Madagascar 1984–2024 : Quarante ans d'interventions FMI/BM et trajectoire du secteur Eau–Assainissement–Hygiène (EAH)

1 Madagascar 1984–2024 : Quarante ans d’interventions FMI/BM et dégradation du secteur Eau–Assainissement–Hygiène (EAH) Note d’analyse stratégique – Version synthétique Introduction Cette note propose une lecture synthétique de quarante années de politiques macroéconomiques et sectorielles ayant influencé le développement du secteur Eau– Assainissement–Hygiène (EAH) à Madagascar. Elle retrace l’évolution des doctrines FMI/BM dans un contexte de croissance démographique rapide, d’urbanisation accélérée et de pressions climatiques récurrentes. L’objectif est d’identifier les facteurs cumulés – institutionnels, financiers et opérationnels – ayant structuré la performance du secteur, et de clarifier les marges d’action pour une planification publique plus stable et plus efficace. Méthodologie Cette analyse mobilise les principales sources publiques disponibles (JMP 1990–2022, PER 2017–2021, rapports JIRAMA, Article IV FMI, évaluations IEG), complétées par une analyse documentaire des conditionnalités macroéconomiques et sectorielles appliquées depuis les programmes d’ajustement structurel des années 1980. Tableau 1. Chaîne causale des politiques FMI/BM : effets attendus et indésirables (1984–2024) Axe Décision FMI/BM Effet attendu Effet indésirable Dépenses publiques Plafonds Stabiliser le cadre macroéconomique Ralentissement des investissements structurants Masse salariale Gel Maîtriser les dépenses récurrentes Déficit de compétences techniques Tarification Hausse graduelle Améliorer la viabilité financière Impayés et pression sur les ménages Subventions Réduction Réduire la distorsion budgétaire Hausse des coûts de production des services Sectorisation Projets ciblés Accélérer la mise en œuvre locale Fragmentation et coordination limitée Gouvernance UGP autonomes Accroître l’efficacité opérationnelle Pilotage institutionnel affaibli Limites Les données disponibles avant 2000 sont hétérogènes, et certains effets sont difficiles à isoler des dynamiques démographiques, économiques ou climatiques. La note privilégie une lecture cumulative des tendances plutôt qu’une attribution causale stricte. Résumé exécutif Sur la période 1984–2024, Madagascar a traversé plusieurs cycles de politiques économiques et sectorielles ayant orienté la trajectoire du secteur EAH. Dans un contexte où la population augmente (×2,5), la progression de l’accès aux services essentiels est restée modeste : +10 points pour l’eau potable et +8 points pour l’assainissement. Les contraintes budgétaires et institutionnelles accumulées se reflètent dans le déficit de la JIRAMA (–190 M USD en 2022) et dans un taux de pertes physiques de 45 % dans les réseaux urbains. L’évolution du secteur résulte de l’interaction entre facteurs macroéconomiques, gouvernance nationale et pressions structurelles. Ces dynamiques ont renforcé la dépendance extérieure et limité la maintenance ainsi que la modernisation des infrastructures. L’analyse souligne la nécessité d’un pilotage plus coordonné et d’un financement récurrent pour améliorer durablement la performance EAH. Madagascar 1984–2024 : Quarante ans d’interventions FMI/BM et dégradation du secteur Eau–Assainissement– Hygiène (EAH) – (Rasoanaivo Z., 2025) 2 1. Constat (1990–2024) Tableau 2. Indicateurs structurels du secteur EAH : évolution 1990–2022 Indicateur 1990 2022 Évolution Population 12M 30M +18M Accès eau potable 26 % 36 % +10 points en 32 ans Accès assainissement 10 % 18 % +8 points Pertes d’eau JIRAMA 28 % (1998) 45 % (2022) +17 points Déficit JIRAMA — –190 M USD (2022) Tendance défavorable Sources : WHO/UNICEF JMP (1990, 2022), BM PER (2017, 2021), Rapports JIRAMA, FMI Article IV. Lecture : La demande augmente beaucoup plus vite que l’accès et le secteur reste fragile. 2. Évolution doctrinale FMI/BM et impacts sectoriels (1984–2024) 2.1. 1984–1990 — Doctrine FMI/BM : Ajustement Structurel Pur Objectifs : stabilisation macroéconomie, réduction déficit, retrait de l’État, dérégulation. Décisions structurantes : • Dévaluations rapides : restaurer la compétitivité externe • Gel des recrutements publics : réduire la masse salariale • Suppression des subventions eau/énergie : équilibrer les comptes publics • Réduction significative des budgets opérationnels : imposer l’austérité • Transfert de la maintenance aux communautés : externaliser les coûts récurrents Impacts EAH : • Recul des activités de maintenance : OPEX réduit au strict minimum • Dégradation avancée des réseaux ruraux : infrastructures sans maintenance • Débuts du sous-investissement JIRAMA : CAPEX durablement bloqué • Réduction des capacités techniques publiques : érosion des compétences 2.2. 1991–2001 — Doctrine BM : Libéralisation + « État minimal » Période marquée par l’orientation vers une réduction du rôle de l’État. Décisions structurantes : • Tentatives de privatisation JIRAMA / Air Madagascar : améliorer efficacité / gestion • Multiplication des projets pilotes : tester / trouver des modèles qui marchent • Décentralisation sans transferts de ressources : rapprocher les décisions citoyennes • ONG et bailleurs substitués à l’État : accélérer les mises en œuvre • Fragmentation institutionnelle : répartir les responsabilités sectorielles Impacts EAH : • 30–40 % des points d’eau ruraux non fonctionnels : taux de défaillance élevé • Urbanisation rapide non accompagnée : demande largement dépassée • Perte de compétences publiques (exode vers ONG) : capacités nationales érodées • Stratégie EAH insuffisamment consolidée : pilotage sectoriel absent Madagascar 1984–2024 : Quarante ans d’interventions FMI/BM et dégradation du secteur Eau–Assainissement– Hygiène (EAH) – (Rasoanaivo Z., 2025) 3 2.3. 2002–2009 — Doctrine Banque mondiale/FMI : Réduction de la pauvreté (PRSP) Le discours change mais les contraintes persistent. Décisions structurantes : • Plafonds de dépenses publiques maintenus : viser la stabilité macroéconomique • Restrictions salariales : maîtriser la masse salariale • Budgets EAH limités : prioriser la lutte contre la pauvreté • Projets verticaux centrés sur communautés : renforcer la participation locale • Infrastructures lourdes quasi absentes : favoriser les interventions ciblées Impacts EAH : • Progression limitée de l’accès (26 % → 33 %) : progression minime • Pertes JIRAMA portées à 35–38 % : réseaux fortement dégradés • Assainissement non priorisé : sous-investissement chronique et persistant • Retard structurel urbain accentué : villes durablement dépassées 2.4. 2009–2014 — Suspension de l’aide : Dégradation amplifiée Conséquence directe de la crise politique : fonctionnement de l’État avec ressources limitées. Effets : • Arrêt des projets eau/assainissement : investissements stoppés • Arrêt maintenance : budget OPEX quasi annulé • Vulnérabilité avancée de la JIRAMA : service national en difficulté • Multiplication des pannes en milieu rural : défaillances à l’échelle nationale • Augmentation des épisodes épidémiques : Peste (119 cas, 40 décès au 16/11/2014) 2.5. 2014–2020 — Doctrine FMI/BM : ODD + Résilience, mais austérité persistante Reprise de l’aide, mais sous conditionnalités strictes. Décisions FMI : • Hausse progressive des tarifs eau/énergie : aligner aux coûts réels • Réduction subventions JIRAMA : assainir les finances publiques • Limitation du recrutement technique : contenir la masse salariale • Discipline budgétaire stricte : stabiliser le cadre macroéconomique Décisions BM : • Multiplication d’UGP autonomes : accélérer les mises en œuvre • Programmes WASH-nutrition, résilience, filets sociaux : lutter contre la pauvreté • Faible priorité infrastructures lourdes : privilégier les interventions locales • CAPEX financé à 80–90 % par bailleurs : mobiliser les ressources externes Impacts EAH : • dépendance forte au financement extérieur : +2/3 des investissements publics • réseaux urbains vieillissants : Eau non facturée (44%) – Perte physique (45%) • Déficit structurel JIRAMA : (production ↓ + pertes ↑) x tarification sociale = tarifs < coûts • stagnation de l’accès : population Antananarivo +4,5 %/an mais réseau ne bouge pas Madagascar 1984–2024 : Quarante ans d’interventions FMI/BM et dégradation du secteur Eau–Assainissement– Hygiène (EAH) – (Rasoanaivo Z., 2025) 4 2.6. 2020–2024 — Doctrine FMI/BM : « Stabilisation face aux chocs » Période Covid, inflation globale, crises climatiques. Décisions : • Prêts d’urgence FMI → augmentation dette, • Aide BM centrée sur résilience sociale plus que sur infrastructures, • Retour à l’austérité en 2022. Impacts EAH : • Stagnation accès eau (36 %), • Pannes urbaines + coupures JIRAMA, • Vulnérabilité supplémentaire face aux cyclones. 3. Mécanismes concrets ayant affaibli le secteur EAH 3.1. Côté FMI (macroéconomie) • Plafonds de dépenses → capacité d’investissement dans adductions/stations limitée, • Gel masse salariale → manque chronique d’ingénieurs, • Dévaluations → coût du matériel importé x2 ou x3, • Tarification ascendante → impayés → déficit récurrent de la JIRAMA, • Priorité macroéconomie sur le social. 3.2. Côté Banque mondiale (sectoriel) • Interventions non coordonnées → système national encore incomplet, • UGP autonomes → mise en œuvre hors ministères, • Approche moins adaptée aux contextes urbains, • Financement OPEX insuffisant → pas de maintenance durable, • Priorité nutrition/résilience > hydraulique structurante, • Cycles courts → impossibilité de planification décennale. 4. Facteurs internes : responsabilité institutionnelle partagée 4.1. Gouvernance nationale • Irrégularités dans la passation des marchés, • Instabilité politique (1991, 2002, 2009, 2018, 2025), • Allocation politique réduite pour le secteur EAH, • Mention partielle des directives FMI pour justifier des coupes clientélistes, • Capacité administrative limitée (formes, procédures, contrôle). 4.2. Exemples de résilience malgache Malgré le contexte, plusieurs résultats positifs locaux montrent que l’échec n’était pas total : • FIFAMANOR : gestion agrohydrique solide dans les années 1990–2000. • Régie eau Ambatondrazaka : amélioration de performance locale 2005–2010. • Réussites hydrauliques de CRS/CARE dans le Sud : infrastructures >10 ans. • Adductions FID : durabilité supérieure à plusieurs projets BM. • Approches communautaires d’Androy dans les sécheresses. Ces cas prouvent qu’une gouvernance locale assurant une continuité opérationnelle peut partiellement compenser les faiblesses nationales. Madagascar 1984–2024 : Quarante ans d’interventions FMI/BM et dégradation du secteur Eau–Assainissement– Hygiène (EAH) – (Rasoanaivo Z., 2025) 5 5. Facteurs exogènes : pressions non imputables aux bailleurs • Urbanisation très rapide (Tana : +2 M d’habitants), • Croissance démographique très élevée (population +18 M), • Sécheresses (Androy 1991, 2016, 2021), • Cyclones majeurs (Gafilo 2004, Enawo 2017, Batsirai 2022), • Covid-19 • Hausse rapide des prix des hydrocarbures et matériaux. 6. Divisions internes FMI/BM et évolutions doctrinales 6.1. FMI • Austerity hawks : orthodoxie stricte (1980–2014 principalement). • Humanitarian pragmatists : plus flexibles post-2015. Madagascar a été principalement concerné par la première catégorie. 6.2. Banque mondiale • Années 1990 : dérégulation + privatisations. • Années 2000 : pauvreté + filets sociaux. • Années 2010 : climat + résilience + nutrition. 6.3. Évaluations internes BM (IEG) Plusieurs critiques internes documentées : • Fragmentation élevée, • Soutien institutionnel insuffisant, • Focalisation sur projets courts, • Absence de stratégie tarifaire cohérente. 7. Alternatives historiquement possibles (et réalistes) 7.1. Alternatives nationales non adoptées • Planification EAH forte (Rwanda, Éthiopie), • Sécurisation du budget OPEX (maintenance), • Régulation unique de l’eau/énergie, • Stratégie urbaine anticipée pour Tana/Toamasina. 7.2. Modèles internationaux pertinents • Sénégal : SONES/SDE (régie publique + gestion privée). • Ghana : PURC (tarification sociale + viabilité financière). • Burkina Faso/Niger : régies communales performantes. 7.3. Alternatives sectorielles • SWAp (approche sectorielle) au lieu de 300 interventions non coordonnées, • Contrats de performance JIRAMA–État, • Investissements lourds plutôt que microprojets dispersés. Madagascar 1984–2024 : Quarante ans d’interventions FMI/BM et dégradation du secteur Eau–Assainissement– Hygiène (EAH) – (Rasoanaivo Z., 2025) 6 8. Positionnement régional : Madagascar en retard Tableau 3. Comparaison régionale des progrès EAH (1990–2022) Pays Eau 1990→2022 Assainissement 1990→2022 Mali 29 % → 77 % 17 % → 40 % Niger 21 % → 50 % 7 % → 28 % Tchad 20 % → 35 % 5 % → 20 % Madagascar 26 % → 36 % 10 % → 18 % Sources : WHO/UNICEF JMP – Water, Sanitation and Hygiene Data (2023 Update) Madagascar progresse moins vite que les pays comparables, malgré un soutien extérieur régulier au secteur. 9. Synthèse causale générale La dégradation du secteur EAH 1984–2024 résulte d’un ensemble de facteurs : 9.1. Facteurs externes (FMI/BM) • Austérité prolongée, • Doctrines évolutives et parfois insuffisamment ajustées, • Sous-investissement infrastructures lourdes, • Fragmentation par projets, • Absence de financement OPEX. 9.2. Facteurs internes (État) • Gouvernance faible, • Instabilité politique, • Incapacité à absorber les réformes, • Allocation budgétaire limitée EAH. 9.3. Facteurs structurels • Croissance démographique soutenue, • Urbanisation insuffisamment maîtrisée, • Vulnérabilité climatique. 9.4. Résilience locale • Réussites ponctuelles mais insuffisantes pour équilibrer les facteurs structurels. 10. Conclusion Quarante ans après l’ajustement structurel, Madagascar ne dispose pas encore d’une capacité publique consolidée permettant de garantir l’accès à l’eau, à l’assainissement et à l’hygiène. La croissance démographique est forte, mais les progrès restent faibles ; les réseaux urbains se détériorent, la JIRAMA demeure en situation financière déficitaire et la maintenance reste très insuffisante. Les politiques des bailleurs ont joué un rôle, mais la trajectoire sectorielle résulte de l’entrecroisement des conditionnalités internationales, des choix nationaux et des contraintes structurelles. À cela s’ajoute l’influence d’autres partenaires (Union européenne, BAD, USAID, AFD, UNICEF, JICA, …), dont les approches parfois convergentes, parfois divergentes, ont aussi modelé le secteur. L’analyse de ces interventions croisées constitue une perspective essentielle pour comprendre les trajectoires passées et éclairer les marges d’autonomie stratégique pour l’avenir.