Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora

Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional Gestión y Análisis de Políticas Públicas, número 38, julio de 2025 Sección: ARTÍCULOS Recibido: 07-11-2024 Modificado: 20-05-2025 Aceptado: 20-05-2025 Publicación anticipada: 11-06-2025 Publicado: 17-07-2025 ISSN: 1989-8991 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11477 Páginas: 44-62 Referencia: Pardo-Beneyto, G. y Abellán-López, M. Á. (2025). Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 38, 44-62. https://doi.org/10.24965/gapp.11477 ARTÍCULOS 44 Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora Holistic institutional policies to combat corruption: an analiticalintegrative proposal Pardo-Beneyto, Gonzalo Universitat de València. Departamento de Derecho Constitucional, Ciencia Política y Administración (España – Spain) ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7142-1740 [email protected] NOTA BIOGRÁFICA Profesor ayudante doctor en el Departamento de Derecho Constitucional, Ciencia Política y Administración de la Universitat de València. Doctor en Derecho, UA. Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración, UMH. Autor de publicaciones e investigador en proyectos. Entre sus líneas de investigación actuales destacan la gestión pública, la gobernanza, la Administración local, la participación ciudadana y la innovación. Abellán-López, María Ángeles Universitat de València. Departamento de Sociología y Antropología Social (España – Spain) ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6553-0227 [email protected] NOTA BIOGRÁFICA Profesora titular de Universidad en el Departamento de Sociología y Antropología Social e investigadora del Instituto Universitario de Creatividad e Innovaciones Educativas de la Universitat de València. Doctora en Derecho, premio extraordinario de doctorado por la Universidad de Alicante y licenciada en Ciencias Políticas y Sociología. Autora de publicaciones, investigadora en proyectos y miembro de comités y consejos editoriales. Entre sus líneas de investigación actuales destacan la gestión pública, la gobernanza, la participación ciudadana y la educación democrática. RESUMEN Objetivos: el objetivo principal del artículo es generar una propuesta integradora entre conceptos antagónicos como la corrupción y las políticas de gestión de la integridad. Se parte de cuatro modelos en función de sus factores explicativos sobre la corrupción (individuo, organización, institución y sociedad) y la gestión de la integridad (éticos, de apertura, disuasorios/empoderadores y de control). Metodología: la metodología cualitativa combina un enfoque teórico-normativo con la revisión de la literatura y sistematiza unas categorías clasificatorias. Resultados: a través de una taxonomía de elaboración propia, se diferencia entre instrumentos éticos, de apertura, disuasorios y de control para prevenir y combatir la corrupción pública y la relación con cada una de las teorías explicativas de la corrupción. Conclusiones: este trabajo resalta la necesidad de un enfoque comprensivo que combine tales instrumentos yendo más allá de la mera aplicación punitiva, para equilibrar la prevención y el castigo de los actos corruptos. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2025, (38), 44-62 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11477 ARTÍCULOS 45 Pardo-Beneyto, Gonzalo / Abellán-López, María Ángeles Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora PALABRAS CLAVE Corrupción; integridad; políticas públicas; instituciones. ABSTRACT Objectives: The main objective of this study is to generate an integrative proposal between antagonistic concepts such as corruption, integrity management, and its policies. The starting point considers four main models in terms of their explanatory factors on corruption (individual, organisation, institution, and society) and integrity management and its instruments (ethical, openness, deterrence/empowerment, and control). Methodology: The qualitative methodology combines a normative-theoretical approach with a literature review and provides systematisation of classificatory categories. Results: Through a taxonomy of our own elaboration, we differentiate between ethical, openness, dissuasive, and control instruments to prevent and combat public corruption, and the relationship with each of the explanatory theories of corruption. Conclusions: This study highlights the need for a comprehensive approach that combines such instruments beyond punitive enforcement to balance the prevention and punishment of corrupt acts. KEYWORDS Corruption; integrity; public policies; institutions. SUMARIO 1. INTRODUCCIÓN. 2. MÉTODO. 3. MODELOS DEFINITORIOS DE CORRUPCIÓN. 3.1. MODELO CENTRADO EN EL INDIVIDUO. 3.2. MODELO BASADO EN LA ORGANIZACIÓN. 3.3. MODELO INSTITUCIONAL DEL ESTADO INEFICIENTE. 3.4. MODELO SISTÉMICO SOCIOCULTURAL. 4. INTERPRETANDO LAS RELACIONES ENTRE LAS TEORÍAS SOBRE LA CORRUPCIÓN. 5. LA INTEGRIDAD INSTITUCIONAL: DEFINICIÓN Y LA CONFORMACIÓN DE SISTEMAS. 6. DISCUSIÓN. CONEXIÓN ENTRE LAS POLÍTICAS DE INTEGRIDAD Y LA CORRUPCIÓN. 6.1. POLÍTICAS ÉTICAS APLICADAS A LA CORRUPCIÓN. 6.2. POLÍTICAS DE APERTURA APLICADAS A LA CORRUPCIÓN. 6.3. POLÍTICAS DISUASORIAS Y EMPODERADORAS APLICADAS A LA CORRUPCIÓN. 6.4. POLÍTICAS DE CONTROL APLICADAS A LA CORRUPCIÓN. 7. CONCLUSIONES. AGRADECIMIENTOS. FINANCIACIÓN. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS. 1. INTRODUCCIÓN La pretensión de este artículo es conformar una propuesta analítica integradora de dos conceptos que operan como dos caras de una misma moneda: la corrupción y la integridad (Huberts, 2014). La corrupción y la integridad se han convertido en un asunto clave para las diferentes disciplinas, y de forma destacada para la ciencia política y de la administración. Así, la relación entre ambos conceptos resulta de interés para entender el problema y su afectación social, ya que influye en el tipo de soluciones que implementar por los poderes públicos. Por esta razón, resulta apropiado establecer los vínculos teóricos que interconectan la corrupción con el modo en que lo afrontan las instituciones públicas. Como son dos conceptos interrelacionados, su primera dificultad reside en trazar la delimitación conceptual de cada uno de ellos. De hecho, puede constatarse la proliferación de perspectivas, enfoques y paradigmas que compiten de manera multidisciplinar por lograr un mayor alcance explicativo, lo que, en definitiva, entorpece la formación de un corpus teórico doctrinal para un avance integrado del campo de estudio y una lucha contra la corrupción efectiva (Lawton et al., 2016). Las políticas públicas de nueva generación, como las de integridad institucional, emergen como una respuesta en un entorno incierto e impredecible para hacer afrontar nuevos desafíos y cambios transformadores (Haddad et al., 2022; Cairney et al., 2019). Su interés estriba en el contenido de los valores y su conexión con la innovación política y la legitimidad (Abellán-López et al., 2024). Es importante porque parece que estas políticas son desconocidas en algunos ámbitos de gobierno (Miranzo et al., 2022). El actual contexto demanda que las estrategias anticorrupción tradicionales, centradas en las malas conductas, vayan dando paso a otras que resalten también valores positivos y que se conocen como integridad Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2025, (38), 44-62 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11477 ARTÍCULOS 46 Pardo-Beneyto, Gonzalo / Abellán-López, María Ángeles Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora institucional. El desafío, pues, es identificar el necesario equilibrio entre el enfoque negativo (lucha contra la corrupción) y el positivo (integridad institucional) (Heywood et al., 2017; Bhuiyan, 2022). El concepto de integridad institucional supone un impulso por transformar el enfoque de la lucha contra la corrupción a otro basado en el compromiso de un servicio público donde el contexto, el liderazgo y la organización se guíen por altos estándares de desempeño y valores éticos compartidos (Pardo-Beneyto et al., 2023). Así, no solo se refiere a la calidad moral de las acciones de las instituciones públicas y de sus funcionarios sino también a cómo se deciden e implementan las políticas públicas y la ejecución de los protocolos y procedimientos debidos (Huberts, 2018; Hoekstra et al., 2022). Llegados a este punto, la estructura del artículo es la siguiente. Tras esta introducción, este artículo define los diferentes modelos de corrupción para, seguidamente, exponer las medidas de aseguramiento de la integridad pública y sus relaciones con las definiciones de corrupción y, finalmente, unas conclusiones. 2. MÉTODO El trabajo se enmarca en el paradigma interpretativista, partiendo de la idea de que el mundo social está construido de los significados que atribuimos las personas y un enfoque teórico-normativo. Para llegar a estos resultados se ha seguido el siguiente procedimiento: se llevaron a cabo búsquedas en profundidad de bibliografía relevante en bases de datos como Scopus, las incluidas en la Web of Science y Dialnet. Estas se realizaron mediante la búsqueda de los siguientes términos: corrupción pública, integridad institucional y sistemas de gestión de la integridad. Se dio preferencia a trabajos publicados desde el año 2000. Asimismo, se complementaron con otra bibliografía relevante identificada en los trabajos obtenidos en la primera búsqueda y que fue detectada como capital por su citación en dichos trabajos. La selección de bibliografía ha atendido a la relevancia, así como fuentes específicas reconocidas. Para ello, se ha valorado el impacto académico, la diversidad disciplinar y/o la actualidad de las aportaciones. La construcción de los marcos conceptuales y analíticos utilizados se realizó mediante un análisis de marcos conceptuales (Jabareen, 2009). Para ello se extrajeron los conceptos de interés sobre la corrupción y sus teorías explicativas, así como los instrumentos específicos de gestión de la integridad. Además, se llevó a cabo una interconexión de conceptos y enfoques con el objetivo de generar un sistema que sirva para explicar las políticas públicas de integridad a través del significado del término corrupción y sus teorías explicativas (Von Bertalanffy, 1989). Por último, el resultado se validó teóricamente a través de múltiples revisiones y ampliaciones de la literatura por parte de los autores y en la que participaron expertos externos que valoraron la robustez de la propuesta. Por último, hay que destacar que esta investigación ha retomado el trabajo exploratorio de PardoBeneyto et al. (2023), donde demostraba la conformación de tres causas subyacentes de la corrupción, lo que ha enriquecido la literatura de estudio para robustecer el marco de análisis. 3. MODELOS DEFINITORIOS DE CORRUPCIÓN La corrupción es uno de los fenómenos más antiguo de la historia del pensamiento político, que sigue vigente y afecta a todos los países con independencia de su desarrollo. Su estudio resulta de gran complejidad, ya que se trata de un concepto polisémico, con múltiples tradiciones teóricas, algunas contrapuestas (Villoria, 2014), y diversos factores que interactúan por causas múltiples y que se refuerzan mutuamente (Villoria y Jiménez, 2012; Hoekstra y Heres, 2016; Hoekstra y Kaptein, 2020). Este fenómeno está presente tanto en el sector público como en el sector privado. La corrupción pública puede dividirse en diferentes subtipos como: a) corrupción social, definida como la que afecta a la cultura y sociedad de un país; b) corrupción política, como la desplegada por los órganos ejecutivos con carácter electivo y que se detecta tanto en las políticas públicas, la transgresión legislativa, la Administración y en la negociación con actores; c) corrupción administrativa, como la que se sitúa en la gestión pública y en la toma de decisiones de forma arbitraria o para desviar fondos al ámbito privado, y d) corrupción judicial, que es la que afecta a jueces y tribunales en el ejercicio de sus funciones, ya que estos tratan de favorecer a un actor privado por encima del ámbito público (Nieto, 1997). La corrupción puede ser, incluso, consciente o inconsciente en función de si el servidor público valora su comportamiento como ilícito reflexivamente (Capdeferro, 2020). Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2025, (38), 44-62 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11477 ARTÍCULOS 47 Pardo-Beneyto, Gonzalo / Abellán-López, María Ángeles Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora Si bien la corrupción del sector privado está ganando importancia con desarrollos recientes (Hess, 2023; Coelho Rodrigues y Barros, 2020; Nyberg, 2021; Castro et al., 2020; Markscheffel y Plouffe, 2022), este artículo se centrará en el ámbito público. La investigación de la corrupción institucional ha realizado grandes avances, desarrollando nuevos enfoques distintivos respecto a la corrupción tradicional, tanto en sus modelos individualistas como estructurales, para alumbrar una concepción institucionalista (Thompson, 2018). Por esta razón, se necesita una definición de corrupción pública mínimamente consensuada por la comunidad científica y el denominador común minimalista se refiere a la desviación de fondos públicos hacia un interés particular o beneficio privado. El Banco Mundial define la corrupción como una actividad ilícita perpetrada para la ganancia personal por funcionarios públicos o privados (corporaciones) que abusan de su posición de poder o autoridad (Steinberg, 2001). Aceptando esta definición, debe considerarse que la corrupción se manifiesta en cada territorio con unas características singulares, por lo que puede incorporar también elementos de calidad institucional, valores y atributos socioculturales (Scott, 1972). A continuación, se van a describir las principales teorías que permiten realizar una interpretación sobre la corrupción: la centrada en el individuo, en la organización, el Estado ineficiente y el modelo sistémico social-cultural. 3.1. Modelo centrado en el individuo Este modelo aloja un grupo de teorías donde el individuo es el centro de la corrupción y este individualismo impregna la forma de concebir los problemas públicos, si bien entre ellas existen diferencias notables según caractericen su rasgo distintivo como la moralidad o el utilitarismo. Históricamente, representa el modelo tradicional, tal y como puede rastrearse en las aportaciones de la filosofía política conectado con la virtud y el ejercicio del poder. La idea aristotélica de que el mejor gobernante es aquel que es buena persona es algo que con el tiempo se irá objetivizando y matizando (Menéndez Alzamora, 2007). El transcurso del tiempo hará evolucionar las ideas, pero la corrupción mantendrá siempre una imagen negativa como destructora de la civilización. Por ello, el reconocimiento de que gobernantes sin valores podían llevar a la destrucción de la humanidad (Engels, 2019) y la necesidad del componente moral en los que toman las decisiones (Neo et al., 2023) suelen aparecer vinculadas. Dicho esto, el individualismo de este modelo presenta problemas, ya que todas las ideologías, creencias y convicciones sobre la corrupción están sujetas a la percepción subjetiva (Heidenheimer, 2002). Por ello, tal percepción puede activar mecanismos indulgentes para tolerarla, por lo que estaríamos ante la corrupción blanca. Por su parte, la corrupción gris aparece ante situaciones de ambigüedad en los que el individuo no es capaz de definirla con claridad. Por último, la corrupción negra designa aquella que es condenada y sancionada públicamente porque existe consenso social. La fundamentación reside en el arraigo colectivo en una sociedad dada y, si bien toda sociedad cuenta con valores comunes, los individuos difieren en su forma de interiorizarlos, así como en el orden de prelación. Por ello, pueden existir ciertas características que expongan a ciertos colectivos a ser más proclives a la corrupción (Gatti et al., 2003). Dentro de este modelo, existen otras teorías utilitaristas basadas en el interés individual y la maximización de beneficios (Elster, 2007). En este caso, la racionalidad del actor es maximizar la utilidad del comportamiento corrupto y buena parte de la literatura actual la dedica a este tipo de explicaciones (Heywood, 2015), entre las que figura la dinámica agente-principal. Partiendo del problema de información asimétrica de la ciudadanía, que deposita la confianza de la gestión en manos de los políticos, desarrolla la idea del mercado de la corrupción en los que se producen intercambios de favores (Della Porta y Vannucci, 2007, 2012; Johnsøn, 2012). Pese a ser una teoría muy extendida, hay autores que abogan por explicar la corrupción como un problema de acción colectiva y que, ante un escenario de corrupción generalizada, puede estar bien vista como una manera de enriquecerse de forma ilícita (Meza y Pérez-Chiqués, 2024; Persson et al., 2013). Aunque puede parecer contradictorio, para Marquette y Peiffer (2015) son enfoques complementarios, en tanto en cuanto siempre dependerá de la capacidad de los individuos para resistir la corrupción y percibirla como un hecho nocivo. En consecuencia, resulta paradójico que se tomen decisiones individualmente provechosas pero nefastas para las instituciones y los recursos públicos (Hardin, 1968). Por tanto, estas teorías racionales no consideran las limitaciones del ser humano ni la existencia de otros valores más allá del propio interés, por lo que su capacidad explicativa resulta menguada e incompleta (Loyens et al., 2023; Simon, 1997; Weick, 1995). Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2025, (38), 44-62 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11477 ARTÍCULOS 48 Pardo-Beneyto, Gonzalo / Abellán-López, María Ángeles Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora La construcción de significado sobre la corrupción puede tener también una raíz de tipo relacional (Meza y Pérez-Chiqués, 2024), que opera mediante intercambios en una estructura informal, coadyuvado por los valores presentes y los marcos de sentido compartidos (Bacchi, 1999; Berger y Luckmann, 1966; Della Porta y Vannucci, 2007, 1997). En consecuencia, el líder en la organización tiene un papel importante, ya sea definiendo los instrumentos o guiándola hacia comportamientos éticos o corruptos. El pseudoliderazgo es una versión degradada el liderazgo auténtico, donde aquel describe un liderazgo que conculca los principios básicos, vulnera intencionalmente el interés colectivo y desvía recursos para beneficio privado (Abellán-López y Pardo-Beneyto, 2021; Avolio y Gardner, 2005). 3.2. Modelo basado en la organización Las organizaciones en las que se gesta la corrupción necesitan instrumentos y arreglos institucionales para evitarla, por lo que se han desarrollado teorías explicativas sobre la falta de tales instrumentos formales (Kaptein, 2015). La literatura admite que las organizaciones representan un ámbito donde es susceptible crear estructuras paralelas. Della Porta (2001) caracterizó las tramas de corrupción en Italia a través de las figuras del boss y el cajero de partido. El primero se encarga de liderar las instituciones para desviar recursos públicos al ámbito privado, mientras que el segundo dirige la recaudación de los sobornos. De una manera similar, Coelho Rodrigues y Barros (2020) definen la corrupción en su relación con el poder y con la capacidad que tienen los líderes de la organización en el control de las redes organizativas internas y externas. En síntesis, el factor cultural resulta clave para que los individuos de una organización informal corrupta no delaten a sus compañeros o para que actos de corrupción sean entendidos como social o moralmente aceptables por los empleados. Por ende, la importancia del clima ético de la organización se presenta como determinante en el comportamiento individual (Gorsira et al., 2018; Weißmüller y Zuber, 2023). Las organizaciones socializan a los individuos en un entorno diferenciado de la sociedad, lo que les permite aprender pautas moralmente reprochables e, incluso, racionalizarlas (Arellano Gault, 2017). Meza y Pérez-Chiqués (2024) han elaborado una propuesta de marco de la corrupción en el ámbito organizativo cuyas cuatro dimensiones principales condicionantes son: a) redes informales en la que actores colaboran para beneficiarse del fenómeno ilícito; b) mecanismos organizacionales que promueven la corrupción; c) opacidad para detectar los comportamientos indeseados, y d) contrapesos débiles que permiten la concentración de poder. Como las organizaciones no están desconectadas de su entorno ni del devenir histórico, suelen sedimentarse en tradiciones administrativas cuyos valores perviven en los sistemas administrativos. En este sentido, algunos autores subrayan que contar con un sistema de carrera basado en el mérito, la capacidad y la seguridad en el puesto, junto con un derecho administrativo separado de la ley común que ayuda a evitar los casos de corrupción (Heady, 1995; OCDE, 2008). Así, instrumentos weberianos como, por ejemplo, el mérito y la capacidad y la inamovilidad de los funcionarios son beneficiosos para evitar la corrupción (Evans y Rauch, 1999; Miller, 2000). Sin embargo, parte de la literatura ha destacado las rigideces del modelo (Pierre, 2011), los fallos en los controles, la necesidad de connivencia para seguir creciendo en la carrera profesional (Dahlstrom y Lapuente, 2018) o la falta de profesionalización funcionarial y directivo (Ramió, 2015). 3.3. Modelo institucional del Estado ineficiente Este modelo aglutina teorías relativas a las instituciones y sus déficits para combatir la corrupción, ya que pueden afectar al propio proceso de institucionalización. Por ello, diversos estudios se han centrado en los entramados y relaciones institucionales para cuestionar los problemas de monopolio en la toma de decisiones y los niveles de discrecionalidad. Los controles ineficaces y los deficientes instrumentos de rendición de cuentas abonan a la corrupción del propio sistema al no estar correctamente construido (Klitgaard, 1988). En una línea similar, Philp (1997) señala que cualquier arreglo institucional está enmarcado dentro de un orden político-institucional donde los individuos son los encargados de configurar los criterios y las medidas concretas que, en última instancia, generan interpretaciones normativas proclives (o no) a los actos corruptos. Asimismo, algunos enfoques macro apuntan a la inoperancia del Estado que da lugar a su uso perverso para enriquecimiento particular. En este sentido, Acemoglu y Robinson (2014) sostienen que el propio Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2025, (38), 44-62 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11477 ARTÍCULOS 49 Pardo-Beneyto, Gonzalo / Abellán-López, María Ángeles Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora Estado puede convertirse en un instrumento contrario al bien común, ya que a través de la captura de instituciones extractivas solo beneficiaría a ciertas oligarquías. Visto así, la corrupción se presenta como una consecuencia de un fallido sistema institucional, en el que las clases dirigentes se enriquecen a través de las instituciones públicas, mediatizadas por los gobiernos en la sombra (Deep State) para controlar la acción ejecutiva (Rubí Casals et al., 2022). De hecho, obras clásicas, como la de Scott (1972), ya señalaban la influencia de los grupos de interés, los lazos familiares o comunitarios como elementos que considerar cuando se quiere luchar contra la corrupción. Este planteamiento teórico revela que cuando el Estado falla, aparecen los estados de corrupción generalizada y los comportamientos individuales invalidan los esfuerzos institucionales por enfrentar la corrupción (Persson et al., 2013). En otras palabras, cuando la corrupción impregna la toma de decisiones y alcanza el núcleo estatal, se favorece un estado de impunidad generalizada (Meza y Pérez-Chiqués, 2024; Philp, 1997). 3.4. Modelo sistémico sociocultural El cuarto grupo de teorías en torno a la corrupción brindan explicaciones de carácter cultural y sociopolítico. En este punto, resulta apropiado referirse a Weber (2012), ya que en su obra La ética protestante y el espíritu del capitalismo caracterizó la relación entre la ética protestante y la emergencia del mercado y el Estado moderno. El argumento weberiano presentaba cómo las ideas pueden ser determinantes de la acción, ya que ellas actúan como guardagujas, como vías electivas por las que discurren los intereses terrenales. De esta forma, los protestantes pensaban que el éxito y la riqueza eran la prueba irrefutable de la salvación, lo que proporcionaba un aliciente para perseverar y, sobre todo, justificar y experimentar un mundo con sentido. La conexión que estableció Max Weber entre la influencia de elementos culturales y las acciones humanas arrojan luz para captar de manera afinada cómo una cultura hegemónica que no perciba el comportamiento corrupto como nocivo puede fomentar un clima social contrario al interés colectivo. El modelo sociocultural aglutina teorías exitosas en las ciencias sociales, como la del capital social o de la modernización, que se expondrán seguidamente con más detalle. Respecto a la teoría del capital social, Putnam (2011) la formuló en términos de un recurso intangible que fortalece los lazos de confianza y de cooperación entre individuos y comunidades. De hecho, es precisamente el capital social uno de los elementos institucionales y estructurales de una determinada sociedad o comunidad, la que influye en la capacidad de los actores para responder a una crisis (de corrupción, de legitimidad o medioambiental). Una aportación clave de esta teoría es que la confianza en las instituciones depende de las redes de confianza entre individuos y la falta de capital social propicia prácticas corruptas que benefician a ciertos grupos (De Sousa, 2008; Megias et al., 2024). La idea básica es que la corrupción como fenómeno social forma parte del entorno y, en consecuencia, influye en el comportamiento individual, a través de dinámicas agente-principal o de acción colectiva. Una segunda teoría célebre de este grupo es la teoría de la modernización. Básicamente, el concepto de modernización se popularizó en la década de 1950 en USA, para referirse a las consecuencias políticas y sociales generadas por el crecimiento económico de países en vías de desarrollo y otros recién descolonizados tras las II Guerra Mundial (Lipset, 1959; Rostow, 1961). La idea motriz daba por supuesto que el desarrollo económico de estos países seguiría el mismo camino de desarrollo que un siglo antes habían transitado países europeos. Su hilo conductor asumía que los países premodernos experimentarían cambios normativos en sus subsistemas políticos, sociales y económicos, siguiendo las pautas occidentales de desarrollo. Ciertamente, esta teoría fue rechazada por unidireccional, determinista y etnocéntrica. Sin embargo, el concepto de modernización sigue gozando de buena salud, de manera que cuando un país tiene un crecimiento económico positivo, su sociedad comienza a preocuparse por la corrupción. Esta idea guarda una estrecha conexión con el cambio de valores propuesto por Inglehart (1977) en su obra seminal La revolución silenciosa. En este sentido, el crecimiento económico favorece que las preocupaciones sociales se enfoquen hacia cuestiones de valores posmateriales, en detrimento de los materiales. Enmarcada así, la lucha contra la corrupción y la valoración positiva de la ética en la acción de gobierno deviene una consecuencia de la asunción de los valores postmaterialistas en una cultura determinada (Inglehart y Welzel, 2006). En síntesis, la corrupción está influenciada por valores sociales, la cultura organizativa y el entorno y para combatirla es necesario evolucionar institucionalmente y reducir la conexión entre política e intereses individuales, teniendo presente que la cultura y el sistema juegan un papel clave en su conformación (Misangyi et al., 2015; Collins et al., 2009). Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2025, (38), 44-62 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11477 ARTÍCULOS 50 Pardo-Beneyto, Gonzalo / Abellán-López, María Ángeles Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora 4. INTERPRETANDO LAS RELACIONES ENTRE LAS TEORÍAS SOBRE LA CORRUPCIÓN La figura 1 muestra las conexiones de los cuatro modelos propuestos para explicar la corrupción, por lo que no pueden considerarse tipologías cerradas, ya que existen vasos comunicantes entre este tipo de teorías. Figura 1. Relaciones entre los distintos tipos de teorías sobre la corrupción Fuente: elaboración propia. Las teorías del modelo individual tienen un carácter micro y enfatizan el comportamiento personal, si bien la conducta no puede abstraerse del entorno organizacional, institucional, sociopolítico y cultural del que forma parte. Todo individuo se comporta en función de sus valores éticos, pero también del posible cálculo para la mejora de la utilidad en entornos concretos. La toma de decisiones no se centra exclusivamente en los aspectos individuales, sino que el propio entorno genera insumos provocando la evolución del resto del sistema. En este punto, conviene precisar que el sistema no solo incluye instituciones, sino también interacciones y valores organizacionales. Los líderes juegan un papel clave, ya que su visión y gestión puede fomentar tramas corruptas, generalizar la corrupción y pervertir el orden institucional. De este modo, el individuo se convierte en el centro de la acción corruptiva, si bien los aspectos organizativos, institucionales y socioculturales pueden influir en el cambio de valores o en que los costes de oportunidad sean mucho más bajos. Los factores meso y macro pueden influir en la conducta individual, modificando valores y oportunidades para la corrupción (Weißmüller y Zuber, 2023). De esta manera, la cultura organizacional juega un papel relevante en modelar comportamientos, ya que sin controles ni contrapesos se favorece la emergencia de estructuras informales que socavan el capital organizativo. Todo ello provoca situaciones que asfixian las normas, estructuras y procesos, originando un fallo sistémico generalizado. Las percepciones del policy maker y la implementación de instrumentos estatales pueden crear un vacío ético que fomente la corrupción convirtiendo la arena pública en un locus para el delito. A nivel macro, la acción de los individuos, las organizaciones y el Estado en un entorno social dibuja los valores compartidos y los comportamientos deseables. En sociedades donde hay corrupción generalizada e instituciones extractivistas, la retroalimentación del sistema es negativa en tanto en cuanto no puede darse un avance de los valores a materialistas a otros que son posmaterialistas. Al no existir capital social, no hay una confianza en las instituciones que actúe como argamasa, lo que acaba provocando comportamientos corruptos como un fenómeno de acción colectiva. Las organizaciones se convierten en actores colectivos que, en la mayoría de los casos, van a reproducir comportamientos corruptos, ya que no cuentan ni con una Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2025, (38), 44-62 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11477 ARTÍCULOS 51 Pardo-Beneyto, Gonzalo / Abellán-López, María Ángeles Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora cultura basada en la integridad ni con instrumentos para instituirla. De este modo, el Estado al no implementar herramientas efectivas contra la corrupción, crea el caldo de cultivo para un debilitamiento de las instituciones y los valores que las apuntalan. Estas visiones no solo se fijan en el ámbito individual, sino que alcanza otras explicaciones más complejas y sutiles (Rodríguez Puerta, 2023). En síntesis, la fortaleza explicativa de las interconexiones de estos modelos reside en que admite un análisis holístico de la corrupción, lo que favorece la generación de medidas preventivas y punitivas adaptadas a las necesidades determinadas de cada sociedad. 5. LA INTEGRIDAD INSTITUCIONAL: DEFINICIÓN Y LA CONFORMACIÓN DE SISTEMAS La integridad institucional puede ser definida como «la alineación coherente y la adhesión a valores, principios y normas éticos compartidos para defender y dar prioridad al interés público por encima de los intereses privados dentro del sector público» (OCDE, 2020, p. 17). En este sentido, el concepto de integridad se alinea con aquello considerado bueno y malo en una sociedad dada y que obliga a las instituciones, la sociedad y los individuos a buscar el interés general (Arellano-Gault y Lepore, 2011; Bhuiyan, 2022; March y Olsen, 1983; Villoria, 2021). Al final, tales políticas se alinean con la buena administración, que puede ser definida como un ejercicio adecuado, objetivo, eficiente, eficaz y económico de la Administración pública para preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía (Ponce, 2018). La integridad institucional se gestiona mediante sistemas compuestos por políticas, prácticas e instituciones (Six y Lawton, 2013). Las medidas anticorrupción forman un sistema formal de control interconectado para prevenir, medir, controlar y sancionar la corrupción y se dividen en high road (basadas en valores) y low road (institucionales) (Huberts, 2014; Rohr, 1988). Las primeras dependen del comportamiento individual, mientras que las segundas actúan de forma indirecta mediante incentivos y sanciones. Aunque son enfoques distintos, en realidad están interrelacionados y se refuerzan mutuamente, creando un marco integral para la lucha contra la corrupción y el fortalecimiento de la integridad en las organizaciones (Perlman et al., 2023). En todo caso, la configuración de instrumentos high road y low road se construye de manera gradual y, tras una atenta mirada en perspectiva histórica, se constata que los organismos internacionales y la literatura especializada ha creado un corpus conceptual: sistemas organizativos de la integridad, marcos de gestión de la integridad, infraestructuras éticas, marco de gestión plural de la ética, modelo de programa ético, sistema de integridad nacional o sistema local de la integridad. Si bien cada concepto pone el foco en una serie de medidas o el lugar en el que se implementan, comparten elementos comunes (Huberts et al., 2008; Maesschalck et al., 2024; Pope, 2000). Las tentativas por operacionalizar los sistemas de integridad han sido numerosas, siendo destacables algunos estudios que se mencionan a continuación. El estudio de Pope (2000) abordaba los sistemas nacionales de integridad como pilares institucionales del Estado: poder ejecutivo, poder legislativo, poder judicial o los medios de comunicación. En el caso de fallo de uno estos pilares, la corrupción puede provocar una transmutación del sistema. Desde una perspectiva local, autores como Huberts et al. (2008) definieron los sistemas de integridad local como una adaptación de la idea de Pope en la que se necesita una estrecha cooperación entre los agentes de un entorno de gobernanza. Por su lado, Kaptein (2015) determinó que el alcance, la composición y la secuencia de los programas éticos es esencial para conformar una buena política anticorrupción en toda organización. Para Jiménez Asensio (2017), se necesita construir un sistema de gobernanza ética en el que se diseñe una política de integridad y un modelo institucional que contenga infraestructuras éticas para el cambio cultural y organizativo. Desde una perspectiva jurídica, hay autores que denominan estos sistemas como de public compliance. Este concepto trata de trasladar la metodología propia de las empresas privadas al ámbito público. Sin embargo, el ámbito público es distinto al privado, ya que muchas de las medidas vienen reconocidas por las normas sin mediar un incentivo claro como pasa con las empresas. Hay autores que entienden que la public compliance puede no ser un término válido, ya que la Administración pública ha de regir su comportamiento por la legalidad y los deberes que comporta (Bacigalupo, 2021; Nieto Martín y García Moreno, 2019). Asimismo, la aportación de Hoekstra et al. (2022) identificó determinados elementos de los sistemas de gestión de la integridad como: a) los recursos; b) la vigilancia y debate; c) la definición operativa de integridad; d) el liderazgo ético; e) la coherencia interna, el rigor y la medición de las medidas; f) la coherencia interna, las estructuras, y g) la reflexión crítica. Por su parte, Meza y Pérez-Chiqués (2024) sostienen la necesidad de medidas que combinen el enfoque top-down con el enfoque bottom-up, con carácter interno Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2025, (38), 44-62 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11477 ARTÍCULOS 52 Pardo-Beneyto, Gonzalo / Abellán-López, María Ángeles Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora o externo. Otras propuestas enfatizan la distinción entre políticas de integridad y transparencia y teorizan sobre sus diferentes estadios de convergencia (Cruz-Rubio, 2025) o la conveniencia de pactos de integridad como sistemas validados por la participación ciudadana y civil (Gimeno Feliú, 2017). Tales propuestas destacan por ir más allá de los instrumentos éticos para confeccionar marcos de acción con instituciones efectivas de prevención y control (Campos Acuña, 2022). Ahora bien, una caracterización más compleja de los instrumentos de gestión de la integridad es la de Aldeguer-Cerdá et al. (2020), que formularon una tipología basada en la clasificación de políticas públicas de Lowi (1972) adaptando su contenido sustantivo y formal al terreno de la integridad. Las cuatro políticas públicas de integridad son las políticas éticas, políticas de apertura, políticas de control y políticas disuasorias. Estas se basan en si la coerción es directa o indirecta y si esta recae sobre el individuo o la institución en su conjunto. En primer lugar, las políticas éticas son de carácter individual y se aplican de manera voluntaria y pasiva, sin coerción alguna. Como ejemplo de este tipo de políticas, se puede identificar la aplicación de códigos éticos mediante actividades formativas, educativas y de sensibilización. En segundo lugar, las políticas de apertura institucional ponen el énfasis en la publicidad activa y el acceso a la información pública. En este caso, la coerción se ejerce de forma difusa y el peso de la actividad recae sobre las instituciones y no sobre los individuos, lo que conecta con la idea de gobierno abierto impulsado por el Gobierno de Obama (Executive Office of the President, 2009). En tercer lugar, las políticas disuasorias/empoderadoras se centran en el individuo, pero, a diferencia de las políticas éticas, estos son castigados de forma directa. En este caso, la coerción se desarrolla mediante sanciones, premios y evaluación del desempeño. En cuarto y último lugar, las políticas de control se ejercen sobre la institución de forma activa y a través de instrumentos como el control interno y externo articulado a través de la fiscalización y la supervisión. La tabla 1 sistematiza el conjunto de instrumentos político-administrativos para la gestión de la integridad por cada una de las cuatro políticas expresadas a modo de ejemplo. Tabla 1. Ejemplos de medidas para cada una de las categorías propuestas Políticas éticas • Código ético: documento que incluye los principios y valores que guían la conducta esperada de un miembro de una organización. • Código deontológico: documento que define los principios y valores específicos de una profesión concreta. • Infraestructuras éticas (códigos): órganos que han de vigilar el cumplimiento de los códigos éticos. • Formación de servidores públicos: programas de formación y sensibilización para empleados públicos y cargos electos. • Regulación de regalos: normas que determinan y limitan los obsequios y presentes dirigidos a servidores públicos. Políticas de apertura • Publicidad activa: obligación de las Administraciones a publicar información relevante. • Derecho a la información pública: derecho de la ciudadanía a demandar información a la Administración y que su petición sea atendida. • Big data y open data: uso de tecnologías de la información y la comunicación para la presentación de datos públicos a través de formatos abiertos, de forma masiva y con posibilidad de reutilización. • Agenda accesible de cargos electos: publicación de las actividades y reuniones de los responsables públicos. • Cuentas abiertas: publicación de los movimientos bancarios de las instituciones públicas periódicamente. • Registro de grupos de interés: listado en la que los grupos de interés se inscriben para obtener el acceso a los responsables públicos. • Participación: intervención de la ciudadanía durante el ciclo de políticas públicas. • Buzón de denuncias antifraude: instrumento de comunicación interno o externo que sirve para dar parte de posibles comportamientos corruptos. Políticas disuasorias/empoderadoras • Código disciplinario: instrumento basado en la legislación administrativa que sirve para castigar a los empleados públicos ante cualquier mala praxis. • Evaluaciones a empleados: incentivos monetarios y/o otros incentivos: uso del instrumento de evaluación del desempeño para primar el comportamiento ético de los miembros de la organización. Estos pueden ser remunerados con dinero o incentivos como días de vacaciones, permisos retribuidos, condiciones beneficiosas, materiales… Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2025, (38), 44-62 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11477 ARTÍCULOS 59 Pardo-Beneyto, Gonzalo / Abellán-López, María Ángeles Políticas institucionales holísticas para luchar contra la corrupción: una propuesta analítica-integradora Acemoglu, D. y Robinson, J. A. (2014). Por qué fracasan los países. Booket. Aldeguer-Cerdá, B., Abellán-López, M. Á. y Pardo-Beneyto, G. (2020). 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