Reflexiones sobre la transposición en España de la directiva 2014/89/UE, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo

I I I I rou IUAM Ediciones Llnivel'siclacl Aul<Jncnrn1 9 788412 618303 de i\!Jadricl www.rdu.es Advertencias: Salvo autorizaci6n expresa de sus titulares y de las excepciones previstas, en su caso, por la ley, queda prohibida cualq��er forma de re�roduc ci6n, distribuci6n, comunicaci6n publica o transformac1on, total o parc1al, por cualquier medio, de esta obra. Copyright© 2022. RDU EDITORES. RDU REVISTAS ESPECIALIZADAS, S. L. Copyright © 2022. Para cada autor respecto de su trabajo. ISBN: 978-84-126183-0-3 DEP. LEGAL: M-26594-2022 PLANIFICACION DEL ESPACIO MARINO. APLICACION EN ESPANA DE LA DIRECTIVA MARCO 2014/89/UE La presente publicaci6n se realiza en el marco del proyecto de investigaci6n «La inci dencia de la Directiva Marco sobre la ordenaci6n del espacio maritimo en la legislaci6n espaf\ola» (DER 2014-58501-P), financiado por el Ministerio de Ciencia e lnnovaci6n. Planificaci6n de/ espacio marina. Aplicaci6n en Espana de la Oirectiva marco 2014/89/UE CAPITULO 2.0 REFLEXIONES SOBRE LA TRANSPOSICION EN ESPANA DE LA DIRECTIVA 2014/89/UE, POR LA QUE SE ESTABLECE UN MARCO PARA LA RODENACION DEL ESPACIO MARITIMO. Maria del Carmen NONEZ LOZANO............... 85 I. INTRODUCCION ............................................................................ 86 II. LA DIRECTIVA 2014/89/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, DE 23 DE JULIO DE 2014, POR LA QUE SE ESTABLECE UN MARCO PARA LA ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO .............................................................................. 87 Ill. EL REAL DECRETO DE 8 DE ABRIL, POR EL QUE SE ESTA BLECE UN MARCO PARA LA ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO ...................................................................................... 94 111.1 . ASPECTOS SUST ANTIVOS .. .. .. .. .... ........... .... .... .. .. .. .. .. .... ...... .... .. . 94 111.2. ASPECTOS FORMALES ............................................................... 1 09 IV. PRINCIPALES CONCLUSIONES ................................................... 117 V. BIBLIOGRAFIA ................................................................................ 118 CAPITULO 3.0 LA DIMENSION TRANSFRONTERIZA DE LA ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO EN ESPANA. Juan Luis SUAREZ DE VIVERO y Juan Carlos RODRIGUEZ MATEOS....... 121 I. INTRODUCCION ............................................................................ 121 II. LA PERSPECTIVA TRANSFRONTERIZA EN LA NORMATIVA EUROPEA Y ESPANOLA............................................................... 124 Ill. ESPACIO MAR\TIMO, DEMARCACIONES MARINAS Y FRONTERAS MARITIMAS ........................................................................ 129 IV. ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO Y ORGANISMOS REGIONALES .................................................................................. 132 V. ESPANA: FRONTERAS MARITIMAS Y PLANES.......................... 139 VI. CONCLUSIONES ............................................................................ 145 VII. REFERENCIAS BIBLIOGR.ASICAS .................................................. 146 CAPITULO 4.0 LA ARTICULACION ENTRE LAS ESTRATEGIAS MARINAS Y LOS PLANES DE ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO. EL CASO ESPECIAL DEL SECTOR DE LA ACUICULTURA. Blanca RODRIGUEZ-CHAVES MIMBRERO ....................... 151 I. EL NUEVO PACTO VERDE Y LOS MARES Y LOS OCEANOS . 151 II. LA «ECONOMIA AZUL» ................................................................ 160 Ill. LA DIRECTIVA MARCO SOBRE LA ESTRATEGIA MARINA Y LA DIRECTIVA PARA LA ORDENACION DEL ESPACIO MAR\TI MO. DOS HITOS PARA LA CONSTRUCCION DE UNA POLITICA MARITIMA INTEGRADA ...................................................... 164 8 IV. LAS ESTRATEGIAS MARINAS EN ESPANA................................. 174 fndice V. ��g P_LANES DE ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO EN ANA .................................................. . VI. LA NECESARIA INTEGRACION DE LAS .. E·S·TRATEG.i°AS .. MARi�· NAS y LOS PLANES DE ORDENACION DEL ESPACIO MARf TIMO SIN QUE SE COMPROMETA EL «BUEN ESTADO AM BIENTAL» DE LAS AGUAS MARINAS vI1. LA ORDENAc,oN DEL ESPAc,o MARfTiMo .. v.ii·s·E·c10R .. ci LA ACUICULTURA Vll.1. LA «ECONOMf;·;�·�·�:� .. ; .. �� .. ;��;�����·�; ........................... .. Vll.2. EL PLAN EUROPEO PARA DESARROLLAR LA .. E����·�;;·A;��· VI EN EUROPA (2021) ......................................... .. 1.3. DIREC'.RICES ESTRATEGICAS PARA UNA ACUICUL��·�; .. �·� .. �;· UE MAS SOSTENIBLE y COMPETITIVA (2021-2030) ............. .. Vll.4. Los PLANES DE ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO EN EL SECTOR DE LA ACUICULTURA Vll.4.a) Cuestianes preli;,j�;;�;· ..................................... . Vll.4.b) �a acuicultura en /os pr�y��t;; .. �j; .. POEM ....... . VIII. RECAPITULACION y ALGUNAS OTRAS CONSIDERACIONES·--· IX. BIBLIOGRAFfA ... ................................................................................. CAPITULO s.o PLANIFICACION MARITIMA y ORDENACION DEL. LITORAL: LAS INTERACCIONES TIERRA-MAR J Mana AGUIRRE I FONT . osep I. INTRODUCCION ..................................................................... . 11. EL coNCEP!O oE .. INTERP:cc·i'a·N·E·s .. T·i°EiRRA�MAR .. v··su ... oE·· TERMINACION EN LA DIRECTIVA 2014/89/UE y EL REAL DE: CRETO 363/2017 111. EL PROCEso DE .. iNTEGRAc.i"6.N ... DE···L;s··iN.TER.Ac·cioNEs· TIERRA-MAR EN LOS POEM EN TRAMITACION EN ESPANA 111.1. LA '.DENTIFICACION DE LOS TEMAS MAS RELEVANTES .. 111.2. ANALISIS DETALLADO DE CADA TEMA, CON ESTUDI�· .. ;� .. �;�· HERRAMIENTAS DE PLANIFICACION EXISTENTES y PROPUESTA DE ABORDAJE EN LOS POEM 111.2.1. Aportes de carg;; .. �;�;;;;;i�;;·t�� .. p·�-; .. ;�·;tid;;· t,erra-mar desde aglomeraciones urbanas a de desaladaras 111.2.2. Can�aminaci6·�-d�··;i��;;; .. ;�·d;i�·(;�id;, .. b�;�;;�· ma'.t�as, etc.) que se genera par determinadas act1v1dades humanas en tierra, y que afecta al d�sarrolla de actividades humanas en el mar 111.2.3. R1esgas de contaminaci6n marina y def litar�·i cau�ada par eve�t?s de contaminaci6n aguda acodental de act1v1dades realizadas en tierra ... 186 197 205 205 209 210 213 213 215 222 225 229 230 234 235 237 239 240 241 241 9 CAPITULO 2° REFLEXIONES SOBRE LA TRANSPOSICION EN ESPANA DE LA DIRECTIVA 2014/89/UE, POR LA QUE SE ESTABLECE UN MARCO PARA LA ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO Marfa del Carmen NUNEZ LOZANO Catedr6tica de Derecho Administrativo Centro de lnvestigaci6n en Patrimonio Hist6rico, Cultural y Natural Universidad de Huelva ABREVIATURAS UTILIZADAS: DMEM: Directiva 2008/56/CE del Parlamenta Europea y del Canseja, de 17 de junia de 2008, par la que se establece un marco de acci6n comunitaria para la polftica del medio marina (Directiva marco sobre la estrategia marina) DMOEM: Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Conseja, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenaci6n del espacia marftimo LPMM: Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protecci6n del media marina OEM: ardenaci6n del espacio marftima PMI: Polftica Marftima lntegrada RD: Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ardenaci6n del espacio marftima SUMARIO: I. INTRODUCCION. II. LA DIRECTIVA 2014/89/UE DEL PARLA MENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, DE 23 DE JULIO DE 2014, POR LA QUE SE ESTABLECE UN MARCO PARA LA ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO. Ill. EL REAL DECRETO DE 8 DE ABRIL, POR EL QUE SE ESTA BLECE UN MARCO PARA LA ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO. 111.1. ASPECTOS SUSTANTIV0S. 111.2. ASPECTOS FORMALES. IV. PRINCIPALES CON CLUSIONES. V. BIBLIOGRAFIA. 85 Planificaci6n def espacia marina. Aplicaci6n en Espana de la Directiva marco 2014/89/UE I. INTRODUCCION La ordenaci6n del espacio marftimo (OEM en lo sucesivo) europeo es una meta acariciada desde hace anos par la Union Europea, que se inserta en el contexto de la denominada «Polftica Marftima lntegrada»1 (PMI en lo sucesivo), impulsada desde 2005. Uno de las vectores clave de la PMI es, en efecto, la OEM, entendi da coma «un proceso par el cual las autoridades publicas analizan y asignan la distribuci6n espacial y temporal de las actividades humanas en las zonas marinas con vistas a alcanzar objetivos ecol6gicos, econ6micos y sociales»2• Con menos matices, esta es la definici6n que esta blece el artfculo 3.2 de la Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, par la que se establece un mar co para la ordenaci6n del espacio marftimo (DMOEM en lo sucesivo)3. La ordenaci6n del espacio marftimo comenz6 a adquirir carta de naturaleza en la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, par la que se establece un marco de acci6n comunitaria para la polftica del media marina (Directiva marco sabre la estrategia marina)4• La Directiva (DMEM en lo sucesivo) abor d6 indirectamente la OEM, pero exclusivamente desde la perspectiva ambiental. Al servicio del objetivo de lograr o mantener un buen esta do medioambiental del media marina (artf culo 1.1 ), obliga a la elabora ci6n y aplicaci6n de las denominadas estrategias marinas (artfculo 1.2), de las que forman parte las programas de medidas [artfculos 5.2.b) y 13]. Entre las que cita el anexo VI de la DMEM, se encuentra el «[c]ontrol de la distribuci6n espacial y temporal: medidas de gesti6n que influyan en el lugar y el momenta en que se autoriza una activi dad». 1 A las efectos de la directiva que nos ocupa, su artfculo 1.3 precisa el significado de la polftica marftima integrada: «la polftica de la Union cuyo objetivo es fomentar la adopcion coordinada y coherente de decisiones a fin de maximizar el desarrollo soste nible, el crecimiento economico y la cohesion social de las Estados miembros, en es pecial en lo que respecta a las regiones costeras, insulares y ultraperifericas de la Union, asf coma a las sectores marftimos, par media de polfticas coherentes en el ambito marftimo y de la cooperacion internacional pertinente». 2 Comunicacion de la Comision al Parlamento Europeo, al Consejo, al Consejo Eco nomico y Social Europeo, y al Comite de las Regiones «Ordenaci6n del espacio marfti mo en la UE -logros y desarrollo futuro», COM (2010) 771 final, p. 2. 86 El artfculo 3.2 citado no alude expresamente a la distribucion espacial y temporal. 4 M. C. NUNEZ LOZANO (2010: 30 y 31 ). Ref!exianes sabre la transpasici6n en Espana de la Directiva 2014189/UE, par la que se establece un marca para la ardenaci6n de! espacia marftima Finalmente, la materia dispone de una regulaci6n propia en la ya citada Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, par la que se establece un marco para la ordena ci6n del espacio marftimo. En las paginas que siguen analizaremos la transposici6n de la DMOEM en Espana, que se ha llevado a cabo mediante el Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, par el que se establece un marco para la or denaci6n del espacio marftimo (RD en lo sucesivo). En primer lugar, examinaremos brevemente la DMOEM para, seguidamente ya partir de las conclusiones que alcancemos, abordar el analisis del RD. Previamente, conviene aclarar que con el presente estudio no se pretende cuestionar las bondades de la planificaci6n marftima sino, desde otra perspectiva, apuntar las luces y sombras (mas sombras que luces, ciertamente) que se proyectan sabre la regulaci6n espanola. II. LA DIRECTIVA 2014/89/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CON SEJO, DE 23 DE JULIO DE 2014, POR LA QUE SE ESTABLECE UN MAR CO PARA LA ORDENACION DEL ESPACIO MARfTIMO A mi juicio, uno de las rasgos mas destacados de la DMOEM es su escasa «densidad imperativa». La lectura detenida de su articulado, en efecto, revela que a lo que obliga la Directiva es: 1. A determinar y aplicar una ordenaci6n del espacio marftimo (ar tfculos 1.2 y 4.1 ), cuyo ambito espacial es el conformado par las aguas marinas (artfculo 2.1 ), incluidas las aguas costeras o las partes de las mismas en la medida en que no hayan sido objeto de ordenaci6n te rritorial (artfculo 2.1)5. No se obliga a realizar una planificaci6n territorial, entendida esta como planificaci6n del espacio terrestre, en la medida en que la DMOEM no se aplica a esta ordenaci6n (artfculo 2.3)6• Cuesti6n distinta 5 Si finalmente la planificacion no alcanza a las aguas costeras (o a las partes de las mis mas), debe comunicarse en las planes de ordenacion marftima (artfculo 2.1 ). Este requisito se encamina, a mi juicio, a facilitar la labor de control que compete a las ins tancias de la Union. 6 La propuesta de Directiva inclufa la planificacion de la parte terrestre del litoral, aunque finalmente se descarto. A. SERENO (2015) ha destacado que con ello se esquivo 87 Planificaci6n def espacia marina. Aplicaci6n en Espana de la Directiva marca 2014189/UE es que un Estado miembro decida apostar par una planificacion inte grada del espacio marftimo y terrestre7• El plan o las planes resultantes han de estar elaborados, a mas tar dar, para el 31 de marzo de 2021 (artfculo 15.3). 2. A planificar actividades y usos. Al efecto, no se impone un determinado formato o contenido (artf culo 4.3), contemplando ademas la posibilidad de que los Estados in cluyan o tomen coma base «polfticas, normativas o mecanismos nacio nales existentes que hayan sido o esten siendo instituidos antes de la entrada en vigor de la presente Directiva, a condicion de que se ajus ten a los requisitos que establece la presente Directiva» (artfculo 4.6). No se impone la planificacion de actividades y usos concretos8• Al respecto, el artfculo 8.2 enumera, a tftulo ejemplificativo, una serie de ellos9, advirtiendo expresamente que es «sin perjuicio de las competen cias de los Estados miembros». Sf se descarta la planificacion de activi dades cuyo unico proposito sea la defensa o la seguridad nacional (ar tfculo 2.2); en realidad, no tiene mucho sentido esta exclusion, pues la DMOEM no impone un elenco de sectores de actividad que deban ser objeto de ordenacion, siendo por otra parte dudoso que algun Estado miembro se sienta inclinado a realizar una ordenacion de tales activi dades en el contexto transversal de la OEM. Mas bien parece que la DMOEM sigue en este punto a la DMEM10 • la regla de la unanimidad en el Consejo para la aprobaci6n de la Directiva, segun esta blece el artfculo 192.2 TFUE. 7 Asf lo considera tambien J. M. AGUIRRE I FONT (2020: 88). 8 L. KRAMER (2018). 9 Las zonas de acuicultura; las zonas de pesca; las instalaciones e infraestructuras para la prospecci6n, explotaci6n y extracci6n de petr61eo, gas y otros recursos energeti cos, minerales y aridos minerales, y la producci6n de energfa procedente de fuentes re novables; las rutas de transporte marftimo y las flujos de trafico; las zonas de entrena miento militar; las lugares de conservaci6n de la naturaleza y de las especies y las zonas protegidas; las zonas de extracci6n de materias primas; la investigaci6n cientffica; las ten didos de cables y de tuberfas submarinos; el turismo; y el patrimonio cultural submarino. 10 Artfculo 2.2. En el contexto de la DMEM sf tiene sentido la exclusion de estas actividades porque con ello no quedan vinculadas par el objetivo ambiental propio de la directiva, de manera que no quedan sujetas a restricciones par este concepto; con todo, el ultimo inciso del articulo 2.2 emplaza a las Estados a garantizar que estas ac tividades se lleven a cabo de un modo compatible con las objetivos de la directiva en la medida en que ello sea razonable y factible. 88 Ref/exianes sabre la transposici6n en Espana de la Directiva 2014189/UE, por la que se estab/ece un marco para la ordenaci6n def espacia marftimo Par otra parte, las actividades y usos, presentes y futuros, se han de distribuir espacial y temporalmente (artfculo 8.1 ); en principio, vale cualquier distribucion que se efectue11 • La distribucion temporal puede consistir, en mi opinion, en la planificacion de actividades o usos de ca racter estacional, de manera que, segun el momenta de que se trate, se desarrollen unas actividades u otras, que tendrfan asf el referido ca racter estacional; y tambien puede consistir en la ordenacion temporal de actividades o usos existentes y actividades o usos previstos para el futuro, segun el calendario o las previsiones que al efecto se puedan incluir en el plan. 3. A que en la planificacion se aplique un enfoque ecosistemico (ar tf culo 5.1 ), lo que explica que se prevea la realizacion de uno o varios planes [considerando numero 9 y artfculos 4.3, 5.3, 6.2.c) y 7.2]. 4. A que la ordenacion del espacio marftimo resultante contribuya a los objetivos de desarrollo y crecimiento sostenibles en el sector marftimo (artfculos 1.2, 4.4 y 5.1 ). Se mencionan los sectares energeticos en el mar, transparte marfti ma, pesca, acuicultura y media ambiente, incluida la resistencia a las efectos del cambio climatico, en las que la Union Europea tiene com petencias. Respecta de estas sectores, se indica que los Estados miem bros procurar6n contribuir a su desarrollo sostenible, de moda que no queda claro si las actividades y usos correspondientes a estas sectores deben ser objeta de la planificacion, procurando el abjetivo del desa rrallo sostenible; a si solo se obliga a procurar el desarrollo sostenible en el caso de que las actividades y usos de estos sectores sean abjeto de la planificacion. A mi juicio, y con base en el artfculo 8.2, esta ultima es la interpretacion correcta que, par otra parte, hace que el precepto sea en sf mismo reiterativo e inutil, puesto que el objetivo del desarro llo sastenible ya se encuentra enunciada en el apartado primero de este mismo artfculo 5, entre otros preceptos. Se anaden, a tftulo ejemplificativo, los objetivos de promocIan del turismo sostenible y la extraccion sostenible de materias primas (artf cula 5.2). En este caso, sf es claro que no hay obligacion de planificar las actividades y usos propias de estos sectares, pues la Union Euro11 En el considerando numero 11 se reconoce la competencia de las Estados para realizar «cualquier distribuci6n del espacio marftimo entre las distintas actividades y usos». 89 Planificaci6n def espacia marina. Aplicaci6n en Espana de fa Directiva marco 2014/89/UE pea no tiene estas competencias sectoriales, amen de que la misma redacci6n apunta a que se trata solo de posibles objetivos12• En cualquier caso, llama la atenci6n que se establezca coma objeti vo sefiero el del desarrollo sostenible13 para, inmediatamente, precisar que la Directiva «no afectara a la potestad de las Estados miembros de determinar el modo en que las diferentes objetivos se plasmen y pon deren en su plan o planes de ordenaci6n marftima» (artfculo 5.3). 5. A promover la coexistencia de las actividades y usos pertinen tes (artfculo 5.1 ), lo que parece implicar una apuesta o preferencia par actividades y usos que sean compatibles con otros, en detrimento de aquellos que, par sus caracterfsticas, son incompatibles o, en principio, presentan un fndice bajo de compatibilidad. 6. A que en la referida ordenaci6n se tengan en cuenta las interac ciones entre tierra y mar [artfculos 1.2, 4.2, 4.5, 6.2.a)J; las peculiarida des de las regiones marinas (artfculo 4.5); las actividades y usos exis tentes y futuros pertinentes y sus repercusiones en el media ambiente (artfculo 4.5), asf coma las interacciones pertinentes de dichas activida des y usos (artfculo 8.2); los recursos (artfculo 4.5); y los aspectos medioambientales, econ6micos, sociales y de seguridad [artfculo 6.2.b)]. En puridad, se trata de obligaciones de media y no de resultado, pues el mandato solo se refiere a «tener en cuenta» y no a un logro final14. En todo caso, se trata de menciones muy obvias desde la pers pectiva tecnica de la planificaci6n. En particular par lo que concierne a las interacciones entre tierra y mar, los Estadas pueden recurrir «a otros procesos formales a informa les, coma la gesti6n integrada de las costas». Nada impide, desde luego, que un Estada aborde la planificaci6n conjunta del espacio marftima y del terrestre, pero a lo unico a lo que abliga la DMOEM es a que se ten gan en cuenta las interacciones y a que el resultada de ella quede plas12 M. R. ZAMORA ROSELLO (2019: 956 y 964) considera que la DMOEM establece una jerarqura entre las objetivos enunciados en el artrculo 5.2. A mi juicio, la distinci6n entre unos y otros responde a que sabre las primeras materias la Union Europea tiene com petencias y sabre las segundas no, sin mayores consecuencias. 13 O mas propiamente, «el desarrollo y el crecimiento sostenibles», teniendo en cuenta «aspectos econ6micos, social es y medioambientales» (artfculo 5.1 ). 14 Respecto del artrculo 6, L. KRAMER (2018) sefiala que «dificilmente puede conside rarse que contenga obligaciones plenamente vinculantes para las Estados miembros». 90 Ref/exianes sabre la transpasici6n en Espana de la Directiva 2014189/UE, par la que se estab/ece un marco para la ardenaci6n def espacia marftima mad a en el plan o en las planes que elaboren (artfcula 7.1 ). En este con texta, se impone ademas atra obligaci6n de medias: la de procurar «pro maver la coherencia del plan o planes de ordenaci6n marftima resultan tes con otros procesos pertinentes» (artfculo 7.2), aludiendose especfficamente a la gesti6n integrada de las costas [artfculo 6.2.c)]. 7. A establecer etapas procedimentales para contribuir a las obje tivas de la ordenaci6n, tenienda en cuenta las actividades y usas perti nentes en las aguas marinas (artfculo 6.1 ). Ello va de suya si se entiende que se esta hacienda referencia a la elaboraci6n de las planes. Tambien se puede interpretar que «etapas procedimentales» tiene un significado mas amplio que conecta con la propia caracterizaci6n de la ordenaci6n coma un proceso de analisis y organizaci6n de actividades (artfculo 3.2), perfilandose asf con un carac ter abierto y dinamico, acorde con la escasa imperatividad de la DMOEM. Desde esta perspectiva, se cumple con la directiva si en su transposici6n se contempla la elaboraci6n de sucesivos planes en eta pas graduales. Asf, en un primer momenta la ordenaci6n podrfa con sistir solo en una distribuci6n espacial y temporal de algunas activida des y usos de caracter indicativo, con observancia, eso sf, del enfoque ecosistemico, del criteria de la promoci6n de la compatibilidad y de las obligacianes de media que impane la Directiva15. En las etapas sucesi vas, la planificaci6n se irfa completando con prescripciones de mayor calado y densidad, a la vista de las experiencias previas16 • En el curso del procedimiento, los Estadas: a) han de recabar la participaci6n publica [artfculos 6.2.d) y 9]; b) garantizar la coaperaci6n transfronteriza entre los Esta dos miembros [artfculos 6.2.f) y 11 J y pro mover la cooperaci6n con terceros pafses [artfculas 6.2.g) y 12]. Par otra pa rte, han de usar las mejores datos disponibles [artfculos 6.2.e) y 1 OJ. 8. A revisar los planes al menas cada diez afios (artfcula 6.3). Finalmente, coma ya se ha apuntada, la DMOEM deja deliberada15 L. L. KRAMER (2018) incluso apunta que algunas de estas obligaciones de media (tener en cuenta las actividades y las usos relevantes que se desarrollen en las aguas marinas, las interacciones tierra-mar y los aspectos medioambientales, econ6micos, sociales y de seguridad) se predican del proceso de planificaci6n y no de las planes. 16 Apoya esta tesis el art1culo 6.2, que contempla prescripciones de puro procedi miento y otras relacionadas con las contenidos de la planificaci6n. 91 Planificaci6n de/ espacia marina. Aplicaci6n en Espana de /a Directiva marco 2014/89/UE mente en la mas absoluta indefinicion la determinacion del alcance y cobertura de las planes (artfculo 2.3). Como se aprecia, es a muy poco a lo que obliga la DMOEM que, para fraseando a SERENO, sabe a poco17. En este sentido, resulta muy expresivo el considerando numero 8: «Con objeto de promover la coexistencia sos tenible de las usos y, si procede, la adecuada distribucion del espacio ma rftimo entre las usos pertinentes, debe establecerse un marco consistente, al menos, en el estab/ecimienta y aplicaci6n par parte de las Estadas miem bros de una ordenaci6n de/ espacio marftima que de /ugar a planes»18• La razon de ello es, probablemente, la falta de competencia de la Union Europea para imponer alga mas de lo que aquf se ha consigna do19; y ello, aun suponiendo que la ordenacion del espacio marftimo no sea, de suyo, ordenacion territorial20 • De hecho, las primeros documen tos sabre OEM sefialaban que la pretension de la Union en la materia era, simplemente, «facilitar el desarrollo de la ordenacion del espacio marftimo» y «fomentar su aplicaci6n», desde la premisa de las ventajas economicas de este enfoque21 • Asf las cosas, cabe preguntarse cual es la raz6n ultima de la DMOEM. Como ya se anticipo al comienzo de este estudio, no se duda de la ban17 2015. La autora indica que e\lo se debe a «las negociaciones previas a la apro bacion de la Directiva» y a «la irreductib\e posicion adoptada par el Comite de las Re giones». Puede verse una valoracion muy critica de la Directiva en L. KRAMER (2018). 13 Cursivas af\adidas. 10 La DMOEM se apoya en las artfcu\os 43.2, 100.2, 192.1 y 194.2 de\ Tratado de Funcionamiento de la Union Europea, esto es, en sus competencias sabre pesca, nave gacion marftima, media ambiente y energfa. El considerando numero 9 de la directiva indica que «[s]in perjuicio del acervo de la Union existente en las ambitos de la ener gia, el transporte, la pesca y el medio ambiente, la presente Directiva no debe impo ner ninguna otra obligacion nueva, especialmente par lo que se refiere a las opciones concretas elegidas par las Estados miembros respecto de la manera de conducir las polfticas sectoriales en estos ambitos, sino que debe aspirar mas bien a contribuir a esas polfticas mediante el proceso de ordenacion». lnicialmente, la propuesta de Directiva abarcaba tambien la parte terrestre de la costa pero, debido a la oposicion de a\gunos Estados y de\ Comite de las Regiones, basada en la falta de competencia de la Union, el texto aprobado renuncia al estab\e cimiento de\ marco para la gesti6n integrada de las costas. Vid. L. KRAMER (2018) y A. MENENDEZ REXACH (2020: 131 y 55.). 20 En cuyo caso, y como advierte L. KRAMER (2018), la base jurfdica de la Directiva deberfa haber sido el apartado segundo del articulo 192 TFUE y no el apartado primero. 21 «Hoja de ruta para la ordenacion de\ espacio marftimo: creacion de principios comunes en la UE», COM (2008) 791 final, pp. 2 y ss. 92 Ref/exianes sabre la transpasici6n en Espana de la Directiva 2014189/UE, par la que se estab/ece un marco para la ordenaci6n de/ espacia marftimo dad de la empresa de ordenacion del espacio marftimo y de que una adecuada planificacion puede contribuir a la consecucion de las objeti vos de crecimiento economico de la Union. Desde esta perspectiva, es logico el interes de las instituciones europeas, siendo buena muestra de ello la atencion que se ha venido prestando a esta materia en el contex to de la PMI. A mi juicio, aquf reside la clave que en ultima instancia ha motivado la DMOEM, desde la premisa de que la Union Europea, no es solo que disponga de bases jurfdicas debiles para imponer la planifica cion del espacio marftimo sino que, ademas, carece de legitimacion en el escenario internacional para reivindicar un espacio marftimo europeo. Al respecto, GUTIERREZ CASTILL022 ha conectado las objetivos de creci miento economico con la «extension de la jurisdiccion de las Estados en el mar y, par consiguiente, con un aumento de la apropiacion del media marina y sus recursos», subrayando que la Union «carece de fundamento jurfdico para crear espacios marinas y delimitar fronteras» y que son las Estados las que han de hacer uso de las derechos reco nocidos en la Convencion de las Naciones Unidas sabre el Derecho del Mar de 1982. El autor expresa que la Union «necesita, para una efecti va ordenacion del espacio marina, que sus Estados miembros hagan uso de las derechos reconocidos en la Convencion de Montego Bay y colaboren en una mejor y mayor definicion de los espacios marinas si tuados frente a sus costas», destacando la pretension de que las Esta dos establezcan nuevas zonas economicas exclusivas para favorecer el crecimiento y la sostenibilidad. Esta tendencia -concluye GUTIERREZ CAS TILLOha propiciado la publicacion de la DMOEM. Asf pues, puede considerarse que la DMOEM responde a la estrate gia consistente en obligar a realizar una planificacion del espacio marf timo («la que sea», podrfamos decir) para con ello motivar a las Esta dos en el sentido apuntado por GUTIERREZ CASTILLO. Se comprenden, asf, las varias invocaciones a la Convencion que se encuentran en la DMOEM, tanto para sefialar que la misma no afecta a la posicion de las Estados miembros en la Convencion (artfculo 2.423), coma para re22 2015. 23 «La presente Directiva no afectara a las derechos de soberanfa ni a la jurisdic cion de \os Estados miembros sobre aguas marinas determinados par las disposicio nes pertinentes del Derecho Internacional, en especial la CNUDM. En particular, la apli cacion de la presente Directiva no afectara al trazado y delimitacion de las fronteras marftimas par las Estados miembros de conformidad con las disposiciones aplicab\es de la CNUDM». 93 Planificaci6n de/ espacia marina. Aplicaci6n en Espana de la Directiva marco 2014189/UE cordar que la ordenaci6n del espacio marftimo, que ha de contribuir a la mejora de la cooperaci6n transfronteriza, debe realizarse de confor midad con la Convenci6n (artfculo 1.2). Resulta especialmente signifi cativo el considerando numero 7, en el que se expresa que «[l]a pla nificaci6n de los espacios marinas supone la evoluci6n I6gica y la estructuraci6n de las obligaciones y la utilizaci6n de los derechos otor gados en el marco de la CNUDM y un instrumento practico para ayu dar a los Estados miembros a cumplir sus obligaciones». Ill. EL REAL DECRETO DE 8 DE ABRIL, POR EL QUE SE ESTABLECE UN MARCO PARA LA ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO La DMOEM ha sido transpuesta mediante el Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenaci6n del espacio marftimo. El RD consiste, basicamente, en una version de la DMOEM que prac ticamente se limita a detallarla en lo que es imprescindible, de manera que muchos de sus preceptos son reproducci6n literal de los que con tiene aquella. Debe destacarse, desde este mismo momenta, que Espa na ha cumplido formalmente con la obligaci6n de transposici6n, fuera de plaza, por cierto, pero que no ha realizado la autentica transposici6n que es exigible desde la perspectiva del Derecho interno. Con todo, des de la perspectiva referida, sf que expresa el alcance que para el Estado tiene su competencia en la materia, de modo que, a la inversa, delimita las competencias auton6micas, lo que resulta especialmente interesante por lo que concierne a las aguas costeras, segun habremos de ver mas adelante. El RD suscita varias cuestiones de interes, tanto de forma coma de fondo. Examinaremos en primer lugar las aspectos sustantivos y des pues los que convencionalmente denominamos aspectos formales. 111.1 . ASPECTOS SUSTANTIVOS 111.1.1. Las opciones concretas que el Real Decreto acoge En primer lugar, tras el analisis de la DMOEM realizado, cabe plan tearse que opciones concretas acoge el RD respecto de las posibilida des que ofrece la norma europea. 94 Ref/exianes sabre la transpasici6n en Espana de la Directiva 2014189/UE, par la que se estab/ece un marco para la ardenaci6n de/ espacia marftima Al efecto, debemos tener presente que la escasa densidad impera tiva de la DMOEM obedece, en buena medida, al reconocimiento implf cito de que en la materia regulada la competencia de las Estados es singularmente «intensa». De manera que, a modo de un juego de suma cero, es la norma nacional de transposici6n la llamada a establecer la regulaci6n sustantiva necesaria para que la ordenaci6n del espacio marftimo pueda llevarse a cabo con garantfas de efectividad y de segu ridad jurfdica. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que, en nuestro Estado, las opciones abiertas por la directiva encuentran el lfmite de las competencias de las comunidades aut6nomas y de las municipios. Ello explica que el RD haya descartado de antemano algunas posibilidades. Veamos a continuaci6n las opciones concretas par las que se ha decan tado nuestra norma de transposici6n. 1. Como era esperable, se excluye la aplicaci6n del RD a las activi dades cuyo unico prop6sito sea la defensa o la seguridad nacional. El artfculo 2.2 DMOEM excluye su aplicaci6n a estas actividades y el artf culo 2.2.a) RD tambien. Quiere ello decir que las POEMs no habran de asignar nuevos espacios para la realizaci6n de estas actividades, sin perjuicio de que sf deban observar las zonas al efecto ya delimitadas y de que, tras su aprobaci6n, esten sujetos a las posibles cambios que puedan producirse a rafz de la delimitaci6n de nuevas zonas, si fuera el caso. Asf lo sugiere la inclusion en el artfculo 10.2 de «los distintos tipos de zonas definidas en la Ley 8/1975, de 12 de marzo, de zonas e instalaciones de interes para la Defensa Nacional, asf como la [sic] zo nas marinas utilizadas para el desarrollo de ejercicios de las Fuerzas Armadas». Debe entenderse, respecto de estas zonas, que no solo han de ser «recibidas» par los POEMs sino que, ademas, no sera posible predeter minar en ellas actividades y usos compatibles, salvo que ello tenga lu gar de manera condicionada a lo que pueda resultar de la aplicaci6n de la referida Ley24 o, coma en el procedimiento de elaboraci6n de los planes (o plan) en curso se esta hacienda realmente25, partiendo de la 24 Vid. por ejemplo los artfculos 6 y 9 de la Ley. 25 Vid. https:l lwww. m iteco.go b.esleslcostasltem a sip rotecci on-m edi o-m a ri n ol o rdenaci on-d el-esp a cio-ma riti mold ef au lt.aspx La referencia que hago en texto a «planes (o plan)» responde a la desviaci6n que se aprecia en el proyecto de real decreto respecto de lo establecido en el artfculo 4.1 RD, ya que en lugar de un POEM por cada demarcaci6n marina, se preve un instru mento complejo compuesto por una parte comun para las cinco demarcaciones y una parte especifica para cada una de ellas. 95 Planificaci6n def espacia marina. Aplicaci6n en Espana de fa Directiva marco 2014/89/UE vinculante [ ... ] fuerza normativa», tambien para los particulares61 • A fa vor de! caracter vinculante de !os POEMs se han pronunciado igua!men te ZAMORANO WISNES62 y A. LOBO R0DRIG063 . Finalmente, el proyecto de real decreto de aprobaci6n de los POEMs, y con independencia del concreto caracter de las determinacio nes y contenidos de los planes, que son objeto de analisis en otros capftulos de esta obra64, presenta la estructura de una norma jurfdica (se compone de cuatro artfculos, una disposici6n adicional, dos dispo siciones finales, y dos anexos) y en el preambulo se califica a sf mismo coma norma. Con todo, en su articulado encontramos dos menciones que sugieren lo contrario: 1) El articulo 1.2 senala que «[l]os planes de ordenaci6n del espacio marftimo tienen caracter instrumental para fo mentar el crecimiento sostenible de las economfas marftimas, el desa rrollo sostenible de los espacios marinas y el aprovechamiento soste nible de los recursos marinas»; 2) El articulo 4, sobre el contenido de los planes, lo califica como informaci6n, pues se refiere exclusivamen te a «la informaci6n contenida en los planes». En cambio, el bloque IV («ordenaci6n del espacio marftimo») del anexo I («parte comun a todas las demarcaciones marinas») se establece que «[l]a delimitaci6n geogra fica de la zonificaci6n, asf coma las disposiciones, limitaciones y crite rios establecidos en esta ordenaci6n, se aprueban par real decreto, y tendran por tanto caracter normativo». "1 2017. Apunta que «[ ... ] la posibilidad de que se puedan realizar actividades de pendera del informe de compatibilidad a que estara sometida la autorizaci6n de acti vidades. Este informe, en todo caso, debera decidir acerca de la compatibilidad de cada actividad no solo con la estrategia, sino tambien con el espacio concreto en donde se solicite llevarla a cabo». Vid. tambien 2020: 1 05 y 106. c 2018. El autor fundamenta este caracter en la consideraci6n del RD como nor ma de desarrollo parcial de la LPMM y en su configuraci6n coma directriz comun a todas las estrategias marinas, de modo que las POEMs han de tener el mismo carac ter vinculante que las estrategias marinas. Anade que su naturaleza normativa puede deducirse tanto de los artrculos 10.1 y 11.2 RD como del data de que se aprueban par Real Decreto. Concluye afirmando que «sus disposiciones obligan a las Administracio nes ya los particulares, si bien, por si mismos no crean derechos u obligaciones para los particulares, pudiendo establecer limitaciones [ ... ]»; y que el establecimiento de li mitaciones plantea menos problemas jurfdicos que en tierra, al ser el mar dominio publico marftimo-terrestre, de modo que «el ejercicio de cualquier actividad requiere autorizaci6n administrativa expresa». GJ 2020: 369. G·1 M. GARCiA PEREZ (2022) ya ha tenido la oportunidad de referirse a «la agotadora tarea de encontrar lo normativo en una meritoria marana de datos geograficos, socio econ6micos y ambientales a veces porn ordenados, desigualmente tratados y en algu nas partes incompletos». 108 Reflexiones sobre la transpasici6n en Espana de la Directiva 2014189/UE, par la que se estab/ece un marca para la ardenaci6n def espacia marftima El silencio del RD sabre la naturaleza de los POEMs y el caracter de sus determinaciones emplaza, I6gicamente, al analisis minucioso del real decreto que los apruebe, lo que excede del ambito propio de este estudio. Sf procede apuntar que acaso el silencio del RD sabre estos extremos sea deliberado. En efecto, en el planteamiento original del proyecto de RD, los POEMS se aprobarfan por acuerdo del Consejo de Ministros, lo que fa cilitarfa la confecci6n de unos primeros POEMs a modo de «ensayo», si se nos permite esta expresi6n, acordes con la escasa densidad impera tiva de la DMOEM a la que antes me he referido; y acordes tambien con el propio RD de transposici6n que, como tambien he anticipado, cumple con esta obligaci6n de manera formal. Finalmente, se ha pre visto la aprobaci6n por real decreto, siguiendo el dictamen del Consejo de Esta do, entendiendose que ello hacfa de los planes norm as jurf di cas. Sin embargo, esta prevision introducida a rafz del dictamen citado no vino acompanada de la modificaci6n de otros extremos del proyec to de real decreto de transposici6n, ni de la introducci6n de otros con tenidos adicionales en consonancia con el caracter normativo de las POEMs. Ello confiere versatilidad a esta figura, ciertamente, pero a cos ta de la seguridad jurfdica. En todo caso, no esta de mas recordar que el artfculo 3.2 DMOEM define la ordenaci6n del espacio marftimo coma un proceso de analisis y organizaci6n, no coma un resultado en senti do estricto, definici6n que el artfculo 3.b) RD transcribe, anadiendo que esta ordenaci6n, este proceso, «se entendera como sin6nimo de "pla nificaci6n espacial marina" o "planificaci6n espacial marftima"». A mi juicio, el planteamiento de MENENDEZ REXACH, antes expuesto, esta mas pr6ximo a esta noci6n de la planificaci6n y es la orientaci6n con la que, a grandes rasgos, parece que se estan elaborando los POEMs. Unos POEMs que, a tenor de la informaci6n de la que se dispone en estos momentos, aunque lleguen a ser calificados por el real decreto que los apruebe coma normas jurfdicas, tendran escasa densidad prescriptiva, con amplio predominio de directrices y orientaciones en detrimento de autenticos mandatos vinculantes. 111.2. ASPECTOS F0RMALES 111.2.1. Los tftulos competenciales La disposici6n final primera del RD justifica la competencia para su emanaci6n en los apartados 23 y 13 del articulo 149.1 CE. A mi juicio, 109 Planificacion de/ espacio marina. Ap/icacion en Espana de la Directiva marco 2014/89/UE es el tftulo competencial del apartado 13 el que realmente otorga co bertura al RD, aunque de manera forzada65 • Y es que, descartada la ti tularidad del dominio publico coma titulo atributivo de competencias, dado lo inconveniente que resultaria reconocer abiertamente que el mar es territorio (porque entonces la competencia para su ordenaci6n corresponderia a las comunidades aut6nomas) y teniendo en cuenta que las tftulos competenciales sectoriales del Estado que inciden en el mar no agotan el catalogo de actividades y usos marftimos, no queda otra que acudir a las dos titulos competenciales transversales de vis expansiva que son la protecci6n del media ambiente y la ordenaci6n general de la economfa (en la relectura que realiza el Tribunal Consti tucional del articulo 149.1.13 CE). Ahora bien, coma ya he anticipado, s6Io el apartado 13 del articulo 149.1 CE ofrece cobertura al RD. A mi juicio, el RD no es una norma dictada para la protecci6n del media ambiente ni las POEMs son pla nes ambientales66 • Cuestiones distintas son el deber general de protec ci6n del media ambiente, las obligaciones que imponen las principios de desarrollo sostenible y de integraci6n y las lfmites derivados de la legislaci6n ambiental, ademas del refuerzo especffico que presta la or denaci6n establecida en la LPMM y la vinculaci6n de las administracio nes publicas a las estrategias marinas. Toda esto explica y justifica las reiteradas apelaciones a lo ambiental que realiza el RD, apelaciones estas que no convierten al RD en una norma propiamente ambiental. cs Tan forzada, que en el dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de RD se adscribe la ordenaci6n espacial del territorio, que caracteriza como un tftulo transversal, al artfculo 149.1.13 CE y se establece un paralelismo con el Real Decreto Legislativo 7 /2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitaci6n Urbana. '" No lo son por su contenido ni por su procedimiento de elaboraci6n, puesto que se sujetan a evaluaci6n ambiental estrategica (artfculo 8.1 RD). Recordemos que «la exigencia de evaluaci6n ambiental estrategica de planes y programas impuesta por el ordenamiento comunitario europeo e interno espanol excluye precisamente aquellos planes que tienen como genuina finalidad la protecci6n ambiental de un lugar o zona concretos, ya que, como es I6gico, estos planes colman las exigencias de evaluaci6n ambiental que para otros planes y programas exige tanto nuestro or denamiento interno como el comunitario europeo» (STS de 30 de septiembre de 2014, rec. 4573/2012). A mi juicio, la circunstancia de que el proyecto de real de decreto de aprobaci6n de los planes tenga en cuenta y atienda a las exigencias de la protecci6n ambiental no convierte a los POEMs en normas (o instrumentos, si se prefiere) ambientales. En la doctrina, B. LOZANO CUTANDA (2017) y J. R. FUENTES I GAS6 (2017 y 2020: 99) consi deran que la ordenaci6n del espacio marftimo tiene una finalidad claramente ambiental. 110 Reflexiones sobre la transposici6n en Espana de la Directiva 2014/89/UE por la que se estab/ece un marco para la ordenaci6n de/ espacio marfti�o En realidad, la invocaci6n del artfculo 149.1.23 parece obedecer al afan par vincular el RD con la LPMM en clave de reglamento ejecutivoG7_ 111.2.2. La refaci6n con fa Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protecci6n def media marina La L'.MM es una norma de perfil claramente ambiental. No parece necesano extractar todas las menciones de la Ley que lo confirman; baste con senalar que su objeto es establecer «[ ... ] el regimen jurfdico que rige la adopci6n de las medidas necesarias para lograr o mante ner el buen estado ambiental del media marina, a traves de su planifi caci6n, conservaci6n, protecci6n y mejora» (artfculo 1.1 ). La planificaci6n a la que alude el citado artfculo 1.1 es la que se lle va a cabo a traves de las estrategias marinas, caracterizadas en el arti culo 1.3 coma «[l]os instrumentos esenciales de planificaci6n del me dia marina» y de naturaleza claramente ambiental, coma se desprende de las objetivos especfficos que les asigna el articulo 1.3. Esta planifica ci6n, coma en su df a expuse con ZAMORANO W1sNES, «opera en negativo respecto de la ordenaci6n de usos que pueda resultar con arreglo a la legislaci6n sectorial econ6mica»; quiere ello decir que «se supedita la concreta realizaci6n de un uso o actividad a lo que resulte de la Estra tegia o cuando menos a la compatibilidad con la misma, y no que la LP�� fuerce a una planificaci6n en positivo, esto es, a una prevision ant1c1pada de usos concretos localizados espacialmente, lo que por otra parte no se descarta, pues dependera de lo que se disponga desde la ordenaci6n sectorial de actividades»; la funcionalidad de la planificaci6n que contempla la LMM se centra, asi, en la «definici6n en positivo de lo que la tutela ambiental demanda y, al mismo tiempo, su vinculaci6n en clave negativa coma If mite a las ordenaciones sectoriales»68. Asi lo evidencia, en mi opinion, el artfculo 3.2 de la Ley. En este orden de cuestiones, el artfculo 4 LPMM, bajo el titulo «cri terios de planificaci6n en el media marina», se refiere a la planificaci6n ambiental a traves de las estrategias y a sus consecuencias sabre las . 67 Precisamente, el dictamen del Consejo de Estado considera que el tftulo ambiental no plantea problemas, anadiendo que «[c]oincide con el que senala la disposi ci6n final primera de la Ley que se pretende desarrollar» y subrayando ademas que es el tftulo competencial prevalente. GS M. C. NUNEZ LOZANO y J. ZAMORANO WISNES (2012). 111 Planificacion def espacia marina. Aplicacion en Espana de la Directiva marco 2014/89/UE polfticas sectoriales, no a la planificaci6n espacial tendencialmente holfstica del media marina, que es la que aborda, casi siete af\os des pues, el RD. La LPMM transpone la DMEM, en la que ciertamente co bra carta de naturaleza la posibilidad de ordenar las espacios marfti mos69, pero a traves de las programas de medidas de las estrategias. En esta directiva no se contempla la planificaci6n espacial coma tal; ese paso lo da la DMOEM, de perfil, valga la expresi6n, claramente econ6mico70 y que no se justifica en la DMEM71 , sin perjuicio de que la consi dere a determinados efectos72 y sin perjuicio tambien de que en la DMEM se puedan apreciar consideraciones econ6micas73 . 69 M. C. NUNEZ LOZANO (2020: 31 ). 70 La finalidad pretendida por la DMOEM se expresa claramente en su articulo 1.1: «La presente Directiva establece un marco para la ordenaci6n del espacio maritimo, con vistas a fomentar el crecimiento sostenible de las economfas maritimas, el desa rrollo sostenible de los espacios marinas y el aprovechamiento sostenible de los re cursos marinas". La mejora medioambiental del medio marina no es, en sf misma con siderada, una finalidad de la planificaci6n, sin perjuicio de que desde el inicio se haya enfatizado que debfa aspirar a su protecci6n y mejora [vid. por ejemplo «Hoja de ruta para la ordenaci6n del espacio marftimo: creaci6n de principios comunes en la UE», COM (2008) 791final, p. 4]. En este sentido, la utilizaci6n del termino «espacio marfti mo", en lugar de «espacio marina», no es inocua: en el documento que acabo de citar, la Comisi6n tuvo la ocasi6n de precisar que «[s]e concede preferencia al termino orde naci6n del espacio marftimo sobre ordenaci6n del espacio marina con objeto de des tacar el enfoque intersectorial global del proceso» (nota 3, p. 2; los subrayados se en cuentran en el original). En la doctrina, M. ORTfz GARCiA (2020: 67) ha calificado esta directiva como el pilar economico de la Polftica Marftima lntegrada. 71 Al respecto, sefiala el dictamen del Consejo de Estado que, aunque la DMOEM esta materialmente vinculada con la DMEM, «no se trata de un desarrollo de esta». A juicio de J. ZAMORANO W1sNES (2018), la relacion entre ambas de directivas es de especia lidad, siendo mas amplio el objeto de la DMOEM. En opinion de B. SoRo MATEO (2020: 325), la DMOEM trasciende la finalidad tuitiva del regimen jurfdico ambiental de las areas marinas protegidas. 72 En concreto, se refiere a ella en el considerando 2°, al hilo de la mencion a la PMI, para destacar que es su pilar medioambiental y que establece el objetivo de al canzar el buen estado ambiental; en el considerando 14°, para sefialar que debe apli carse el enfoque ecosistemico que contempla su artfculo 1.3; en el considerando 15°, para subrayar que la OEM va a contribuir al logro de sus objetivos (y a los de otras directivas que se mencionan); en el considerando 22°, en el contexto de los plazas aplicables a los POEMs, que deben guardar coherencia con los calendarios estableci dos en la DMEM (entre otras directivas que se citan); y en el artfculo 4, cuyos aparta dos 3 y 4 se remiten a la DMEM para las definiciones de region marina y de aguas marinas. El dictamen del Consejo de Estado encuentra otra vinculacion en el conside rando 3°, pero lo cierto es que el mismo se refiere a la ordenaci6n del espacio marfti mo de manera aut6noma, sin conectarla con la DMEM. 73 B. R0DRiGUEZ-CHAVES MIMBRERO (2020: 54). 112 Reflexianes sabre la transpasicion en Espana de la Directiva 2014/89/UE, por la que se estab/ece un marco para la ardenacion de/ espacia marftima En consecuencia, el RD es una norma que va mucho mas alla de lo ambiental, «de la mera protecci6n del media marina» (SANZ LARRUGA)74, pues se mueve en otro piano, que es el de la economfa. No pretende «la protecci6n del media marina y costero» (coma en cambio sef\ala SANZ LARRUGA)75, sino planificar las usos y actividades con claros tintes econ6micos, sin perjuicio de que los POEMs se encuentren vinculados por las estrategias marinas, en especial por los objetivos ambientales y los programas de medidas76. Por todo ello, no puede considerarse que el RD sea un reglamento ejecutivo de la LPMM77 • Este caracter lo afirma el propio RD, cuya exposi ci6n de motivos invoca el artfculo 4.2 LPMM. Pero lo cierto es que el pre cepto no se refiere a la planificaci6n espacial marftima que regula el RD78, 7•; 2018. 75 2018. 76 Asf lo sefiala A. MENENDEZ REXACH (2020: 164) respecto de los objetivos ambien tales de las estrategias. Con anterioridad sostuvo que la estrategia es una parte del POEM (2016: 47); tambien F. J. SANZ LARRUGA (2018) y s. SALVADOR GI MENO (2020: 143) han mantenido que la estrategia se integra en el POEM. 77 En igual sentido, vid. A. MENENDEZ REXACH (2020: 141 y ss.), que argumenta que la potestad reglamentaria del Gobierno es originaria y no necesita de habilitaci6n. 78 El dictamen del Consejo de Estado, en la parte en la que afirma que el RD es un reglamento ejecutivo de la LPMM, reproduce la letra f) del precepto, que se refiere a «[l]a ordenacion de las actividades que se llevan a cabo o pueden afectar al medio marina". Parece, asf, que el alto 6rgano consultivo identifica esta ordenacion de las actividades con su planificaci6n espacial. Sin embargo, no son conceptos coincidentes, sin perjuicio de que la referida ordenacion sectorial de actividades pueda establecer criterios de emplazamiento o zonificaciones. Mas adelante, con ocasi6n del analisis del rango normativo de esta norma de transposicion, reafirma su caracter de reglamento ejecutivo: «aunque la relaci6n entre normas del derecho de la Union no sea jerarqui ca, lo cierto es que de los propios considerandos de la Directiva 2014/89/UE, que aho ra se transpone, se deriva una vinculaci6n material con la Directiva que permite al derecho interno, utilizando su sistema de fuentes, establecer ese tipo de vinculaci6n». En concrete, y ahora por referencia a la LPMM, el Consejo de Estado pone especial enfasis en el punto 11 del Anexo V, que se refiere a la planificaci6n espacial marina en el contexto de los programas de mediclas, concluyendo que «desde la perspectiva interna, la ordenaci6n espacial y la planificaci6n espacial constituyen un mecanismo previsto en la Ley 41/2010 que (en los artfculos 4, 13 y 15, entre otros) habilita direc trices comunes y desarrollo de criterios que pueden adoptar la forma de real decreto (instrumento por excelencia del maxima ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno), como hace el proyecto sometido a consulta. Es mas, el artfculo 1.3 senala claramente que mediante este Real Decreto se desarrolla esa directriz («Este marco de ordenaci6n constituira una directriz comun a todas las estrategias marinas, de acuer do con lo establecido en el artfculo 4.2.f) de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre»)». A mi juicio, estos argumentos resultan forzados porque, coma ya he sefialado, la planifi113 Planificaci6n de/ espacio marina. Aplicaci6n en Espana de la Directiva marco 2014/89/UE ni contiene habilitaci6n reglamentaria alguna79. En primer lugar, se refie re propiamente a directrices, que no tienen por que ser aprobadas como hormas. Y en segundo lugar, las directrices, comunes a todas las estrate gias marinas, pretenden garantizar la coherencia de sus objetivos, de manera que es claro que se incardlnan en el procedimiento de elabora ci6n de la planificaci6n ambiental marina80• 111.2.3. El rango de la norma Otro de las aspectos formales debatidos, en relaci6n con el RD que analizamos, ha sido el de la su adecuaci6n desde el punto de vista del rango normativo. A favor de la transposici6n de la DMOEM mediante una norma con rango de Ley se pronunci6 tempranamente MENENDEZ REXACH81 ; y se han mostrado crfticos con la transposici6n llevada a cabo mediante Real De creto SANZ LARRUGA82 y GARCIA PEREZ83 . Por SU parte, FUENTES I GAS6, recono ciendo la conveniencia de que la transposici6n se hubiera efectuado mediante una norma con rango de ley, puntualiza tambien que «buena parte del acervo normativo en materia ambiental esta recogido en nor mas de! Ejecutivo, coma sucede en el caso que aquf nos ocupa»84. El Consejo de Estado, par su parte, ha considerado que el uso del Real Decreta es coherente con el desarrallo reglamentario «prevenido caci6n que contempla la LPMM es solo ambiental y en el contexto de las programas de medidas de las estrategias marinas. La I6gica que expresa el Consejo de Estado conducirfa, en el caso de las aguas continentales, a considerar que el Estado puede realizar una ordenaci6n del territorio de las demarcaciones intercomunitarias, de ca racter holistico, al socaire de los programas de medidas de las planes hidrol6gicos de las referidas demarcaciones. 79 En igual sentido se pronuncia el dictamen del Consejo de Estado. ea En la doctrina, J. ZAMORANO W1SNES (2018) ha estimado que la formula de consi derar que el marco de ordenaci6n del espacio marina que contiene el RD es la direc triz comun a las estrategias «no deja de ser una formula ingeniosa, pero artificial» y que «el metodo buscado resulta un tanto forzado». Para A. MENENDEZ REXACH (2020: 137), el argumento del RD «es alambicado, para decirlo suavemente [ ... ] Una "directriz" de mediados de 2017 poco podfa influir en la coordinaci6n de unas estrategias que esta ban a punto de aprobarse». s; 2016: 48 y 49. Vid. tambien 2020: 143 y 144, precisando, no obstante, que la planificaci6n del media marina no es materia reservada a la ley en la CE. 82 2017y 2018. 33 2022. 84 2020: 1 03. 114 Ref/exiones sabre la transposici6n en Espafia de la Directiva 2014/89/UE, por la que se establece un marco para la ordenaci6n def espacio marftimo y/o requerida» en la LPMM y en la Ley y 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC en lo sucesivo), si bien entiende que «por su gran importan cia y alcance» la materia deberfa haber sido regulada por ley, dado que «[ ... ] establece un marco de referencia que va a ser de necesaria ob servancia para las multiples actividades que hoy en dfa se llevan a caba en el ambito geografico del media marina, y cuya adecuada coordina ci6n con las estrategias marinas ha de garantizarse al maxima». A mi juicia, el Consejo de Estado no enfoca adecuadamente la cues ti6n, pues no se trata de que el marco de referencia deba ser observa do sino de que el rango reglamentario de la norma de transposici6n impide establecer un marco de referencia incondicionado. Asf, par ejemplo, y dejando ahora a un lada la circunstancia de que el RD no establece criterios algunos de compatibilidad de actividades y usos, lo cierto es que, aunque hubiera querido hacerlo, no habrfa sido posible respecto de las zonas militares a las que se refiere el artfculo 10.2.f), dado que la materia se encuentra regulada en la Ley 8/1975, de 12 de marzo85 (n6tese, a este respecto, la diferencia respecto de las estrate gias marinas86); de ahf que en la elaboraci6n de las POEMs se haya optado, coma par otra parte resulta 16gico, por asegurar con caracter previo su coherencia con las exigencias de la defensa nacional, coma antes senale. Par otra parte, no parece que pueda padecer la garantfa de la ade cuada coordinaci6n con las estrategias marinas par el hecho de que la transposici6n se haya llevado a cabo mediante reglamento; antes al contrario, la prevalencia de la LPMM y el valor que asigna a las estrate- '5 Ello sin perjuicio de que un POEM pueda predeterminar actividades y usos com patibles en estas zonas, de manera condicionada a lo que resulte de la aplicaci6n de l_a Ley 8/1 9�5: Me refiero, obviamente, a actividades y usos distintos de aquellos cuyo unico proposrto sea la defensa o la seguridad nacional, pues a estos ultimos no se aplica el RD en virtud de su articulo 2.2.a). ec La disposici6n adicional cuarta del Real Decreto 1365/2018, de 2 de noviembre, por el que se aprueban las estrategias marinas establece que «[c]ualquier actuaci6n de las administraciones competentes en la aplicaci6n de las estrategias marinas, que drmane de este real decreto y su anexo, o su normativa de aplicaci6n o desarrollo, y que incida sabre zonas declaradas de interes para la Defensa Nacional o zonas de seguridad de instalaciones militares y su espacio aereo, o que impliquen establecer li mitaciones o prohibiciones a la navegaci6n de buques de la Armada o al vuelo de aeronaves militares, necesitara el informe preceptivo del Ministerio de Defensa, a fin de evitar que las mismas puedan suponer merma o quebranto de la operatividad mi htar Y de dicho interes de la Defensa Nacional». Por contraste, los artfculos 6 y 9. de la Ley 8/1975 preven una autorizaci6n. 115 Planificacion def espacio marina. Aplicacion en Espana de fa Directiva morca 2014/89/UE gias marinas garantiza que los POEMs deban observar los objetivos ambientales fijados y la planificaci6n ambiental que comporte cada es trategia, en particular el programa de medidas. Por consiguiente, es la imposibilidad de garantizar ese marco de re ferencia incondicionado, que cede ante !eyes sectoriales, una de las ta chas que puede oponerse a la transposici6n mediante Real Decreto87• La otra tacha que encontramos se localiza en el artfculo 11.2: a mi juicio, el RD no tiene rango suficiente para habilitar la imposici6n en los planes de «limitaciones que impliquen condicionar, restringir o prohibir la na vegaci6n de los buques en cualquier lugar de los espacios marftimos contemplados en este real decreto»; las limitaciones al efecto deben observar lo dispuesto en la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegaci6n Marftima, sin perjuicio de que los POEMs, logicamente y en su caso, las «recepcionen». En cambio, considero que no es exigible una ley para establecer «prohibiciones o limitaciones a actividades economicas o so ciales», coma sostiene GARCIA PEREZ88, puesto no se trata de prohibir en terminos absolutos las actividades, sino de prohibirlas (o limitarlas, si es el caso) en espacios concretos que, por ende, son de dominio publico. Finalmente, el rango de la norma de transposicion de la DMOEM ha de valorarse desde otra perspectiva distinta de la que atiende a la re serva formal de ley, que es la de la arquitectura logica de la produc cion normativa. En este sentido, cabe cuestionar que la regulaci6n de la planificaci6n marftima tenga lugar mediante real decreto y que los planes que se elaboren en aplicacion de esta norma tengan caracter normativo y se aprueben igualmente por real decreto. Ello resta protagonismo y valor al RD, como lo demuestra el que, habiendo esta blecido la revision de los POEMs cada diez anos, el proyecto de real decreto de aprobacion de los planes prevea el plaza distinto de seis anos, mas conveniente sin duda; tambien lo demuestra la desfiguraci6n del planteamiento del artfculo 4.1 RD (un POEM por cada demarcacion marina) que lleva a cabo el citado proyecto de real decreto, que aun a pesar de que se refiere repetidamente a los POEMs, en plural, realmen te preve la aprobacion de un instrumento compuesto por una parte comun para las cinco demarcaciones marinas y una parte especifica para cada una de ellas. A la postre, el genuino parametro de contraste con los POEMs (o el POEM), es la propia DMOEM. 87 Obviamente, desde la premisa de que efectivamente se haya querido la preva lencia de la OEM. 83 2022. 116 Reflexianes sabre la transpasici6n en Espana de lo Directivo 2014189/UE, par la que se estab/ece un marco para la ardenacicin def espacio marftima IV. PRINCIPALES CONCLUSIONES Primera: uno de los rasgos mas destacados de la Directiva 2014/89/ UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenaci6n del espacio marftimo, es su escasa densidad normativa. Probablemente, ello se deba a la fal ta de competencia de la Union Europea para imponer algo mas de lo que la directiva prescribe. Segunda: el Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se es tablece un marco para la ordenaci6n del espacio marftimo da cumpli miento formal a la obligaci6n de transponer la Directiva 2014/89/UE. Tercera: la transposici6n realizada es defectuosa desde la perspec tiva del Derecho interno. Cuarta: atendiendo a los contenidos de la norma, el Real Decreto tiene la virtualidad de expresar el alcance que para el Estado tiene su competencia en la materia. Al respecto, puede considerarse que el Real Decreto 363/2017 abre la posibilidad de que comunidades aut6nomas y municipios planifiquen territorialmente las aguas costeras, al margen de competencias sectoriales concretas y al amparo de los tftulos competenciales «ordenacion del territorio» y «urbanismo». Quinta: tambien desde la perspectiva sustantiva, se concluye que el RD no regula suficientemente o no contempla siquiera aspectos esen ciales de la planificaci6n de los espacios marftimos. Ello fuerza a que los planes concretos que se aprueben se conviertan en una suerte de desarrollo reglamentario del propio Real Decreto, con la particularidad de que podran establecer cuantas derogaciones singulares se estimen precisas. Sexta: el Real Decreto no se justifica en el tftulo competencial con tenido en el articulo 149.1.23 de la Constituci6n. Septima: el Real Decreto no es un desarrollo reglamentario de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de proteccion del media marina. Octava: el rango reglamentario de la norma de transposicion trae consigo que la ordenacion del espacio marftimo no cuente a nivel in terno y en el ambito del Derecho del Estado con un marco de referen cia incondicionado. 117 Planificaci6n de/ espacia marina. Aplicaci6n en Espana de la Directiva marco 2014/89/UE Novena: el Real Decreto no tiene rango suficiente para habilitar la imposici6n en las planes de limitaciones que no encuentren amparo en la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegaci6n Marftima. Decima: es cuestionable que la regulaci6n de la planificaci6n marfti ma tenga lugar medlante real decreto y que las planes que se elabo ren en aplicaci6n de esta norma tengan caracter normativo y se aprue ben igualmente par real decreto. Ello resta protagonismo y valor al Real Decreto 363/2017. V. BIBLIOGRAFIA AGUIRRE I FoNT, J. M. «Los lfmites de la ordenacion del espacio marftimo y el papel de la administracion autonomica», en L. MIGUEZ MACHO y J. SANZ LARRUGA (dirs.) lnstrumentos jurfdico-administrativos de cooperaci6n entre Es pana y Portugal en la gesti6n de los recursos natura/es. Actas de/ XIII Coloquio Lusa-Espanol de Profesores de Derecho Administrativo, Andavira, 2020. FUENTES I GAs6, J. R. «La tutela jurfdica del media marino espanol. Especial refe rencia al nuevo regimen de ordenacion del espacio marftimo», en L. M1GuEz MACHO y J. SANZ LARRUGA (dirs.) lnstrumentos jurfdico-administrativos de coope raci6n entre Espana y Portugal en la gesti6n de /os recursos naturales. Actas de/ XIII Coloquio Lusa-Espanol de Profesores de Oerecho Administrativo, Andavira, 2020. -«Avances en la proteccion del medio marina espanol. 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LA PERSPECTIVA TRANSFRONTERIZA EN LA NORMATIVA EUROPEA Y ESPANOLA. Ill. ESPACIO MARITIMO, DEMAR CACIONES MARINAS Y FRONTERAS MARITIMAS. IV. ORDENACION DEL ESPACIO MARITIMO Y ORGANISMOS REGIONALES. V. ESPANA: FRONTE RAS MARITIMAS Y PLANES. VI. CONCLUSIONES. VII. REFERENCIAS BIBLIO GRAFICAS. I. INTRODUCCION La dimension transfronteriza de la ordenacion del espacio marftimo (OEM) constituye un objetiva estrategico contemplada en las principa les iniciativas internacianales ya en cursa. Es el casa de la Union Euro pea (Polftica Marftima lntegrada, Directiva 2014/89/UE) y de la Camision Oceanagrafica lntergubernamental de la UNESCO (COi-UNESCO), asf coma de la iniciativa de ambas institucianes Hoja de ruta conjunta para acelerar los procesos de planificaci6n espacial marina (PEM) en todo el mundo1. La puesta en practica de tales abjetivos (elabaracion de planes y coaperacion entre Estadas) es una realidad heterogenea que se ex plica, entre atros factores, par la diversidad de situacianes territariales tales coma la amplitud del espacia marftimo abjeta de ordenacion, las franteras marftimas generadas a las caracterfsticas geopalfticas de las regianes marinas en las que se proyecta la saberanfa y derechos juris diccianales de las Estadas ribereFias. En este sentida, el desarrolla de la ordenacion del espacia marfti ma tiene desde sus arfgenes el proposita de extender la accion planifi cadara a la totalidad del espacio marftimo sabre el cual el Estado ejer ce saberanfa y derechos jurisdiccianales. En terminos sinteticos ella 121