Geoeconomia e protecionismo: Novas configurações do comércio internacional

Martins, Michelle Márcia Viana; Nonnenberg, Marcelo José Braga Working Paper Geoeconomia e protecionismo: Novas configurações do comércio internacional Texto para Discussão, No. 3091 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Martins, Michelle Márcia Viana; Nonnenberg, Marcelo José Braga (2025) : Geoeconomia e protecionismo: Novas configurações do comércio internacional, Texto para Discussão, No. 3091, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3091-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/316203 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 3091 GEOECONOMIA E PROTECIONISMO: NOVAS CONFIGURAÇÕES DO COMÉRCIO INTERNACIONAL MICHELLE MÁRCIA VIANA MARTINS MICHELLE MÁRCIA VIANA MARTINS MARCELO JOSÉ BRAGA NONNENBERG MARCELO JOSÉ BRAGA NONNENBERG 3091 Rio de Janeiro, abril de 2025 GEOECONOMIA E PROTECIONISMO: NOVAS CONFIGURAÇÕES DO COMÉRCIO INTERNACIONAL1 MICHELLE MÁRCIA VIANA MARTINS2 MARCELO JOSÉ BRAGA NONNENBERG3 1. Os autores agradecem os comentários e as sugestões de Victor Henrique Lana Pinto, Fernando José da Silva Paiva Ribeiro e Vera Thorstensen. 2. Professora no Departamento de Economia da Universidade Federal de Viçosa (UFV). E-mail: [email protected]. 3. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos Internacionais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplica (Dinte/Ipea). E-mail: marcelo.nonnenber[email protected].br. Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Martins, Michelle Márcia Viana Geoeconomia e protecionismo : novas configurações do comércio internacional / Michelle Márcia Viana Martins, Marcelo José Braga Nonnenberg. – Rio de Janeiro: Ipea, 2025. 51 p. : il., gráfs., mapas. – (Texto para Discussão ; n. 3091). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Trump. 2. Guerra Comercial. 3. Transição Energética. 4. Agronegócio. 5. Brasil. I. Nonnenberg, Marcelo José Braga. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Título. CDD 382.3 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: MARTINS, Michelle Márcia Viana; NONNENBERG, Marcelo José Braga. Geoeconomia e protecionismo: novas configurações do comércio internacional. Rio de Janeiro: Ipea, abr. 2025. 51 p.: il. (Texto para Discussão, n. 3091). DOI: https:// dx.doi.org/10.38116/ td3091-port JEL: F13; F51; Q17; Q54. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: https://repositorio.ipea.gov.br/. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais RAFAEL GUERREIRO OSÓRIO Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ........................................................................... 6 2 GEOECONOMIA E DISPUTAS COMERCIAIS: FUNDAMENTOS E DINÂMICAS DE COMPETIÇÃO .................9 3 MEDIDAS COMERCIAIS E IMPACTOS GEOECONÔMICOS NA INDÚSTRIA .......................................17 4 EFEITOS SOBRE OS BENS AGRÍCOLAS ................................19 5 RUPTURA VERDE: PROTECIONISMO E NEGACIONISMO CLIMÁTICO ................................................27 6 REFLEXOS DO PROTECIONISMO: O QUE ESPERAR PARA OUTRAS ÁREAS? .........................................................34 6.1 Multilateralismo e OMC ............................................................ 34 6.2 Impactos macroeconômicos ...................................................36 6.3 Comércio internacional e segurança alimentar ......................39 7 CONCLUSÕES .........................................................................43 REFERÊNCIAS ............................................................................44 SINOPSE O objetivo deste Texto para Discussão é discutir o cenário geoeconômico pós-eleição de Donald Trump em 2025, examinando o crescimento do protecionismo, as repercussões para a segurança alimentar e os impactos nas cadeias globais de valor, sobretudo no agronegócio e nos setores associados ao processo de transição energética. A análise aborda o aumento de tarifas e possíveis retaliações, evidenciando como tais práticas podem afetar preços, realocar fluxos comerciais e intensificar tensões diplomáticas. Avalia-se também a postura dos Estados Unidos em relação aos compromissos climáticos e às políticas ambientais, bem como seu retrocesso na promoção de energias limpas. O texto explora, ainda, a posição do Brasil diante desses movimentos e as implicações para sua inserção comercial e o desenvolvimento de sua estratégia climática. Por fim, aponta-se que, apesar do avanço do protecionismo, existem movimentos de adaptação e cooperação que podem atenuar riscos macroeconômicos e assegurar estabilidade no fornecimento de alimentos. Palavras-chave: Trump; guerra comercial; transição energética; agronegócio; Brasil. ABSTRACT The objective of this discussion paper is to examine the geoeconomic landscape following the 2025 election of Donald Trump, focusing on the expansion of protectionism, its repercussions for food security, and its impacts on global value chains, particularly within agribusiness and sectors associated with the energy transition process. The analysis addresses the increase in tariffs and potential retaliatory measures, demonstrating how such practices may influence prices, redirect trade flows, and intensify diplomatic tensions. It also evaluates the United States stance regarding climate commitments and environmental policies, as well as the regression in the promotion of clean energy. Furthermore, the paper explores Brazil’s position in response to these developments and the implications for its commercial integration and climate strategy. Finally, it suggests that, despite the rise of protectionism, adaptive and cooperative initiatives exist that can mitigate macroeconomic risks and secure stability in the food supply. Keywords: Trump; trade war; energy transition; agribusiness; Brazil. TEXTO para DISCUSSÃO 6 3091 1 INTRODUÇÃO A intensificação das disputas comerciais, a busca por novas rotas mercantis e a constante competição por áreas de influência têm marcado as relações internacionais. Esse fenômeno está associado à geoeconomia, conceito que se refere ao uso de instrumentos econômicos para promover e defender interesses nacionais. Enquanto a geopolítica se concentra no enfoque territorial e na forma como o poder é exercido sobre o espaço físico e os recursos naturais, a geoeconomia considera como as ações econômicas de outros países podem influenciar os resultados geopolíticos favoráveis (Blackwill e Harris, 2016). A geoeconomia é compreendida no escopo da reglobalização (WTO, 2023), conceito utilizado pela Organização Mundial do Comércio (OMC), e da fragmentação geoeconômica (IMF, 2023), conforme empregado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI). Em todos os casos, ela reflete os interesses geopolíticos a partir de recursos econômicos, como medidas comerciais, tecnológicas e financeiras, para moldar a ordem internacional conforme os objetivos estratégicos dos países (Ai et al., 2025; Baka, 2025; Brown, 2024; Marey, 2025). Ainda não há consenso na literatura sobre a existência de um processo de desglobalização ou se esse fenômeno é mais complexo e demanda uma análise mais aprofundada. De todo modo, a confluência entre dimensões econômicas e geopolíticas tem motivado reflexões sobre as estratégias adotadas pelas nações. Nesse contexto, os Estados Unidos e a China emergem como os principais protagonistas, mas não são os únicos. A União Europeia (UE), a Rússia e, em menor escala, outras economias emergentes, a exemplo dos países do BRICS 1 ampliado, 2 também exercem influência na dinâmica global, ao utilizarem instrumentos geoeconômicos como estratégia de poder sobre os fluxos comerciais e produtivos (Ai et al., 2025). Desde a crise econômica de 2008, essa dinâmica tem se acentuado. Episódios mais recentes, como a pandemia da covid-19 e a guerra entre Rússia e Ucrânia, aprofundaram o uso de políticas protecionistas e a renegociação de acordos comerciais, estratégias adotadas pelos países para fortalecer sua hegemonia econômica e mitigar vulnerabilidades estratégicas. A administração de Donald Trump, nos Estados Unidos, exemplifica o uso de instrumentos geoeconômicos para apoiar a política America First. 3 Durante seu primeiro 1. Acrônimo: Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (BRICS). 2. Ver seção 2. 3. Tradução livre: “(Estados Unidos da) América em primeiro lugar”. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3091 mandato (2017-2021), a imposição de tarifas e barreiras comerciais contra a China foi um dos pilares da política externa de Trump. Já no seu segundo mandato, iniciado em janeiro de 2025, o atual presidente dos Estados Unidos tem feito anúncios de elevação de tarifas como instrumento para atingir objetivos econômicos declarados, como fortalecer a indústria norte-americana, e geopolíticos, como o aumento e fortalecimento de sua esfera de interesses. O aumento das tarifas tem sido proposto, sobretudo, para aliados próximos, como México e Canadá, além da implementação de restrições comerciais contra a China (Marey, 2025; Pereira e Gilio, 2025). Essas medidas vêm sendo alteradas quase diariamente, o que torna incerta a evolução dessa estratégia. No entanto, as possíveis repercussões econômicas já estão em debate, uma vez que as incertezas geradas pelos discursos de Trump intensificaram a apreensão em relação à implementação das medidas anunciadas. A simples sinalização de novas tarifas tem desencadeado reações nos mercados, afetando expectativas, provocando oscilações de preços e antecipando decisões estratégicas, mesmo antes da concretização dos atos. Em um ambiente de polarização ideológica, apenas as declarações de Trump sobre suas intenções geoeconômicas são suficientes para acirrar tensões, gerar preocupações inflacionárias e repercutir nos mercados de câmbio e de capitais, como já evidenciado pela queda dos índices futuros de Wall Street e pela valorização de diversas moedas ante o dólar (Sorkin et al., 2025; It’s Not Over..., 2025). Essa escalada de tensões não afeta somente setores industriais e de alta tecnologia, também incide sobre commodities agrícolas e bens voltados à transição energética. Sob o primeiro mandato de Trump, o agro foi alvo de tarifas, subsídios e pressões externas. A crescente demanda por segurança alimentar e a dependência de recursos naturais tornaram o setor particularmente sensível às negociações comerciais, sendo agora afetado por conflitos tarifários entre Canadá, China, México e Estados Unidos (Bekamp e Wu, 2025). Isso demonstra que o protecionismo e as retaliações não se limitam aos setores tradicionais, como o de manufaturas, que parece ser o foco principal, mas afetam também cadeias produtivas que ganharam destaque nos últimos anos, como as de bens farmacêuticos, semicondutores, fertilizantes, combustíveis (Poon, 2024) e os mercados globais de alimentos, afetando preços e a disponibilidade de insumos (Bekamp e Wu, 2025). TEXTO para DISCUSSÃO 8 3091 O resultado pode ser uma reconfiguração das cadeias globais de produção (Guillén e Torres, 2025), inclusive de produtos que corroboram para a mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Apesar de o debate multilateral ter avançado em compromissos sobre o clima, a administração Trump demonstrou ceticismo em relação à ciência climática e reduziu regulações ambientais internas, representando um recuo nos esforços para conter as emissões de gases do efeito estufa (GEEs) (Anderson, 2022; Sivin, 2025). No primeiro mandato, Trump retirou os Estados Unidos do Acordo de Paris. Em sua segunda administração, não apenas reafirmou essa decisão, mas também retirou o país de todos os tratados climáticos no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC). Além disso, priorizou princípios como eficiência econômica, prosperidade nacional, preferência do consumidor e contenção fiscal, em detrimento de iniciativas ambientais (United States, 2025b). A partir desse cenário, os Estados Unidos podem impor tarifas adicionais sobre metais estratégicos, além do ferro, aço e alumínio, conflitando com a crescente demanda global por minerais críticos para a produção de baterias e tecnologias verdes (UNCTAD, 2024). Isso enfraquece a posição norte-americana nesse segmento energético, reduzindo seu softpower (capacidade de influência não coercitiva) na agenda e aproximando o país de um isolamento estratégico, uma vez que seu ceticismo climático diverge da abordagem de nações comprometidas com a aceleração da transição verde. Além disso, esse contexto amplia as incertezas no mercado global de commodities agrícolas, já que eventos climáticos extremos afetam a produtividade do setor agropecuário, com impactos que vão além dos Estados Unidos e repercutem em todo o comércio internacional de alimentos (Elkind, 2025; United States, 2025b). Diante do exposto, este texto tem como objetivo analisar, sob o cenário político pós-eleição de Trump para seu segundo mandato, a evolução da geoeconomia sob intensificação do protecionismo e explorar as consequências das restrições comerciais sobre o comércio, em especial para cadeias alimentares e para a transição energética. Destaca-se como a sobreposição de interesses políticos, inclusive de natureza ideológica, molda as disputas comerciais e de que modo as declarações do presidente norte-americano podem impactar a estabilidade geopolítica no curto e no longo prazo. Este texto sugere que os desafios para sistemas produtivos sustentáveis e a diversificação de mercados podem se tornar novas prioridades, dado o cenário internacional volátil. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3091 TABELA 2 Medidas de liberalização e restrição que afetaram Estados Unidos, China e resto do mundo (2004-jan. 2025) 2004-2025 Liberalização Restrição China Estados Unidos Resto do mundo Total China Estados Unidos Resto do mundo Total Quantidade %Quantidade % Quantidade % Quantidade Quantidade % Quantidade % Quantidade % Quantidade 2009 192 2,1 166 1,8 8.769 96,1 9.127 779 2,2 586 1,6 34.458 96,2 35.823 2010 205 2,6 149 1,9 7.449 95,5 7.803 854 2,7 542 1,7 29.884 95,5 31.280 2011 233 2,2 194 1,8 10.137 96,0 10.564 738 2,0 601 1,7 34.727 96,3 36.066 2012 253 2,3 224 2,0 10.735 95,7 11.212 763 2,0 671 1,8 36.268 96,2 37.702 2013 260 2,5 214 2,1 9.900 95,4 10.374 812 2,1 736 1,9 37.533 96,0 39.081 2014 234 2,3 209 2,1 9.690 95,6 10.133 818 1,4 749 1,3 57.684 97,4 59.251 2015 286 2,0 238 1,7 13.794 96,3 14.318 949 2,2 1.024 2,4 41.092 95,4 43.065 2016 265 2,3 240 2,1 11.115 95,7 11.620 821 2,1 929 2,4 37.274 95,5 39.024 2017 279 2,4 254 2,2 10.954 95,4 11.487 774 1,7 916 2,0 44.720 96,4 46.410 2018 279 2,4 294 2,5 11.040 95,1 11.613 860 1,6 947 1,8 51.882 96,6 53.689 2019 321 3,0 299 2,7 10.254 94,3 10.874 736 1,0 1.057 1,4 74.928 97,7 76.721 2020 732 3,2 692 3,0 21.389 93,8 22.813 1.210 1,6 1.500 1,9 74.803 96,5 77.513 2021 585 3,5 565 3,4 15.708 93,2 16.858 1.324 1,5 1.432 1,6 87.822 97,0 90.578 2022 805 2,9 786 2,9 25.974 94,2 27.565 1.709 2,1 1.590 1,9 79.149 96,0 82.448 2023 708 3,1 622 2,7 21.566 94,2 22.896 1.481 2,7 1.541 2,8 51.710 94,5 54.732 2024 611 3,0 535 2,6 19.058 94,3 20.204 1.215 51,5 818 34,7 327 13,9 2.360 202512 3,3 2 3,3 57 93,4 61 14 3,3 20 4,7 390 92,0 424 Total 6.250 2.7 5.683 2,5 218.353 94,8 230.319 15.980 1,9 15.718 1,9 805.264 95,8 84.0471 Fonte: GTA, 2025. Disponível em: https://globaltradealert.org/. Acesso em 6 de fev. 2025. Elaboração do autor. Nota: 1 Janeiro de 2025. Obs.: Células com tons de azul representam menos medidas e com tons de vermelho, mais medidas. Quanto maior a intensidade das cores, maior a sua quantidade. TEXTO para DISCUSSÃO 16 3091 A figura 1 evidencia as economias com maior participação em iniciativas de liberalização e restrição comercial. No âmbito das medidas de liberalização, a Austrália se destaca com 1.001 iniciativas (5,9% do total de 25.868), seguida por Índia (1.124, 4,3%), Brasil (1.046, 4,0%) e Rússia (765, 3,0%), consolidando-se como as economias mais ativas nesse sentido. Em contrapartida, os países que mais implementaram medidas restritivas foram os Estados Unidos, com 10.685 restrições (12,3% do total de 86.859), China (7.827, 9,0%), Brasil (7.578, 8,7%) e Alemanha (3.311, 3,8%). Entre os mais beneficiados por medidas de liberalização, a China lidera com 6.250 medidas (2,7% do total de 229.522), seguida por Estados Unidos (5.683, 2,5%), Alemanha (5.269, 2,3%) e Itália (4.896, 2,1%). Entre os mais afetados por restrições estão a Alemanha, com 18.205 medidas (2,2% do total de 836.390), seguida por França (17.462, 2,1%), Itália (17.418, 2,1%) e Reino Unido (16.571, 2,0%). FIGURA 1 Medidas de restrição e liberalização impostas pelos países: implementadores e afetados (2009-jan. 2025) 1A – Países implementadores 1B – Países afetados por de medidas de liberalização medidas de liberalização 1C – Países implementadores 1D – Países afetados por de medidas de restrição medidas de restrição Fonte: GTA, 2025. Disponível em: https://globaltradealert.org/. Acesso em: 6 fev. 2025. Elaboração dos autores. Obs.: Cores mais escuras representam maior intensidade de restrição para aquele país. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3091 3 MEDIDAS COMERCIAIS E IMPACTOS GEOECONÔMICOS NA INDÚSTRIA No campo industrial, diferentes governos implementaram tarifas unilaterais e ações de retaliação sobre manufaturas de maior valor agregado e setores estratégicos para a segurança nacional (Mihaylov e Sitek, 2021; Munhoz, 2025). Em 2018, os Estados Unidos ampliaram essas sobretaxas para as importações de aço e alumínio, com o objetivo de conter importações chinesas e reequilibrar a balança comercial (Aiyar et al., 2023; Mason, 2025). Entre 2018 e 2021, essa política elevou os preços domésticos desses metais, em média, em 2,4% ao ano. Apesar de ser um valor baixo, afetou as cadeias produtivas dos setores automotivo e de eletrodomésticos, que repassaram parte dos custos ao consumidor (Glass, 2025; Johanson et al., 2023). Como consequência, houve queda na demanda interna e redução do volume de produção em alguns segmentos industriais. No setor automotivo, estimou-se uma perda de 1,7 milhão de veículos na produção norte-americana desde 2021, com cortes ou suspensões de cerca de 750 mil trabalhadores. Na cadeia de autopeças, os componentes importados da China aumentaram 24,5% de preço, resultando na queda de 50,1% no volume importado (Johanson et al., 2023). Mesmo com certo estímulo à produção doméstica de aço e alumínio, quando os Estados Unidos apresentaram um incremento médio de 1,9% ao ano na produção siderúrgica local foram observados efeitos negativos sobre outras indústrias. Em um balanço geral, a política tarifária estadunidense não foi eficaz em melhorar as condições de produção e trabalho no país e em ampliar a competitividade da indústria nacional. Para 2025, foi comunicada a implementação de tarifas de 25% sobre as importações do Canadá e do México, e de 10% sobre as importações da China (United States, 2025e). Porém, Donald Trump assume que essa medida pode ter um efeito ambíguo no setor automobilístico. Ao mesmo tempo que as tarifas incentivam a produção siderúrgica doméstica, podem prejudicar a cadeia de suprimentos da indústria automotiva, que depende de componentes e matérias-primas do Canadá e do México (United States, 2025f). A imposição de tarifas também deverá impactar a produção de energia nos setores industriais, incluindo oleodutos, turbinas eólicas e painéis solares, devido à previsão de aumento nos custos de materiais metálicos. Além disso, espera-se uma redução no valor de mercado das empresas automobilísticas e de defesa dos Estados Unidos, reflexo do aumento dos custos de produção (Klomp, 2025). TEXTO para DISCUSSÃO 18 3091 Embora as tarifas propostas inicialmente pelo governo Trump possam aumentar as receitas fiscais federais em aproximadamente US$ 1,2 trilhão entre 2025 e 2034, um aumento médio de impostos de mais de US$ 830,0 por domicílio em 2025, estima-se que sua implementação resulte na perda de cerca de 344.000 empregos equivalentes em tempo integral. As indústrias mais afetadas serão aquelas dependentes de produtos importados, devido ao aumento dos custos produtivos (York e Durante, 2025). Essas são estimativas bem preliminares, pois ainda é incerto o quanto irão aumentar as tarifas e para que países. Todavia, em termos globais, a guerra comercial de 2025 tem potencial de reduzir o produto interno bruto (PIB) mundial em 2030 em 0,5% e o comércio internacional, em 3,4% (Bouët, Sall e Zheng, 2025). Além disso, o encarecimento de insumos metálicos pressiona toda a cadeia global, pois diversos países buscam rotas comerciais que reduzam a dependência de fornecedores tarifados. Entre 2018 e 2021, algumas empresas dos Estados Unidos transferiram parte de sua produção manufatureira para fora da China, beneficiando países como México e Vietnã. No entanto, essa realocação não eliminou a dependência norte-americana da produção chinesa, especialmente em setores estratégicos. No segmento de semicondutores, por exemplo, as tarifas impostas pelos Estados Unidos reduziram em 72% as importações desses itens da China, mas resultaram em escassez e instabilidade nas cadeias de suprimentos do setor eletrônico no mercado norte-americano (Johanson et al., 2023). Para 2025, é esperado que haja uma nova realocação dos fluxos comerciais. Estima-se que as exportações da China para os Estados Unidos diminuam em 80,5%, enquanto as exportações dos Estados Unidos para a China reduziriam em 58,0%. Além disso, é esperado um aumento expressivo nos déficits comerciais de muitos países em relação à China (Bouët, Sall e Zheng, 2025). Em termos setoriais, as previsões mostram que as tarifas de Trump poderiam ampliar, nos Estados Unidos, as atividades industriais ligadas ao setor de metais, tal como ocorreu em 2018. Os setores têxtil, de eletrônicos (celulares, computadores e televisores), químico, borrachas e plásticos, veículos e produtos óticos também podem assistir a uma ampliação na produção doméstica. Contudo, também se estima que haverá uma queda na atividade agrícola estadunidense (Bouët, Sall e Zheng, 2025; Vanzetti, 2025). De modo geral, os setores beneficiados nos Estados Unidos seriam os mais prejudicados na China, revertendo os padrões tradicionais das vantagens comparativas globais. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3091 Em um cenário mais amplo, o impacto sobre outros países irá depender se as tarifas serão impostas bilateralmente, contra a China, por exemplo, ou universalmente, contra todos os países. Tarifas bilaterais têm um impacto limitado em comércio, bem-estar e salários reais, porque ambos os países podem obter importações de fontes alternativas e, da mesma forma, exportar para outros destinos. Em contrapartida, não há espaço para desvio de comércio se os Estados Unidos impuserem aumentos de tarifas universalmente. Se as tarifas universais forem aplicadas, a economia norte-americana tende a ser a mais impactada, pois a redução na importação de bens estrangeiros levaria a um aumento da demanda por produtos domésticos (Bouët, Sall e Zheng, 2025). No entanto, os efeitos dependerão da capacidade produtiva dos Estados Unidos em atender essa demanda a preços competitivos. O cenário mais provável é uma alta da inflação. Além disso, as empresas nacionais podem não se beneficiar, já que o aumento das taxas de câmbio e a queda nas exportações podem neutralizar possíveis ganhos. A proposta de tarifas recíprocas é ainda mais complexa de avaliar, mas certamente traria impactos negativos expressivos sobre o comércio. Alguns estudos já projetam cenários considerando a crescente preocupação dos Estados Unidos com o avanço da inteligência artificial chinesa, exemplificada recentemente pelo DeepSeek. No entanto, o ritmo acelerado do setor torna essa dinâmica volátil, pois outras empresas podem lançar modelos mais avançados constantemente (Oxford Analytica, 2025). Segundo Egan e Clarke (2023), a estratégia dos Estados Unidos contra a China se concentra na esfera tecnológica, envolvendo semicondutores, tecnologias de informação e sistemas de inteligência artificial. Para restringir a presença chinesa nesses segmentos, o governo norte-americano pode recorrer a instrumentos geoeconômicos, além das tarifas, como direitos de propriedade, padrões regulatórios, acordos estratégicos e disputas tecnológicas, que são frequentemente interpretadas como formas de guerra comercial, cujos impactos vão além dos conflitos tarifários tradicionais (Aiyar et al., 2023; S&P Global, 2025). 4 EFEITOS SOBRE OS BENS AGRÍCOLAS As tarifas sobre o aço e alumínio resultam em um “efeito dominó” no comércio global, desencadeando uma sucessão de retaliações que extrapolam os setores inicialmente afetados. Esse fenômeno foi observado quando as tarifas dos Estados Unidos, que atingiram diretamente os produtos chineses do setor industrial, afetaram outros setores de outros países. As contramedidas chinesas a produtos norte-americanos, como soja TEXTO para DISCUSSÃO 20 3091 e carne suína (Pereira e Gilio, 2025; S&P Global, 2025), levaram a desdobramentos sobre o comércio agrícola. Para reduzir sua vulnerabilidade comercial, a China investiu na diversificação de fornecedores de alimentos e rotas comerciais, o que fortaleceu o comércio agrícola a partir da Ásia, África e América Latina (Wang et al., 2025). Os gráficos 2 (comércio total entre Estados Unidos e China) e 3 (exportações de soja para a China) evidenciam que houve uma alteração nos fluxos comerciais a partir de 2018. Enquanto o mercado americano perdeu participação na China, países como Brasil e Argentina avançaram em suas exportações para o país, sobretudo no fornecimento de soja. GRÁFICO 2 Comércio total entre Estados Unidos e China (2015-2023) (Em USD bilhões) 0 100 200 300 400 500 600 700 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 China → Estados Unidos Estados Unidos → China Fonte: WITS, 2025. Disponível em: https://wits.worldbank.org/. Acesso em: 10 fev. 2025. Elaboração dos autores. Obs.: A área hachurada representa o período da guerra comercial sino-americana. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3091 GRÁFICO 3 Exportações de soja para a China por meio de seus principais parceiros (2012-2023) (Em USD bilhões) 0 15 20 25 30 35 40 45 2015201420132012 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Argentina Brasil Estados Unidos 5 10 Fonte: WITS, 2025. Disponível em: https://wits.worldbank.org/. Acesso em: 10 fev. 2025. Elaboração do autor. Obs.: 1. A área hachurada representada o período da guerra comercial sino-americana. 2. O fluxo comercial de soja corresponde ao código HS 1201, classificado como soja em grãos. Esse panorama revela um “choque de escala” (Blessley e Mudambi, 2022), que ocorre quando grandes quantidades de produtos, antes destinadas a certos mercados, são realocadas para outros. A perda de acesso ao mercado chinês ocasionou esse choque ao levar os produtores de soja dos Estados Unidos a direcionar excedentes para outros mercados ou até a armazená-los internamente. Esse excedente pressionou a logística local, gerou custos de estocagem e, em certa medida, precisou ser absorvido por programas de segurança alimentar, o que sobrecarregou organizações de distribuição (Blessley e Mudambi, 2022). Além disso, as disputas tarifárias também podem desencadear um “choque de escopo”, quando sanções ou barreiras comerciais modificam repentinamente os fluxos globais de produtos. Isso se manifesta quando itens anteriormente pouco comercializados em escala internacional passam a ocupar grande volume nos fluxos de comércio, exigindo adaptações rápidas em termos de processamento, transporte e normatização sanitária. TEXTO para DISCUSSÃO 22 3091 A guerra tarifária levou a China a reduzir a importação de carne suína norte-americana, favorecendo fornecedores europeus e sul-americanos. O aumento da demanda por carne suína brasileira e espanhola exigiu ajustes na capacidade produtiva desses países, na certificação sanitária e na estrutura logística para atender aos padrões chineses. Outro exemplo envolve as restrições à exportação de arroz na Índia, observadas em 2022 e 2023, que impactaram nações como o Senegal, que tiveram de recorrer a Brasil, Paquistão e Tailândia para compensar a falta de arroz, gerando custos adicionais e mudanças em regulamentos fitossanitários (Abdullah e Glauber, 2025). A acomodação de excedentes de exportações em outros destinos gera mudanças profundas na geopolítica do agronegócio. O mesmo movimento que beneficia alguns produtores aumenta a concentração de risco quando esses exportadores novos passam a depender de um comprador dominante. Se, futuramente, a China ou qualquer outro grande importador reverter a política de tarifas e se reaproximar dos Estados Unidos, os países que consolidaram participação nesse ínterim podem sofrer uma grande queda de demanda (FAO, 2022). Esse redirecionamento de rotas poderá gerar pressão sobre regiões norte-americanas altamente dependentes do comércio agropecuário, no atual panorama de guerras tarifárias. Isso evidenciaria a vulnerabilidade de áreas rurais que, nos últimos anos, vinham apoiando as agendas protecionistas de Trump (Guillén e Torres, 2025; Reidy, 2025). Segundo estatísticas da Comissão de Comércio Internacional dos Estados Unidos, as retaliações impostas em 2018 resultaram em reduções de mais de US$ 27 bilhões nas exportações do país (Johanson et al., 2023). Na ocasião, houve tentativas de firmar acordos com Japão, Coreia do Sul e países do Sudeste Asiático como forma de compensar a perda de espaço na China. No entanto, elas não foram suficientes para absorver o volume que foi reduzido das exportações norte-americanas para a China. Em 2017, os Estados Unidos exportaram aproximadamente 31,7 milhões de toneladas métricas (MMTs) de soja para o mercado chinês. Em 2018, esse volume caiu para cerca de 8,2 MMTs, uma redução de aproximadamente 74% (Adjemian, Smith e He, 2021). Além disso, a manutenção de parte das tarifas até após 2021, durante o governo Biden, mostrou que o protecionismo não foi totalmente revertido, alimentando um ambiente de incerteza que ainda permanece. No contexto atual, os envios de carne suína, soja e até produtos processados poderão enfrentar pressão competitiva, gerando excedentes e quedas nos preços domésticos. Ao mesmo tempo, o efeito dominó se pronunciaria sobre os custos de TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3091 produção no campo, que aumentariam em função das tarifas sobre aço e alumínio, encarecendo tratores, colheitadeiras, silos e diferentes implementos (Glass, 2025). Fertilizantes e defensivos também tiveram seus preços elevados tanto pelas barreiras tarifárias, em 2018, quanto por interrupções nas cadeias de suprimento derivadas da guerra russo-ucraniana, em 2022. No atual cenário, motivados pela geoeconomia, os fornecedores externos podem sofrer retaliações ou mudanças na oferta (Fumasi et al., 2024). Para amortecer esses impactos, os agricultores americanos podem receber pacotes de compensação financeira (Pereira e Gilio, 2025). No contexto da redução das exportações de soja dos Estados Unidos para a China, em 2018, o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (United States Department of Agriculture – USDA) implementou o Market Facilitation Program (Programa de Facilitação de Mercado), que gerou pagamentos aos produtos de aproximadamente US$ 8,5 bilhões. Esse valor não foi suficiente para cobrir os impactos diretos decorrentes da tarifa de 25% aplicada pela China, que ocasionou uma queda média de US$ 0,74 por bushel no preço de exportação da soja norte-americana, durante um período de cerca de cinco meses. Essa redução nos preços, quando combinada com o volume expressivo de exportações anteriormente direcionadas à China, gerou perdas estimadas em torno de US$ 3,2 bilhões para os produtores norte-americanos da commodity (Adjemian et al., 2021; Coppess, Kalaitzandonakes e Ellison, 2025). Embora os subsídios do USDA tenham buscado atenuar as perdas no curto prazo, a sua existência reforça a constatação de que, mesmo quando as tarifas visam nominalmente proteger a indústria doméstica, os exportadores podem se tornar vítimas involuntárias da política protecionista. Isso se torna evidente em declarações atuais de associações dos Estados Unidos, como a American Soybean Association (Associação Americana de Soja), American Seed Trade Association (Associação Americana de Comércio de Sementes), Agricultural Retailers Association (Associação de Varejistas Agrícolas) e The Fertilizer Institute (Instituto de Fertilizantes), que criticaram as tarifas implementadas por Trump em 2025, enfatizando que os repasses governamentais não cobrem efetivamente as perdas comerciais e que a imprevisibilidade das negociações futuras amplia a insegurança do setor (Davies, 2025). Esse episódio sobre o agronegócio não é um caso isolado. Há evidências de que a restrição sobre produtos agrícolas e alimentícios vem crescendo em diversos blocos geopolíticos. Dados do GTA, no gráfico 4, mostram que produtos alimentícios processados, commodities e bens intermediários para a indústria agroalimentar vêm sendo alvos recorrentes de políticas restritivas que, ao encarecer insumos ou bloquear exportações, TEXTO para DISCUSSÃO 24 3091 geram uma sucessão de ajustes. O efeito resultante tende a ser o agravamento dos riscos de desabastecimento, particularmente quando há retaliações envolvendo itens considerados essenciais pelas populações locais (Fumasi et al., 2024). GRÁFICO 4 Setores mais afetados por medidas restritivas (2005-jan. 2025) 0,4% (3.454) 1,4% (3.485) 1,6% (3.515) 1,6% (3.521) 1,8% (3.917) 2,1% (4.544) 2,1% (4.565) 2,5% (5.439) 2,5% (5.525) 2,6% (5.757) 3,0% (6.503) 3,0% (6.510) 3,1% (6.712) 3,1% (6.774) 3,8% (8.350) 4,2% (9.175) 4,3% (9.403) 4,6% (10.113) 4,8% (10.501) 4,9% (10.706) 5,0% (10.972) 5,3% (11.548) 5,5% (12.086) 5,7% (12.593) 6,3% (13.743) 15% (30.057) 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 Produtos florestais e de exploração madeireira Produtos lácteos e ovos Animais vivos e produtos animais (excluindo carne) Peixes e outros produtos de pesca Bebidas Celulose, papel e produtos de papel; material impresso e artigos relacionados Produtos petrolíferos refinados, de forno de coque e combustível nuclear Fios e linhas; tecidos têxteis tecidos e tufados Aparelhos médicos, instrumentos de precisão e ópticos, relógios e relógios Móveis; outros bens transportáveis, nec Produtos de madeira, cortiça, palha e materiais de entrançar Produtos de borracha e plástico Produtos metálicos fabricados, exceto máquinas e equipamentos Vidro e produtos de vidro e outros produtos não metálicos, nec Outros produtos químicos; fibras artificiais Máquinas para fins gerais Equipamentos e aparelhos de rádio, televisão e comunicação Carne, peixe, frutas, vegetais, óleos e gorduras Produtos de moagem de grãos, amidos e outros alimentícios Máquinas e aparelhos elétricos Produtos químicos básicos Equipamentos de transporte Metais básicos Máquinas para fins especiais Produtos da agricultura, horticultura e horticultura Outros (46 setores) Fonte: GTA, 2025. Disponível em: https://globaltradealert.org/. Acesso em: 6 fev. 2025. Elaboração dos autores. Obs.: Nec – não especificados em outra categoria. Outra consequência recai sobre as decisões de investimento e as estratégias empresariais, que sofrem constantes revisões porque as cadeias agropecuárias, compostas por fertilizantes, sementes, maquinário e serviços logísticos, dependem de previsibilidade para se manterem competitivas (Fumasi et al., 2024; Pereira e Gilio, 2025; Reidy, 2025; Távora, 2025). Nesse ponto, é importante analisar não apenas o resultado direto das sobretaxas, mas também a sucessão de retaliações que afetam vários elos da cadeia, inclusive transportadores, processadores de alimentos e distribuidores. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3091 Essa mudança de rota dos Estados Unidos, ao suprimir a continuidade do IRA12 e de outras legislações de incentivo à energia limpa, levanta temores quanto à competitividade e à capacidade norte-americana de acompanhar a crescente economia de tecnologias verdes. Investimentos sem precedentes em energia limpa, que poderiam gerar milhares de empregos em setores de alto valor agregado, podem ser reavaliados ou interrompidos, dificultando o cumprimento das metas de redução de emissões e encarecendo a adoção de inovações no território estadunidense (Elkind, 2025). Análises apontam que manter o IRA é importante para os Estados Unidos não perderem a corrida tecnológica para a China, que, por sua vez, se consolida como grande player na manufatura de painéis solares, baterias de veículos elétricos e outras cadeias de valor voltadas à transição energética (Baka, 2025). Além disso, na perspectiva de cooperação internacional, espera-se que, com a saída dos Estados Unidos do Acordo de Paris, o fluxo de fundos internacionais destinados à mitigação e adaptação climática se reduzam, embora isso já acontecesse desde o governo Biden, quando os aportes americanos tinham espaço para crescer, mas não chegaram a atingir patamares comparáveis aos compromissos de países europeus (Munhoz, 2025). Além disso, a reversão de políticas ambientais executivas, como a introdução de regulações de emissões setoriais, está na mira do atual presidente, que já afirmou que algumas normas, como aquelas que visam controlar o metano em instalações de petróleo e gás, “serão revistas e possivelmente revogadas” (United States, 2025b). O efeito disso tende a ser expressivo na indústria de óleo e gás de xisto, um dos pilares da autossuficiência energética pregada por Trump. Ao mesmo tempo que os Estados Unidos sinalizam o descompromisso ambiental, a China reforça sua condição de potência tecnológica, dominando a produção global de baterias para veículos elétricos, módulos fotovoltaicos, processamento de elementos de terras raras e insumos de alto valor para a indústria de energias renováveis (Munhoz, 2025). Com menor estímulo governamental nos Estados Unidos para esta área, a lacuna entre a indústria chinesa e a norte-americana em termos de inovações verdes pode se alargar. 12. O IRA, juntamente com a Lei Bipartidária de Infraestrutura, foi desenhado para impulsionar a indústria nacional de painéis fotovoltaicos, turbinas eólicas, hidrogênio limpo e sistemas de captura de carbono, criando empregos e estimulando o crescimento econômico em regiões industriais afetadas pelo declínio de setores tradicionais (Glass, 2025). Contudo, a desvinculação do governo Trump 2.0 dessas estratégias, alinhada ao discurso de promoção do petróleo e do gás, pode frear o adensamento de cadeias produtivas e de inovação em energia limpa nos Estados Unidos, justamente em um momento em que a demanda global por soluções renováveis está em expansão. TEXTO para DISCUSSÃO 32 3091 A ampliação desse hiato de liderança em tecnologias pode impulsionar outras potências a assumir maior destaque no cenário internacional. A UE mantém a Lei de Matérias-Primas Críticas (Critical Raw Materials Act– CRMA) e reforça a cooperação com países emergentes que possuam reservas de minerais, além de incentivos à reciclagem e à redução da intensidade de emissões na indústria de alto consumo energético (Kowalski e Legendre, 2023). A China tende a explorar ainda mais esse vácuo, expandindo a influência de suas empresas e criando acordos comerciais que fixam padrões tecnológicos com base em sua própria expertise. O efeito dessa corrida pode ser a concentração das cadeias de abastecimento em poucas regiões do globo e até o acirramento de disputas geoeconômicas no pioneirismo tecnológico em produtos demandados globalmente. O cenário que emerge combina tensões protecionistas, disputa por liderança em tecnologias limpas e rearranjos diplomáticos que não ficam restritos à área climática, mas afetam a política industrial e de comércio exterior de inúmeros países. As sanções sobre veículos elétricos chineses e a busca por maior autonomia em minerais críticos refletem uma interdependência global que contrasta com discursos de soberania energética. Ainda que a diversificação de fornecedores e a cooperação em matéria de inovação sejam caminhos para reduzir riscos, há a preocupação de que políticas mais agressivas de um país possam estimular retaliações e ampliar o custo geral da transição limpa. A preocupação climática também afeta o agronegócio americano, e as decisões sobre políticas ambientais podem levar a uma revisão de medidas de apoio agrícola, como a Farm Bill, cujas seções de conservação ambiental podem sofrer cortes orçamentários, resultando em menos incentivos para práticas agrícolas sustentáveis (Munhoz, 2025). Tal movimento, em um momento em que a UE e outros mercados impõem regulações de desmatamento e rastreabilidade cada vez mais rigorosas, pode prejudicar a competitividade das exportações agropecuárias dos Estados Unidos (Nonnenberg et al., 2024). Na mesma linha, o Mecanismo de Ajuste de Carbono na Fronteira (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM), da UE, que prevê taxar produtos com pegadas de carbono elevadas caso o país exportador não possua política climática equivalente, pode afetar as exportações dos Estados Unidos para o mercado europeu com o abandono do Acordo de Paris. Isso afetaria certos setores industriais e agropecuários dos Estados Unidos, que podem vir a enfrentar barreiras adicionais na Europa (Plume e Huffstutter, 2025). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3091 Ainda que políticas de proteção ao carvão e ao petróleo façam parte central do discurso trumpista, é esperado que a consolidação de uma descarbonização global prossiga, apesar dos entraves (Baka, 2025). Os custos decrescentes de energias renováveis e de tecnologias de armazenamento, aliados a pressões de consumidores e acionistas por maior responsabilidade ambiental, indicam que a transição energética continua em curso. Empresas nos Estados Unidos, como grandes montadoras automotivas e até grandes atuantes do setor de investimento, ainda veem a expansão do mercado de carros elétricos e a descarbonização industrial como projetos economicamente viáveis. Um exemplo é o volume de capitais privados engajados em projetos de energia limpa, embora a paralisação do IRA crie incertezas e possa retardar parte desses investimentos (Elder, Zusman e Hengesbaugh, 2025). Ainda que haja um sinal de retrocesso estadunidense na política ambiental e climática, esforços diplomáticos corroboram para a cooperação e o fortalecimento do multilateralismo para enfrentar a crise do clima e a fragmentação comercial, pois os impactos ambientais e econômicos se agravam na ausência de coordenação. Ao considerar a perspectiva do Brasil, a política climática de Trump pode ter implicações relevantes para o agronegócio brasileiro. Se os Estados Unidos reduzirem investimentos em tecnologias limpas no setor agro, deixarem de aderir a padrões ambientais mais avançados e acirrarem disputas comerciais, pode haver abertura de nichos para o Brasil em mercados exigentes em termos de sustentabilidade. Entretanto, isso dependerá de o país demonstrar capacidade de adaptação e baixa pegada de carbono na soja, na carne e em outras commodities, a fim de atender às exigências regulatórias da UE e de outros importadores. Ademais, a postura americana de interromper as iniciativas de financiamento climático não interfere diretamente no Fundo Amazônia ou em programas bilaterais que envolvem doadores europeus, mas reduz a chance de engajamento financeiro adicional do país norte-americano em pautas socioambientais. Nesse sentido, o atual governo brasileiro deve estreitar alianças com a UE e com a China em termos de transição energética e proteção de ecossistemas. Essa seria uma estratégia para ampliar as exportações do Brasil e projetos de cooperação, reduzindo a dependência dos Estados Unidos. Outra dimensão se refere a uma eventual adoção de tarifas cruzadas. Se o governo Trump conseguir aprovar sanções ou tarifas específicas contra produtos brasileiros, isso afetaria segmentos como o aço e o alumínio, mas a escalada de conflitos com a China pode tornar a soja e outras commodities brasileiras ainda mais competitivas no TEXTO para DISCUSSÃO 34 3091 mercado chinês, caso o governo daquele país reduza as importações do agro americano. Isso já foi observado anteriormente, porém, essa dinâmica depende de outros fatores, como a demanda global e a flutuação de preços. Além disso, a China pode diversificar origens de importação, como a Argentina, ou realizar acordos de longo prazo que tornem menos volátil sua dependência do mercado americano. Com isso, se, em princípio, a substituição de combustíveis fósseis por alternativas renováveis tem potencial de atenuar riscos geopolíticos ligados ao petróleo e ao gás, pode acirrar a dependência de recursos minerais específicos, nem sempre distribuídos de forma equânime. A tentativa de equilibrar interesses nacionais e compromissos ambientais representa um desafio que extrapola o uso de tecnologias, pois envolve a construção de um arcabouço institucional que permita investimentos estáveis, a implementação de padrões socioambientais rigorosos e a colaboração entre grandes blocos econômicos. Nesse xadrez político-econômico, a evolução das políticas de incentivo, a gestão de reservas minerais, a proteção ambiental e a capacidade de inovação de cada região moldarão os desfechos futuros. A escolha entre alçar a transição energética a um patamar duradouro ou permanecer em ciclos de retrocessos regulatórios depende do grau de cooperação entre as potências e da consolidação de um mercado global de energia limpa. Embora o segundo mandato de Trump simbolize um desvio da rota ambiental, a dinâmica dos mercados e a pressão de atores não estatais (como empresas, fundos de investimento e sociedade civil) podem manter as iniciativas de descarbonização em outras frentes. Por isso, o desfecho desse período político revelará até que ponto a geoeconomia, as medidas de protecionismo e a busca por segurança de suprimentos, em conjunto com a ação climática, serão conciliadas ou colocadas em choque. 6 REFLEXOS DO PROTECIONISMO: O QUE ESPERAR PARA OUTRAS ÁREAS? 6.1 Multilateralismo e OMC Depois de determinar tarifas a países e produtos específicos, as primeiras iniciativas comerciais de Trump envolveram medidas mais amplas, que podem afetar diretamente o comércio no mundo. O memorando “Fair and Reciprocal Plan” on Trade13 (“Plano Justo 13. Disponível em: https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/02/fact-sheet-president-donald-jtrump-announces-fair-and-reciprocal-plan-on-trade/. Acesso em: 14 fev. 2025. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3091 e Recíproco” sobre Comércio) propõe a imposição de barreiras comerciais equivalente às aplicadas pelos países aos produtos estadunidenses. A ideia é corrigir desequilíbrios na balança comercial e garantir justiça nas negociações. O documento menciona explicitamente o Brasil e o comércio de produtos agrícolas ao descrever: i) enquanto nos Estados Unidos a tarifa sobre o etanol é de apenas 2,5%, uma tarifa de 18% é aplicada pelo governo brasileiro sobre as exportações de etanol norte-americano; e ii) a tarifa média da Nação Mais Favorecida (NMF) aplicada pelos Estados Unidos sobre produtos agrícolas é de 5%, enquanto na Índia essa média chega a 39%. Isso sugere que o memorando pode alterar as tarifas dos Estados Unidos sobre produtos brasileiros e do setor agro. Outra medida que pode afetar diretamente o Brasil é a tarifa de 25% sobre as importações de aço e de alumínio (United States, 2025c). Em 2018, o Brasil e outros países (Argentina, Austrália, Canadá, Japão, México, Coreia do Sul, UE, Ucrânia e Reino Unido) receberam isenção tarifária em uma política similar, que tinha como objetivo dificultar o comércio desses produtos provenientes da China. A nova administração Trump acredita que a isenção facilitou a compra de aço e alumínio chinês de forma indireta, quando esses metais eram importados por outros países e vendidos aos Estados Unidos um pouco mais processados, como na forma de aço semiacabado, por exemplo. Com efeito, a nova proposta de Trump é aplicar as tarifas para todos os exportadores, inclusive o Brasil, que é o segundo maior exportador para os Estados Unidos, atrás apenas do Canadá (Harrison, 2025). A experiência de 2018 serve como referência para o atual cenário. Na ocasião, após negociações, o Brasil conseguiu estabelecer uma cota de 3,5 milhões de toneladas para a exportação de aço semiacabado aos Estados Unidos, o que garantiu alguma previsibilidade para a indústria siderúrgica nacional. Essa poderia ser uma política a ser adotada novamente, a depender das novas diretrizes estabelecidas por Trump. Essa não é apenas uma expectativa apenas para o Brasil. A partir do Fair and Reciprocal Plan, espera-se que os países busquem acordos individuais com os Estados Unidos, para amortizar os efeitos das medidas tarifárias. Todavia, essa estratégia individualizada expõe uma vulnerabilidade do sistema de comércio internacional desenvolvido no Acordo Geral de Tarifas e Comércio (General Agreement on Tariffs and Trade – GATT), em 1947 e, posteriormente, pela OMC. Em primeiro lugar, a negociação bilateral compromete o princípio da não discriminação, que impõe que os países-membros sejam tratados de maneira igualitária, sem que haja favorecimento ou retaliação discriminatória TEXTO para DISCUSSÃO 36 3091 em função de diferenças nas condições comerciais. Se, no caso do etanol, os Estados Unidos decidirem aplicar a mesma tarifa que o Brasil impõe, isso representaria uma reciprocidade unilateral, que desvirtua o tratamento equânime esperado nas relações comerciais multilaterais. Além disso, essa prática pode abalar a previsibilidade e a estabilidade do sistema multilateral, que é visto universalmente como o local para negociar novos compromissos tarifários, modernizar regras comerciais e impor compromissos por meio do sistema de solução de controvérsias. Se os países decidirem por recorrer às negociações bilaterais como forma de proteção, retirariam a disputa do ambiente multilateral, que define regras coletivamente e se manifesta por meio do mecanismo de arbitragem da OMC para solucionar controvérsias. Essa tendência fragiliza o sistema ao promover exceções às normas comuns e ao incentivar a adoção de medidas unilaterais que podem ser propagadas, comprometendo a integridade e a eficácia dos procedimentos de resolução de conflitos estabelecidos pela organização. 6.2 Impactos macroeconômicos Embora as tarifas impostas por Trump provavelmente não reduzam o déficit comercial dos Estados Unidos, podem ocasionar repercussões sobre a inflação, elevando os preços dos produtos importados e daqueles fabricados internamente que competem com os bens estrangeiros ou que dependem de insumos importados. A inflação norte-americana já supera a meta de 2%, é improvável que o Federal Reserve System (FED), banco central do país, permaneça inerte; é possível que a instituição atrase os cortes previstos nas taxas de juros ou, possivelmente, as eleve para compensar o impacto inflacionário decorrente das tarifas. Essa expectativa se reflete nos mercados financeiros, em que a valorização do dólar tem acompanhado cada nova ameaça tarifária (Pradhan e Usardi, 2025). Uma simulação sobre as novas tarifas impostas pelo governo Trump sugere que uma sobretaxa de 25% sobre a maioria dos produtos do Canadá e do México (excetuando energia canadense, taxada em 10%) e de 10% sobre produtos da China pode representar um aumento tributário superior a US$ 1.200 anuais para as famílias medianas dos Estados Unidos. Além do encarecimento direto aos consumidores, essas medidas intensificam o risco de retaliações internacionais, o que pode comprometer cadeias de suprimentos em diversos países e gerar novas pressões inflacionárias no exterior (Clausing e Lovely, 2025). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 3091 Outra simulação, com os mesmos pressupostos, estima que o Canadá teria sua taxa de crescimento possivelmente reduzida pela metade, e o PIB do México cairia entre 0,5 e 0,6 ponto percentual (p.p.) nos dois primeiros anos. Caso outros governos retaliem, o PIB dos Estados Unidos pode recuar 0,7 e 0,5 p.p. em 2025 e 2026, respectivamente (Kaya e Millard, 2025). A experiência da guerra comercial de 2018 e 2019 indica que as tarifas impostas nesses anos, muitas delas mantidas pelo governo Biden, levaram os consumidores domésticos a arcar com grande parte dos custos tarifários, pois exportadores estrangeiros não reduziram seus preços. A perspectiva atual é pior, pois fabricantes locais que competem com produtos alvo das tarifas podem elevar seus preços, ampliando as despesas dos consumidores (Clausing e Lovely, 2025). No geral, as medidas tarifárias atuais podem reduzir o PIB de longo prazo dos Estados Unidos em 0,2% (York e Durante, 2025). Em escala mundial, o provável realinhamento de fornecedores e a adoção de contramedidas por outras economias podem favorecer a propagação de incertezas e limitar o crescimento global. Embora a atual administração de Trump cogite reintroduzir os cortes de impostos instituídos em 2017 para atenuar impactos domésticos, os rendimentos da maioria das famílias de renda baixa e média ainda podem se deteriorar, uma vez que os aumentos tarifários superariam potenciais benefícios fiscais. As novas propostas de tarifas para 2025, se implementadas de forma permanente em todo Trump 2.0, podem aprofundar os desequilíbrios na economia mundial, aumentar o nível de incerteza e pressionar ainda mais as cadeias de suprimentos globais. O aumento das taxas de juros nos Estados Unidos pode desencadear uma restrição na liquidez global, expondo ao risco a capacidade de empresas e governos com elevados níveis de endividamento em dólares de honrar suas obrigações. Caso outros bancos centrais optem por seguir o exemplo do FED, o que é uma prática historicamente observada, até mesmo os agentes econômicos com exposição limitada a dívidas em dólares poderão enfrentar dificuldades financeiras. Para mitigar os efeitos do choque comercial promovido pelas tarifas, os governos podem adotar algumas medidas macroeconômicas ou desenvolver estratégias de retaliação que sejam eficazes. A UE possui um instrumento com estrutura jurídica e operacional que permite aos países do bloco identificar e responder, de forma proporcional, a práticas de coerção econômica. Por meio deste instrumento, a UE pode acionar TEXTO para DISCUSSÃO 38 3091 medidas, como tarifas, restrições comerciais e limitações ao acesso a investimentos, para neutralizar pressões contra produtos dos Estados Unidos (Geldard, 2025). Medidas dessa natureza poderiam permitir, entre outras ações, a suspensão temporária de proteções relacionadas à propriedade intelectual para softwares e serviços de streaming provenientes dos Estados Unidos ou a imposição de restrições à atuação de bancos e prestadores de serviços financeiros americanos nos mercados europeus. Tais iniciativas podem ser particularmente atrativas para os países em desenvolvimento, como o Brasil, uma vez que os Estados Unidos costumam apresentar superávits expressivos nas áreas de propriedade intelectual e serviços financeiros. Outro exemplo é o adotado pela China em relação às exportações de minerais. Uma vez que o país detém o controle sobre a oferta global de diversos insumos-chave, a imposição de restrições pode reduzir os lucros de empresas estadunidenses, enquanto beneficia as companhias locais. A China tem evitado recorrer a essas medidas na última década, depois de uma decisão desfavorável no âmbito da OMC sobre a limitação das exportações de terras raras.14 No entanto, o fato de as tarifas dos Estados Unidos também violarem obrigações assumidas na OMC pode levar o governo chinês a adotar uma postura comercial retaliatória, seguida por outros países que detêm poder de mercado em produtos estratégicos. Além das respostas adotadas de forma isolada, é possível que os países busquem ações coletivas. O fortalecimento da integração econômica regional, por meio da eliminação de barreiras comerciais e de investimento existentes dentro dos blocos regionais, pode oferecer uma resposta mais eficaz do que a simples elevação de tarifas sobre produtos norte-americanos. A aceleração das negociações para novos acordos comerciais e de investimento, como a parceria entre a UE e o Mercosul, da Índia com a Austrália, dos Emirados Árabes Unidos com os países da Área Europeia de Livre Comércio (European Free Trade Association – EFTA), que compreendem Islândia, Liechtenstein, Noruega e Suíça, são algumas parcerias estratégicas para as partes conterem os impactos da guerra tarifária. Embora a política tarifária da administração Trump se assemelhe a um evento de grande magnitude e potencial impacto ao comércio mundial, seus efeitos podem ser amenizados. Ao evitar reações precipitadas e fomentar parcerias, a economia global pode encontrar caminhos para enfrentar os desafios impostos por esse cenário. 14. Disponível em: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds431_e.htm. Acesso em: 17 fev. 2024. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 3091 6.3 Comércio internacional e segurança alimentar Uma possível guerra comercial se manifesta em um momento de rearranjos geopolíticos com o potencial de intensificar tensões entre Estados Unidos, China e outros atores, inclusive a Rússia, Europa e blocos regionais. Nesse cenário, há reflexos diretos na economia mundial. A adoção de tarifas em larga escala, caso o governo Trump vá adiante na ideia de taxar as importações de alguns parceiros, pode desencadear um choque ainda maior na ordem multilateral de comércio (Saliya, 2025). Teme-se a repetição de algo como o que se viu na década de 1930, quando as chamadas Tarifas Smoot-Hawley contribuíram para o colapso do comércio global durante a Grande Depressão (Rosenberger, 2024). Hoje, no entanto, há um agravante: a economia mundial é muito mais interconectada, com cadeias globais de valor que podem sofrer desorganização profunda diante de barreiras, impactando investimentos e custos de produção. No caso brasileiro, a questão do protecionismo global assume relevância, em virtude da posição do Brasil como grande exportador de soja, carnes, milho, açúcar, suco de laranja e café (Pereira e Gilio, 2025). Em 2023, a China importou quase 70% de suas necessidades de soja do Brasil, ao passo que os Estados Unidos reduziram as exportações de soja para o mercado chinês em 16% até novembro de 2024, resultado de incertezas tarifárias (Plume e Huffstutter, 2025). Embora o Brasil possa aproveitar brechas para suprir mercados antes dominados pelos Estados Unidos, a instabilidade das regras e a possibilidade de retaliações cruzadas prejudicam toda a cadeia global de suprimentos, elevando custos logísticos e ampliando a volatilidade dos preços (S&P Global, 2025). A segurança alimentar é sensível às barreiras comerciais. Quando grandes exportadores restringem a oferta ou sofrem retaliações, os preços internacionais sobem e países com menor poder de compra ficam vulneráveis. Em 2008, a crise financeira coincidiu com a alta nos preços de commodities agrícolas, momento em que foi possível notar que as proibições de exportação ou elevação de tarifas desencadearam crises de abastecimento em nações de menor renda (FAO, 2022). Além disso, elevações tarifárias em insumos, como adubos e máquinas, impactam diretamente o custo de produção, reduzindo a competitividade do agricultor que depende de itens importados. A agroindústria dos Estados Unidos usa parte considerável de insumos estrangeiros para processar carnes, fabricar rações e refinar óleos. TEXTO para DISCUSSÃO 40 3091 Da mesma forma, no Brasil, cerca de 80% dos fertilizantes vêm do exterior (Plume e Huffstutter, 2025). Qualquer sobretaxa sobre esse produto onera a atividade agrícola e reverbera nos preços finais de bens de primeira necessidade. As tarifas norte-americanas de 10% a 25% sobre importações vindas de Canadá, México ou China, com foco em conter o fluxo de entorpecentes ou buscar vantagens comerciais, gera apreensão em produtores rurais. O USDA projetou que, em 2023, as exportações agrícolas norte-americanas somaram US$ 190 bilhões (Plume e Huffstutter, 2025). Desse total, metade foi destinada a esses três países, que são os principais consumidores de soja, milho, trigo, carnes e laticínios dos Estados Unidos. A adoção de contramedidas por esses parceiros, reduzindo as compras de produtos agrícolas dos Estados Unidos, levaria a um prejuízo que pode chegar a bilhões de dólares e recair sobre produtores que já enfrentam altos custos de fertilizantes e energia (Coppess, Kalaitzandonakes e Ellison, 2025). Há também perspectivas sobre os setores de frutas, hortaliças e produtos in natura, cuja demanda norte-americana é abastecida em larga medida por México, Canadá, Chile e Peru. Se o governo americano ampliar tarifas, o consumidor local pagaria mais caro por hortifrutis, principalmente nos meses de entressafra doméstica, sem grandes benefícios para o produtor americano, pois grande parcela desses itens não é cultivada ou não se encontra em safra no país durante todo o ano (S&P Global, 2025; Glauber, Piñero e Gianatiempo, 2025; Abdullah e Glauber, 2025). Esse efeito inflacionário sobre a cesta de alimentos pode gerar reações negativas da sociedade, reduzindo o apoio político a medidas protecionistas. Em contrapartida, quando as tarifas recaem sobre os exportadores dos Estados Unidos, o Brasil e outros fornecedores podem ocupar oportunidades de mercado em países que aplicam as tarifas, como a China. A consequência da política tarifária de 2018 e 2019 foi a perda permanente de fatias do mercado chinês para os Estados Unidos, pois a China avançou em acordos de longo prazo com exportadores sul-americanos, investindo em infraestrutura para garantir suprimento constante. Mesmo após a redução das tensões, parte da capacidade comercial americana não foi recuperada integralmente. A segurança alimentar no mundo depende da fluidez dos fluxos de alimentos. Muitos países de renda baixa importam cereais, açúcar e óleos vegetais para suprir suas necessidades nutricionais (S&P Global, 2025). Elevações de tarifas em grandes mercados podem redirecionar exportações e reduzir a oferta disponível para outras TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 3091 GUILLÉN, A.; TORRES, I. C. Changes in the world geopolitical order and the reconfiguration of productive systems: the Mexican case. Agrarian South Journal of Political Economy, v. 14, n. 1, p. 26-59, 2025. HARRISON, L. Steel imports up 2.5% in 2024. American Iron and Steel Institute, Jan. 27, 2025. Disponível em: https://www.steel.org/2025/01/steel-imports-up-25-in-2024/. Acesso em: 13 fev. 2025. IEA – INTERNATIONAL ENERGY AGENCY. Securing clean energy technology supply chains. Australia: IEA, 2022. Disponível em: https://iea. blob.core.windows.net/assets/0fe16228-521a-43d9-8da6-bbf08cc9f2b4/ SecuringCleanEnergyTechnologySupplyChains.pdf. Acesso em: 10 fev. 2025. IMF – INTERNATIONAL MONETARY FUND. Geoconomic fragmentation and the future of multilateralism. Washington, D.C.: IMF, Jan. 2023. 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Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada EDITORIAL Coordenação Aeromilson Trajano de Mesquita Assistentes da Coordenação Rafael Augusto Ferreira Cardoso Samuel Elias de Souza Supervisão Aline Cristine Torres da Silva Martins Revisão Bruna Oliveira Ranquine da Rocha Carlos Eduardo Gonçalves de Melo Crislayne Andrade de Araújo Elaine Oliveira Couto Luciana Bastos Dias Rebeca Raimundo Cardoso dos Santos Vivian Barros Volotão Santos Luíza Cardoso Mendes Velasco (estagiária) Editoração Aline Cristine Torres da Silva Martins Camila Guimarães Simas Leonardo Simão Lago Alvite Mayara Barros da Mota Capa Aline Cristine Torres da Silva Martins Projeto Gráfico Aline Cristine Torres da Silva Martins The manuscripts in languages other than Portuguese published herein have not been proofread. Missão do Ipea Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas. Missão do Ipea Qualificar a tomada de decisão do Estado e o debate público.