Mehrwert- und Zusatzdienste nach dem Data Governance Act (DGA)

Mehrwertund Zusatzdienste nach dem Data Governance Act (DGA) Sven Hetmank Technische Universität Dresden DaTNet-Paper 08 DOI: 10.82115/tpzv-qc55 Veröffentlichungsdatum: November 2025 DaTNet-Paper 08 Seite 2 von 9 Mehrwertund Zusatzdienste nach dem Data Governance Act (DGA) I. Einleitung Als Mehrwertoder Zusatzdienste sollen im Folgenden Angebote von Datendiensten verstanden werden, die über die reine Vermittlungstätigkeiten zwischen Dateninhabern bzw. betroffenen Personen auf der einen Seite und Datennutzer auf der anderen Seite hinausgehen. Der angebotene Mehrwert kann beispielsweise in einfachen Vorabprüfungen, Formatanpassungen, besonderen Sicherheitsvorkehrungen, Kategorisierungen, Anonymisierungen, Pseudonomysierungen, Einwilligungs-, Informationsund Rechtewahnehmungstools bis hin zu Verknüpfungen mit anderen Datenbeständen und der Ermöglichung von - und Unterstützung bei - weitreichenden Analysen der vermittelten Datenbestände liegen. Zur weiteren Veranschaulichung der sich damit im Rahmen des DGA stellenden Anwendungsfragen kann exemplarisch an ein Datendienst gedacht werden, welcher über eine Vielzahl von Kontakten mit teilungswilligen Dateninhabern, betroffenen Personen und interessierten Datennutzern und damit über ein Potential verfügt, dass es mit der europäischen Datenstrategie eigentlich bestmöglich zu bergen gilt. Kommt bei einem solchen Datendienst noch hinzu, dass dieser auf Grund eigener Expertise zusätzliche Leistungen mit Mehrwert für die beteiligten Akteure anbieten möchte, stellt sich die Frage, wie solche Mehrwertdienste im DGA einzuordnen sind. Besonders relevant wird diese Frage an drei Stellen des DGA: Erstens fragt sich, ob und unter welchen Voraussetzungen solche Mehrwertdienste überhaupt als Datenvermittlungsdienste i.S.v. Art. 2 Nr. 11 DGA und damit vom Anwendungsbereich des Pflichtenkatalogs der Art. 12 ff. DGA erfasst werden (II.). Und zweitens stellt sich die Frage, inwieweit Zusatzdienste, die von Datenvermittlungsdiensten angeboten werden, aufgrund der in Art. 12 lit. a DGA festgelegten strengen Zweckbindung zulässig sind und inwieweit drittens hierbei die Regelung in Art. 12 lit. e DGA als Ausnahme greift, wonach unter bestimmten Umständen zusätzliche Werkzeuge angeboten werden dürfen (III). II. Die Definition für Datenvermittlungsdienste in Art. 2 Nr. 11 DGA Nach Art. 2 Nr. 11 DGA werden Datendienste als Datenvermittlungsdienste nur dann erfasst und damit dem Pflichtenkatalog der Art. 12 ff. DGA unterstellt, wenn sie die folgenden zwei DaTNet-Paper 08 Seite 3 von 9 Hauptkriterien erfüllen und nicht unter die Ausschlussgründe in Art. 2 Nr. 11 lit. a-c DGA fallen: 1. Herstellung von Geschäftsbeziehungen Erstens müssen die Datendienste darauf abzielen, Geschäftsbeziehungen zwischen einer unbestimmten Anzahl von betroffenen Personen oder Dateninhabern einerseits und Datennutzern andererseits herzustellen. Damit wären solche Mehrwertdienste vom Anwendungsbereich des DGA ausgeschlossen, die ihre Daten von betroffenen Personen oder Dateninhabern aufkaufen oder sich unentgeltlich übertragen lassen und diese dann in eigenem Namen zur Verfügung stellen und es daher zu keinerlei rechtlichen Beziehungen zwischen den ursprünglichen Dateninhabern oder betroffenen Personen und den Datennutzern kommt. Derartige Dienste blieben vom Pflichtenkatalog des DGA - und damit auch im Hinblick auf ihre Mehrwertund Zusatzdienste - unbehelligt. 2. Ermöglichung der gemeinsamen Datennutzung Soweit die erste Voraussetzung erfüllt ist, muss zweitens die Herstellung der Geschäftsbeziehungen die gemeinsame Datennutzung ermöglichen. Der Begriff der „gemeinsamen Datennutzung” ist in Art. 2 Nr. 10 DGA definiert. Danach wird darunter „ die entgeltliche oder unentgeltliche Bereitstellung von Daten durch eine betroffene Person oder einen Dateninhaber an einen Datennutzer für die gemeinschaftliche oder individuelle Nutzung dieser Daten auf der Grundlage freiwilliger Vereinbarungen, des Unionsrechts oder des nationalen Rechts, sowohl direkt als auch über einen Mittler, etwa im Rahmen von gebührenpflichtigen oder gebührenfreien offenen oder kommerziellen Lizenzen ” verstanden. Erforderlich ist also, dass Daten bereitgestellt werden. Wenngleich die Bereitstellung nach dem Wortlaut der Definition ausdrücklich “ sowohl direkt als auch über einen Mittler ” erfolgen kann, wird vom Wortlaut auch verlangt, dass die Bereitstellung “ durch eine betroffene Person oder einen Dateninhaber an einen Datennutzer ” erfolgt. An dieser Voraussetzung könnte es aber fehlen, wenn die Daten auf ihrem Weg zum Datennutzer durch den Datendienst - beispielsweise durch Aggregation - derart verändert werden, dass sie nicht mehr als von den ursprünglichen Datengebern bereitgestellt, sondern vielmehr als neue Daten anzusehen sind, die nun vom Datendienst bereitgestellt werden. Allerdings dürfte es in diesen Fallkonstellationen regelmäßig schon am Erfordernis der Herstellung von Geschäftsbeziehungen zwischen Dateninhabern bzw. betroffenen Personen und Datennutzer fehlen (siehe dazu oben). Umgekehrt wird man die Herstellung solcher Geschäftsbeziehungen als Indiz ansehen können, dass die bereitgestellten Daten auch nach der Aggregation noch als solche der ursprünglichen Datengeber anzusehen sind, weil es andernfalls keiner Geschäftsbeziehung zwischen diesen und den Datennutzern bedürfte. DaTNet-Paper 08 Seite 4 von 9 3. Ausschlussgrund nach Art. 2 Nr. 11 lit. a DGA Soweit man die Herstellung von Geschäftsbeziehungen und eine gemeinsame Datennutzung bejaht, könnte der Datendienst als Mehrwertdienst gleichwohl nach Art. 2 Nr. 11 lit. a DGA vom Anwendungsbereich des DGA ausgenommen sein. Nach dieser Vorschrift sind Datendienste dann nicht als Datenvermittlungsdienste i.S.d. DGA erfasst, wenn die folgenden vier Bedingungen erfüllt sind: ● Erstens müssen die Daten von Dateninhabern eingeholt werden. ● Zweitens müssen diese Daten aggregiert, angereichert oder umgewandelt werden, um deren Wert erheblich zu steigern. ● Drittens müssen für die daraus resultierenden Daten Lizenzen für die Nutzung an die Datennutzer vergeben werden, und ● dies muss viertens geschehen, ohne dass eine Geschäftsbeziehung zwischen Dateninhabern und Datennutzern hergestellt wird. Der Wortlaut dieses Ausschlussgrundes dürfte in der Rechtsanwendung erhebliche Schwierigkeiten bereiten. a) Daten von Dateninhabern Erstens fragt sich, warum ausschließlich Daten von Dateninhabern genannt sind, nicht aber Daten, die von betroffenen Personen (also Daten mit Personenbezug) eingeholt werden und ob daraus im Umkehrschluss zu folgern ist, dass nach dem Verständnis des Gesetzgebers Mehrwertdienste, die personenbezogene Daten aggregieren, anreichern oder umwandeln, nicht vom Begriff der Datenvermittlungsdienste ausgeschlossen sind. Dem könnte entgegengehalten werden, dass die Ausschlussgründe in Art. 2 Nr. 11 lit. a - c DGA nicht abschließend sind, wie sich aus dem Wort “zumindest” ergibt, und dass kein Grund dafür ersichtlich ist, warum Mehrwertdienste im Hinblick auf personenbezogene Daten anders behandelt werden sollten als bei nicht-personenbezogenen Daten. In beiden Fällen geht es nicht mehr um die reine neutrale Vermittlung von erhaltenen Daten, sondern um die Schaffung von Mehrwert mit eigenen Mitteln des Datendienstes. Daher ist anzunehmen, dass es sich entweder um ein Redaktionsversehen handelt, oder der Gesetzgeber mit Art. 2 Nr. 11 lit. a DGA lediglich (und überflüssigerweise) für nicht-personenbezogene Daten klarstellen wollte, was sich ohnehin schon aus Art. 2 Nr. 11 Satz 1 DGA ergibt und damit auch für personenbezogene Daten gilt. DaTNet-Paper 08 Seite 5 von 9 b) Erhebliche Wertsteigerung durch Aggregieren, Anreichern oder Umwandeln Zweitens fragt sich, was für die Bejahung einer “erheblichen” Wertsteigerung durch das Aggregieren, Anreichern oder Umwandeln erforderlich ist. Während dies in Fällen, in denen durch Verknüpfung und Analyse vollkommen neue Datensätze entstehen, noch einigermaßen einfach bestimmbar erscheinen mag, dürften vor allem solche Fälle Schwierigkeiten bereiten, in denen die eingeholten Daten beispielsweise lediglich (aber immerhin) aus mehreren Quellen zusammengeführt werden, und dabei ● doppelte oder andere redundante Datensätze entfernt werden, ● Feldnamen, Formate und Zeitstempel vereinheitlicht werden, ● Daten gruppiert oder zusammengefasst werden, ● und/oder die Datenherkunft oder die Datenqualität validiert oder auf Plausibilität geprüft wird. Je nach Umfang, Ursprungszustand und Einsatzzweck der Daten kann für alle der genannten Fälle für potentielle Datennutzer ein erheblicher oder auch nur ein unbedeutender Mehrwert gegeben sein. c) Ohne Herstellung einer Geschäftsbeziehung Schließlich überrascht es, dass der Ausschluss von Mehrwertdiensten in Art. 2 Nr. 11 lit. a DGA unter dem Vorbehalt steht, dass keine Geschäftsbeziehung hergestellt wird. Denn wenn keine Geschäftsbeziehung hergestellt wird, fehlt es schon nach Art. 2 Nr. 11 Satz 1 DGA an einer wesentlichen Voraussetzung für einen Datenvermittlungsdienst. Der Ausschlussgrund in Art. 2 Nr. 11 lit. a DGA hätte somit nur klarstellenden Charakter und wäre überflüssig. Zudem stellt sich die Frage, was gilt, wenn Mehrwertdienste durch Aggregieren, Anreichern oder Umwandeln einen erheblichen Mehrwert schaffen, für diese Lizenzen verteilen und dabei aber zusätzlich noch Geschäftsbeziehungen zwischen den ursprünglichen Dateninhaber und den Lizenznehmer herstellen, etwa auf Grund der Einräumung von zusätzlichen Lizenzen, deren Einholung sich die ursprünglichen Dateninhaber bei der Überlassung ihrer Daten vorbehalten haben. Es wäre hier wünschenswert gewesen, wenn der Gesetzgeber deutlicher herausgestellt hätte, auf Grund welcher Motivation er den Ausschlussgrund in Art. 2 Nr. 11 lit. a DGA vorgesehen hat, ob es ihm um die erhebliche Wertsteigerung durch das Aggregieren, Anreichern oder Umwandeln der erhaltenen Daten ging oder um das Fehlen einer Geschäftsbeziehung. Beide Kriterien haben nicht notwendigerweise etwas miteinander zu tun. DaTNet-Paper 08 Seite 6 von 9 III. Zweckbindungsgrundsatz nach Art. 12 lit. a DGA und Zusatztools nach Art. 12 lit. e DGA Für den Fall, dass ein Datendienst nach Art. 2 Nr. 11 DGA und nach Überwindung der oben genannten Auslegungshürden als Datenvermittlungsdienst gilt, könnte der strenge Zweckbindungsgrundsatz in Art. 12 lit. a DGA dem Angebot von Zusatzund Mehrwertdiensten entgegenstehen. Denn nach dieser Vorschrift dürfen die von den Dateninhabern und den betroffenen Personen erhaltenen, gehaltenen und vermittelten Daten ausschließlich für die Zurverfügungstellung verwendet werden. Damit stellt sich die Frage, ob dieser Pflicht noch entsprochen wird, wenn die Daten, bevor sie den Datennutzern zur Verfügung gestellt werden, noch aufbereitet werden, etwa anonymisiert, pseudonymisiert, aggregiert, etc. Während der Wortlaut des Art. 12 lit. a DGA dies auszuschließen scheint (strenge Zweckbindung), findet sich in Art. 12 lit. e DGA eine Regelung, die als Ausnahme zum Zweckbindungsgrundsatz zu verstehen ist und die auch durch Erwägungsgrund 32 Satz 8 DGA bestätigt wird. Danach dürfen Daten für Zusatzdienste und Zusatzwerkzeuge verwendet werden, allerdings nur bei Vorliegen der folgenden zwei Voraussetzungen: 1. Ausdrücklicher Antrag oder Zustimmung der Datengeber Erstens dürfen die erhaltenen Daten für Zusatzdienste und Zusatzwerkzeuge nur auf ausdrücklichen Antrag oder mit Zustimmung der Datengeber (also der betroffenen Personen oder Dateninhaber) verwendet werden. Nicht ausreichend ist also, wenn die Datennutzer den Wunsch nach bestimmten Zusatzdiensten oder Zusatzwerkzeugen äußern, auch wenn in der Praxis die Datennutzer in aller Regel ein noch viel größeres Interesse an solchen Zusatzdiensten haben dürften. Dies bedeutet, dass sich Datenvermittlungsdienste, die Mehrwertdienste anbieten wollen, um die Zustimmung der Datengeber bemühen müssen. Für personenbezogene Daten werden Datenvermittlungsdienste aber schon nach der DSGVO die Einwilligung der betroffenen Personen einholen müssen, wenn sie die personenbezogenen Daten - wie für jede andere Datenverarbeitung - für solche Mehrwertdienste verwenden wollen und ihnen dafür keine andere Rechtsgrundlage nach Art. 6 Abs. 1 DSGVO zur Verfügung steht. 2. Zur Erleichterung des Datenaustausches. Zweitens dürfen die erhaltenen Daten für Zusatzdienste und Zusatzwerkzeuge nur zur Erleichterung des Datenaustausches verwendet werden. Im Schrifttum wird allerdings teilweise vertreten, dass die Zusatzdienste und Zusatzwerkzeuge auch für andere Zwecke, als zur Erleichterung des Datenaustausches angeboten werden dürfen. Zwar scheint der Wortlaut der deutschen Sprachfassung eine Beschränkung in der Tat nicht widerzuspiegeln, weil dort das Wort "insbesondere" suggeriert, dass auch Zusatzangebote für andere Zwecke DaTNet-Paper 08 Seite 7 von 9 bei einem Antrag oder einer Zustimmung erlaubt sein können. Richtigerweise zeigt jedoch ein Vergleich mit der englischen und der französischen Sprachfassung, dass hier ein Redaktionsversehen vorliegt, weil in diesen Sprachfassungen ein Wort wie „insbesondere“ fehlt. 1 Damit stellt sich die Frage, was der Gesetzgeber unter “Erleichterung des Datenaustauschs” versteht. Einen Anhaltspunkt können hierfür die in der Vorschrift nicht abschließend aufgezählten Zusatzdienste bieten, die der Gesetzgeber als zulässig ansieht: ● vorübergehende Speicherung: Deren Nennung in Art. 12 lit. e DGA lässt sich damit erklären, dass die vorübergehende Speicherung regelmäßig notwendig ist, um Daten über den Datenvermittlungsdienst bereitzustellen. ● (Daten-)Pflege: Hierunter könnte man etwa das Vereinheitlichen von Zeitstempeln oder anderen Metadaten, das Entfernen von Dubletten, fehlerhaften oder überflüssigen Einträgen sowie das Beheben von Fehlern und Ungenauigkeiten verstehen. Dass die Datenpflege in Art. 12 lit. e DGA mit aufgezählt ist, könnte sich daraus erklären, dass durch sie die Datennutzung für die Datennutzer attraktiver wird. Allerdings fragt sich, ob dies nicht für nahezu alle Zusatzdienste und Zusatzwerkzeuge ins Feld geführt werden kann, mit der Folge, dass dem Kriterium der Erleichterung des Datenaustauschs keine größere Bedeutung mehr zukäme. ● Konvertierung (hier sind aber die Konvertierungsvorgaben nach Art. 12 lit. d DGA zu beachten): Auch bei diesen leuchtet es unmittelbar ein, dass sie in aller Regel den Datenaustausch erst ermöglichen, bzw. jedenfalls erheblich erleichtern können. ● Anonymisierungund Pseudonymisierung: Diese Dienste dürften in Art. 12 lit. e DGA deshalb mit aufgezählt sein, weil betroffene Personen durch sie in aller Regel eher bereit sein werden, ihre personenbezogenen Daten bereitzustellen, wodurch der Datenaustausch erleichtert wird. Auf Grundlage dieser Aufzählung in Art. 12 lit. e DGA (vorübergehende Speicherung, Pflege, Konvertierung, Anonymisierung und Pseudonymisierung) wird man auch die folgenden Zusatzdienste und Zusatzwerkzeuge zu bewerten haben: ● Dienstleistungen, die darauf abzielen, die Datennutzung in einer sicheren Verarbeitungsumgebung zu ermöglichen, in denen Daten zusammengeführt und analysiert werden können, ohne dass die Rohdaten herausgegeben werden: Hier wird nichts anderes gelten können, als für Anonymisierungsund 1 Pascal Schumacher/Mirjam Lück, in: Anne Paschke/Daniel Rücker (Hrsg.), DGA, Art. 12 Rn. 58; aA Louisa Specht-Riemenschneider, in: Louisa Specht Riemenschneider/Moritz Hennemann (Hrsg.), Nomos Handkommentar, Data Governance Act. 2. Auflage 2025, Art. 12 Rn. 57. DaTNet-Paper 08 Seite 8 von 9 Pseudonymisierungsdienste, die in Art. 12 lit. e DGA ausdrücklich genannt sind (s.o.). Derartige Dienste dürften somit der Erleichterung des Datenaustauschs dienen. ● Verschlüsselungsdienstleistungen: Für derartige Zusatzleistungen könnte ebenfalls ins Feld geführt werden, dass auch sie das Vertrauen der Dateninhaber und der betroffenen Personen in die Datennutzung steigern können und somit den Datenaustausch erleichtern. ● Dienste zur dauerhaften Datenspeicherung: Gegen die Annahme, dass auch die dauerhafte Datenspeicherung zulässig ist, spricht der Umstand, dass in Art. 12 lit. e DGA ausdrücklich nur die vorübergehende Speicherung genannt ist. Allerdings könnte auch die dauerhafte Datenspeicherung in bestimmten Fällen die Datennutzung erleichtern, wie etwa in sicheren Verarbeitungsumgebungen, die beim Datenvermittlungsdienst eingerichtet werden sollen (siehe oben). Zweifelhaft ist dagegen, ob es ausreicht, dass die Datenspeicherung die Datennutzung attraktiver macht, weil dem Datennutzer damit eine IT-Infrastrukturlösung angeboten wird, um die sie sich andernfalls selbst kümmern müsste. Spätestens hier zeigt sich, dass das Kriterium der verbesserten Datennutzung 2 kaum zu einer klaren Abgrenzung beizutragen vermag. ● Analysedienste, mit denen Datenbestände zusammengeführt und/oder für die Datennutzer ausgewertet werden oder die Auswertung zumindest vorbereitet oder unterstützt wird: Einerseits ließe sich hier argumentieren, dass auch solche Zusatzdienste die Datennutzung verbessern, wie es der Gesetzgeber offenbar auch bei der in Art. 12 lit. e DGA ausdrücklich genannten (Daten-)Pflege für ausreichend gehalten hat. Allerdings ist fraglich, ob allein schon eine solche Steigerung von Attraktivität ausreichend sein kann. Denn grundsätzlich liegt es in der Natur eines jeden Zusatzdienstes und eines jedes Zusatzwerkzeugs, dass sie gerade darauf ausgelegt sind, für die Datennutzer oder Datengeber von Nutzen und damit attraktiv zu sein. Dem Kriterium der Erleichterung des Datenaustauschs käme dann nahezu keine Bedeutung mehr zu und wäre überflüssig. Zudem handelt es sich bei Art. 12 lit. e DGA um eine Ausnahme zum Zweckbindungsgrundsatz, was ebenfalls dafür spricht, diesen Ausnahmetatbestand eng auszulegen. Schließlich muss insbesondere für Analysedienste bedacht werden, dass deren Ergebnisse leicht auch Begehrlichkeiten seitens der Datenvermittler wecken dürften, was wiederum deren vom Gesetzgeber geforderte Neutralität untergraben würde. Damit bleibt an dieser Stelle ein recht unbefriedigendes Bild: Erstens lassen sich kaum Kriterien ausmachen, nach denen die Grenze zwischen erlaubten und nicht mehr erlaubten Zusatzleistungen zu ziehen sein könnte. Eine Abgrenzung ist aber schon deshalb umso 2 Louisa Specht-Riemenschneider. Nomos Handkommentar, Data Governance Act, 2. Auflage 2025, Art. 12 Rn. 58 mit Verweis auf Erwägungsgrund 32 Satz 7 und Erwägungsgrund 33 Satz 8. DaTNet-Paper 08 Seite 9 von 9 wichtiger als Art. 12 lit. e DGA in einem direkten Spannungsverhältnis mit dem Zweckbindungsgrundsatz und dem Neutralitätsgebot in Art. 12 lit. a DGA steht. Zweckbindungsgrundsatz, Neutralitätsgebot und die Vermeidung von Lock-in-Effekten sind aber das zentrale Regelungsziel des DGA (Erwägungsgrund 2). Denkbar wäre daher, einen grundsätzlichen Vorrang von Art. 12 lit. a DGA anzunehmen und jedenfalls solche Zusatzdienste als unzulässig anzusehen, die einen Mehrwert nicht mehr nur unmittelbar beim Datennutzer, sondern potentiell auch beim Datenvermittlungsdienst schaffen. IV. Zusammenfassung und Bewertung Datendienste, die neben der Vermittlung der Datennutzung auch Mehrwertund Zusatzdienste anbieten wollen, dürften sich mit dem DGA erheblicher Rechtsunsicherheit ausgesetzt sehen. Zum einen ist schon unklar, unter welchen konkreten Voraussetzungen Mehrwertdienste vom Anwendungsbereich des DGA gänzlich ausgenommen sind (Art. 2 Nr. 10 lit a DGA). Zweitens lassen sich kaum sinnvolle Kriterien für die Beurteilung ausmachen, ob Zusatzdienste nach Art. 12 lit. e DGA zulässig sind oder nicht. Im Ergebnis wird drittens der strenge Zweckbindungsgrundsatz in Art. 12 lit. a DGA zusammen mit dem vornehmlichen Ziel des Gesetzgebers, nämlich Neutralität von Datenvermittlungsdiensten sicherzustellen und Lock-in-Effekte zu vermeiden, dahingehend auszulegen sein, dass dem Angebot von Zusatzdiensten äußerst enge Grenzen gesetzt sind. Dies zusammengenommen könnte dazu führen, dass Datendienste entweder versuchen, sich dem Korsett des DGA zu entziehen, indem sie etwa auf Vermittlungstätigkeiten zwischen Datengebern und Datennutzern verzichten oder indem sie auf das Angebot von Zusatzdiensten vorsichtshalber selbst dann verzichten, wenn sie aufgrund eigener Expertise und Strukturen besonders gut in der Lage wären, für die Datennutzer essentielle Aufgaben mit erheblichem Mehrwert zu übernehmen. Mehrwertund Zusatzdienste nach dem Data Governance Act (DGA) © 2025 by Sven Hetmank is licensed under CC BY-ND 4.0 To view a copy of this license, visit https://creativecommons.org/licenses/by-nd/4.0/