libertad de expresión; información veraz, es decir, noticias, en la libertad de información. Estas libertades o derechos de libertad son concebidos por el Tribunal Constitucional como derechos individuales, con valor preferente en su ejercicio frente a otros derechos, precisamente como garantía institucional de la formación de la opinión pública y el pluralismo político necesario. Pero junto a la posición dualista hay otra monista o unitaria que parte de una concepción distinta de la información y los mensajes, como objeto genérico de un único derecho, el derecho a la información. A diferencia de la opinión del Tribunal Constitucional, para el que habría tantos derechos como mensajes, en esta otra postura se defiende la existencia de un solo derecho, complejo, que tiene un único objeto genérico, el mensaje, pero un número ilimitado de objetos específicos, cada mensaje o cada información, de diferentes características jurídicas. Esta es la posición que parecen defender importantes instancias, como la UNESCO, que en 1948 adoptó una Resolución en la que se partía de la equivalencia entre mensaje e información. 153153 Concepto y naturaleza de la función estadística pública Sin embargo, para el Tribunal Constitucional, ninguno de esos apartados reconoce derechos de prestación, sino de libertad.248 Por este motivo el supremo intérprete de la Constitución afirma: «Se trata de una de las libertades de los sujetos particulares que no exigen más que una mera actitud de no injerencia por parte de los poderes públicos»249. Respecto a la libertad de expresión que proclama el artículo 20.1.a) de la Constitución, la considera un derecho fundamental del que gozan por igual todos los ciudadanos y que les protege frente a cualquier injerencia de los poderes públicos que no esté apoyada en la Ley, e incluso frente a la propia Ley en cuanto ésta intente fijar otros límites que los que la propia Constitución (artículo 20.4 y 53.1) admite.250 A continuación analiza la libertad de información, que al Alto Tribunal le merecen las siguientes consideraciones: Otro tanto cabe afirmar respecto del derecho a comunicar y recibir información veraz (artículo 20.1.d), fórmula que, como es obvio, incluye dos derechos distintos, pero íntimamente conectados. El derecho a comunicar, que en cierto sentido puede considerarse como una simple aplicación concreta de la libertad de expresión y cuya explicitación diferenciada sólo se encuentra en textos constitucionales recientes, es derecho del que gozan también sin duda todos los ciudadanos, aunque en la práctica sirva sobre todo de salvaguardia a quienes hacen de la búsqueda y difusión de la información su profesión específica; el derecho a recibir es en 248 Vid. STC 74/1982, de 7 de diciembre de 1982 (BOE núm. 13, de 15 de enero de 1983. Recurso de amparo 390/1981) Fundamento Jurídico 2; STC 86/1982, de 23 de diciembre de 1982 (BOE núm. 13, de 15 de enero de 1983. Recurso de inconstitucionalidad 290/1982), Fundamento Jurídico 3. Debe tenerse en cuenta que como dice ROMERO COLOMA, A. M.: «La libertad de información en España: sus límites constitucionales», Actualidad Administrativa, tomo 2, 1999, pág. 681 y sigs: «Los textos constitucionales no regulaban el derecho de información como facultad para exigir una prestación del Estado, a modo de un derecho-crédito, si exceptuamos algunas referencias imprecisas como las que se contienen en el art. 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, relativa al derecho de “buscar, recibir y difundir, sin consideración de fronteras las informaciones y las ideas por cualquier medio de expresión”, o en el art. 40 de la Constitución yugoslava de 1963: “la Prensa, la radio y la televisión están obligadas a informar a la opinión púbica de manera verídica y objetiva”». 249 STC 77/1982, de 20 de diciembre de 1982 (BOE núm. 13 de 15 de enero de 1983; Recurso de amparo 224/1981), Fundamento Jurídico 1º. 250 STC 6/1981, de 16 de marzo de 1981 (BOE núm. 89, de 14 de abril de 1981), Fundamento Jurídico 4º. 256256 Alberto de la Fuente Miguélez La regulación de lo que implica el respeto y la garantía del secreto estadístico se desarrolla en el Capítulo V del Reglamento (CE) núm. 223/2009 (artículos 20 a 26). Este Capítulo parte de reproducir la prohibición, ya incluida en la propia definición del secreto estadístico, dirigida a los institutos nacionales de estadística, a las demás autoridades nacionales y a la propia Comisión (Eurostat), la Oficina de Estadística de la Unión Europea, de utilizar los datos confidenciales que han sido obtenidos exclusivamente para la producción de estadísticas europeas para fines distintos de los puramente estadísticos, salvo que las unidades estadísticas hayan prestado consentimiento «inequívoco» para que puedan utilizarse para otras finalidades. El Reglamento no precisa cuándo puede entenderse que el consentimiento ha sido prestado «inequívocamente». No obstante el anterior principio básico, según el artículo 20.3 del Reglamento (CE) núm. 223/2009 se autoriza a los institutos nacionales de estadística, otras autoridades nacionales y al Eurostat (…) para difundir los resultados estadísticos que puedan permitir identificar una unidad estadística en dos supuestos: a) Cuando mediante un acto del Parlamento Europeo y del Consejo, adoptado de conformidad con el artículo 251 del Tratado, se hayan determinado condiciones y modalidades específicas y los resultados estadísticos se hayan alterado de manera que su difusión no perjudique el secreto estadístico, siempre que así lo exija la unidad estadística, o b) cuando la unidad estadística haya dado inequívocamente su consentimiento a la divulgación de los datos. Nótese que esta excepción está prevista para «resultados estadísticos», por lo que, aunque permitieran la identificación de las unidades estadísticas, requerirían algún tipo de operación estadística previa. Es decir, no están permitiendo la divulgación de los datos confidenciales primarios, la información que, simplemente, ha sido recopilada por los servicios estadísticos. La recogida de datos definir los «datos personales», y este concepto se refiere exclusivamente a las personas físicas. En cambio, la definición del secreto estadístico guarda relación no sólo con las personas físicas sino también con los hogares, los operadores económicos y otras empresas. Por consiguiente, el SEPD sugiere que la propuesta mantenga el concepto de las unidades estadísticas, dado que, en este caso, tanto las personas físicas como los hogares, los operadores económicos y demás empresas quedan cubiertos de modo tal que no se genera confusión con el marco jurídico de la protección de datos.» 257257 El secreto estadístico podría llegar a considerarse una operación estadística, pero difícilmente se puede aceptar que éstos, en sí mismos, constituyan directamente un «resultado». El secreto estadístico supone, además, un deber institucional y un deber para los individuos. Así, el Reglamento exige a los institutos nacionales de estadística, a las otras autoridades nacionales y al Eurostat, que adopten todas las medidas reglamentarias, administrativas, técnicas y de organización necesarias para garantizar la protección física y lógica de los datos confidenciales,374 mientras que impone a los funcionarios y demás personal de los servicios estadísticos que tengan acceso a datos confidenciales, la obligación de respetar dicha confidencialidad, incluso después de haber cesado en sus funciones (art. 20 apartados 4 y 5). Una adecuada protección del secreto estadístico exige una regulación exhaustiva de las transmisiones de datos confidenciales que están autorizadas, lo que el Reglamento realiza en su artículo 21. El principio general es que la transmisión de datos confidenciales a una autoridad del SEE o del Sistema Europeo de Bancos Centrales, cuando hayan sido recogidos por otra autoridad del SEE, se podrá llevar a cabo siempre que sea necesaria para el desarrollo, elaboración y difusión con eficiencia de las estadísticas europeas o para aumentar la calidad de las mismas. Cualquier transmisión posterior a la primera deberá autorizarse explícitamente por las autoridades responsables de la recogida de datos. Se prevé, con el ánimo de reducir la carga de respuesta de los encuestados, que se dé acceso a las autoridades nacionales y al Eurostat a las fuentes administrativas de datos que pertenezcan a sus respectivos sistemas de Administración Pública, si es necesario para el desarrollo, elaboración y difusión de estadísticas europeas. El objeto del secreto estadístico, desde la perspectiva de las estadísticas europeas, no se extiende, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25 del Reglamento, a los datos obtenidos de fuentes puestas legalmente a disposición del público que sigan siendo accesibles al público de acuerdo con la legislación nacional correspondiente. 374 De hecho, en el caso del Eurostat, los datos confidenciales deben ser exclusivamente accesibles a sus funcionarios, en el ámbito de sus actividades respectivas o, excepcionalmente, a sus agentes o a las demás personas físicas que dispongan de un contrato de trabajo, también en el ámbito de sus respectivas actividades laborales, debiendo utilizarse en uno y otro caso, sólo para fines estadísticos, obligación que continúa vigente incluso, tras el cese en sus funciones (artículo 22 Reglamento (CE) núm. 223/2009). 258258 Alberto de la Fuente Miguélez Por último, se conmina a los Estados miembros y a la Comisión para que tomen las medidas apropiadas para prevenir y sancionar toda violación del secreto estadístico (art. 26). 2. El secreto estadístico en la LFEP Ya la Exposición de Motivos de la LFEP destaca el hecho de que incorpora una –así la considera– extensa y novísima regulación del secreto estadístico. Ciertamente dedica un Capítulo, el tercero, de su Título I a regular esta cuestión, necesitando siete artículos (del 13 al 19) para desarrollar las notas que caracterizan la configuración que de esta figura realiza. Quizás sea, precisamente, en la extensión de la atención que le presta donde radica fundamentalmente su novedad, porque en realidad, ya la Ley de Estadística de 1945 compartía con la de 1989 las características definitorias de esta institución (aunque no pueda por menos que reconocerse que la regulación de la Ley de 1945 era, cuando menos, escueta; tal vez porque se entendía que el adecuado desarrollo del secreto estadístico se produciría en su Reglamento, el cual, como ya dijimos, acabó desdibujando los contornos del sujeto –activo y pasivo– y del objeto de un deber que sí había sido delimitado con cierta precisión por el texto legal). Desde nuestro punto de vista, lo más importante de la justificación que la Exposición de Motivos de la LFEP hace de la regulación del secreto estadístico lo encontramos en las siguientes frases: Debe observarse en este punto que la nueva Norma no ha asumido el papel que corresponde a la ley de protección de datos que, en su caso, pueda ser aprobada en aplicación de lo establecido en el artículo 18.4 de la Constitución. Ha regulado, sin embargo, el aludido problema, en el grado en que lo exige el respeto de los derechos fundamentales en el desempeño de la función estadística. Ya se ha dicho que la Ley no aspira a asumir la función de una ley de protección de datos, pero debe notarse, en todo caso, que los problemas de recogida y difusión de datos presentan siempre, desde la perspectiva estadística, singularidades que no podrían incorporarse a la legislación general, sino que tiene su ubicación más idónea -según es común también en otros países-, en la legislación estadística. De lo anterior, son varios los puntos que reclaman nuestra atención. En primer lugar, la LFEP ya participa de la idea, después seguida por la Ley Orgánica 259259 El secreto estadístico 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal (LORTAD, en adelante) y posteriormente por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de noviembre de Protección de Datos de Carácter Personal” (LOPD, en adelante), de que la función estadística pública presenta una serie de particularidades que desaconsejan la aplicación a la misma del régimen general de la protección de datos. Esto provocará que las dos Leyes Orgánicas citadas dispusieran que se regirían por sus disposiciones específicas los ficheros que sirvieran a fines exclusivamente estadísticos, y estuvieran amparados por la legislación sobre la función estadística pública. Por otra parte, en la Exposición de Motivos se deja más o menos claro que la regulación del secreto estadístico pretende ser respetuosa con los derechos fundamentales, pero en modo alguno intenta llevar a cabo el desarrollo legal de alguno de éstos (por el ámbito en el que nos movemos, si nos encontrásemos ante el desarrollo, incluso parcial, de un derecho fundamental –que debería hacerse por Ley Orgánica–, éste debería ser alguno de los reconocidos en el apartado primero o cuarto del artículo 18 de la Constitución –si se aceptase que en el apartado cuarto se reconoce algún derecho–). Más bien pretende establecer unos deberes de actuación que recaen sobre los servicios estadísticos en el desarrollo de la función estadística pública para que ésta se adecue al contenido de los derechos fundamentales. Por eso, indirectamente, contribuye a garantizar el derecho fundamental a la intimidad o a la protección de datos de carácter personal, pero sin que el deber de observar el secreto estadístico forme parte del contenido esencial de aquéllos. Centrándonos ahora en el articulado de la LFEP, ésta viene a definir el secreto estadístico como la obligación que afecta a los servicios estadísticos de «no difundir, en ningún caso, los datos personales cualquiera que sea su origen» (artículo 13.3 de la LFEP), quedando amparados bajo la protección de esta figura «los datos personales que obtengan los servicios estadísticos tanto directamente de los informantes como a través de fuentes administrativas» (artículo 13.1 de la LFEP), y teniendo en cuenta que también implica, respecto de los obtenidos directamente de los informantes, la prohibición de su «utilización para finalidades distintas de las estadísticas» (artículo 14.2 de la LFEP).375 Esta 375 La LFEP no explicita a quién afecta la prohibición de utilizar los datos personales para finalidades distintas de las puramente estadísticas, a diferencia de la prohibición de divulgarlos, que recae ex- 260260 Alberto de la Fuente Miguélez definición del secreto estadístico debe completarse con la que se da del objeto del mismo, los datos personales, que serán aquéllos «referentes a personas físicas o jurídicas que o bien permitan la identificación inmediata de los interesados, o bien conduzcan por su estructura, contenido o grado de desagregación a la identificación indirecta de los mismos» (artículo 13.2 de la LFEP). Las obligaciones relativas al secreto estadístico mantendrán su vigencia frente a todas las Administraciones y organismos públicos, cualquiera que sea su naturaleza (art. 14.1 LFEP), aunque cabe la comunicación a otras Administraciones y organismos públicos a efectos estadísticos, cumpliendo una serie de requisitos376 que deberán ser comprobados por el órgano que los tenga en custodia (art. 15.1 LFEP): a. Que los servicios que reciban los datos desarrollen funciones fundamentalmente estadísticas y hayan sido regulados como tales antes de que los datos sean cedidos. b. Que el destino de los datos sea precisamente la elaboración de las estadísticas que dichos servicios tengan encomendadas. presamente sobre los servicios estadísticos. Dada la obligación de no divulgarlos, se podría pensar que el artículo 14.2 se refiere también a los servicios estadísticos. Sin embargo, y puesto que la tarea fundamental que desarrollan éstos es precisamente de carácter estadístico (la función estadística pública), parece más lógico interpretar que se trata, más bien, de cualquiera: el resto de servicios de la Administración Pública a la que pertenezcan los servicios estadísticos que los hubieran obtenido; el resto de Administraciones Públicas; e incluso los particulares que hubieran tenido acceso a los datos personales. Y debiera ser así, tanto si ha mediado un incumplimiento de las obligaciones que el secreto estadístico lleva consigo por parte de los servicios estadísticos que los han obtenido, como si el conocimiento al que hayan tenido acceso las personas (físicas o jurídicas, públicas o privadas) ajenas a los servicios estadísticos que son los primeramente obligados a mantener su confidencialidad se ha producido por una actuación ilícita propia. Consideramos que es la interpretación más coherente con el espíritu garante de la institución porque no parece razonable que la cobertura del secreto estadístico desapareciera después de una comunicación o de un acceso ilegal. 376 El inciso final del artículo 14.1 de la LFEP dice «salvo lo establecido en el artículo siguiente». No se trata de una verdadera excepción a la aplicación del secreto estadístico en las mismas condiciones que establece el Capítulo III del Título I de la LFEP, dado que el artículo 15 se refiere a las comunicaciones «a efectos estadísticos», con lo que queda a salvo la prohibición de utilizar los datos personales para finalidades distintas de las estadísticas. Más llamativo resulta que el artículo 15 hable de comunicaciones «entre las Administraciones y organismos públicos», no diciendo nada de las comunicaciones entre órganos de una misma Administración. Eso podría significar que para las mismas no se exigen los requisitos del artículo 15.1, o que están prohibidas en todo caso. Dado que lo segundo parece absurdo y lo primero no muy respetuoso con el carácter garante de toda la regulación del secreto estadístico, creemos que se trata de una redacción no excesivamente afortunada del citado artículo. 261261 El secreto estadístico c. Que los servicios destinatarios de la información dispongan de los medios necesarios para preservar el secreto estadístico. Las comunicaciones entre Administraciones y organismos públicos de información procedente de los registros públicos, aunque sean a efectos no estadísticos, no quedan prohibidas por la aplicación del secreto estadístico. Habrá que acudir, en cada caso, a lo dispuesto en la legislación específica aplicable a los registros de los que la información se haya obtenido (art. 15.2 LFEP). Tampoco quedan amparadas por el secreto estadístico las informaciones de los directorios que no contengan más datos que las simples relaciones de establecimientos, empresas, explotaciones u organismos de cualquier clase, en cuanto aludan a su denominación, emplazamiento, actividad e intervalo de tamaño al que pertenece, si bien, ésta última es una información que sólo podrá difundirse si la unidad informante no manifiesta su disconformidad. Esta excepción a la preservación del secreto estadístico debe hacerse constar en los instrumentos de recogida de la información (art. 16 LFEP, apartados 1, 2 y3). De nuevo, la redacción de la LFEP genera alguna duda: parece que se trata de directorios configurados por la propia Administración con los datos a que se refiere el artículo 16.1 de la LFEP, aunque esto no se dice expresamente en ninguna parte; confirmaría esa interpretación el reconocimiento a los interesados de un derecho de acceso a los datos personales y de rectificación de los posibles errores que contengan que les otorga el apartado cuarto del mismo artículo. El secreto estadístico, como obligación de no difundir determinado tipo de información, no sólo recae sobre los servicios estadísticos en cuanto órganos administrativos, sino sobre el personal estadístico, esto es, sobre el personal dependiente de los servicios estadísticos, sean éstos estatales, autonómicos o de las Corporaciones Locales, y sobre cuantas personas, físicas o jurídicas, tengan conocimiento de datos que estén amparados por el secreto estadístico por su participación eventual en cualquiera de las fases del proceso estadístico en virtud de contrato, acuerdo o convenio, manteniéndose el deber de guardarlo incluso cuando concluya su vinculación a los servicios estadísticos o sus actividades profesionales (art. 17 LFEP). Por lo que respecta a la vigencia temporal del secreto estadístico, ésta se iniciará desde el momento en que se obtengan los datos amparados por esta figura, de acuerdo con el artículo 19 de la LFEP. 262262 Alberto de la Fuente Miguélez Cuando dicha información se refiera a personas físicas, no podrá ser consultada públicamente salvo consentimiento expreso de los afectados, hasta que transcurran veinticinco años desde su muerte, si se conociera dicha fecha, o en otro caso, de cincuenta años a contar desde la fecha de la obtención de los datos. Sin embargo, y excepcionalmente, se prevé que, siempre que hubieran transcurrido, al menos, veinticinco años desde que se recibió la información por los servicios estadísticos, puedan facilitarse datos protegidos por el secreto estadístico a quienes acrediten un interés legítimo, en el marco del procedimiento que se establezca reglamentariamente. En el caso de los datos relativos a personas jurídicas, la duración mínima del secreto será de quince años. Reglamentariamente, y en función de las características de la encuesta en la que se enmarcase su recogida, se podrán establecer períodos inferiores a los cincuenta años. La LFEP también establece la obligación de que los datos amparados por el secreto estadístico se guarden bajo claves, precintos o depósitos especiales, para impedir accesos no autorizados (artículo 18.2) y la de su destrucción cuando su conservación ya no sea necesaria para el desarrollo de las operaciones estadísticas (artículo 18.1). No tenemos claro cómo compatibilizar la obligación de destruir los datos que sirvan para la identificación inmediata de los informantes de que habla el artículo 18.1 de la LFEP, con la posibilidad que otorga el artículo 19.3 de facilitar datos protegidos por el secreto estadístico a quienes acrediten un interés legítimo si han transcurrido veinticinco años desde su recogida, y más, con la de permitir la consulta pública si han transcurrido veinticinco años desde la muerte de la persona física a que se refieran o cincuenta desde su recogida. Y es que entendemos que las estadísticas oficiales tienen un valor informativo que se mantiene con el paso del tiempo, pero éstas suponen la obtención de unos resultados estadísticos a partir de unos datos recogidos inmediatamente antes de dar inicio a las restantes fases del proceso estadístico. Las estadísticas proporcionan datos agregados, que son los que resumen las situaciones descritas por ellas y que, al permitir su comparabilidad, mantienen su interés por mucho tiempo que transcurra, pero nunca identifican directa o indirectamente a personas. Una vez que se hayan llevado a cabo todas las operaciones que concluyan con la obtención de los resultados estadísticos, datos, como decimos, agregados, el cumplimiento de la obligación del artículo 18.1 de la LFEP exigiría la destrucción de los datos recogidos. 263263 El secreto estadístico Tampoco consideramos que deban conservarse indefinidamente a expensas de su utilización para otras estadísticas o por otros servicios estadísticos que justificase la comunicación de datos entre Administraciones u organismos públicos, porque la utilidad de la información recogida tiene, indudablemente, una caducidad. Distinta cuestión es el incuestionable interés que, a efectos de investigaciones de carácter histórico, va ganando con el paso de los años la información recogida en la que se identifique directamente a las unidades informantes. Pero la utilidad para finalidades históricas no está contemplada en el primer apartado del artículo 18 de la LFEP. 3. El secreto estadístico en la normativa autonómica En la actualidad la mayor parte de las Comunidades Autónomas han dictado leyes de estadística que regulan la competencia que han asumido por sus respectivos Estatutos en este ámbito. En este sentido, la única excepción la constituye la Comunidad Autónoma de Aragón, que todavía no ha dictado ley al respecto, pudiéndose encontrar en esta materia simplemente una norma reglamentaria, el Decreto 208/1993, de 7 de diciembre, de la Diputación General de Aragón, por el que se crea el Instituto Aragonés de Estadística y se regula su funcionamiento. Por lo demás, nada nuevo aporta esta norma, dado que en relación con el secreto estadístico su artículo 2.1 sencillamente se remite a la regulación de la LFEP, en los siguientes términos: «El Instituto Aragonés de Estadística desarrollará la actividad estadística que corresponda a la Diputación General de Aragón, sometido al deber de secreto estadístico en los términos establecidos en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, reguladora de la Función Estadística Pública». En el resto de Comunidades Autónomas, todas sus leyes de estadística han dedicado un mínimo de atención al secreto estadístico, prueba incontestable de que sus respectivos legisladores han considerado el reconocimiento de esta figura como una necesidad insoslayable en la regulación de la función estadística pública. La regulación autonómica sobre el secreto estadístico se encuentra en las siguientes normas: – La Ley 4/1989, de 12 de diciembre, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (BOE de 9 de enero de 1990), en sus artículos 9 a 13. 264264 Alberto de la Fuente Miguélez – La Ley 7/2006, de 3 de noviembre, de Estadística del Principado de Asturias (BOE de 3 de enero de 2007), en sus artículos 11 a 16. – La Ley 1/1991, de 28 de enero, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Canarias (BOE de 20 de marzo de 1991), en sus artículos 18 a 24. – La Ley 4/2005, de 5 de octubre, de estadística de Cantabria (BOE de 8 de noviembre de 2005), en sus artículos 31 a 38. – La Ley 10/2002, de 21 de junio, de Estadística de Castilla-La Mancha (BOE de 16 de julio de 2002), en sus artículos 15 a 20. – La Ley 7/2000, de 11 de julio, de Estadística de Castilla y León (BOE de 12 de agosto de 2000), en sus artículos 32 a 38. – La Ley 23/1998, de 30 de diciembre, de Estadística de Cataluña (BOE de 2 de febrero de 1999), en sus artículos 24 a 33. – La Ley 5/1990, de 7 de junio, de Estadística de la Comunidad Valenciana (BOE de 1 de agosto de 1990), en sus artículos 20 a 26. – La Ley 4/2003, de 20 de marzo, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Extremadura (BOE de 9 de mayo de 2003), en sus artículos 13 a 18. – La Ley 9/1988, de 19 de julio, de Estadística de Galicia (BOE de 3 de octubre de 1988), en sus artículos 24 a 28. – La Ley 3/2002, de 17 de mayo, de Estadística de las Illes Balears (BOE de 13 de junio de 2002), en sus artículos 7 a 13. – La Ley 12/1995, de 21 de abril, de Estadística de la Comunidad de Madrid (BOE de 18 de julio de 1995), en sus artículos 15 a 22. – La Ley 6/2002, de 25 de junio, de Estadística de la Región de Murcia (BOE de 8 de octubre de 2002), en sus artículos 15 a 22. – La Ley Foral 11/1997, de 27 de junio, de Estadística de Navarra (BOE de 28 de agosto de 1997), en sus artículos 15 a 22. – La Ley 4/1986, de 23 de abril, de Estadística de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Boletín Oficial del País Vasco de 29 de octubre de 1986), en sus artículos 19 a 23. – La Ley 2/2005, de 1 de marzo, de Estadística de La Rioja (BOE de 15 de marzo de 2005), en sus artículos 15 a 22. 265265 El secreto estadístico El esquema de la regulación del secreto estadístico que ofrecen casi todas estas leyes es básicamente el mismo. Trataremos de resumirlo. El secreto estadístico ampara los datos relativos a personas físicas o jurídicas que permitan la identificación directa de los interesados o bien aquéllos que por su estructura, contenido o grados de desagregación permitan la identificación indirecta de los mismos, esto es, la totalidad de datos individualizados de orden privado, personal, familiar, económico o financiero, con independencia de si se han obtenido directamente de los informantes o de fuentes administrativas.377 Debe advertirse, no obstante, respecto al este último inciso, que hay casos, como el de la Ley 23/1998, de 30 de diciembre, de Estadística de Cataluña, en su artículo 28.b), o el de la Ley 4/2005, de 5 e octubre, de estadística de Cantabria, en su artículo 38.b), que exceptúan del secreto estadístico «cualquier dato obtenido de los registros administrativos, que estará sujeto a la confidencialidad y a los criterios de difusión que determine la legislación específica que les sea de aplicación».378 Lo que ninguna ley autonómica de estadística dice, quizás por darlo por sentado, es que los datos amparados por el secreto estadístico tal y como aparece regulado en cada una de ellas serán aquellos que los servicios estadísticos de cada Comunidad Autónoma recogen y utilizan para la realización de las estadísticas que caen bajo el ámbito de aplicación de la respectiva Ley estadística autonómica, esto es, las estadísticas «de interés de la Comunidad Autónoma» o que al menos no sean «estadísticas para fines estatales» del artículo 149.1.31.ª de la Constitución. Esta afirmación plantea alguna duda respecto a la regulación que se debe tener en cuenta en la protección que el secreto estadístico proporcione a los datos amparados, sobre todo en el caso de comunicación a efectos estadísticos 377 Vid. artículo 15 de la Ley Foral de Navarra; art. 16 de la Ley de Murcia; art. 15 de la Ley de Madrid; art. 7.2 de la Ley de Baleares; artículo 24.2 de la Ley de Galicia; art. 13 de la Ley de Extremadura; art. 20.1 de la Ley Valenciana, etc. 378 En un sentido parecido, la Ley de Estadística de las Illes Balears, en su artículo 11. c), exceptúa de la aplicación del secreto estadístico «los datos de origen administrativo que no hayan sido aportados por los administrados como información estadística…». No obstante, «esta excepción sólo puede ser ejercida por las unidades legalmente autorizadas y, en consecuencia, los datos aportados a otras unidades para la elaboración de estadísticas quedan automáticamente amparados por el secreto estadístico». 272272 Alberto de la Fuente Miguélez por el secreto estadístico cuando hayan transcurrido veinticinco años desde la muerte de la persona física a la que se refiera, cuando su fecha sea conocida, o cincuenta años desde la obtención; excepcionalmente, y nunca antes de los veinticinco años desde la recepción de la información, se podrían facilitar estos datos a quienes acreditasen tener interés legítimo. También se prevé, que para el caso de las personas jurídicas, reglamentariamente se puedan establecer períodos inferiores a los antes señalados (artículo 38.4). La Ley de Estadística de las Illes Balears, de 17 de mayo de 2002, establece un régimen idéntico al de la Ley de Castilla y León, en los apartados 1, 2 y 3 de su artículo 9. La Ley de Estadística de Castilla-La Mancha, de 21 de junio de 2002 intenta unificar el modelo temporal establecido por la Ley de Castilla y León y el de la Ley de Madrid, porque los apartados 2, 3 y 4 de su artículo 20, reproducen casi con exactitud los respectivos apartados 2, 3 y 4 del artículo 38 de la Ley castellano-leonesa. Sin embargo, en el último de los apartados citados se incluye un inciso final que modifica de forma importante el régimen de la vigencia temporal del secreto estadístico para datos relativos a personas jurídicas: «Dependiendo de las características de cada estadística, se podrán establecer reglamentariamente períodos inferiores de duración del secreto en el caso de datos relativos a personas jurídicas. Dicho período no será inferior a quince años». La Ley de Estadística de la Región de Murcia, de 25 de junio de 2002, como hacía la Ley canaria, sólo establece la siguiente regla: «No quedan amparados por el secreto estadístico (…) los datos protegidos, (…) cuando hayan transcurrido al menos, veinticinco años desde su muerte o cincuenta años desde el suministro de la información» (artículo 22.3). La Ley de Estadística de la Comunidad Autónoma de Extremadura, de 20 de marzo de 2003, opta por el sistema de establecer regímenes temporales distintos para el secreto estadístico según los datos se refieran a personas físicas o a personas jurídicas, tratando, eso sí, de simplificarlo al máximo: para datos de personas físicas, veinticinco años desde su fallecimiento o cincuenta desde su recogida; para los de personas jurídicas, quince años desde la recepción de la información (art. 15, apartados 4, 5 y 6). 273273 El secreto estadístico La Ley de Estadística de La Rioja, de 1 de marzo de 2005 no contiene ninguna regla sobre el término final de la vigencia del secreto estadístico, por lo que reproducimos en este punto lo dicho a propósito de la regulación catalana. Simplemente apuntaremos cómo, a diferencia de la Ley de Estadística de Cataluña, la de La Rioja sí contiene la regla habitual en el resto de leyes autonómicas de estadística sobre el inicio de la vigencia de la figura que analizamos: «La obligación de guardar el secreto estadístico se iniciará desde el momento en que se obtenga la información por el amparada» (artículo 15.2). En los apartados d) y e) del artículo 38 de la Ley de estadística de Cantabria, de 5 de octubre de 2005, se reproduce el régimen temporal del secreto estadístico que establecía la Ley extremeña, es decir, para los datos de personas físicas, veinticinco años desde su fallecimiento o cincuenta desde su recogida; para los de las personas jurídicas, quince años desde el suministro de la información. Por último, el artículo 15 de la Ley de Estadística del Principado de Asturias, de 3 de noviembre de 2006, regula el ámbito temporal del deber de secreto estadístico en los siguientes términos: 1. El deber de secreto estadístico se iniciará desde el momento en que se obtengan los datos por él amparados, ya sea por comunicación directa de los informantes o por la incorporación a efectos estadísticos de datos de origen administrativos. 2. El deber de secreto estadístico, salvo que medie consentimiento expreso y escrito de los afectados autorizando la consulta pública de sus datos personales, ha de mantenerse hasta que hayan transcurrido cincuenta años desde el suministro de la información o veinticinco años desde la muerte de los afectados (…). 3. Excepcionalmente, podrán ser facilitados datos protegidos por el secreto estadístico a quienes en el marco del procedimiento que se determine reglamentariamente, acrediten un interés legítimo, y siempre que hubieran transcurrido, al menos, veinticinco años desde que hubiera sido recibida la información por los servicios estadísticos. 4. En el caso de datos relativos a personas jurídicas, se podrán establecer reglamentariamente períodos inferiores de duración del amparo del secreto estadístico, dependiendo de las características de cada estadística, nunca inferiores a quince años. 274274 Alberto de la Fuente Miguélez Retomando nuestra intención de trazar una especie de esquema general y común de las regulaciones autonómicas del secreto estadístico, se puede afirmar que los datos amparados por el secreto estadístico podrán ser comunicados, a efectos exclusivamente estadísticos, a otras unidades estadísticas de las Administraciones Públicas, siempre que se cumplan una serie de requisitos que habrán de ser comprobados por la unidad estadística que los tenga en custodia: a. Que dichas unidades desarrollen funciones fundamentalmente estadísticas y hayan sido expresamente designadas de acuerdo a la legislación vigente como sujetos del secreto estadístico. b. Que la información a transferir esté relacionada justificadamente con las funciones estadísticas que dichas unidades tengan encomendadas. c. Que los servicios o unidades estadísticas dispongan de los medios necesarios para preservar el secreto estadístico.385 En varios casos, las Leyes autonómicas de Estadística prevén la posibilidad de permitir a los institutos de investigación científica y a los investigadores el acceso a los datos amparados por el secreto estadístico que no permitan una identificación directa de las personas y que dichas instituciones o personas cumplan las condiciones que se establezcan en orden a garantizar la protección física e informática de los datos amparados y a evitar cualquier riesgo de divulgación ilícita.386 Son asimismo varias las Leyes autonómicas de Estadística que reconocen expresamente el derecho de las personas interesadas a acceder a sus datos personales que figuren en directorios estadísticos y a obtener la rectificación de los errores que contengan (no siempre especificando, como la LFEP, que se trate de directorios de datos no amparados por el secreto estadístico).387 385 Como establece el artículo 17 de la Ley de Madrid; el art. 17 de la Ley Foral de Navarra; el art. 18 de la Ley de La Rioja; el art. 33 de la Ley del País Vasco; el art. 16 de la Ley de Castilla-La Mancha; el art. 33 de la Ley de Cantabria; el art. 11.2 de la Ley del Principado de Asturias; art. 17 de la Ley de Murcia; art. 8.2 de la Ley de Baleares; art. 16 de la Ley de Extremadura, etc. 386 Como dispone el artículo 18 de la Ley de Madrid; el art. 18 de la Ley Foral de Navarra; art. 10.4 de la Ley de las Illes Balears; art. 16.3 de la Ley de Castilla-La Mancha; art. 18 Ley de Murcia; art. 19 de la Ley de La Rioja; art. 34 de la Ley de Cantabria. 387 Así, el artículo 29 de la Ley catalana o el art. 10.2 de la Ley de las Illes Balears no dicen expresamente «no amparados por el secreto estadístico»; por el contrario, sí lo reconocen con esa inclusión expresa el artículo 35 de la Ley de Castilla y León o el 17.3 de la Ley de Castilla-La Mancha. 275275 El secreto estadístico De igual modo, tampoco todas las Leyes autonómicas de Estadística establecen expresamente la obligación de destruir los datos que sirvan para la identificación de los obligados a suministrar información cuando su conservación ya no sea necesaria para el desarrollo de operaciones estadísticas.388 Lo que sí es generalizado es el reconocimiento de la obligación (aunque no siempre entre los artículos que en cada Ley se destinan a la regulación del secreto estadístico) de los órganos estadísticos de custodiar y conservar la información recogida con destino a la elaboración de estadísticas, aun después de haberse difundido los correspondientes resultados, debiendo adoptar las medidas de seguridad necesarias para garantizar los principios de las respectivas Leyes;389 una de las medidas que en garantía del secreto estadístico se exige es la de la disociación de los datos, es decir la separación de la información que pueda dar lugar a la identificación de los informantes (como nombre o dirección) del resto de la información recopilada, que en última instancia, es la que verdaderamente se utiliza para la elaboración de las estadísticas y la obtención de resultados.390 Casi todas las Leyes estadísticas autonómicas suelen cerrar la regulación que dedican al secreto estadístico con una referencia al incumplimiento del mismo, haciendo uso de fórmulas en las que se afirma que el quebrantamiento del deber de secreto estadístico podrá dar lugar a indemnización por los daños y perjuicios causados, sin perjuicio de las responsabilidades o disciplinarias que resulten exigibles según lo dispuesto en cada una de las propias Leyes o en el resto del ordenamiento jurídico.391 388 Obligación a la que sí hacen referencia el art. 25.1 de la Ley gallega; art. 37.1 de la Ley de Castilla y León; art. 19.1 de la Ley de Castilla-La Mancha; art. 23.b) de la Ley de Murcia; art. 27 de la Ley de Cataluña; art. 30.2 de la Ley de Cantabria; art. 24 de la Ley de Andalucía; o el art. 17.3 y 18 de la Ley del Principado de Asturias. 389 Así se dispone en el art. 27 de la Ley catalana; art. 13 de la Ley Foral de Navarra; art. 12 de la Ley de Madrid; art. 37.2 de la Ley de Castilla y León; art. 19.2 de la Ley de Castilla-La Mancha; art. 23.a) de la Ley de Murcia; art. 14.2 de la Ley de Extremadura; art. 23 de la Ley de Andalucía; o el art. 17.1 de la Ley del Principado de Asturias. 390 Como en el art. 20.7 de la Ley del País Vasco; art. 25.2 de la Ley gallega; art. 11.2 de la Ley andaluza; art. 23.2 de la Ley valenciana; art. 23.b) de la Ley de Murcia; o el art. 14.2 de la Ley de Extremadura. 391 Vid. art. 23 de la Ley del País Vasco; art. 28 de la Ley gallega; art. 25 de la Ley valenciana; art. 24 de la Ley canaria; art. 33 de la Ley catalana; art. 21 de la Ley Foral de Navarra; art. 21 de la Ley de Madrid; art. 13 de la Ley de las Illes Balears; art. 21 de la Ley de Murcia; art. 18 de la Ley extremeña; art. 22 de la Ley de La Rioja; art. 37 de la Ley de Cantabria; o art. 16 de la Ley del Principado de Asturias. 276276 Alberto de la Fuente Miguélez No debemos acabar este repaso por la normativa autonómica del secreto estadístico sin hacer mención de un caso muy llamativo, y quizás no muy justificable, de extensión del ámbito de aplicación de esta figura. Nos referimos a la Ley 4/1989, de 12 de diciembre, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, con arreglo a cuyo artículo 12.2, «los resultados estadísticos, cuya difusión y divulgación sea obligada, están amparados por el secreto estadístico hasta el momento en que sean anunciados como oficiales en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía”». Esta disposición carece de cualquier equivalencia en el resto de la normativa, estatal o autonómica, reguladora del secreto estadístico. La citada Ley, en correspondencia con lo que por secreto estadístico se entiende en la normativa internacional, en el Derecho comparado, en la legislación estatal y en el resto de la legislación autonómica, establece en su artículo 9.2: «Quedarán amparados por el secreto estadístico todos los datos de índole privada, personal, familiar, económica y financiera, que se utilicen en la actividad estadística, pertenecientes a personas físicas y jurídicas». Esta delimitación del objeto amparado por el secreto estadístico es coherente con la finalidad que se le puede atribuir: o bien se trata de ser respetuoso con la intimidad o incluso la privacidad de las personas, físicas o jurídicas (dejando de lado las cuestiones relativas a si existe la intimidad y la privacidad de entidades distintas de las personas naturales), o bien se intenta generar una confianza en las fuentes informantes en que la información que suministran no va a ser utilizada para otras finalidades que las puramente estadísticas, por ejemplo con propósitos fiscales o policiales, lo que redundará en una mayor sinceridad de los suministradores de datos, en una mayor veracidad de la información recabada y, en fin, en una mayor calidad de las encuestas. No es posible reconocer ninguna de estas dos finalidades en la extensión del objeto de protección del secreto estadístico a los resultados estadísticos. Éstos, por definición, deben consistir en datos agregados, que de forma fidedigna resuman la información recopilada ofreciendo una imagen fiel de algún aspecto de la realidad social. De ahí que los resultados estadísticos, en sí mismos considerados, siendo fruto de haberse llevado a cabo todas las etapas y fases del proceso estadístico, no pueden perjudicar en modo alguno la intimidad o la privacidad de las personas porque ofrecen información que no se refiere a nadie concreto e individualizado, sino a la sociedad en su conjunto. Y por eso mismo, respecto a 277277 El secreto estadístico la otra finalidad que el secreto estadístico puede perseguir, es decir, la de generar una confianza en las fuentes de información que repercuta favorablemente en la calidad de las estadísticas, sólo puede decirse que dicha confianza no se verá atacada o reforzada un ápice por el hecho de que esta institución extienda su protección a los resultados estadísticos hasta que se publiquen oficialmente. Evidentemente, la Comunidad Autónoma de Andalucía puede legítimamente considerar secretos los resultados de las estadísticas que realice en ejecución del Plan Estadístico Andaluz hasta que se publiquen en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, pero esa obligación de no difundir no será exactamente «secreto estadístico» sino algún tipo de secreto profesional o del servicio, pues no basta para que el secreto sea calificado de «estadístico» con que el deber de no divulgar recaiga sobre cualquier información que de algún modo tenga relación con la función estadística pública.392 V. Rasgos definitorios del secreto estadístico De las diversas regulaciones del secreto estadístico, se puede concluir, en sintonía con lo afirmado por TORRE SERRANO, 393 que tres son las notas esenciales del concepto de secreto estadístico: 392 No es de esta opinión TORRE SERRANO, A.: «Breves consideraciones acerca del secreto estadístico», ob. cit., pág. 104. Dice el autor que la Estadística «no tiene interés más que por las cifras globales, del colectivo; no se preocupa de los datos individuales, cuando los individuos o personas son unidades primarias o simples elementos de la población estudiada, no tienen por qué ser tomados en consideración más que para ser sometidos a las oportunas operaciones matemáticas. Deben quedar, pues, en absoluta reserva si el estadístico no es relevado del secreto por quienes puedan tener intereses en la guarda del silencio, ni ha sido competentemente autorizada su publicación en cuanto a los agregados o promedios, al nivel que sea». No obstante, posteriormente, parece estar de acuerdo con nuestra postura cuando afirma que «en Estadística, las características o fenómenos estudiados son los que corresponden a colectivos, conjuntos, grandes números; nunca se pretende por los estadísticos procedimientos determinar los caracteres o atributos de los individuos o elementos aislados. Por eso –decíamos– si se interesa por los datos o cifras que puedan pertenecer a los individuos aislados es para barajarlos con los demás de su clase, género o especie con el fin de obtener leyes, promedios, desviaciones, etcétera, que se refieren al colectivo o población estudiada y que, en modo alguno, podrán nunca ser de aplicación directa a los simples elementos o unidades primarias que integran aquéllos» (Ibídem, pág. 107). 393 Vid. TORRE SERRANO, A.: «Breves consideraciones acerca del secreto estadístico», ob. cit., pág. 104. [Document text truncated for crawler view.]