Система органів публічної адміністрації в механізмі адміністративно-правового регулювання сільського господарства

Наукові записки Львівського університету бізнесу та права. Серія економічна. Серія юридична. Випуск 43/2024 470 https://doi.org/10.5281/zenodo.17500801 Шевчук О. Доцент кафедри адміністративного права та судочинства ЗУНУ https://orcid.org/0000-0001-6453-355X СИСТЕМА ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В МЕХАНІЗМІ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СІЛЬСЬКОГО ГОСПОДАРСТВА JEL Classification: К19 SECTION “LAW”: Право Анотація. Дослідницька робота пропонує детальний та поглиблений аналіз органів державного управління, що здійснюють адміністративно-правове регулювання аграрної економіки України. Актуальність цього наукового дослідження випливає з необхідності оптимізації управлінських процесів в аграрному секторі в умовах європейської інтеграції та реформи державного управління. У статті досліджено структуру та компетенцію центральних та місцевих органів виконавчої влади, що реалізують державну аграрну політику. Значна увага зосереджена на визначенні місця та ролі Міністерства аграрної політики та продовольства України, його територіальних органів, а також органів місцевого самоврядування в механізмі адміністративно-правового регулювання сільського господарства. Автор розглядає правові основи діяльності органів державного управління у сфері сільського господарства, аналізує їхні повноваження щодо ліцензування, сертифікації, контрольно-наглядової діяльності, а також надання адміністративних послуг сільськогосподарським виробникам. Характеризуються форми та методи адміністративно-правового впливу на суспільні відносини в аграрному секторі. Крім того, розглянуто проблемні аспекти розподілу повноважень між різними рівнями органів державного управління, дублювання функцій та недосконалість механізмів координації в системі управління аграрним сектором. Проаналізовано вітчизняний та зарубіжний досвід організації державного управління в аграрному секторі. Практична значущість роботи визначається можливістю використання результатів для вдосконалення законодавства у сфері адміністративно-правового регулювання сільського господарства, підвищення ефективності діяльності органів державного управління та оптимізації механізмів державного управління аграрним сектором економіки України. Ключові слова: органи державного управління, адміністративно-правове регулювання, сільське господарство, аграрна сфера, державна аграрна політика, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, адміністративні послуги, контрольно-наглядова діяльність, повноваження, компетенція, механізм державного управління, сільськогосподарські виробники, державне управління. Abstract. This research paper offers a detailed and in-depth analysis of the state administration bodies that carry out administrative and legal regulation of Ukraine's agricultural economy. The relevance of this scientific research stems from the need to optimise Наукові записки Львівського університету бізнесу та права. Серія економічна. Серія юридична. Випуск 43/2024 471 management processes in the agricultural sector in the context of European integration and public administration reform. The article examines the structure and competence of central and local executive bodies that implement state agricultural policy. Significant attention is focused on determining the place and role of the Ministry of Agrarian Policy and Food of Ukraine, its territorial bodies, as well as local self-government bodies in the mechanism of administrative and legal regulation of agriculture. The author examines the legal basis for the activities of state authorities in the field of agriculture, analyses their powers in terms of licensing, certification, control and supervision, as well as the provision of administrative services to agricultural producers. The forms and methods of administrative and legal influence on social relations in the agricultural sector are characterised. In addition, problematic aspects of the distribution of powers between different levels of state administration bodies, duplication of functions and imperfect coordination mechanisms in the agricultural sector management system are considered. Domestic and foreign experience in the organisation of state administration in the agricultural sector is analysed. The practical significance of the work is determined by the possibility of using the results to improve legislation in the field of administrative and legal regulation of agriculture, increase the efficiency of public administration bodies and optimise the mechanisms of public administration of the agricultural sector of Ukraine's economy. Keywords: state administration bodies, administrative and legal regulation, agriculture, agrarian sector, state agrarian policy, executive bodies, local self-government bodies, administrative services, control and supervisory activities, powers, competence, state administration mechanism, agricultural producers, state administration. Вступ Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Сільське господарство є стратегічно важливим сектором національної економіки України. Воно забезпечує продовольчу безпеку держави, формує значну частку валового внутрішнього продукту та експортного потенціалу. В умовах сучасних викликів, пов'язаних з глобалізацією економічних процесів, європейською інтеграцією та необхідністю підвищення конкурентоспроможності вітчизняної сільськогосподарської продукції, ефективне державне управління в сільському господарстві набуває особливого значення. Трансформація органів виконавчої влади, делегування повноважень та гармонізація національного законодавства з нормами Європейського Союзу передбачають переосмислення ролі та місця органів державного управління в механізмі адміністративно-правового регулювання аграрного сектору. Чітке визначення компетенцій, функцій та повноважень, що надаються суб'єктам державного управління, що регулюють суспільні відносини в аграрному секторі, є необхідним для трансформаційних процесів, що відбуваються в системі державного управління. Слабка теоретична та практична розробка системи органів державного управління в механізмі адміністративно-правового регулювання сільського господарства в умовах сучасних реформ, фрагментарність наукових досліджень з цього питання, нагальна потреба в розробці комплексної концепції державного управління в аграрному секторі – все це робить обрану тему дослідження надзвичайно актуальною. У статті проведено комплексний аналіз на різних рівнях – правового статусу, компетенції, а також форм та модальностей, що застосовуються органами державного управління, що займаються сільським господарством, – що має велике теоретичне та практичне значення для кращого формулювання систем державного управління, а також підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання аграрної економіки України. Наукові записки Львівського університету бізнесу та права. Серія економічна. Серія юридична. Випуск 43/2024 472 Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор. Проблема адміністративно-правового регулювання сільського господарства та діяльності органів державного управління в сільському господарстві завжди привертала увагу вітчизняних науковців. Велику частку у висвітленні правових основ функціонування системи органів виконавчої влади в сільському господарстві зробили такі вчені, як Куляк Р. Ю., Луц Д. М., якi розглядають організаційно-правові аспекти державного управління в аграрному секторі[1, с. 207-211], та Ментух Н.Ф., яка висвітлила проблеми адміністративного права в рамках державного управління. [3, с. 6469] Їхні праці стали теоретичною передумовою для подальшого наукового осмислення ролі органів державного управління в регулюванні аграрних відносин. Окремі аспекти адміністративно-правового статусу суб'єктів державного управління сільським господарством досліджував Мазуренко, В. Г. [4] Праці (Deneha, V., Chornyi, Y., Shevchuk, O., & Mentukh, N. (2023)) присвячені питанням адміністративно-правового забезпечення розвитку сільського господарства та розподілу компетенцій за органами державного управління в цій сфері. [2, с. 1 – 19] Механізми державного регулювання аграрного ринку та продовольчої безпеки через роль органів виконавчої влади містяться в розгляді Урби С. І. в її дослідницькій роботі. [5, с. 279– 284] Ментух Н.Ф. досліджує інституційне забезпечення розвитку агропромислового сектору та роль державних органів у створенні сприятливих умов для діяльності сільськогосподарських виробників. [6, с. 282-287] Незважаючи на досить значну кількість наукових праць, присвячених окремим аспектам адміністративно-правового регулювання у сфері агропромислового виробництва, практично відсутні дослідження, засновані на системному підході до органів державного управління, залучених до механізмів регулювання агропромислового сектору, який би враховував сучасні реформи. Існує потреба у проведенні подальших наукових досліджень з питань розподілу компетенцій між різними рівнями органів державного управління, удосконалення механізмів координації, а також оптимальної організаційної структури системи управління сільським господарством в умовах децентралізації та європейської інтеграції. Формулювання цілей статті. Метою статті є ґрунтовне дослідження системи органів державного управління, що здійснюють адміністративно-правове регулювання сільського господарства в Україні, визначення їхнього правового статусу, компетенції та ролі в механізмі реалізації державної аграрної політики, а також розробка науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення організаційно-правових засад їх функціонування в умовах сучасних реформ. Результати Загальна система органів державного управління у сфері сільського господарства складається з пов'язаних суб'єктів владних повноважень, які здійснюють виконавчу та розпорядчу діяльність, спрямовану на реалізацію державної аграрної політики. Стаття 6 Конституції України передбачає, що державна влада здійснюється на основі її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Це, відповідно, визначає місце органів виконавчої влади в загальній системі державного апарату.[7] 17 березня 2011 року в Україні було прийнято закон «Про центральні органи виконавчої влади», який на правовому рівні закріпив засади організації та діяльності міністерств, а також інших центральних органів виконавчої влади, а також окреслив порядок їх створення та функціонування.[8] Міністерство аграрної політики та продовольства України є основною установою в органах державного управління, що регулюють аграрний сектор. Воно виступає провідною установою, що входить до складу центральних органів виконавчої влади, відповідальних за забезпечення та організацію державної аграрної політики. Його основні завдання, функції та повноваження щодо сільського господарства визначені Положенням про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів від 25 листопада 2015 року Наукові записки Львівського університету бізнесу та права. Серія економічна. Серія юридична. Випуск 43/2024 473 № 1119[9]. Вони передбачають розробку проектів законодавчих актів з питань аграрної політики, координацію цієї сфери між центральними органами виконавчої влади, а також здійснення міжгалузевої координації та функціонального регулювання питань розвитку сільського господарства. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства, відіграють важливу роль у механізмі адміністративно-правового регулювання аграрного сектору. До таких органів належить Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. Згідно з Положенням, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року № 667, цей орган реалізує державну політику у сфері безпеки та якості харчових продуктів, ветеринарної медицини, карантину рослин та захисту рослин[10]. Він здійснює контрольні (наглядові) функції – дозвільну функцію; та забезпечує виконання (дотримання) вимог (правил) законодавства у сфері сільського господарства. Система територіальних органів складається з центральних органів виконавчої влади, які реалізують та здійснюють державну політику на регіональному рівні. Згідно із Законом України «Про місцеві державні адміністрації», місцеві державні адміністрації як органи виконавчої влади в областях та районах відповідають за забезпечення виконання Конституції та законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади. Департамент сільського господарства обласних державних адміністрацій координує діяльність суб'єктів сільськогосподарського бізнесу на відповідній території. Він також сприяє розвитку сільськогосподарського виробництва та впровадженню інновацій. Децентралізація влади та реформа місцевого самоврядування підвищили роль органів місцевого самоврядування у регулюванні аграрних відносин. Згідно зі статтею 140 Конституції України, а також згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, органи місцевого самоврядування мають широкий спектр повноважень, пов’язаних із земельними відносинами, розвитком сільської інфраструктури та питаннями місцевого значення [12]. Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи беруть участь у реалізації програм розвитку сільського господарства на відповідних територіях, наданні адміністративних послуг сільськогосподарським виробникам та здійсненні контролю за використанням сільськогосподарських угідь. Адміністративно-правове регулювання сільського господарства в Україні здійснюється з урахуванням міжнародних стандартів та зобов'язань держави в рамках європейської інтеграції. Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, ратифікована Законом України від 16 вересня 2014 року, передбачає поступову адаптацію законодавства України до acquis communautaire у сфері сільського господарства та розвитку сільських районів [13]. Форми діяльності, що здійснюються органами державного управління в аспекті розробки та реалізації політики у сфері агропромислового виробництва, розвитку сільських районів та земельних відносин, включають: видачу нормативних та індивідуальних адміністративних актів; укладання адміністративних договорів; виконання контрольних та наглядових функцій, а також надання адміністративних послуг. 6 вересня 2012 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про адміністративні послуги». Закон визначає правові засади реалізації прав фізичних та юридичних осіб у державному управлінні щодо встановлення принципів та процедур надання адміністративних послуг[14]. Органи державного управління в аграрному секторі надають такі послуги, як ліцензування, дозвіл, сертифікація та здійснення дозвільних процедур. Зарубіжний досвід державного управління в сільському господарстві підтверджує необхідність впровадження європейських стандартів щодо організації системи органів виконавчої влади в Україні. Спільна сільськогосподарська політика Європейського Союзу, встановлена Регламентом (ЄС) № 1306/2013 Європейського Парламенту та Ради від 17 грудня 2013 року, передбачає ефективну систему управління в сільськогосподарському секторі на основі принципів субсидіарності, Наукові записки Львівського університету бізнесу та права. Серія економічна. Серія юридична. Випуск 43/2024 474 пропорційності та партнерства.[15] Досвід держав-членів висвітлює як першочергову необхідність чіткий розподіл між наднаціональним, національним та регіональним рівнями влади; створення агентств продовольчої безпеки, які самостійно займаються питаннями, що стосуються продовольчої безпеки; механізми, що дозволяють громадськості здійснювати контроль над діяльністю, що здійснюється органами державного управління. Підхід до оптимізації структури органів виконавчої влади та чіткого визначення їхньої компетенції – без дублювання будь-яких функцій – здійснюватиметься в рамках комплексного методу, який також включає сучасні технології державного управління. Краще управління має базуватися на впровадженні електронного урядування, цифровізації адміністративних послуг та створенні єдиних інформаційних систем у сільському господарстві загалом. Це сприятиме аналітично та прогнозно орієнтованим органам державного управління приймати науково обґрунтовані управлінські рішення та ефективно використовувати бюджетні кошти для розвитку аграрного сектору економіки України. Висновки Результати дослідження системи органів державного управління в рамках механізму адміністративно-правового регулювання сільського господарства дозволяють стверджувати, що фактична ефективність реалізації державної аграрної політики значною мірою залежить від чітких організаційно-правових засад діяльності суб'єктів владних повноважень у цій сфері. У статті доведено, що в системах органів державного управління в сільському господарстві існує ієрархічна структура, що включає центральні органи виконавчої влади на чолі з Міністерством аграрної політики та продовольства України, інші центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, місцеві державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування. Усі ці суб'єкти мають специфічні повноваження, за допомогою яких вони виконують певні функції в рамках механізму адміністративно-правового регулювання сільськогосподарської діяльності. Узагальнений досвід, як вітчизняного, так і зарубіжного, у державному управлінні аграрним сектором дає конкретні пропозиції щодо вдосконалення системи органів державного управління в аграрному секторі. Пріоритети оптимізації процесу такі: законодавче закріплення чіткого розподілу повноважень між різними рівнями державного управління з метою усунення дублювання функцій; створення ефективних механізмів міжвідомчої співпраці та інформаційної взаємодії між суб'єктами владних повноважень; спрощення адміністративних процедур та впровадження електронних послуг у сфері надання послуг у аграрному секторі; посилення контролю за дотриманням органами державного управління принципів законності, прозорості та підзвітності під час здійснення своїх повноважень; гармонізація національного законодавства з елементами acquis communautaire; створення незалежних регуляторних органів європейського зразка. Практичне впровадження запропонованих рекомендацій підвищить ефективність адміністративно-правового регулювання сільського господарства, створить сприятливі умови для розвитку сільськогосподарського підприємництва та забезпечення належного рівня продовольчої безпеки. Список використаних джерел: 1. Куляк Р. Ю., Луц Д. М. Організаційно-правові засади аграрного протекціонізму на регіональному рівні. Юридичний науковий електронний журнал. 2024. № 2. С. 207-211. DOI: https://doi.org/10.32782/2524-0374/2024-2/49 2. Deneha, V., Chornyi, Y., Shevchuk, O., & Mentukh, N. (2023). Competence of state authorities and local self-government bodies in the public-private partnerships area. Journal of Legal, Ethical and Regulatory Issues, 26(1), 1 - 19. URL: https://heinonline.org/HOL/LandingPage?handle=hein.journals/jnlolletl26&div=72&id=&pa ge= Наукові записки Львівського університету бізнесу та права. Серія економічна. Серія юридична. Випуск 43/2024 475 3. Ментух Н.Ф., Шевчук О.Р. Правові аспекти оподаткування господарської діяльності суб'єктів господарювання в Україні в умовах воєнного стану. Наукові записки. Серія: Право. 2022. № 12. С. 64-69. DOI: https://doi.org/10.36550/2522-9230-2022-12-64-69 4. Мазуренко, В. Г. (2023). Сільське господарство як об’єкта адміністративно-правового регулювання. Проблеми сучасних трансформацій. Серія: право, публічне управління та адміністрування, (7). https://doi.org/10.54929/2786-5746-2023-7-01-19 5. Урба С. І. Продовольча безпека в умовах глобалізації / С. І. Урба // Науковий вісник НЛТУ України. - 2010. - № 20.12. - С. 279–284. 6. Шевчук О., Ментух Н.Ф. Реалізація політики державної інформаційної безпеки України в контексті запобігання корупції: адміністративно-правовий аспект. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія : Право. 2021. Випуск 64. С. 282-287. URL: http://visnyk-juris-uzhnu-uz.com/wp-content/uploads/2021/06/NVUzhNU_64.pdf. 7. Конституція України : Закон України від 28 червня 1996 року № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141. 8. Про центральні органи виконавчої влади : Закон України від 17 березня 2011 року № 3166-VI. Відомості Верховної Ради України. 2011. № 38. Ст. 385. 9. Про затвердження Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України : Постанова Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 1119. Офіційний вісник України. 2015. № 101. Ст. 3515. 10. Про затвердження Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року № 667. Офіційний вісник України. 2015. № 71. Ст. 2341. 11. Про місцеві державні адміністрації : Закон України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 20-21. Ст. 190. 12. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170. 13. Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони : Закон України від 16 вересня 2014 року № 1678-VII. Відомості Верховної Ради України. 2014. № 40. Ст. 2021. 14. Про адміністративні послуги : Закон України від 6 вересня 2012 року № 5203-VI. Відомості Верховної Ради України. 2013. № 32. Ст. 409. 15. Regulation (EU) No 1306/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on the financing, management and monitoring of the common agricultural policy. Official Journal of the European Union. 2013. L 347. P. 549-607.