Belastungswirkung von Klimapolitik: Impulse für ein umfassendes Verständnis

Henze, Levi; Stahl, Theresia Research Report Belastungswirkung von Klimapolitik: Impulse für ein umfassendes Verständnis Fachtexte Provided in Cooperation with: Dezernat Zukunft - Institute for Macrofinance, Berlin Suggested Citation: Henze, Levi; Stahl, Theresia (2024) : Belastungswirkung von Klimapolitik: Impulse für ein umfassendes Verständnis, Fachtexte, Dezernat Zukunft e.V., Berlin This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/295144 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Es werden Entlastungspotentiale durch den ÖPNV diskutiert. Diese sind nur realisierbar, wenn negative Skaleneffekte und hohe Attraktivität des motorisierten Individualverkehrs adressiert werden. Zuletzt wird für ein graduelles Hinwirken auf eine klimaneutrale Ernährung geworben , um zukünftigen Verteilungskonflikten vorzugreifen. #KLIMAPOLITIK #HAUSHALTSBELASTUNGEN #VERTEILUNG 2 von 28 HINTERGRUNDPAPIER 1. Einleitung „Heizhammer“, Energiekrise, Bauernproteste: In den letzten Jahren gab es viele Gelegenheiten, die daran erinnerten, wie sehr es bei der Klimapolitik um die gerechte (oder ungerechte) Verteilung von Lasten geht. Der Rückhalt für mehr Klimaschutz in der Mehrheit der Bevölkerung ist zwar ungebrochen (Abou-Chadi et al. 2024). Doch er scheint immer dann zu bröckeln, wenn sich Teile der Gesellschaft unangemessen stark belastet fühlen. Die tatsächliche Verteilungswirkung von klimapolitischen Instrumenten ist indes sehr komplex. Das führt dazu, dass Zumutungen deklariert werden, wo keine sind – und umgekehrt soziale Folgen für gesellschaftliche Gruppen ohne lautstarke Interessenvertretung unbeachtet bleiben. Nur eine sachorientierte öffentliche Auseinandersetzung mit den Verteilungswirkungen der Klimapolitik kann helfen, diese Situation aufzulösen. Weil Klimapolitik oft als Ganzes in Frage gestellt wird, versucht dieses Papier Impulse für ein umfassendes Verständnis der Belastungswirkungen von Klimapolitik zu geben. Ausgangspunkt ist dabei konsequent die Perspektive der privaten Haushalte. Diese Impulse gehen von drei Leitgedanken für eine Gesamtbetrachtung aus. Erstens muss sehr unterschiedlichen Lebenslagen Rechnung getragen werden: Eine Perspektive, die nur Individuallösungen wie etwa E-Auto und Wärmepumpen berücksichtigt, reicht nicht aus. Zweitens muss eine tatsächliche oder zumindest wahrscheinliche klimapolitische Instrumentierung berücksichtigt werden. Oftmals wird bloß die Wirkung der CO2-Bepreisung betrachtet, obwohl ordnungsrechtliche und förderpolitische Instrumente fest zum Instrumentenmix gehören und gleichfalls Verteilungseffekte haben. Drittens muss ausgehend vom Ziel der Klimaneutralität gedacht werden. Nur wenn Belastungswirkungen nicht isoliert nebeneinanderstehen, kann sinnvoll zwischen Einzelinteressen und Gesamtziel abgewogen werden. Aus diesen Leitgedanken haben sich drei wesentliche Analysestränge ergeben, die in diesem Hintergrundpapier entwickelt und diskutiert werden. Im folgenden Abschnitt geht es zunächst um die Sektoren Gebäude und Verkehr. Verschiedene Analyseperspektiven sollen hier zu einem besseren Verständnis der Belastungen privater Haushalte beitragen. Im dritten Abschnitt wird die Rolle der Daseinsvorsorge in der Transformation am Beispiel des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) diskutiert. Schließlich betrachtet der vierte Abschnitt kurz die verteilungspolitischen Implikationen der Klimaneutralität in der Landwirtschaft. Zur richtigen Einordnung der folgenden Ausführungen sind zwei Vorbemerkungen nötig. Erstens sind private Haushalte bereits heute zunehmend von den Folgen des Klimawandels betroffen und werden es in Zukunft weiterhin sein. Diese individuellen und ebenfalls sehr heterogen verteilten Klimaschäden sind hier nicht berücksichtigt. Zweitens lassen gegenwärtige haushaltsbezogene Kostenrechnungen, wie sie hier angestellt werden, allenfalls bedingt Rückschlüsse auf die volkswirtschaftlichen Vermeidungskosten zu. Das begründet sich zum einen in der rein buchhalterischen Differenz der beiden Betrachtungsperspektiven. Zum anderen bleiben dabei eine Reihe von ökonomischen Faktoren, wie etwa Pfadabhängigkeiten, Lerneffekte und Marktversagen unberücksichtigt. Rückschlüsse auf ein angemessenes Ambitionsniveau für Klimaschutz lassen sich aus den hier dargestellten Überlegungen also nur sehr bedingt ziehen. 3 von 28 HINTERGRUNDPAPIER 2. Belastungen in den Sektoren Wärme und Verkehr Nicht ohne Grund hat die öffentliche Diskussion über die Belastungen durch Klimaschutz in den letzten Jahren verstärkt die Sektoren Wärme und Verkehr in den Blick genommen. Hier sind die privaten Haushalte direkte Verursacher und die entstehenden Emissionen machen knapp 31 Prozent der Gesamtemissionen Deutschlands aus (Destatis 2021). Trotz umfangreicher Förderungen ist bei den privaten Haushalten kein klimapolitischer Fortschritt erzielt worden: Die Direktemissionen privater Haushalte stagnieren seit etwa zwei Jahrzehnten (siehe Abbildung 1). In beiden Sektoren ist Emissionsvermeidung teuer und erfordert große Investitionsvolumen mit langen Abschreibungszeiträumen sowie ein umfangreiches aktives Handeln der privaten Haushalte. Sowohl die Installation einer Wärmepumpe als auch der Umstieg auf Elektromobilität erfordert teils umfangreiche Begleitarbeiten an Gebäudehülle, Heizanlage und Elektrik. Schließlich erfolgt die Überführung der beiden Sektoren in den zweiten europäischen Emissionshandel (EU-ETS II) spätestens 2028 und erste Preisprognosen halten Preise von 250 Euro pro Tonne (60 ct/l Benzin, 5 ct/kWh Erdgas) für wahrscheinlich (Nesselhauf & Müller 2023). Damit wird deutlich, dass die Frage des richtigen klimapolitischen Instrumentariums vordergründig Verteilungskonflikte aufwirft. Teils treffen stark voneinander abweichende Vorstellungen von Gerechtigkeit aufeinander, wenn es darum geht, wie das Instrumentarium des Klimaschutzes in den beiden Sektoren ausgestaltet werden soll (zur Übersicht siehe Pahle, 2024). Abbildung 1: Direktemissionen privater Haushalte in Deutschland: Quelle: Statistisches Bundesamt 4 von 28 HINTERGRUNDPAPIER Die in der Gesellschaft stark divergierenden Gerechtigkeitsvorstellungen vermischen sich mit teils sehr komplexen und mehrdimensionalen Wirkmechanismen klimapolitischer Instrumente. Ökonomische Analysen können dabei helfen, über diese Wirkmechanismen aufzuklären und die Debatte über die Lastenverteilung der Klimapolitik zu versachlichen. Im Folgenden werden drei sich ergänzende Blickwinkel auf die Sektoren Wärme und Verkehr erörtert, die jeweils unterschiedliche Wirkmechanismen ausleuchten. Erstens werden statische Rechnungen diskutiert, die den CO2-Fußabdruck der Haushalte und einen hypothetischen CO2-Preis verwenden, um theoretische Maximalbelastungen abzuleiten. Zweitens werden haushaltsbezogene Vermeidungskosten jeweils für Wärme und Verkehr geschätzt, um indikative Aussagen über die Validität dieser statischen Betrachtungen zu treffen. Drittens werden heterogene Verhaltenseffekte diskutiert, die gerade über einen längerfristigen Betrachtungszeitraum erhebliche verteilungspolitische Implikationen haben können. Es ist möglich, diese Aspekte in einer Modellsimulation zusammenzuführen (siehe Teilabschnitt 3). Davon wird hier im Sinne einer Übersicht Abstand genommen, die helfen soll, die Wirkungsweise eines in der Realität vielfältigen Instrumentenmixes einschätzen zu können. 2.1 Statische Analyse: Belastungen durch den CO2-Fußabdruck In den Sektoren Wärme und Verkehr haben die Haushalte breit gestreute CO2Fußabdrücke, was zu heterogenen Belastungen innerhalb der Einkommensdezile führt. Gemessen am Einkommensanteil können klimapolitische Maßnahmen eine stark regressive Wirkung haben, also Haushalte mit geringeren Einkommen relativ stärker belasten als solche mit hohem Einkommen. Das liegt darin begründet, dass der Energieverbrauch nur unterproportional zum Einkommen ansteigt. Insbesondere die Bepreisung von Emissionen steht aus diesem Grund immer wieder in der Kritik. Die regressive Verteilungswirkung ist mutmaßlich eines der zentralen Hindernisse für effektiven Klimaschutz und Gegenstand vielzähliger Untersuchungen (eine Übersicht findet sich in Kalkuhl et al. 2022). Bis vor wenigen Jahren bestand die einhellige Empfehlung darin, die Einnahmen in Form eines Klimagelds unkompliziert pro Kopf an die Haushalte zurückzuzahlen. Dadurch profitieren Haushalte der ersten Einkommensdezile im Durchschnitt bis über den Einkommensmedian hinweg – erst ein Durchschnittshaushalt mit höherem Einkommen würde eine Nettobelastung erfahren (Edenhofer et al. 2020). Diese grundsätzlich progressive Wirkung des Klimagelds ist in statischen Mikrosimulationen vielfach belegt. Umfragen zeigen auch, dass ein Klimageld die Akzeptanz von CO2-Bepreisung deutlich steigern kann, besonders unter jenen Wählergruppen, die Klimapolitik skeptisch gegenüberstehen (Sommer et al. 2022; Abou-Chadi et al. 2024). Mit zunehmenden Ambitionen, auch im Verkehrsund Gebäudesektor klimapolitische Fortschritte zu erzielen, sind allerdings die horizontalen Verteilungswirkungen der CO2-Bepreisung, also die Spreizung innerhalb der Einkommensdezile, in den Fokus der politischen Debatte gerückt. Spätestens mit der Ukraine-Invasion und der daraus resultierenden Gaspreiskrise ist deutlich geworden, dass Haushalte in Deutschland von steigenden Energiepreisen unterschiedlich stark 5 von 28 HINTERGRUNDPAPIER betroffen sind und dass diese Heterogenität kaum mit dem Einkommen zusammenhängt (Bachmann & Bayer 2023). Als begleitende Maßnahmen werden oftmals zielgenaue Förderungen und Ausnahmeregelungen vorgeschlagen, die schwere Härtefälle vermeiden sollen (Edenhofer et al. 2020; Bach et al. 2023). Allerdings bestehen zunehmend Bedenken, ob ein solches Vorgehen dem Gerechtigkeitsempfinden der Mehrheit der Bevölkerung entspricht und ob auch in der Breite ein zielgenaueres Vorgehen notwendig ist.1 Endres (2024) illustriert das Problem basierend auf einer CO2-Preisprognose für den EU-ETS II für das Jahr 2030 (siehe Abbildung 2). In der hier dargestellten Berechnung wird das Aufkommen, das zur Auszahlung eines Klimagelds zur Verfügung steht, aus den sektorspezifischen Haushaltsdaten abgeleitet und dann getrennt nach Sektoren zurückgezahlt. Das bedeutet, dass kein Aufkommen aus gewerblicher CO2-Besteuerung an die Haushalte ausgezahlt wird und die Sektoren jeweils nur sich selbst entlasten. Für die Mieter-Vermieter-Kostenaufteilung wird von einem langfristigen Marktgleichgewicht ausgegangen, in dem 20 Prozent der CO2-Preisbelastung bei den Miethaushalten anfallen (Kholodilin et al. 2017). Es wird keinerlei Anpassungsreaktion unterstellt, was in statischen Betrachtungen üblich ist (vgl. Edenhofer et al. 2020; Nöh et al. 2020; Kellner et al. 2023). Abbildung 2: Jährliche Belastung durch CO2-Bepreisung und Pro-Kopf-Klimageld; Quelle: Endres 2024 Die daraus resultierende starke Streuung der Belastung ist im Wesentlichen auf zwei Faktoren zurückzuführen. Im Verkehrssektor ist entscheidend, ob die Haushalte über einen privaten Pkw 1 Im Kern geht es dabei um die Frage, was Menschen unter Verteilungsgerechtigkeit verstehen und ob diese Vorstellungen ihre klimapolitischen Einstellungen prägen. Wäre ihnen eine gleiche Behandlung von materiell in etwa gleichgestellten Menschen wichtiger als die gleiche Behandlung über die Einkommensschichten hinweg, würden sie ein Pro-Kopf-Klimageld eher ablehnen. Eine wohlfahrtstheoretische Erläuterung findet sich in Hänsel et al. (2022). 6 von 28 HINTERGRUNDPAPIER verfügen und wie stark sie diesen Nutzen. Eine Pro-Kopf-Rückzahlung führt hier bei jenen Haushalten, die kein Auto besitzen, zu erheblichen Entlastungen (negative Werte in Abbildung 2), während bereits im zweiten und dritten Dezil Haushalte existieren, die wegen ihres Mobilitätsbedarfs hohe Belastungen erfahren. Bei der Wärme ist die Streuung fast ausschließlich auf Menschen mit Wohneigentum zurückzuführen. Bei Miethaushalten liegt die Höchstbelastung in allen Dezilen unter 0,5 Prozent des Haushaltseinkommens und besonders untere Einkommensdezile würden moderate Entlastungen erfahren.2 In Eigentümerhaushalten ist dies umgekehrt: In den unteren Einkommensdezilen erreichen die Belastungen fast den zweistelligen Prozentbereich, sind deutlich breiter gestreut und über die Einkommen deutlich regressiver verteilt (Endres 2024). Wesentlicher Treiber dieser Streuung ist die stark variierende Wohnfläche, die bei Miethaushalten mit durchschnittlich 69 Quadratmetern nur etwa halb so groß ist wie in – oft selbst bewohnten – Einfamilienhäusern (Noka et al. 2023). Insgesamt bewirkt die Streuung innerhalb der Einkommensdezile in beiden Sektoren, dass ein Pro-Kopf-Klimageld wenig zielgenau entlastet. Zu vergleichbaren Ergebnissen kommen auf anderer Datenund Berechnungsgrundlage auch Bach et al. (2023) und Kellner et al. (2023). Bereits in einer solchen statischen Betrachtung ist zu erkennen, dass die CO2-Bepreisung im Verkehrsund Wärmesektor sehr unterschiedliche Belastungsprofile erzeugt. Zwar würde in beiden Sektoren ein Pro-Kopf-Klimageld die Mehrheit der Bevölkerung entlasten und es hätte auch eine leicht progressive Verteilungswirkung. Dies lässt sich am jeweiligen Belastungsmedian in den Einkommensdezilen ablesen (Mittelstrich der Boxplots in Abbildung 2). Allerdings ist dies bei der Wärmeversorgung nur bis in das 4. Einkommensdezil der Fall. Hinzu kommt, dass hier eine pauschale moderate Kostenweitergabe der CO2-Bepreisung an Mietshaushalte von 20 Prozent unterstellt wird, die nach derzeitiger Gesetzeslage kurzfristig deutlich höher liegen kann. Im Verkehrssektor reicht die durchschnittliche Nettoentlastung hingegen bis hinein in das 7. Einkommensdezil. Zudem würde hier von der Pro-Kopf-Rückzahlung eine große Gruppe von Haushalten stark profitieren, da insbesondere Haushalte der 1. Einkommensdezile seltener ein eigenes Auto besitzen. Da die Nutzung des ÖPNV und daraus entstehende mögliche Mehrkosten der CO2-Bepreisung hier nicht berücksichtigt sind, entstehen so in den ersten Einkommensdezilen starke Entlastungen. Es ließen sich also durch einen anderen Rückverteilungsmodus als ein ProKopf-Klimageld deutlich bessere Verteilungsergebnisse erzielen, wenngleich die Beliebtheit einer pauschalen Rückerstattung groß ist (Sommer et al. 2022; Endres 2024). Eine Analyse der Struktur der Vermeidungskosten innerhalb der beiden Sektoren relativiert die hier diskutierten Ergebnisse jedoch und legt den Schluss nahe, dass der CO2-Fußabdruck im Verkehrssektor ein verzerrtes Bild der Haushaltsbelastungen zeichnet. 2 Die Angaben zu Extremwerten beziehen sich hier jeweils auf das 10. und 90. Belastungsperzentil innerhalb der Einkommensdezile, analog zu Abbildung 2. 7 von 28 HINTERGRUNDPAPIER 2.2 Ein differenzierterer Blick: Vermeidungskosten und Haushaltsbelastung Meist beschränken sich Verteilungsanalysen wie oben auf die stark vereinfachte Annahme, dass Haushalte ihr Verhalten nicht anpassen, also zum Beispiel den CO2-Preis in voller Höhe tragen, ohne den Energieverbrauch zu reduzieren. Als grobe Abschätzung von Haushaltsbelastungen ist ein solches Vorgehen hinreichend. Es liefert jedoch, gerade bei der Betrachtung eines längeren Zeitverlaufs, ein Zerrbild der tatsächlichen Verteilungswirkung. Evidenz deutet zwar darauf hin, dass auch langfristig die Energiepreiselastizitäten für Wärme und Verkehr eher gering sind (Bach et al. 2023). Doch bei derartigen Schätzungen muss beachtet werden, dass es sich um langfristige Beobachtungsdaten handelt, die sich unter veränderten politischen Rahmenbedingungen ebenfalls stark wandeln können. Zu beachten ist hier auch, dass Energiepreiselastizitäten nur eine Proxyvariable für Emissionspreiselastizitäten sind. Schätzungen, die direkt auf Emissionspreise und -steuern abzielen, sind in der Literatur noch selten vertreten. Sie finden grundsätzlich zwar auch geringe Werte (rund 0,3 Prozentpunkte Emissionsreduktion für zusätzliche 10 EUR/t CO2Bepreisung), allerdings mit deutlich größeren Standardfehlern (Rafaty et al. 2022). Zudem lassen aggregiert geschätzte Elastizitäten keine Rückschlüsse darauf zu, welche Haushalte ihren Energieverbrauch reduzieren oder in emissionsarme Technologien investieren. Für die konkrete Verteilungswirkung ist dies aber auschlaggebend.3 Ein genauerer Blick auf die mikroökonomischen Motivlagen der Haushalte kann deshalb helfen, die Belastungswirkungen klimapolitischer Maßnahmen zusätzlich auszuleuchten und mögliche Anpassungsreaktionen besser zu verstehen. Die individuellen Vermeidungskosten, mit denen Haushalte konfrontiert sind, sind dabei ein entscheidender Teil dieser Motivlage. Mit dem Begriff der Vermeidungskosten sind ökonomisch jene Kosten gemeint, die durch die Vermeidung einer bestimmten Menge an Emissionen anfallen (angegeben üblicherweise in Euro pro Tonne CO2-Äquivalente). Sie sind zum Beispiel ein Indikator dafür, bis zu welchem Preis Marktakteure bereit sind, für Emissionen zu bezahlen, statt in alternative Technologien zu investieren. Wie auch die Aufwendungen für Energie differenzieren sich diese systematisch entlang sozioökonomischer Haushaltsmerkmale, wodurch die tatsächlichen Mehrbelastungen für Haushalte, die einen Technologiewechsel vollziehen, maßgeblich von den oben beschriebenen abweichen können. Entscheidend ist dabei die Frage, ob und inwieweit CO2-Fußabdruck und Vermeidungskosten miteinander korrelieren. Diese Frage wird im Folgenden für den Wechsel zu E-Auto und Wärmepumpe untersucht. Einschränkend sollte dabei berücksichtigt werden, dass es sich hier um indikative, relative Kostenbetrachtungen handelt. Gebäudewärme: Kosten des Umstiegs korrelieren mit dem Energieverbrauch Bei der Gebäudewärme korrelieren Vermeidungskosten eindeutig mit dem heutigen Energiebedarf. Technische Fortschritte könnten die Kosten des Umstiegs senken, nicht aber die Belastungsverteilung verändern. 3 Auch über eine faire Instrumentierung von Klimapolitik lassen aggregierte Elastizitäten wenige Rückschlüsse zu. Zwar hätten geringe Elastizitäten hohe Energiepreise zur Folge. Sie implizieren damit allerdings auch stabile und hohe staatliche Erlöse, die wiederum für Kompensationsmaßnahmen genutzt werden können. 8 von 28 HINTERGRUNDPAPIER Im Gebäudebereich bestätigt der Blick auf die Vermeidungskosten weitgehend das Bild, das sich aus der Analyse des CO2-Fußabdrucks ergibt. Das resultiert aus den fundamentalen Eigenschaften von Wärmepumpen, der wichtigsten Alternativtechnologie für die dezentrale Wärmeversorgung. Da Wärmepumpen erstens nicht zu groß ausgelegt werden dürfen, um übermäßigen Verschleiß zu vermeiden, und zweitens ihr Effizienzgrad bei schlechter Gebäudedämmung abnimmt, ist es in den allermeisten Fällen wirtschaftlich, Heizungswechsel und Sanierungsmaßnahmen zu kombinieren (Günther et al. 2020). Sanierungsmaßnahmen sind hingegen insbesondere dann sehr effektiv, wenn der ursprüngliche Gebäudezustand schlecht ist.4 Im Ergebnis entstehen zwei gegenläufige Effekte: Je schlechter der energetische Zustand eines Gebäudes, desto kostengünstiger lässt sich Energie sparen – gleichzeitig erhöht sich dabei aber auch der gesamte Investitionsbedarf, um den zum effizienten Wärmepumpenbetrieb nötigen Effizienzgrad zu erreichen. Abbildung 3 zeigt die daraus resultierende Kostenstruktur. Abbildung 3: Indikative Mehrbelastung und Vermeidungskosten durch Sanierung und Heizungswechsel; Quelle: Eigene Berechnungen basierend auf Annahmen zur Kostenstruktur5 4 Wegen fundamentaler physikalischer Prinzipien der Wärmetransmission unterliegen Sanierungsmaßnahmen einem abnehmenden Grenznutzen (vgl. Bienert & Groh 2022). 5 Es werden die Mehrkosten für den Einbau einer Wärmepumpe geschätzt, im Vergleich zu einem Business-as-usual Szenario des Heizens mit Erdgas (ohne CO2-Preis). Wenn das Objekt einen schlechteren Energieffizienzgrad als D hat, so werden außerdem Sanierungskosten 15 von 28 HINTERGRUNDPAPIER Weniger eindeutig sind die diskutierten Modellergebnisse hingegen bei der Bewertung eines sektorspezifischen Instrumentenmixes. Die simulierten Verteilungseffekte hängen in allen Szenarien von der Kalibrierung der oben erläuterten differenzierten Adoptionsraten ab. Weicht das Adoptionsverhalten der Haushalte zwischen einzelnen Gütern voneinander ab, kann sich auch das sektorspezifische Verteilungsergebnis unterschiedlich darstellen. Das ist für Elektroautos und Wärmepumpen der Fall: Während der Umstieg auf Elektromobilität deutlich von Haushalten mit höherem Einkommen dominiert ist, scheint das Adoptionsverhalten bei Wärmepumpen nicht stark mit dem Haushaltseinkommen zu korrelieren (Davis 2023; Schlattmann & Kuhn 2024).13 Bei einer sektorspezifischen Ausgestaltung von CO2-Preiskompensation und Fördermaßnahmen müssen verhaltensspezifische Unterschiede berücksichtigt werden, um keine unerwünschten Verzerrungen entlang der Einkommensdezile zu erzeugen. Gleichzeitig sollten die sozioökonomischen Determinanten in dieser Hinsicht weiter untersucht werden. Zum Beispiel legen die von Schlattmann & Kuhn (2024) verwendeten Daten nahe, dass beim Heizungswechsel keine wesentlichen Finanzierungshürden für Haushalte mit wenig Einkommen bestehen oder die KfW-Programme diese in der Vergangenheit effektiv abgebaut haben. 3. Die Rolle der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV Der ÖPNV kann einen substanziellen Beitrag zu Emissionsminderung und sozialer Teilhabe leisten. Dafür müssen jedoch dessen negative Skaleneffekte und die hohe Attraktivität des motorisierten Individualverkehrs (MIV) adressiert werden. Nur dann ließen sich auch große öffentliche Mehrkosten vermeiden. Ein starker öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) steht immer wieder im Fokus einer sozialen und ökologischen Verkehrswende. Besonders in stark verdichteten Lebensräumen sind die Vorteile eines modal shift zum ÖPNV mit Bezug auf Raumnutzung sowie Schadstoffund Lärmbelastung offensichtlich (Peiseler et al. 2024). Gerade im ländlichen Raum kann eine Ausweitung Teilhabemöglichkeiten erschließen. Aus klimaökonomischer Sicht sind allerdings zwei weitere Fragen von entscheidender Bedeutung, nämlich (i) wie sich die Kostenstruktur durch den klimaneutralen Antriebswechsel verändert und (ii) welche Potenziale für Emissionsreduktionen sich aus der Verlagerung von Verkehren in den ÖPNV ergeben. Für private Haushalte ist in der Folge entscheidend, welche Beund Entlastungen damit jeweils verbunden sind. 13 Davis (2023) kann für die USA anhand von Mikrodaten zeigen, dass praktisch alle Einkommensdezile mit einer vergleichbar hohen Wahrscheinlichkeit eine Wärmepumpe nutzen. Ohne Weiteres sind diese Ergebnisse nicht übertragbar auf andere Länder, da die Wirtschaftlichkeit von Wärmepumpen erheblich von den regionalen Klimabedingungen abhängt und in den USA vor allem Luft-LuftWärmepumpen zum Einsatz kommen. Aus noch unklaren Gründen folgen die Adoptionsraten in Deutschland jedoch ähnlichen Mustern (Schlattmann & Kuhn 2024). 16 von 28 HINTERGRUNDPAPIER Der erste Kostenfaktor ist der Antriebswechsel. Nach derzeitigen Untersuchungen ist dieser auf der Schiene zwar mit großen Investitionsbedarfen in neue Züge verbunden (Stromstatt Dieselbetrieb), hat aber einen unwesentlichen Einfluss auf die Leistungskosten der Personenbeförderung (BMDV 2021). Ein gutes Drittel (35 %) der Personenverkehrsleistung entsteht aber im straßengebundenen ÖPNV, und dieser Anteil wird sich auch unter Szenarien der Angebotsausweitung nicht verändern (Roland Berger et al. 2021). Im Busverkehr ist der Technologiewechsel mit moderaten Mehrkosten verbunden (siehe Abbildung 8). Dies liegt darin begründet, dass durch Ladepausen ein Fahrzeugmehrbedarf besteht und die Anschaffungskosten für batterieelektrische Fahrzeuge in absehbarer Zeit noch signifikant höher sein werden. Auf die Gesamtkosten hat beides allerdings einen sehr geringen Einfluss, da diese von den Personalkosten dominiert werden. Die damit verbundenen Mehrkosten lägen bei etwa 12 bis 15 Prozent, je nachdem, welche mittelfristigen Annahmen über den Stromund Treibstoffbezug gemacht werden. Dies scheint – unabhängig davon, ob es durch die Nutzer:innen oder die öffentlichen Haushalte finanziert wird – verkraftbar. Deutlich größere Kostensteigerungen scheinen hingegen durch die Angebotsausweitung des ÖPNV möglich. Besonders auf dem Land stehen kommunale Verkehrsunternehmen im direkten Wettbewerb mit dem motorisierten Individualverkehr. Eine substanzielle Ausweitung scheint deshalb nur denkbar, wenn sich die Preise für die Nutzer:innen nicht wesentlich verändern. Für die betriebswirtschaftliche Rechnung ist entscheidend, wie viel Nutzungsausweitung durch ein erhöhtes Angebot zu erreichen ist. Abbildung 9 demonstriert ein mögliches Ausweitungsszenario des Verbands Deutscher Verkehrsunternehmen, das bei einem Zuwachs der konsumtiven Zuschüsse bis 2030 von etwa zehn Milliarden Euro pro Jahr von einer Leistungsausweitung von 25 Prozent ausgeht (Roland Berger et al. 2021). Deutlich steigende Leistungskosten in allen Verkehrsarten implizieren, dass eine Angebotsausweitung trotz gleichbleibender Nutzerpreise mit einer sinkenden Auslastung einhergeht. Der ÖPNV stößt also insbesondere im ländlichen Raum auf negative Skaleneffekte, wo die Ausweitung vor allem durch Bedarfsverkehre ermöglicht werden soll. Abbildung 8: Technologiekosten für Personenbusse; Quelle: Sphera 2021 17 von 28 HINTERGRUNDPAPIER Abbildung 9: Skaleneffekte im ÖPNV; Quellen: Roland Berger et al. (2021). und Lübbers et al. (2022) Angesichts der großen klimapolitischen Bedeutung, die der Ausweitung des öffentlichen Fernund Nahverkehrs beigemessen wird, ist das eine ernüchternde Perspektive. Denn mehrheitlich gehen die Szenarien zu einem klimaneutralen Deutschland von einer weit stärkeren Ausweitung der öffentlichen Personenbeförderungsleistung aus (Lübbers et al. 2022). Steigende Kosten lassen sich mit den oben angesprochenen positiven Effekten auf Lebensqualität, Teilhabe und Umwelt durchaus rechtfertigen. Doch erfordert eine Angebotsausweitung erhebliche öffentliche Zuschüsse, sollen reale Nutzungspreise annähernd konstant bleiben, was wiederum Bedingung für eine hohe Auslastung ist. Wie also lassen sich mögliche negative Skaleneffekte der Angebotsausweitung eindämmen? Zwei strukturelle Hürden gilt es, zu adressieren. Zum einen müssten die Leistungskosten mittelbis langfristig durch einen schnelleren Hochlauf des autonomen Fahrens gesenkt werden. Dies könnte den hohen Personalkostenanteil senken (siehe Abbildung 8). Da die Beförderungsunternehmen mit Personalmangel zu kämpfen haben und der Weg zur Klimaneutralität ohnehin einen enormen Arbeitskräftebedarf nach sich zieht, dürfte der resultierende Stellenabbau leicht zu verkraften sein (Friese et al. 2024). Im Gegensatz zu einer stärkeren Ausweitung der konsumtiven Bezuschussung des ÖPNV hätte autonomes Fahren einen strukturell kostensenkenden Effekt und würde die öffentlichen Haushalte schonen. Die Senkung der Nutzungspreise, gleichwohl auf welche Weise, hat allerdings den Nebeneffekt, dass zusätzliche Verkehre induziert werden. Diese überwiegen in Studien deutlich die klimapolitisch erwünschte Wirkung eines modal shift (Bull et al. 2021). Die notwendige Bedingung 18 von 28 HINTERGRUNDPAPIER dafür, dass Kostensenkungen im ÖPNV auch zu einem substanziellen Rückgang des motorisierten Individualverkehrs führen, sind also Maßnahmen, die Letzteren weniger attraktiv machen. Hierzu gehört neben der Bepreisung von Verkehrsemissionen auch ein Abbau der steuerlichen Begünstigungen des PKW, kostengerechte Parkraumbewirtschaftung, Verkehrsberuhigung, die Ausweitung des ÖPNV-Vorrangs im Fließverkehr, eine konsequente Geschwindigkeitsreduktion des MIV sowie die Reduktion der Flächen des Fließund Standverkehrs (Buchholz & Flaig 2022; Peiseler et al. 2024; Plötz et al. 2024). Werden die geringe Attraktivität des ÖPNV und die hohe Attraktivität des MIV gemeinsam adressiert, kann eine Angebotsausweitung auch mit höherer durchschnittlicher Auslastung gelingen und so kostensenkend wirken – und gleichzeitig tatsächlich zum Rückgang des motorisierten Individualverkehrs führen.14 Volkswirtschaftlich ist mit großer Sicherheit davon auszugehen, dass eine Ausweitung des ÖPNV wohlfahrtsfördernd ist – doch gilt das nur insofern dabei die externen Kosten des Verkehrs gesenkt werden können, die beinahe ausschließlich im MIV entstehen (Peiseler et al. 2024). 4. Klimaneutrale Ernährung: Zukünftigen Verteilungskonflikten vorgreifen Die konsumbezogenen Emissionen der Ernährung stagnieren. Das Setzen auf einen Verhaltenswandel von unten geht unbequemen und bislang nicht gut verstandenen Verteilungskonflikten aus dem Weg. Im Gegensatz zum Verkehrsund Wärmesektor spielt die Landwirtschaft in der klimapolitischen Debatte bisher eine untergeordnete Rolle. Das ist verständlich, denn Klimaneutralität ist hier eine deutlich komplexere Zielvorgabe als in anderen Sektoren. Das Emissionsprofil der Landwirtschaft besteht zum großen Teil aus Methan und Stickoxiden, und diese sind überwiegend nicht direkt vermeidbare Prozessemissionen. Die Landnutzung ist in Klimaschutzszenarien ein großer Hebel zur Realisierung von Negativemissionen – etwa über die Wiedervernässung von Mooren, durch Wiederaufforstung oder durch eine effizientere Flächenbewirtschaftung durch geringere Tierhaltung. Nicht zuletzt produziert der Sektor überlebensnotwendige Güter und ist damit eng verknüpft mit dem Erreichen von wirtschaftlichen Entwicklungszielen (IPCC 2023). Erschwerend kommt die weitverbreitete Auffassung hinzu, man könne sich zur Emissionsreduktion auf einen graduellen Wandel des Ernährungsstils verlassen. Zum Beispiel ist der Fleischkonsum seit einigen Jahren rückläufig: Im Durchschnitt essen die Deutschen heute knapp 52 Kilogramm Fleisch im Jahr, so wenig wie zuletzt vor 30 Jahren (BMEL 2024a). Auch die Emissionen der Landwirtschaft sind seit 2014 um knappe 12 Prozent gesunken und damit seit einem Jahrzehnt leicht rückläufig (Umweltbundesamt 2024). Beide Trends täuschen aber darüber hinweg, dass die Emissionen der Ernährung in Deutschland – die für den Nexus sozialer und ökologischer Ziele entscheidend sind – seit Jahren stagnieren. Dies hat im Wesentlichen zwei Gründe. 14 Dass eine Senkung der Nutzungspreise erhebliche positive soziale Wirkungen entfalten kann, unterstreicht dabei den hier skizzierten Konflikt zwischen sozialen und klimapolitischen Zielen (vgl. Rozynek 2024). 19 von 28 HINTERGRUNDPAPIER Zunächst ist der gegenläufige Trend in der Produktion und im Konsum ein klassisches Problem des carbon leakage: Emissionsintensive Nahrungsmittel werden zunehmend importiert. Die Treibhausgase, die durch deutschen Konsum entstehen, werden also heute mehr im Ausland emittiert. Im gleichen Zeitraum, in dem die produktionsseitigen Emissionen abgenommen haben (2014 bis 2022, siehe oben), ist auch der Selbstversorgungsgrad um etwas mehr als 12 Prozent zurückgegangen (BMEL 2024b). Ausschlaggebend für die ausbleibende Emissionsminderung dürfte hier vor allem sein, dass der stagnierende Rindfleischund der Frischmilchkonsum zunehmend über Auslandsimporte gedeckt werden (Rückgang des Selbstversorgungsgrads seit 2011 von jeweils 12 und 6 Prozent (BMEL 2024b)). Rein bilanziell haben sich dadurch die produktionsbezogenen Emissionen verbessert. Der zweite Grund ist eine Verschiebung des Fleischkonsums. Dieser nimmt zwar gemessen am konsumierten Gewicht ab. Allerdings lässt sich in den letzten Jahren eine Verschiebung des Konsums weg von eher klimafreundlichem Schweinefleisch hin zu Hühnerund besonders klimaschädlichem Rindfleisch beobachten. Dabei handelt es sich vermutlich um einen klassischen Wohlstandseffekt. Schweinefleisch gilt als weniger gesund oder minderwertiger als andere Fleischsorten, Rindfleisch hingegen als hochwertig. Dass eine reicher werdende Gesellschaft ihren Schweinefleischkonsum durch Rind und Huhn substituiert, ist deshalb plausibel. Unter Annahme eines linearen Trends im Konsum und gleichbleibenden Produktionsemissionen ergibt sich keinerlei Reduktion der Treibhausgasemissionen durch Ernährung (siehe Abbildung 10).15 15 Gemäß der Methodik des Umweltbundesamts werden hier nicht nur landwirtschaftliche Emissionen berücksichtigt, sondern auch die der Verarbeitung, des Transports und der Lagerung. 20 von 28 HINTERGRUNDPAPIER Abbildung 10: Durchschnittliche CO2-Äquivalenzemissionen der Ernährung in Deutschland; Quelle: Eigene Berechnung auf Basis von Daten des Umweltbundesamts und des BMEL Auch wenn die Frage der Kostenträgerschaft im Agrarsektor noch weitgehend ungeklärt ist, lässt sich die Dimension des Problems über die Vermeidungskosten in der Landwirtschaft zumindest grob andeuten. Tabelle 1 gibt einen Überblick zu Kostenschätzungen verschiedener Kohlenstoffsenken (vgl. Edenhofer et al. 2024). Wird der Flächenverbrauch der Landwirtschaft nicht reduziert, weil der Warenkorb der Ernährung sich zum Beispiel nicht verändert, sind Vermeidungskosten von über 400 Euro pro Kopf und Jahr denkbar.16 Das entspricht in etwa dem doppelten Monatsbudget für Ernährung eines durchschnittlichen Singlehaushalts in Deutschland. Verändert sich die Ernährung, könnten die durchschnittlichen Vermeidungskosten durch günstigere Kohlenstoffsenken und geringere Warenkorbemissionen auch tendenziell im einstelligen Bereich liegen. Eine wichtige Einschränkung dabei ist jedoch, dass Negativemissionstechnologien nicht gleichwertig sind. Zum Beispiel nimmt der von Mooren und Wäldern gespeicherte Kohlenstoff im Zeitverlauf ab, sie stellen also im Gegensatz zu Technologien wie Bioenergie mit CO2-Abscheidung und -Speicherung (BECCS), bei welcher Biomasse für Strom 16 In dieser groben Überschlagsrechnung wird davon ausgegangen, dass zugunsten emissionsärmerer Ernährung weder in das Preisgefüge eingegriffen wird noch entsprechende regulatorische Maßnahmen getroffen werden. Es wird der projizierte Warenkorb aus Abbildung 9 sowie ein Durchschnittspreis der Emissionskompensation angenommen. 21 von 28 HINTERGRUNDPAPIER verbrannt und das daraus hervorgehende CO2 gespeichert wird, oder Direct Air Carbon Capture and Storage (DACCS), bei dem CO2 direkt aus der Luft entnommen und gespeichert wird, keine dauerhafte Senkenleistung zur Verfügung. Zusätzlich ist die Speicherdauer relevant (siehe Schätzungen Tabelle 1). Insofern der gespeicherte Kohlenstoff etwa durch menschliche Eingriffe wieder in die Atmosphäre eingebracht werden kann, handelt es sich um aufgeschobene Emissionen, die volkswirtschaftlich einen geringeren Wert haben als die permanente geologische Speicherung (Kalkuhl et al. 2022a). Technologie Kosten (EUR/tCO 2 E) Speicherungsdauer Wiederaufforstung, Aufforstung 0 - 45 Jahrzehnte Wiedervernässung von Mooren 35 - 100 Jahrzehnte Basaltdüngung (enhanced weathering) 45 - 180 Jahrhunderte Meer-Entsäuerung (ocean alkalinization) 10 - 450 Jahrhunderte Bioenergie + Abscheidung (BECCS) 90 - 180 Jahrtausende Direct Air Capture (DACCS) 90 - 270 Jahrtausende Technische Kohlenstoffsenken deren Kosten (in Euro pro gespeicherter Tonne CO 2 ) und die geschätzte Speicherdauer. Die Kostenpunkte sind Schätzungen für 2050 (in heutigem Geldwert) mit Ausnahme der Moorwiedervernässung (Schätzung für heute). Nichtpermanente Senken geben volkswirtschaftlich eine "Kohlenstoffschuld" an zukünftige Gener ationen, da der Atmosphäre wiederholt CO2 entzogen werden muss. Tabelle 1: Optionen für Technische Kohlenstoffsenken; Quellen: Edenhofer et al. 2024 und Hartje et al. 2015 Welche Schlüsse sich mit Hinsicht auf politische Lösungsvorschläge aus dieser unübersichtlichen Situation ergeben, ist nicht leicht zu beantworten. Fest steht, dass eine klimaneutrale Landwirtschaft ohne Reduktion des Fleischkonsums schwer denkbar ist und ohne ein Anreizsystem für Kohlenstoffsenken nicht funktioniert. Szenarien für eine klimaneutrale Landwirtschaft gehen einstimmig von einem Rückgang der Nutztierhaltung aus (Lübbers et al. 2022). Eine Umstellung des Warenkorbs auf die Empfehlung der deutschen Gesellschaft für Ernährung, die einen Fleischkonsum von maximal 300 Gramm die Woche empfiehlt, würde die Treibhausgasemissionen durch Ernährung um ein knappes Viertel senken.17 Allerdings ist unklar, wie die Bevölkerung davon überzeugt werden soll. Aus sozialer Sicht scheint eine Aufnahme der Landwirtschaft in den ETS nicht empfehlenswert, da Preisunsicherheiten bei Nahrungsmitteln erheblichen sozialen Sprengstoff bieten. Stattdessen wäre eine moderate europaweite Besteuerung von Stickoxidund Methanemissionen ein gangbarer Weg. Zwar wirken Preissteigerungen in der Ernährung besonders regressiv – doch bei einem behutsamen Vorgehen, das den Wechsel zu weniger Fleischkonsum anreizt, würden 17 Hier wird davon ausgegangen, dass sich der Fleischkonsum anteilig so verteilt wie heute. 22 von 28 HINTERGRUNDPAPIER Mehrbelastungen vermieden werden können. Die Einnahmen der Besteuerung könnten zunächst in vollem Umfang an die Betriebe ausgeschüttet werden und später in einen Kompensationsmechanismus für Kohlenstoffsenken überführt werden. Moderate, aber bestimmte steuerliche Eingriffe in die Preisstruktur der Ernährung könnten so helfen, drastischeren und schwerer lösbaren Verteilungskonflikten der nahen Zukunft vorzugreifen. 5. Fazit: Entlastungsmaßnahmen zwischen Akzeptanz, Umsetzbarkeit und Zielgenauigkeit Die Klimapolitik in Deutschland und Europa muss in den nächsten Jahren einen tiefgreifenden Richtungswechsel erfahren. Mit dem Gebäudeund Verkehrssektor rücken Wirtschaftsbereiche in den Fokus, in denen bisher wenig Fortschritt erzielt wurde und private Haushalte unmittelbar impliziert sind. Zügige Dekarbonisierung bedeutet in beiden Sektoren einen raschen Markthochlauf von ausgereiften Technologien bei fortbestehender Unsicherheit über die Kosten. Unter diesen Parametern braucht es robuste Lösungen für die verteilungspolitischen Konsequenzen der Klimapolitik und eine fortwährende und umfassende soziale Folgenabschätzung. Nur wenn die relativen Belastungswirkungen klimapolitischer Instrumente mitgedacht und adäquat adressiert werden, kann ein sozialer Konsens für zügigen Klimaschutz gelingen. Gleichzeitig müssen die Grenzen des Möglichen gut verstanden sein, damit verteilungsund klimapolitische Ziele sich nicht gegenseitig blockieren. Das erfordert eine ehrliche und umfassende Debatte, die die Wirkung unterschiedlicher Instrumente in den Blick nimmt. Ein ProKopf-Klimageld ist ein wichtiges Übergangsinstrument, wird aber mittelfristig dieser komplexen Problemlage nicht gerecht werden können. Eine Entlastung vulnerabler Haushalte ist bei der Wärmewende unausweichlich. Hier sind bis tief in die Mitte der Gesellschaft hohe Spitzenbelastungen möglich. Sowohl für Haushalte, die mit dem Heizungswechsel noch warten, als auch für solche, die früh umsteigen, müssen Lösungen gefunden werden. Vorschläge dazu – mit unterschiedlichen Stärken und Schwächen – bestehen bereits, ihre Umsetzbarkeit ist allerdings unsicher (Bachmann & Bayer 2023; Bauermann et al. 2023; Kellner et al. 2023).18 Im Verkehrssektor stehen die tatsächlichen Belastungswirkungen der CO2-Bepreisung im Widerspruch zu einer oft aufgeheizten politischen Debatte um Spritpreise. Aus verteilungspolitischer Sicht ergibt sich hier keine dringende Notwendigkeit für bedarfsorientierte Entlastungsmaßnahmen oder Förderinstrumente. Hier sollte das verfügbare Einkommen der Haushalte klar im Vordergrund stehen, etwa durch eine Versteuerung des Klimagelds oder eine einkommensbezogene Förderung. In diesem Papier wurden zwei weitere Problemfelder diskutiert. Zum einen die Rolle der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV: Wenn negative Skaleneffekte und hohe Attraktivität des MIV gleichzeitig adressiert werden, kann der ÖPNV einen substanziellen Beitrag zu Klimaschutz und sozialer Teilhabe leisten. Weil eine grundsätzliche Einordnung bei der kommunalen Wärmeversorgung noch schwieriger ist, wurde hier zunächst von einer solchen abgesehen. Hier müssen dringend analytische Lücken geschlossen werden, um die klimapolitische Debatte voranzubringen. Zum anderen wurde ein kursorischer Blick darauf versucht, welche ökonomischen Implikationen eine klimaneutrale Landwirtschaft haben könnte. Die Komplexität 18 Zumindest beim Vorschlag von Bauermann et al. (2023) ist allerdings die langfristige Verteilungswirkung noch unklar. 23 von 28 HINTERGRUNDPAPIER dieses Problems empfiehlt frühes politisches Handeln, das ökonomische Anreize setzt, um zukünftigen Verteilungskonflikten vorzugreifen. 6. 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