Habitação social no Reino Unido: Quadro atual e histórico dos principais programas

Rodrigues, Rute Imanishi Working Paper Habitação social no Reino Unido: Quadro atual e histórico dos principais programas Texto para Discussão, No. 3083 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Rodrigues, Rute Imanishi (2025) : Habitação social no Reino Unido: Quadro atual e histórico dos principais programas, Texto para Discussão, No. 3083, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3083-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/315143 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 3083 HABITAÇÃO SOCIAL NO REINO UNIDO: QUADRO ATUAL E HISTÓRICO DOS PRINCIPAIS PROGRAMAS RUTE IMANISHI RODRIGUESRUTE IMANISHI RODRIGUES 3083 Rio de Janeiro, fevereiro de 2025 HABITAÇÃO SOCIAL NO REINO UNIDO: QUADRO ATUAL E HISTÓRICO DOS PRINCIPAIS PROGRAMAS1 RUTE IMANISHI RODRIGUES2 1. Este trabalho foi desenvolvido a partir de um período de três meses como pesquisadora visitante na Universidade de Bristol (Bristol University), sob a supervisão da professora Patricia Kennett. Posteriormente, a pesquisa continuou a ser desenvolvida como projeto de pós-doutorado no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), sob a supervisão do professor Adauto Lucio Cardoso. A autora agradece os comentários do professor Renato Cymbalista, da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e de Design da Universidade de São Paulo (FAU/USP). Todos os três professores citados são isentos de qualquer responsabilidade pelo conteúdo do relatório. 2. Técnica de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Dirur/Ipea). Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Rodrigues, Rute Imanishi Habitação social no Reino Unido : quadro atual e histórico dos principais programas / Rute Imanishi Rodrigues. – Rio de Janeiro: Ipea, 2025. 51 p. : il., gráfs., mapas. – (Texto para Discussão ; n. 3083). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Habitação Social. 2. Inglaterra. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. II. Título. CDD 711.1 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: RODRIGUES, Rute Imanishi. Habitação social no Reino Unido: quadro atual e histórico dos principais programas. Rio de Janeiro: Ipea, fev. 2025. 51 p.: il. (Texto para Discussão, n. 3083). DOI: https:// dx.doi.org/10.38116/td3083-port JEL: R28. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: https://repositorio.ipea.gov.br/. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais RAFAEL GUERREIRO OSÓRIO Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ...........................................................................6 2 HISTÓRICO DA HABITAÇÃO SOCIAL NO REINO UNIDO ........8 2.1 Primórdios da habitação social .................................................8 2.2 Política de Habitação e Planejamento Urbano (Housing and Town Planning Act, 1919) ................................. 10 2.3 Política para Cidades Novas (New Towns Act, 1946) ............11 2.4 Governo conservador (1951) ...................................................13 2.5 Governo trabalhista (1964) ......................................................13 2.6 Era Thatcher (Housing Act, 1980) ............................................15 2.7 Governos da era Novo Trabalhismo (1997) ............................18 2.8 Governo de coalisão (2010-2015) ...........................................21 2.9 Governos conservadores (2015) .............................................22 3 PRINCIPAIS PROGRAMAS DE HABITAÇÃO SOCIAL NA INGLATERRA NA ATUALIDADE .............................................22 3.1 Principais programas................................................................23 3.2 Quadro geral da habitação social ............................................24 3.3 Locação social: público geral e grupos específicos ...............25 3.4 Tipologia das habitações .........................................................26 3.5 Custo das habitações: aluguéis ...............................................28 3.6 Áreas de concentração no país ...............................................32 3.7 Perfil dos beneficiários .............................................................35 3.8 Auxílio-aluguel: vouchers .......................................................... 39 3.9 Arquitetura institucional ...........................................................42 4 COMENTÁRIOS FINAIS ..........................................................48 REFERÊNCIAS ............................................................................49 SINOPSE Este texto apresenta os resultados de uma pesquisa sobre a política de habitação social no Reino Unido, com atenção especial para o caso da Inglaterra. Na seção 1, apresenta-se um resumo desta política, desde o fim do século XIX até o presente. Em seguida, descreve-se o quadro atual da locação social na Inglaterra, por meio de seus principais programas, assim como as principais características do público atendido e das habitações. Na sequência, esboçam-se os principais traços da arquitetura institucional que dá suporte a essa política, do ponto de vista de seu financiamento e de sua gestão. Palavras-chave: habitação social; Inglaterra. ABSTRACT This paper presents the results of a research on the social housing policy in United Kingdom, focusing on the case of England. Section 1, presents an effort to summarize the history of this policy. Section 2, approaches social housing policy in England in now days, through its main programs, as well as the main characteristics of the population served and its dwellings. Section 3, seeks to outline the main features of the institutional architecture that supports this policy. Keywords: social housing; England. TEXTO para DISCUSSÃO 6 3083 1 INTRODUÇÃO Estudar os sistemas de habitação social nos países considerados desenvolvidos nos ajuda a compreender de que forma e em que medida as políticas de habitação social são capazes de superar os graves problemas habitacionais das grandes cidades. A compreensão dessas políticas é ponto de partida para estudos comparativos, como o caso brasileiro, com vistas a identificar, a despeito das diferenças históricas e estruturais entre os países, as possíveis convergências quanto ao contexto macroeconômico global e sua influência sobre as políticas públicas, as diferenças institucionais entre os países, assim como as lacunas no rol de programas de habitação social implementados. No Brasil, as políticas de habitação de interesse social (HIS) vêm de longa data, mas sempre se pautaram pela promoção da casa própria, com exceção do período primordial de produção de HIS por meio dos institutos de aposentadorias e pensões, entre 1937 e 1964, quando uma parcela significativa do estoque se destinava à locação. Como se sabe, a partir de 1964, com a instituição do Sistema Nacional de Habitação (SNH), a produção de HIS foi orientada para a casa própria, a partir do Banco Nacional de Habitação e das companhias de habitação estaduais e municipais. Atualmente, a legislação federal define um amplo rol de programas como HIS, inclusive a locação social (Lei no 14620/2023).1 Não obstante, a produção dessas habitações permanece direcionada à casa própria, sobretudo por meio do programa Minha Casa, Minha Vida. A despeito de esse programa ter retomado a produção habitacional para as faixas de baixa renda nas últimas décadas, como evidenciam diversos estudos (Rodrigues e Krause, 2023), ao se basear na casa própria, ele não enfrenta diretamente o maior componente do déficit habitacional observado no país, que é o ônus excessivo com aluguel para a população de baixa renda. Com efeito, esta é uma lacuna evidente na política de HIS brasileira na atualidade. Como será visto neste Texto para Discussão, o sistema de habitação social no Reino Unido trata, basicamente, das modalidades de locação social ou arrendamento (leasing). Assim, embora existam programas de subsídios para a casa própria, a legislação define como habitação social a locação, ou esquemas de leasing (como a propriedade compartilhada – shared ownership), em que não há transferência total da propriedade para os moradores (United Kingdom, 2008). Assim, a despeito da existência de programas para a promoção da casa própria, há um estoque de habitações sociais para locação 1. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Lei/L14620.htm. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3083 que permanece sob regulação governamental, e é sobre este estoque que se estrutura a política de HIS, assim como seu monitoramento e sua avaliação. Cabe notar também que, atualmente, o sistema de HIS britânico conta com forte atuação de organizações não governamentais (em sua maioria sem fins lucrativos) como gestoras do estoque de habitações, e é conduzido por meio da governança de uma rede complexa de instituições. Não obstante, o financiamento do sistema é feito basicamente com recursos públicos, tanto para investimentos em novas construções quanto para subsidiar os gastos das famílias com aluguéis. Com efeito, os programas governamentais de transferência de renda, a título de auxílio-aluguel (vouchers), subsidiam diretamente boa parte dos inquilinos em locação social, além daqueles de baixa renda no setor privado. Os dados mostram também que os gastos públicos com os programas de locação social permanecem elevados, pois os programas de auxílio-aluguel apresentam despesas crescentes, devido aos efeitos do aumento dos custos dos aluguéis no mercado privado. Assim, a redução dos programas de habitação pública em favor dos esquemas de vouchers teve efeitos questionáveis sobre o volume de gastos públicos. Os dados deste texto mostram que o custo da habitação para as pessoas atendidas por esses programas é bem abaixo dos custos de mercado, o que favorece o acesso da população mais pobre aos demais bens e serviços necessários para levar uma vida digna, ao aliviar os gastos com habitação. Embora não apresente um estudo comparativo do caso do Reino Unido, e mais especificamente da Inglaterra, com o Brasil, este texto pretende oferecer insumos para o debate público acerca da importância dos programas de locação social para a superação dos graves problemas habitacionais nas grandes cidades, sem, no entanto, negar a relevância concomitante dos programas de financiamento da casa própria para a população de baixa renda. Este estudo foi realizado a partir de um período, entre janeiro e março de 2020, em que a autora esteve como pesquisadora visitante do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) no Centre for Urban and Public Policy Research, da School for Policy Studies, da Bristol University, na Inglaterra, sub a supervisão da professora Patricia Kennett. Durante esse período, foi possível reunir um conjunto de bibliografias que tiveram como guia inicial as referências utilizadas pelos professores da universidade, em especial Alex Marsh e Patricia Kennett, com os quais foram discutidas as principais linhas da pesquisa. A partir desta lista inicial, outras referências bibliográficas TEXTO para DISCUSSÃO 8 3083 foram encontradas, sobretudo na biblioteca da School for Policy Studies, in loco, assim como por meio do acesso à sua biblioteca digital. Também foi incluído nesse conjunto de textos material bibliográfico encontrado nas livrarias de Bristol e, inclusive, material produzido pela prefeitura (city council) sobre o tema. Assim, a leitura desses textos serviu de base para este estudo. Além disso, já de volta ao Brasil, foram pesquisadas as principais fontes de dados sobre a habitação social, anteriormente observadas na referida bibliografia, disponíveis online pelo governo do Reino Unido, que permitiram construir as tabelas e os gráficos que compõem este relatório. 2 HISTÓRICO DA HABITAÇÃO SOCIAL NO REINO UNIDO 2.1 Primórdios da habitação social A habitação passou a ser vista como um problema social na Inglaterra, já no início do século XIX. Se, por um lado, a revolução industrial inglesa trouxe grande dinamismo econômico para as cidades, por outro, causou forte êxodo rural e a reunião de um grande contingente de trabalhadores pobres e desempregados nas cidades. Boa parte das habitações para os operários fabris, assim como para aqueles em busca de emprego, era formada por cômodos em imóveis antigos, também chamados de cortiços (tennements), alugados por proprietários privados. Tais habitações careciam de saneamento básico, energia elétrica, iluminação e ventilação adequados, e eram associadas a surtos de doenças e à criminalidade. Com efeito, os cortiços da era vitoriana (Victorian slums)2 foram descritos como lócus de miséria, crime e mal-estar social em textos políticos (Engels, 2008), literários (Dickens, 1997) e jornalísticos da época. A questão da habitação tornou-se, então, objeto de debate público. Os movimentos operários, por meio de sindicatos, reivindicavam melhores condições de trabalho e salários dignos. Já nesta época, o partido trabalhista, ligado aos sindicatos, passou a incluir em suas pautas melhores condições de habitação para os trabalhadores. Ao mesmo tempo, alguns grupos ligados a igrejas desenvolviam ações de assistência social em bairros pobres, por meio de doações de alimentos, aulas de alfabetização e cultos religiosos. Os grupos filantropos desenvolviam atividades de construção habitacional a partir de companhias de casas-modelo (model dwellings companies), com 2. Embora o termo slum seja empregado contemporaneamente de forma ampla, significando qualquer local ou agrupamento de habitações precárias e população pobre, a imagem típica desses locais no Reino Unido no século XIX refere-se a becos (alleys), em geral no centro da cidade, com casas enfileiradas e domicílios de apenas um cômodo, sendo as instalações sanitárias dispostas no pátio (court) e de uso compartilhado, o que se aproxima da definição de cortiço utilizada no Brasil. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3083 Em 1977, foi instituído o Housing Homeless Act, tornando obrigatório o atendimento preferencial a grupos vulneráveis para acessar as habitações municipais. 2.6 Era Thatcher (Housing Act, 1980) A ascensão de Margareth Thatcher ao poder marcou o fim do estado de bem-estar social no Reino Unido em moldes beveridgeanos e o início das políticas neoliberais e da reconfiguração do estado e de suas instituições (Malpass, 2005). Nesse processo, a política de habitação social passou a ser cada vez mais focalizada na população mais pobre, integrando as políticas de assistência social, enquanto fortalecia-se o apoio à aquisição da casa própria para as classes mais afluentes, com o abandono da política universalista do pós-guerra (Lowe, 2011). Ao mesmo tempo, a má reputação de alguns conjuntos de habitações municipais, notadamente em torres de apartamentos, abriu flancos para ataques à habitação pública (Malpass, 2005). Assim, a política de habitação social da era Thatcher foi marcada pela visão, por parte do governo, da habitação municipal como um “estímulo à dependência” (Lund, 2011). Com o Housing Act de 1980, foi lançado o programa Right to Buy, que havia sido uma proposta da campanha de Margareth Thatcher, vitoriosa nas eleições, em que inquilinos em habitação municipal, a partir de três anos de permanência, teriam o direito de comprar suas habitações com desconto de 33%. Tais descontos cresceriam com o tempo de permanência dos inquilinos, até chegar ao desconto máximo de 70%. Ao mesmo tempo, foram reduzidos os subsídios para as autoridades locais financiarem a construção de novas habitações municipais. Nesse período, a principal forma de apoio estatal para habitação social passou a ser por meio de vouchers para aluguéis, sendo instituído um novo sistema de benefícios para a habitação, o Housing Benefit, em 1982, financiado pelo orçamento da assistência social. Na era Thatcher, cerca de 1 milhão de unidades de habitação municipal foram vendidas aos seus ocupantes, principalmente aqueles de renda mais alta. Ao mesmo tempo, com os processos de desindustrialização de determinadas áreas, reduziu-se a demanda por habitação social em determinadas regiões do país. Assim, reforçou-se o processo chamado de ‘residualização’ da habitação municipal, intensificando sua focalização nos mais pobres (Lowe, 2011). TEXTO para DISCUSSÃO 16 3083 O governo central passou a tratar as autoridades locais como ‘habilitadoras’ da produção habitacional por associações de moradores, locadores privados e construtoras, que forneceriam habitação acessível (affordable housing) (Lund, 2011). O Housing Act de 1988 introduziu o princípio da tenants choice, que postula que os inquilinos dos conjuntos de habitação municipal poderiam escolher, por meio de plebiscito, entre permanecer sob a gestão das autoridades locais ou transferi-la para associações de moradores. Assim, muitas autoridades municipais passaram a estimular esse tipo de transferência, criando o que ficou conhecido como mecanismo de Large Scale Voluntary Transfer (LSVT). Por meio desse mecanismo, as autoridades locais passaram a transferir o estoque de habitação social para as associações de moradores, que, com o tempo, tornaram-se os principais gestores do sistema. Esse momento marcou a transformação do setor não governamental atuando em habitação (Boughton, 2018). Assim, a partir do final dos anos 1980, parte do estoque de habitações de propriedade das autoridades locais passou a ser transferida para associações de moradores criadas especialmente para tanto, e em grande medida formadas por gestores que antes atuavam no setor habitacional dos governos locais (Pawson, 2006). Entre 1988 e 2015, as associações de moradores foram classificadas como organizações privadas e, desta forma, tinham vantagens sobre as autoridades locais quanto à tomada de empréstimos, uma vez que não estavam sujeitas às limitações impostas ao setor público. Ao longo desse período, essa vantagem financeira favoreceu a transferência de boa parte do estoque de habitação social das autoridades locais para as associações de moradores. Os recursos governamentais para as associações foram mantidos, agora com o nome de Social Housing Grant. As associações de moradores foram autorizadas a deixar os aluguéis subirem a níveis de mercado, ao mesmo tempo que foram aumentados os benefícios sociais (housing benefits) para subsidiar os aluguéis diretamente aos locatários. Em contrapartida, ainda nos anos 1980, os governos conservadores adotaram programas de regeneração do estoque de habitação municipal remanescente, embuídos de sentido de transformação do ambiente social, por meio de ações envolvendo a participação dos moradores, segurança pública e mudanças no ambiente local. O primeiro desses programas foi o Priority Estates Program, voltado para os conjuntos habitacionais “com dificuldades para serem alugados”. Posteriormente, em 1985, este programa foi relançado com o nome de Estate Action Program (Boughton). Em 1988, foi lançado o Housing Action Trust, que se propunha a regenerar os “piores” conjuntos habitacionais do país. Nesse esquema, vários conjuntos foram remodelados, com TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3083 demolição de parte das habitações, reforma de outras e venda de parte dos imóveis para os antigos inquilinos. Nesses projetos, ações “anticrime” também foram instituídas (Boughton, 2018). A partir de 1991, já no governo de John Major, do partido conservador, foi lançado o programa City Challenge, que tinha como base ações de qualificação profissional e educação em conjuntos habitacionais, em parceria com os governos locais. Assim, embora ainda fosse um programa de regeneração da habitação municipal, deixava-se de lado a retórica de passagem da gestão do setor público para o privado, desviando o foco para as ações sociais, e não tanto para a remodelação física dos conjuntos. As ações mais proveitosas dessas iniciativas foram as de policiamento comunitário, enquanto a reinserção econômica da população praticamente não foi alterada (Boughton). Outro aspecto principal do City Challenge era promover mixed tenure, ou seja, reduzir a proporção de habitação municipal nos conjuntos, oportunizando a heterogeneidade social em determinadas áreas. Ainda no governo conservador, em 1995, foi lançado o mecanismo Estates Renewal Challenge Fund, que voltava a focar na transferência de propriedade da habitação municipal para as associações de moradores. No período de 1979 a 1997, os dispêndios públicos com habitação caíram de 5,8% para 1,5%, enquanto os benefícios sociais, ou vouchers, cresceram de 1,2% para 3,8% do orçamento total do governo central. GRÁFICO 2 Locação social na Inglaterra por tipo de provedor (1970-2021) 6.000 5.000 4.000 3.000 Unidades habitacionais (1 mil) % 1.000 2.000 0 35 30 20 5 10 15 0 Proporção de locação socialAlugada de associações de moradores Alugada de governos locais 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Fonte: Department for Leveling Up, Housing and Communities, UK Government. Live table 104. Disponível em: https://www.gov.uk/government/statistical-data-sets/live-tables-ondwelling-stock-including-vacants. TEXTO para DISCUSSÃO 18 3083 2.7 Governos da era Novo Trabalhismo (1997) Os princípios básicos da política habitacional conservadora foram mantidos na era dos governos do Novo Trabalhismo. Assim, as associações de moradores continuaram a ser incentivadas como melhores gestoras do estoque de habitação social, as contenções no gasto público foram mantidas, assim como os programas de regeneração dos conjuntos habitacionais, em parceria entre setor público, setor privado e associações de moradores. As políticas da era conservadora levaram a uma forte mudança na população abrigada em habitação municipal, que outrora atendia boa parte da classe média do país. Com as reformas, a maior parte dos moradores passaram a ser de baixa renda, de fora do mercado de trabalho e de grupos vulneráveis. Além disso, devido aos fortes cortes no gasto público, a gestão e a manutenção dos conjuntos foram prejudicadas. Com efeito, os conjuntos habitacionais públicos passaram a conformar um problema, demandando reforma sistêmica (Boughton, 2018). No governo de Tony Blair, o termo “exclusão social” foi utilizado como a expressão do problema a ser enfrentado, compreendendo um processo multidimensional, em que várias formas de exclusão social eram combinadas, tais como: participação no processo decisório e político, acesso ao emprego e a recursos materiais e integração no processo cultural comum (Boughton, 2018). Assim, os bairros socialmente excluídos tornavam-se o foco da política pública. Em dezembro de 1997, foi criada a Unidade de Exclusão Social, no governo, com a incumbência de “reunir soluções para problemas reunidos”, sendo um de seus principais projetos o New Deal for Communities (NDC). Em 1998 e 1999, foram alvo do programa 39 bairros com maior privação na Inglaterra. O NDC tinha como ideia central a criação de comunidades diversas (mixed communities), ou seja, objetivava-se misturar a população de diferentes classes de renda, desfazendo a característica de determinadas áreas como bolsões de exclusão social. Assim, boa parte dos recursos do programa destinava-se à regeneração das habitações, notadamente demolindo, ao menos parcialmente, as habitações municipais, construindo novas habitações para venda e transferindo os inquilinos restantes para habitações geridas por associações de moradores. As novas habitações para venda seriam erguidas em parceria com o setor privado. Como destaca Bougthon (2018), os plebiscitos necessários para viabilizar os projetos nem sempre foram favoráveis à intervenção proposta. Não obstante, apesar de mais demorados do que inicialmente previstos, tais projetos foram sendo paulatinamente TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3083 executados, resultando em uma reconfiguração de diversos conjuntos, com a redução das antigas habitações municipais e sua transferência para a gestão de associações de moradores e a construção de novas habitações para aluguéis acessíveis (affordable rents) e propriedade compartilhada (shared equity). Esse processo levou à remoção de boa parte dos moradores de baixa renda das áreas então regeneradas, que foram dispersos em outros locais. Para Boughton (2018, p. 226), nas áreas centrais e valorizadas de Londres, isso pode ser compreendido como um processo de “gentrificação conduzido pelo Estado”. Os governos do Novo Trabalhismo também intensificaram o mecanismo de LSVT, que atingiu cerca de 100 mil propriedades anualmente transferidas, entre 2000 e 2002. Embora tenham surgido grupos de ativistas contra o LSVT, entre 133 plebiscitos realizados de 1999 a 2004, apenas dezesseis foram contrários à transferência. Por meio do programa Local Authority Voluntary Stock Transfer (LAVST), foram transferidas, no período 1997-2009, 1 milhão de habitações municipais para associações de moradores (Lund, 2016). Assim, até o final dos governos trabalhistas, em 2010, as associações de moradores haviam se tornado os principais provedores de habitação social na Inglaterra (gráfico 2). GRÁFICO 3 Estoque de habitações na Inglaterra por tipo de ocupação (1970-2021) (Em 1 mil domicílios) 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 0 Própria Alugada no setor privado Alugada de associações de moradores Alugada de governos locais Fonte: Department for Leveling Up, Housing and Communities, UK Government. Live table 104. Disponível em: https://www.gov.uk/government/statistical-data-sets/live-tables-ondwelling-stock-including-vacants. TEXTO para DISCUSSÃO 20 3083 Outra transferência de gestão promovida pelos governos do Novo Trabalhismo foi a instituição das Arms Lenght Management Organisation (ALMOs), companhias sem fins lucrativos, pertencentes às autoridades locais, constituídas para gerir e melhorar total ou parcialmente o estoque de habitação municipal das autoridades; eram controladas por diretorias compostas por inquilinos, membros independentes e pessoas indicadas pelas autoridades locais. Assim, as autoridades locais permaneceriam com a propriedade das habitações, mas a gestão era feita pelas ALMOs. Em 2002, foi lançado o programa Housing Market Renewal Iniciative, mais conhecido como Pathfinder, voltado para bairros decadentes devido à desindustrialização, onde as taxas de vacância dos imóveis eram muito altas, e o estoque de habitação municipal, difícil de alugar. O programa contratava o setor privado para a reestruturação do estoque de habitações, em um esquema financeiro atrativo para este, mas acarretava uma dívida de trinta anos para os governos locais. Os resultados desse programa foram bastante fracos. Outra iniciativa desse período, com resultados melhores, foi o Decent Homes Programme, iniciado em 2000. Tal programa pretendia que todas as habitações no país tivessem um estado razoável de manutenção e contassem com equipamentos e serviços modernos. Assim, uma habitação com falta de três ou mais dos seguintes itens, seria considerada não decente: cozinha de desenho e tamanho adequado, com menos de vinte anos, banheiro adequado, com menos de trinta anos, ruídos, aquecimento e iluminação adequados, e no caso dos apartamentos, tamanho e desenho adequado das áreas comuns. Estimava-se, em 2001, que 1,6 milhão de habitações sociais não eram decentes. Em 2010, estimou-se que 92% das habitações atendiam ao padrão do programa, restando apenas 300 mil que ainda não o cumpriam. Não obstante, mesmo o Decent Homes Program funcionou na mesma lógica das comunidades diversas, qual seja: com a remoção de imóveis indesejados, a introdução de casa própria, aluguéis acessíveis e habitação social e uma diversidade de tipos de habitações. Como pôde ser observado no gráfico 1, na década de 2000 não houve praticamente nenhuma construção de habitação municipal, embora as associações de moradores tenham construído 350 mil novas habitações entre 1997 e 2010. O mercado imobiliário na Inglaterra enfrentou uma bolha de realimentação de preços de imóveis, por meio do mecanismo de "rehipoteca" (remortgage) para financiar o consumo, o que levou ao crash de 2008-2009. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3083 Em 1999, com o chamado processo de “devolução”, as políticas habitacionais em Inglaterra, Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte passaram a ser organizadas e geridas pelos governos de cada país separadamente, e não mais pelo parlamento do Reino Unido (Lund, 2011). 2.8 Governo de coalisão (2010-2015) O governo de coalisão Conservador-Liberal Democrata adotou restrições orçamentárias e, no campo habitacional, estabeleceu o National Planning Policy Framework, submetendo os planos locais ao escrutínio nacional. No que diz respeito à habitação social, a partir de então começaram as tentativas de eliminar o contrato ‘por toda a vida’, que garantia a permanência das famílias por tempo indeterminado, uma vez cumpridas as exigências. Os contratos de termos fixos passaram, então, a ser privilegiados. O Localism Act de 2011 empoderou os locadores sociais a oferecerem contratos de 2 a 5 anos (Boughton, 2018). GRÁFICO 4 Auxílio-aluguel (valor total) e número de beneficiários na Inglaterra (1979-2018) 10.000 5.000 1 mil £ milhões 0 30.000 25.000 20.000 5.000 10.000 15.000 0 Auxílio-aluguelBeneficiários 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Fonte: The National Archives: benefit expenditure tables – benefit expenditure and caseload forecasts. Disponível em: https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/ukgwa/20130106150630/ http://statistics.dwp.gov.uk/asd/asd4/index.php?page=expenditure. Em 2012, o governo de coalisão instituiu o imposto do quarto (bedroom tax), cobrando taxas de inquilinos em habitações maiores que o padrão determinado por família. TEXTO para DISCUSSÃO 22 3083 2.9 Governos conservadores (2015) A partir de 2015, os governos conservadores intensificaram a política do direito de comprar (right to buy) e aumentaram os aluguéis em habitação municipal (Boughton, 2018). Em 2015, no Housing and Planning Bill, o governo conservador tentou impor contratos de aluguel por tempo fixo para todas as habitações sociais. Essa medida, no entanto, foi arrefecida pelo parlamento (Câmara dos Lords), que abriu concessões para determinados grupos, como famílias com crianças, idosos e pessoas com deficiência, que poderiam ter contratos de prazos maiores. Outro componente da política conservadora foi o mecanismo de pagar para ficar (pay to stay), impondo preços maiores para famílias que tivessem sua renda aumentada. Ao mesmo tempo, os cortes nos gastos em assistência social reduziram os tetos dos auxílios-aluguel (housing benefits). As políticas de regeneração dos antigos conjuntos de habitações municipais (council estates) continuou, sobretudo nas áreas mais valorizadas das cidades, onde tais conjuntos passaram a ser vistos como brownfield, ou seja, terrenos propícios para derrubada de prédios antigos e construção de novas edificações. Os projetos de regeneração sob a lógica de criar comunidades diversas (mixed communities) permaneceram em vigor. Com o argumento de eliminar guetos e ambientes hostis, onde vigoraria o tráfico de drogas, muitos conjuntos populares foram demolidos e substituídos por casas para venda ou por propriedades de baixo custo (shared ownership), ficando a menor parte como aluguel social, geridos por associações de moradores (housing associations). Em 2017, com o dramático episódio envolvendo um prédio de habitações sociais gerido por uma organização não governamental (ONG) do tipo associação de inquilinos (tenant managment organization – TMO), o arranjo institucional que colocou as ONGs como principais gestoras do sistema começou a ser reavaliado. Nesse episódio, o edifício Grenfell Tower, de 24 andares, em Londres, pegou fogo, devido à má qualidade dos materiais usados para o revestimento do prédio e a falhas no sistema de segurança contra incêndios, causando a morte de 72 pessoas e deixando mais de 200 feridos. 3 PRINCIPAIS PROGRAMAS DE HABITAÇÃO SOCIAL NA INGLATERRA NA ATUALIDADE Nesta seção, aborda-se a habitação social na Inglaterra, país que representa o maior contingente populacional do Reino Unido (83%). Tal individualização é necessária, pois, em 1999, cada país constituinte do Reino Unido (Inglaterra, País de Gales, Escócia e TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3083 Irlanda do Norte) passou a ser responsável pela legislação e execução de sua própria política habitacional (devolution), ainda que o Reino Unido continue sendo o governo de jure. 3.1 Principais programas O governo da Inglaterra define como habitação social os esquemas de locação social, assim como os esquemas chamados de propriedade de baixo custo (low cost home ownership), de acordo com o Housing and Regeneration Act 2008, parte 2, capítulo 1, arts. 68, 69 e 70. Como locação social, enquadram-se as habitações oferecidas a aluguéis abaixo do valor de mercado. Como propriedade de baixo custo, enquadram-se os esquemas de propriedade compartilhada, que são um tipo de leasing. Nesse caso, é possível comprar uma fração de um imóvel – entre 15% e 75% – e pagar aluguel ao proprietário sobre a fração restante. A legislação autoriza outros tipos de propriedade de baixo custo, que tratam também de esquemas de compra de frações de imóveis. Em ambos os casos, locação ou propriedade de baixo custo, as habitações sociais devem ser oferecidas por provedores devidamente registrados na agência reguladora da habitação social (Regulator of Social Housing – RSH) e cumprir suas regras, assim como atender a pessoas que não têm acesso aos aluguéis a preços de mercado. As unidades para locação social oferecidas por provedores governamentais referem-se ao estoque de habitação municipal, que são de propriedade dos governos locais. Atualmente, existem diferentes tipos de contrato de locação de habitação municipal, que variam desde contratos para a vida toda, até contratos muito semelhantes àqueles realizados com o setor privado. Inicia-se com um contrato temporário, ou de experiência (trial), de doze meses. Posteriormente, pode ser feito um contrato de seguro (secure tenancy), com o qual é possível ficar o resto da vida com a habitação, desde que suas regras sejam cumpridas, e optar pela compra do imóvel (por meio do programa Right to Buy). Outro tipo de contrato é o flexível, válido de 2 a 5 anos, que pode ser sucessivamente renovado, finalizado ou transformado em um contrato de seguro. Em geral, existe uma lista de espera para conseguir uma unidade desse tipo. De acordo com as instruções para aplicação para a habitação municipal, disponibilizadas pelo governo central, 5 as regras, em geral, baseiam-se em um sistema de pontos de acordo com a necessidade de moradia, que privilegiam, por exemplo, os sem-teto, 5. Disponível em: https://www.gov.uk/council-housing. TEXTO para DISCUSSÃO 24 3083 aqueles que vivem em habitações precárias (cramped conditions) ou os que têm um problema de saúde agravado pelas condições habitacionais. Em algumas localidades não há fila de espera e os requisitantes podem escolher a partir de uma lista de habitações disponíveis. As unidades em locação social oferecidas por provedores privados referem-se, em grande maioria, àquelas de propriedade de organizações sem fins lucrativos, notadamente associações de moradores (housing associations), que adquiriram, a partir da década de 1980, boa parte do estoque de habitação municipal dos governos locais (seção 2). No caso das unidades providas por associações de moradores, os tipos de contrato também variam, iniciando com contratos temporários de doze meses, que podem se transformar em contratos ‘assegurados’ que podem durar a vida toda, com a opção de compra do imóvel, ou contratos de termo fixo, normalmente de até cinco anos.6 Já as unidades na modalidade propriedade compartilhada são oferecidas, principalmente, por associações de moradores e outros provedores privados registrados, mas também por alguns governos locais. Podem ser novas habitações ou revendas de partes de imóveis. São habilitados a aplicar para este esquema aqueles que têm renda inferior a £ 80 mil (ou £ 90 mil em Londres), ou aqueles que não têm renda suficiente para adquirir uma hipoteca para comprar a habitação que desejam. Nesse esquema, pessoas com mais de 55 anos, pessoas com deficiência e membros das forças armadas têm vantagens especiais. Aqueles com mais de 55 anos, por exemplo, ao atingirem 75% de compra da propriedade, não pagam aluguel sobre os 25% restantes.7 3.2 Quadro geral da habitação social Os dois tipos de esquema descritos na subseção 3.1 compreendem o estoque de habitação social na Inglaterra que, em 2022, era de cerca de 4,4 milhões de unidades, o que representava 17% dos domicílios ocupados do país. Destes, 95% destinavam-se à locação, e apenas 5% eram propriedades de baixo custo. Desse estoque, 2,8 milhões (65%) pertenciam a ONGs e a outros provedores privados (private registered providers), e 1,6 milhão (35%) pertencia a governos locais (local authority registered providers). As propriedades de baixo custo eram, majoritariamente, oferecidas por provedores privados. 6. Disponível em: https://www.gov.uk/browse/housing-local-services/council-housing-association. 7. Disponível em: https://www.gov.uk/shared-ownership-scheme. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3083 TABELA 6 Valor dos aluguéis semanais, setor privado e locação social na Inglaterra (2022)  Setor privado – governos locais Associações de moradores Todos os provedores sociais Setor privado Governos locais Associações de moradores Todos os provedores sociais £ por semana (média) Proporção dos aluguéis privados (%) £ por semana (média) Proporção dos aluguéis privados (%) £ por semana (média) Proporção dos aluguéis privados (%) £ por semana (mediana) Londres 2021-2022 353 131 37 152 43 141 40 330 123 137 125 Inglaterra (excluindo Londres) 2021-2022 166 89 54 102 62 97 59 150 85 97 92 Total Inglaterra 2021-2022 209 100 48 110 53 106 51 173 91 101 97 Fonte: 2021-2022 English Housing Survey Headline Report: section 1 – households annex tables. Disponível em: https://www. gov.uk/government/statistics/english-housing-survey-2020-to-2021-headline-report. TEXTO para DISCUSSÃO 32 3083 3.6 Áreas de concentração no país O gráfico 5 mostra a concentração da habitação social por tipo de localidade: distritos isolados, região metropolitana de Londres, demais regiões metropolitanas e distritos não metropolitanos (shire). Enquanto a maior proporção de locação social está situada em distritos não metropolitanos e em distritos unitários (que também representam a maior parcela em termos de população), observa-se grande quantidade de habitação social nas regiões metropolitanas e, especialmente, na região metropolitana de Londres. GRÁFICO 5 Estoque de locação social por tipo de localização na Inglaterra (2022) 960.737 813.157 1.108.350 1.331.680 Governos locais unitários Governos locais (boroughs) de Londres Governos locais metropolitanos Governos locais (counties) não metropolitanos1 Fonte: Department for Levelling Up, Housing and Communities, UK Government. Live table 100. Nota: 1 Subdivididos em áreas não metropolitanas (shire districts). Com efeito, como pode ser observado na tabela 7, no total das áreas metropolitanas, inclusive Londres, o estoque de habitação social chega a 22% do total de domicílios, enquanto no total do país essa proporção é de 17%, e nas áreas não metropolitanas (shire districts), é de 14%. Assim, a habitação social é relativamente mais presente nas áreas metropolitanas. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3083 TABELA 7 Distribuição dos domicílios na Inglaterra, por tipo de governo local e tipo de provedor (2022) Governos locais Proporção no total (%) Provedores privados de habitação social Proporção no total (%) Setor público – outros Proporção no total (%) Total habitação social Proporção no total (%) Setor privado (P) Proporção no total (%) Total (P) Inglaterra 1.581.413 6 2.598.546 10 33.965 0 4.213.924 17 20.659.397 83 24.873.321 Governos locais unitários 308.838 5 642.063 10 9.836 0 960.737 16 5.222.263 84 6.183.000 Governos locais de Londres1390.298 11 418.586 11 4.273 0 813.157 22 2.857.675 78 3.670.832 Governos locais metropolitanos 450.345 9 656.377 12 1.628 0 1.108.350 21 4.176.955 79 5.285.305 Governos locais não metropolitanos 2 431.932 4 881.520 9 18.228 0 1.331.680 14 8.402.503 86 9.734.183 Fonte: Department for Levelling Up Housing and Communities, UK Government. Live table 100. Disponível em: https://www. gov.uk/government/statistical-data-sets/live-tables-on-dwelling-stock-including-vacants. Notas: 1 Governos locais (counties) não metropolitanos subdivididos em distritos do condado (shire districts) . 2 Classificação por bairros (boroughs). TEXTO para DISCUSSÃO 34 3083 FIGURA 1 Governos locais no Reino Unido (2021) Governos locais não metropolitanos (Inglaterra) Governos locais metropolitanos (Inglaterra) Governos locais unitários e bairros de Londres (Inglaterra e Gales) Áreas de conselho (Escócia) Distritos governamentais locais (Irlanda do Norte) Fonte: Office for National Statistics. Obs.: Figura reproduzida em baixa resolução e cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3083 3.7 Perfil dos beneficiários Os moradores das habitações em locação social estavam entre os domicílios 40% mais pobres da Inglaterra, isto é, pertenciam aos dois primeiros quintis de renda, em 2022. Tal situação refletia a inserção econômica do chefe do domicílio, pois embora 43% estivessem ocupados (em período integral ou parcial), 8% estavam desempregados; além dos 25% aposentados, 22% dos chefes de domicílios eram inativos por outro motivo. Nesse grupo, destaca-se a grande proporção de domicílios com pessoas com algum tipo de deficiência ou enfermidade incapacitante (54%). Quanto às características demográficas, embora a proporção entre faixas etárias dos moradores fosse similar ao total do país, alguns números chamam a atenção. Cerca de 19% dos moradores pertenciam a minorias étnicas (sobretudo negros), e 26% tinham famílias com filhos e apenas um responsável. Nota-se, ainda, que 43% dos domicílios eram compostos por apenas um morador. TABELA 8 Habitação social e perfil dos moradores na Inglaterra (2022)  Proprietários privados Inquilinos no setor privado Governos locais Associações de moradores Inquilinos de habitação social Todos os domicílios Idade do(a) chefe do domicílio (%) 16-24 anos 0,7 10,3 4,6 3,8 4,1 3,1 25-34 anos 9,3 32,6 15,0 12,9 13,7 14,5 35-44 anos 15,4 21,9 14,4 16,9 15,9 16,7 45-54 anos 18,9 16,1 18,8 20,6 19,9 18,5 55-64 anos 19,8 10,3 17,3 19,6 18,7 17,8 65 anos ou mais 35,8 8,7 29,9 26,2 27,6 29,3 Situação econômica do(a) chefe do domicílio (%) Trabalhador(a) em período integral 52,3 66,1 27,7 29,1 28,5 51,0 Trabalhador(a) em meio período 8,1 11,4 14,0 15,3 14,8 9,8 Aposentado(a) 36,0 6,8 26,6 24,9 25,5 28,7 Desempregado(a) 0,8 3,6 8,2 7,8 7,9 2,5 Estudante em período integral 0,1 3,8 1,2 1,4 1,3 1,0 Outros inativos 2,7 8,3 22,4 21,6 21,9 7,0 (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO 36 3083 (Continuação)  Proprietários privados Inquilinos no setor privado Governos locais Associações de moradores Inquilinos de habitação social Todos os domicílios Raça ou cor do(a) chefe(a) do domicílio (%) Asiática 5,5 9,3 4,5 3,6 4,0 6,0 Preta 1,1 5,7 10,3 7,7 8,7 3,3 Outra 1,8 7,7 8,1 5,7 6,7 3,7 Todas as minorias étnicas 8,4 22,6 22,9 17,0 19,3 13,0 Branca 91,6 77,4 77,1 83,0 80,7 87,0 Tipo de família (%) Casal sem filhos(as) menores 33,1 21,8 12,7 10,0 11,1 27,3 Casal com filhos(as) menores 18,3 17,1 9,8 12,4 11,3 16,9 Casal com filhos(as) menores e maiores 3,0 2,1 1,9 2,0 1,9 2,7 Casal com filhos(as) maiores 6,9 2,3 3,0 3,5 3,3 5,4 Monoparental com filhos(as) menores 2,5 11,2 14,6 15,0 14,8 6,2 Monoparental com filhos(as) maiores e menores 0,4 0,5 2,7 3,5 3,1 0,9 Monoparental com filhos(as) maiores 3,5 2,9 10,3 6,2 7,8 4,1 Duas ou mais famílias 1,3 1,1 2,2 1,5 1,8 1,4 Pessoa sozinha dividindo com outras pessoas 1,3 7,2 1,9 2,0 2,0 2,5 Um homem 12,5 21,2 20,1 21,3 20,8 15,6 Uma mulher 17,1 12,7 21,0 22,6 22,0 17,1 Incapacidade ou doença permanente (%) Sim 30,1 30,1 51,8 55,5 54,0 34,1 Não 69,9 69,9 48,2 44,5 46,0 65,9 Renda semanal bruta do domicílio (%) Primeiro quintil 13,2 19,8 45,7 47,4 46,7 20,0 Segundo quintil 17,5 21,3 29,2 27,0 27,9 20,0 Terceiro quintil 20,2 25,1 14,1 12,8 13,3 20,0 Quarto quintil 23,0 20,2 7,3 9,0 8,3 20,0 Quinto quintil 26,1 13,5 3,7 3,7 3,7 20,0 Domicílios com acesso residencial à internet (%) Sim 94,7 94,8 80,6 83,8 82,5 92,7 Não 5,3 5,2 19,4 16,2 17,5 7,3 (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 3083 (Continuação)  Proprietários privados Inquilinos no setor privado Governos locais Associações de moradores Inquilinos de habitação social Todos os domicílios Todos os domicílios (%) 64,3 19,1 6,5 10,1 16,6 100,0 Número médio de pessoas por domicílio 2,28 2,27 2,18 2,22 2,20 2,26 Fonte: 2021-2022 English Housing Survey Headline Report. Com base na tabela 9, embora os valores dos aluguéis sejam bem mais baixos nas habitações para locação social, como a renda dos beneficiários também é baixa, a proporção da renda gasta com aluguéis é, em média, acima de 30% para qualquer tipo de locação – social ou privada. É importante observar que, nas locações por meio dos governos locais, essa proporção é a mais baixa (33%), ao passo que, nos aluguéis por meio das associações de moradores, chega a 37% o nível de comprometimento da renda, e no mercado privado, a 38%. Esse dispêndio com aluguel, entretanto, é arrefecido pelo efeito dos vouchers, ou seja, dos benefícios sociais para aluguel, que cobrem a diferença entre o valor do aluguel cobrado e a capacidade de pagamento das famílias. TEXTO para DISCUSSÃO 38 3083 TABELA 9 Proporção da renda gasta com aluguel ou hipoteca na Inglaterra (2022) (Em %) Proprietários Inquilinos no setor privado Governos locais Associações de moradores Total de inquilinos de habitação social Proprietários Inquilinos no setor privado Governos locais Associações de moradores Total de inquilinos de habitação social Renda domiciliar (inclusive auxílio-aluguel) Renda casal-chefe (inclusive auxílio-aluguel) 2021-2022 21,7 33,1 25,8 27,9 27,1 2021-2022 23,2 37,4 29,0 30,3 29,8 Renda domiciliar (exclusive auxílio-aluguel) Renda casal-chefe (exclusive auxílio-aluguel) 2021-2022 21,7 38,3 33,0 37,1 35,5 2021-2022 23,2 43,9 38,1 40,5 39,6 Fonte: 2021-2022 English Housing Survey Headline Report. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 3083 3.8 Auxílio-aluguel: vouchers As pessoas que vivem na Inglaterra, maiores de dezoito anos e de baixa renda ou desempregadas são elegíveis ao Universal Credit (Crédito Universal), que contém um componente relativo a um auxílio-aluguel (housing costs). Esse auxílio também fica disponível para aposentados e pensionistas de baixa renda, mas como estes não são elegíveis ao Crédito Universal (e sim ao crédito pensão), o auxílio-aluguel permanece como um benefício avulso para esse grupo. O Crédito Universal também não é válido para estudantes ou training em período integral. É importante observar que, para ter status de morador na Inglaterra, a pessoa deve ter visto de permanência, portanto, o Crédito Universal não inclui imigrantes irregulares. O Crédito Universal para cada pessoa é calculado de acordo com uma série de condições pessoais e familiares,9 que estão atreladas à idade, ao estado civil, à existência de filhos dependentes, a pessoas com deficiência ou morbidade séria, assim como aos custos dos aluguéis ou prestações habitacionais. Obviamente, existe um limite máximo para cada um desses componentes, assim como para o montante total a ser recebido. O componente do Crédito Universal relativo à habitação é o Universal Credit Housing Costs. É importante observar que esse benefício pode ser utilizado para arcar com despesas de hipotecas e dívidas contraídas tendo o imóvel como garantia; no caso dos aluguéis, serve para qualquer tipo, seja em habitações privadas, sejam aquelas pertencentes ao estoque de habitação social tratado anteriormente. O auxílio também pode ser usado para necessidades gerais, habitação social e assistência social, em determinadas circunstâncias. No caso dos pagamentos relativos a hipotecas ou empréstimos sobre o imóvel, o auxílio é oferecido como um empréstimo, porém, este só será pago quando o imóvel for vendido ou transferido para outra pessoa, a menos que a pessoa queira pagá-lo antecipadamente. Em relação aos pagamentos para esquemas de propriedades de baixo custo, o auxílio-aluguel é pago para o beneficiário e o auxílio ao pagamento das prestações é pago ao proprietário do imóvel. 9. Disponível em: https://www.gov.uk/universal-credit. TEXTO para DISCUSSÃO 40 3083 O montante a ser recebido do auxílio-aluguel depende do tamanho da família, assim como da idade de seus membros, pois há uma padronização de imóveis a partir desses parâmetros. No caso dos aluguéis em habitação social (governo local ou associações de moradores), é possível obter o pagamento total do valor do aluguel. Já no caso dos aluguéis no setor privado, o valor a ser recebido depende do valor do Subsídio de Habitação Local (Local Housing Allowance – LHA) em cada área. O LHA é calculado pela Valuation Office Agency, que coleta dados de aluguéis no setor privado, de acordo com as características do imóvel, para um conjunto de áreas do país, e os publica anualmente. O componente dos custos da habitação do Crédito Universal não pode ser utilizado para habitações temporárias, em esquemas de assistência social, em que os moradores recebem cuidados e são supervisionados, tampouco em casos de violência familiar ou de pessoas refugiadas. É importante observar que, no caso de pessoas solteiras menores de 35 anos, o imóvel designado corresponde a um quarto em uma habitação compartilhada. Além disso, o componente de custos com habitação não cobre as despesas com as contas da casa (utility), mas as pessoas podem pleitear outros benefícios relacionados a tais contas. Em 2022, cerca de 3,4 milhões de domicílios recebiam auxílio para o aluguel na Inglaterra, sendo 2,3 milhões em habitações sociais, e 1,1 milhão em habitações privadas. Assim, 25% dos inquilinos de propriedades privadas recebiam aluguel social, enquanto 57% dos inquilinos em habitações sociais recebiam o auxílio. Os valores recebidos eram, em média, £ 127,00 por semana para aluguéis privados e £ 87,00 nos aluguéis sociais. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 3083 3.9.4 Associações de moradores De acordo com dados do RSH, em 2022, havia 1396 provedores privados de habitação social registrados, sendo apenas 64 deles classificados como organizações com fins lucrativos (for profit), e os demais, como ONGs. A maior parte dessas organizações era de pequeno porte, sendo 883 delas provedoras de até 250 habitações cada, e representavam apenas 1,6% do estoque total de habitações sociais na Inglaterra. Em contrapartida, as 81 maiores ONGs eram provedoras de mais de 10 mil habitações sociais cada, e mantinham 72,4% do estoque de habitações sociais na Inglaterra. TABELA 13 Provedores de habitação social (locação e propriedade de baixo custo), por tipo de provedor e classes de provedores e por tamanho do estoque de sua propriedade Número de propriedades sociais Número de provedores privados registrados Número de governos locais registrados Número total de provedores registrados Habitações de provedores privados, por tamanho do provedor (%) Habitações de governos locais, por tamanho do provedor (%) Habitações sociais, por tamanho do provedor (%) 0 113 17 130 0,0 0,0 0,0 1-250 883 35 918 1,6 0,1 1,1 251-1.000 166 3 169 2,9 0,1 1,9 1.001-2.500 53 9 62 2,9 1,0 2,2 2.501-10.000 100 101 201 20,2 34,5 25,2 10.001-50.000 75 51 126 57,7 57,1 57,5 Mais de 50.000 6 2 8 14,7 7,2 12,1 Todos 1.396 218 1.614 100,0 100,0 100,0 Fonte: RSH. RP social housing stock and rents in England 2022. Disponível em: https:// www.gov.uk/government/statistics/registered-provider-social-housing-stock-and-rentsin-england-2022-to-2023. As associações de moradores são ONGs sem fins lucrativos (not for profit) comandadas por uma diretoria (managenment board) de membros voluntários não eleitos, que podem ser pagos, cujo objetivo é prover habitações sociais. Quando registradas no RSH, elas podem pleitear recursos governamentais e se enquadram como “provedores privados registrados” (Lund, 2011). TEXTO para DISCUSSÃO 48 3083 De acordo com Lund (2011), há na literatura sobre as associações de moradores um debate sobre as características dessas organizações que compreende, grosso modo, diferenciadamente a forma de gestão das pequenas e grandes ONGs. As pequenas ONGs seriam mais atreladas a objetivos sociais, inclusive quanto ao desenvolvimento local, enquanto as maiores ONGs estariam mais próximas da forma de atuação do setor privado, na medida em que estão mais preocupadas em gerar resultados financeiros e em termos de eficiência. Parte das características sociais das associações de moradores são captadas pelo termo housing plus, tendo em vista que, além das habitações, muitas associações ainda promovem emprego e apoio para capacitação em diversas habilidades para os moradores, por meio da sua própria demanda por trabalho e oferta de projetos nas comunidades. 4 COMENTÁRIOS FINAIS A história das políticas de habitação social no Reino Unido revela que o país superou os graves problemas habitacionais de suas grandes cidades principalmente por meio de fortes investimentos públicos no setor e da constituição de um sistema de habitação social gerido ou regulado pelo Estado, que não se baseia unicamente na aquisição da casa própria. Entre as décadas de 1920 e 1970, o setor de habitação social na modalidade de locação sob gestão pública ampliou seu espaço, ainda que concomitantemente ao aumento da proporção da casa própria no total de domicílios. Assim, embora se consoli - dasse um mercado imobiliário privado, a locação social foi um elemento importante para a garantia do status de cidadania para amplas camadas da população. Essa estratégia propiciou moradia digna para aqueles que não conseguiam adquirir ou alugar imóveis a preços de mercado, sem comprometer os demais itens necessários para alcançar um padrão mínimo de qualidade de vida nas cidades. Nesse ponto, é importante notar que, nos esquemas de habitação social baseados unicamente na aquisição da casa própria, ainda que subsidiada, o estoque de habitação social ‘perde-se’ do ponto de vista da gestão ou regulação pública, uma vez que é considerado propriedade privada. Nessa modalidade, aqueles que, porventura, tenham que deixar os imóveis por falta de pagamento das prestações, ou por qualquer outro motivo, deixam de ser assistidos. Ao mesmo tempo, nada garante que o estoque de TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 49 3083 habitação social construído permaneça atendendo aqueles que são seu público-alvo, uma vez que é possível “passar a casa” no mercado privado formal ou mesmo informal. A história mostra também que a guinada neoliberal das políticas macroeconômicas, a partir dos anos 1980, no sentido de contenção do papel do setor público, que antes estimulava a demanda agregada para a sustentação do pleno emprego, se, por um lado, operou uma mudança estrutural na forma de gestão da locação social no Reino Unido e causou a redução da parcela da população atendida por esses programas, por outro, não foi capaz de realizar a completa transferência da propriedade e da gestão da habitação municipal para o setor privado. Com efeito, a partir dos anos 1990, essa mudança tomou o rumo da ‘terceira via’ (Giddens, 1998), e as organizações sem fins lucrativos ocuparam boa parte do espaço de gestão deixado pelo setor público. Não obstante, o papel do setor público permaneceu com grande importância e peso no sistema de habitação social, tendo em vista que não deixou de ser o principal financiador da área. No Brasil, o contexto macroeconômico da década de 1980 e as políticas de cunho neoliberal também operaram uma mudança no setor de habitação social, porém, pode-se dizer que a partir de então houve uma fragmentação das políticas, sem conformar propriamente um novo sistema, a despeito dos esforços normativos nesse sentido. A participação de organizações sem fins lucrativos no setor de HIS também se observa no Brasil, no entanto, não existe órgão regulador do sistema, o que impede que se compreenda o papel dessas organizações na produção habitacional. Ao mesmo tempo, à medida que não se consolidou ainda um novo sistema de habitação social, após a debacle do sistema BNH-Cohabs, o próprio papel dos governos locais na provisão e na gestão da habitação social não está bem definido. Sem pretender recomendar a transposição de modelos de HIS de outros países, o estudo desses sistemas pode servir como ponto de comparação com o caso brasileiro, com vistas a uma melhor definição do sistema de HIS no Brasil. REFERÊNCIAS BEST, R. Housing associations, a sustainable solution? In: WILLIANS, P. (Ed.). Directions in housing policy. London: Paul Chapman Publishing, 1997. p. 103-119. BOUGHTON, J. Municipal dreams: the rise and fall of council housing. London: Verso, 2018. TEXTO para DISCUSSÃO 50 3083 BYRNE, E.; FORBES, T. Homes for heroes 100. Bristol: Doveton Press, 2019. Disponível em: https://www.bristolideas.co.uk/wp-content/uploads/2021/03/Homes-for-Heroes100Comic-8MB.pdf. DICKENS, C. Hard times. [s.l.]: Guttemberg Project, 1997. ENGELS, F. 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Missão do Ipea Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas. Missão do Ipea Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas.