O impacto dos royalties da exploração de recursos naturais nas finanças públicas municipais do Brasil: Estimativas a partir de instrumentos Bartik modificados

Leão, Rafael; da Cunha, Danúbia Rodrigues; dos Santos, Claudio Hamilton Matos; Rabelo, Rodrigo Cavalcanti Working Paper O impacto dos royalties da exploração de recursos naturais nas finanças públicas municipais do Brasil: Estimativas a partir de instrumentos Bartik modificados Texto para Discussão, No. 2996 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Leão, Rafael; da Cunha, Danúbia Rodrigues; dos Santos, Claudio Hamilton Matos; Rabelo, Rodrigo Cavalcanti (2024) : O impacto dos royalties da exploração de recursos naturais nas finanças públicas municipais do Brasil: Estimativas a partir de instrumentos Bartik modificados, Texto para Discussão, No. 2996, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td2996-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/299203 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 2996 O IMPACTO DOS ROYALTIES DA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS NATURAIS NAS FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DO BRASIL: ESTIMATIVAS A PARTIR DE INSTRUMENTOS BARTIK MODIFICADOS RAFAEL DA SILVEIRA SOARES LEÃORAFAEL DA SILVEIRA SOARES LEÃO DANÚBIA RODRIGUES DA CUNHADANÚBIA RODRIGUES DA CUNHA CLÁUDIO HAMILTON MATOS DOS SANTOSCLÁUDIO HAMILTON MATOS DOS SANTOS RODRIGO CAVALCANTI RABELORODRIGO CAVALCANTI RABELO 2996 Brasília, maio de 2024 O IMPACTO DOS ROYALTIES DA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS NATURAIS NAS FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DO BRASIL: ESTIMATIVAS A PARTIR DE INSTRUMENTOS BARTIK MODIFICADOS1,2 RAFAEL DA SILVEIRA SOARES LEÃO3 DANÚBIA RODRIGUES DA CUNHA4 CLÁUDIO HAMILTON MATOS DOS SANTOS5 RODRIGO CAVALCANTI RABELO6 1. Este Texto para Discussão é uma versão revisada e atualizada de outro texto homônimo da Edição Especial do 28o Prêmio Tesouro Nacional de Finanças Públicas, publicado em: Leão, R. da S. S. et al. O impacto dos royalties da exploração de recursos naturais nas finanças públicas municipais do Brasil: estimativas a partir de instrumentos Bartik modificados. Revista Cadernos de Finanças Públicas, Brasília, v. 24, n. 1, p. 1-35, 2024. 2. Este trabalho foi desenvolvido no contexto do Termo de Execução Descentralizada no 01/2019, firmado entre o Ministério de Minas e Energia e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). 3. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental na Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação e Infraestrutura (Diset) do Ipea. E-mail: rafael. [email protected].br. 4. Pesquisadora bolsista do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diset/Ipea. E-mail: [email protected]. 5. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Macroeconômicas (Dimac) do Ipea. E-mail: [email protected]v.br. 6. Pesquisador bolsista do PNPD na Diset/Ipea. E-mail: r[email protected]. Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2024 O Impacto dos royalties da exploração de recursos naturais nas finanças públicas municipais no Brasil : estimativas a partir de instrumentos Bartik modificados / Rafael da Silveira Soares Leão ... [et al.]. – Brasília, DF: Ipea, 2024. 40 p.: il., gráfs. – (Texto para Discussão ; n. 2996). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Finanças Públicas Municipais. 2. Royalties do Petróleo. 3. Royalties de Recursos Hídricos. 4. Royalties da Mineração. 5. Instrumentos de Bartik. I. Leão, Rafael da Silveira Soares. II. Cunha, Danúbia Rodrigues da. III. Santos, Cláudio Hamilton Matos dos. IV. Rabelo, Rodrigo Cavalcanti. V. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. CDD 333.7 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: LEÃO, Rafael da Silveira Soares; CUNHA, Danúbia Rodrigues da; SANTOS, Cláudio Hamilton Matos dos; RABELO, Rodrigo Cavalcanti. O Impacto dos royalties da exploração de recursos naturais nas finanças públicas municipais do Brasil : estimativas a partir de instrumentos Bartik modificados. . Brasília, DF : Ipea, maio 2024. 40 p. : il. (Texto para Discussão, n. 2996). DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td2996-port JEL: H72; Q32; Q38. DOI: http://dx.doi.org/10.38116/ td2996 -port As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e ePUB (livros e periódicos). 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A literatura econômica investigou sobremaneira o caso do petróleo, negligenciando relativamente as demais. Este trabalho faz uma investigação geral do impacto simultâneo desses três tipos de royalties sobre as finanças públicas municipais, e detalha circunstâncias que sugerem mecanismos de endogeneidade na distribuição dos royalties. Nesse contexto, propõe uma técnica de variável instrumental que adequadamente lide com o problema. Resultados econométricos indicam que os royalties estão associados à expansão de gastos em saúde, educação e investimento público (ao menos para algumas classes de royalties), não aumentando despesas com pessoal, mas reduzem o esforço de arrecadação de tributos locais. A investigação de efeitos heterogêneos sugere que elevados volumes de royalties per capita estão por trás desses resultados. Palavras-chave: finanças públicas municipais; royalties do petróleo; royalties de recursos hídricos; royalties da mineração; instrumentos de Bartik. TEXTO para DISCUSSÃO 6 2996 1 INTRODUÇÃO A Constituição Federal de 1988 (CF/1988) instituiu o pagamento de royalties pela exploração de petróleo e gás, minérios e recursos hídricos para geração de eletricidade. Ao longo de três décadas, vultosas somas foram repartidas entre os entes federados, sendo os municípios, e não os estados e nem a União, os maiores beneficiários. A literatura investigou sobremaneira o caso dos royalties do petróleo, deu alguma atenção aos da mineração, mas quase nenhuma aos dos recursos hídricos. Na maioria dos casos, tratou-se de royalties de um tipo, ignorando-se os demais. Farias (2011) des - creveu-os conjuntamente, mas não gerou tratamento econométrico. Utilizando técnicas econométricas, o presente trabalho traz quatro contribuições ao tema, sendo a análise geral, integrada e simultânea de todos os royalties a principal. Até onde sabemos, este é o primeiro trabalho com essa abordagem. Diversos municípios recebem combinações desses três tipos de royalties, e a literatura negligencia os possíveis efeitos cruzados. A segunda contribuição para a literatura é a explicitação da possível endogeneidade dos royalties em relação às finanças públicas municipais. Geralmente a literatura trata-os como transferências exógenas aos municípios ou, quando muito, assume uma eventual endogeneidade como possibilidade lógica. A terceira contribuição é a proposta de um instrumento que adequadamente lide com o problema da endogeneidade, fruto da literatura de variáveis instrumentais do tipo Bartik (1991). A quarta contribuição é a investigação econométrica dos impactos dos royalties nas finanças públicas municipais, com especial destaque para efeitos heterogêneos ao longo da curva de distribuição dos royalties. O texto se divide da seguinte maneira: além desta introdução, a seção 2 apresenta as estatísticas descritivas dos royalties nos municípios brasileiros; a seção 3 discute a endogeneidade nos royalties e a estratégia econométrica para lidar com essa questão; a seção 4 apresenta as fontes de dados e o protocolo econométrico; a seção 5 apresenta os resultados das estimações e os coloca à luz dos achados da literatura; a seção 6 conclui o trabalho. 2 A ECONOMIA DOS ROYALTIES NO CONTEXTO DOS MUNICÍPIOS Segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN),1 foram distribuídos, em 2021, R$ 30,10 bilhões em royalties para os municípios brasileiros, a preços constantes – pouco menos de um quarto do valor do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Embora esse montante seja significativo, a avaliação adequada de sua importância para as finanças públicas municipais pressupõe um conjunto maior de informações, 1. Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/ckan/dataset/transferencias-constitucionais-para-municipios/resource/f7748189-6293-4999-bc6d-294428d949d8. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 2996 a saber, a quantidade de municípios beneficiários, o tamanho de suas populações e, principalmente, a relevância para as finanças públicas locais. 2.1 Volume de recursos, frequência de recebimento e municípios beneficiados Entre 2008 e 2021, os royalties transferidos, medidos a preços constantes, saltaram de R$ 15,29 bilhões para R$ 30,10 bilhões (gráfico 1), e os royalties do petróleo2 sempre foram os mais abundantes; os royalties de recursos hídricos superavam os de minérios até 2011, mas, a partir de 2012 (com a única exceção de 2015), os da mineração ocuparam o segundo lugar em volume de recursos distribuídos. GRÁFICO 1 Royalties pelo uso de recursos naturais: transferências aos municípios (Em R$ 1 bilhão)1 0 4 8 12 16 20 24 28 32 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Petróleo - royalties Petróleo - part. especial Petróleo - fundo especial Recursos hídricos - CFURH Recursos hídricos - Itaipu Minérios - CFEM Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/ckan/dataset/ transferencias-constitucionais-para-municipios/resource/f7748189-6293-4999-bc6d-294428d949d8. Elaboração dos autores. Nota: 1 Deflacionados pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA (base: out. 2022 = 100). 2. O Fundo Especial do Petróleo (uma das rendas recolhidas pela exploração de petróleo) é distribuído à totalidade dos municípios brasileiros, obedecendo às mesmas regras do FPM. Ele não funciona como os demais “royalties do petróleo”, e, portanto, será desconsiderado como tal deste ponto em diante. TEXTO para DISCUSSÃO 8 2996 Apesar de os royalties do petróleo representarem a parcela mais significativa (80,3%, em 2008, e 64,8% em 2021) e terem crescido a uma taxa de 3,8% ao ano (a.a.) em média (em termos reais), são os da mineração que apresentaram o maior crescimento (15,8% a.a. em média). Esses recursos foram multiplicados por quase sete vezes em quatorze anos, e sua participação no total dos royalties distribuídos aos municípios saiu de 8,5%, em 2008, para 28,6% em 2021. Os royalties de recursos hídricos, por seu turno, cresceram a uma taxa anual média de apenas 1,3%, e sua participação no total distribuído caiu de 11,2%, em 2008, para 6,6% em 2021. Em 2021, os royalties do petróleo transferidos aos municípios somaram R$ 17,82 bilhões, enquanto os da mineração e de recursos hídricos para fins energéticos somaram R$ 7,88 bilhões e R$ 1,82 bilhão, respectivamente. Os royalties foram distribuídos para uma quantidade crescente de municípios no período analisado (tabela 1). Em 2008, 50,7% dos municípios recebiam algum tipo de royalty; em 2021, 65,5%. Essa realidade foi alterada pelo crescente número de municípios com atividade mineradora. Enquanto o número de cidades beneficiadas pelos royalties de recursos hídricos saltou de 649 para 739, e o número de beneficiadas pelos royalties do petróleo, de 912 para 933, o número de beneficiadas pelos royalties da mineração saiu de 1.947 para 3.064. Os municípios podem perfeitamente receber mais de um tipo de royalty, e essas intersecções podem ser vistas na tabela 1. TABELA 1 Contagem de municípios que recebem algum tipo de royalty por exploração de recursos naturais (2008-2021) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Não recebe royalties 2.747 2.735 2.636 2.529 2.418 2.351 2.314 2.273 2.296 2.267 2.272 2.171 1.944 1.921 Apenas minério11.332 1.313 1.428 1.500 1.605 1.618 1.681 1.721 1.687 1.696 1.693 1.777 1.992 2.062 Apenas petróleo2526 531 515 466 455 434 424 421 432 426 433 397 366 347 Apenas hídrico3318 329 311 299 292 275 275 269 277 272 263 252 224 218 Minério e petróleo 316 331 313 374 381 450 433 436 429 455 446 489 530 501 Minério e hídrico 261 260 305 329 346 362 367 375 374 376 384 405 432 436 Petróleo e hídrico 32 34 31 31 32 30 26 23 29 31 29 20 21 20 Minério, petróleo e hídrico 38 37 31 42 41 50 50 52 46 47 50 59 61 65 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/ckan/dataset/ transferencias-constitucionais-para-municipios/resource/f7748189-6293-4999-bc6d-294428d949d8. Elaboração dos autores. Notas: 1 Inclui municípios afetados. 2 O Fundo Especial do Petróleo não é contabilizado. 3 Inclui os royalties de Itaipu. A contagem dos municípios beneficiários e as intersecções ensejam outra questão relevante: a perenidade dos recebimentos de royalties. Os royalties de recursos hídricos e do petróleo têm fluxo mais estável, no tempo, do que os da mineração. Receberam TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 2996 em Ferreira e Serrano (2022), é de se supor que os royalties essencialmente contribuam para aumentar os gastos municipais. Nesse contexto, cabe ter em mente que a racionalidade econômica do pagamento de royalties tem sua origem no trabalho de Harold Hotelling (1931), o qual sugeriu que as firmas que exploram recursos minerais realizavam uma maximização de lucros intertemporal, evitando o esgotamento acelerado das jazidas. Essa estratégia é ótima apenas se o produtor for remunerado, no tempo presente, pela não lucratividade que obteria caso explorasse o recurso num modelo competitivo normal (produzindo uma quantidade cujo custo marginal fosse igual ao preço corrente de mercado). A diferença entre o preço praticado na estratégia de Hotelling e o preço praticado numa situação competitiva padrão geraria uma renda excedente, que ficou conhecida como “renda de Hotelling”; ela seria o custo de oportunidade intergeracional da exploração de recursos finitos. Hartwick (1977) sugeriu uma regra de administração de longo prazo dessas rendas, redirecionando-as para investimentos de reconversão produtiva, reduzindo gradativamente a dependência econômica dessas atividades e propiciando estabilização no fluxo de renda e bem-estar ao longo do tempo. A “regra de Hartwick” depende da ação do Estado para garantir essa reconversão econômica, pois não se pode esperar que as firmas espontaneamente o façam. A legislação brasileira é conceitualmente embasada na “regra de Hartwick”. A Lei no 8.001/1991 proíbe a aplicação de royalties em pagamentos de dívida e quadro permanente de pessoal (em qualquer ente da Federação); a Lei n o 12.351/2010 criou o Fundo Social a ser financiado com recursos dos royalties do petróleo e estipulou áreas de aplicação obrigatória de seus recursos; a Lei n o 12.858/2913 determinou que parcelas dos royalties do petróleo devem ser aplicados nas políticas públicas de saúde e educação; e a Lei n o 13.540/2017 (exclusiva para os royalties da mineração), de maneira exótica, não determina, mas sugere, que pelo menos 20% sejam aplicados em políticas públicas de reconversão produtiva. 3.2 O problema da endogeneidade A prefeitura brasileira, portanto, precisa obedecer a certas regras para gastar os royalties, mas poderia ela influenciar sua arrecadação? Essas transferências podem de fato ser classificadas como exógenas? Detalhes da legislação sugerem que condições econômicas, políticas e institucionais locais podem condicionar essas transferências (afastando a possibilidade de exogeneidade). É sabido que os mercados dessas três classes de recursos naturais são pesadamente regulados pela União e que estados e, sobretudo, municípios, possuem TEXTO para DISCUSSÃO 16 2996 competência no máximo residual para legislar sobre essas matérias. No setor mineral e de petróleo, as empresas dependem de autorização da União para prospectar anomalias geológicas. No setor elétrico, até mesmo os estudos de inventário hidrelétrico para aferição de potencial elétrico fluvial dependem de aprovação da União. Outra questão importante para discussão sobre a exogeneidade dos royalties é a rigidez locacional desses setores. Diferentemente da maior parte das atividades econômicas, em que a localização do empreendimento se inclui no contexto decisório da firma, tal não é o caso desses três setores, por motivos óbvios. Apesar disso, existem detalhes importantes que sugerem que o recebimento de royalties pode ser um fenômeno endógeno ao contexto municipal. No caso do petróleo offshore, a endogeneidade potencial está na regra de distribuição de royalties. O capítulo IV do Decreto no 01/1991 determina percentuais de distribuição aos municípios em respeito ao conceito de zona geoeconômica, que é dividida em três: i) zona de produção principal; ii) zona de produção secundária; e iii) zona limítrofe. A primeira é composta por municípios “confrontantes” e aqueles “onde estiverem localizadas 3 (três) ou mais instalações (...) industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento do petróleo” e “instalações relacionadas às atividades de apoio à exploração, produção e ao escoamento” (Brasil, 1991). A segunda zona é composta por municípios em que residam “estações de compressão e bombeio, ligados diretamente ao escoamento da produção” (Brasil, 1991). O mesmo decreto determina que 60% dos royalties devidos aos municípios sejam distribuídos àqueles da zona de produção principal, “assegurando-se ao município que concentrar as instalações industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás natural, 1/3 (um terço) da cota” e “ 10% (dez por cento) aos municípios integrantes de produção secundária” (Brasil, 1991). Esse conjunto de instalações de suporte industrial e logístico da extração offshore está posicionado em diversos municípios, sendo improvável que empresas petrolíferas escolham suas localizações de forma aleatória. O posicionamento, em terra, das estruturas que dão suporte às operações, em mar, seguramente leva em consideração não apenas aspectos geográficos, mas também aspectos inerentes às condições locais, incluindo aí a possibilidade da ação deliberada de prefeitos hábeis na prática de lobbies diversos. E, uma vez que os royalties são atrelados a essas instalações, eles também estão parcialmente atrelados a condições locais. Nos royalties da mineração, também há questões que sugerem uma provável endogeneidade. A Lei n o 10.257/2001, denominada Estatuto das Cidades, regulamentou a elaboração de plano diretor pelos municípios e, nessa seara, é possível que vedações locais interfiram em atividades minerárias. O estatuto assegura o objetivo de ordenar o TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 2996 funcionamento social da cidade, observando a “distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência”, a “proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico” e a “audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído” (Brasil, 2001). São muitos os casos, ao longo dos anos, em que prefeituras e empresas mineradoras se enfrentaram na justiça4 por questões ambientais.5 Municípios não podem legislar sobre questões minerais, mas outras competências de alçada municipal interferem diretamente no setor e, portanto, no fluxo de royalties distribuídos a eles.6 Em 2017, a Lei que criou a ANM dispôs o seguinte: “as competências de fiscalização das atividades de mineração e da arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) poderão ser exercidas por meio de convênio com (...) os municípios (...) conforme condições estabelecidas em ato da ANM” (Brasil, 2017). Essa lei foi regulamentada apenas em 2021, pela Resolução ANM no 71/21, com objetivo de ampliar a ação fiscalizatória da agência, se valendo da estrutura burocrática dos demais entes federados. Com efeitos apenas futuros, certamente constituirá elemento de endogeneidade nos volumes de royalties da mineração a serem distribuídos. Finalmente, a endogeneidade das transferências de royalties aos municípios, no setor hidrelétrico, está colocada pela existência dos Comitês de Bacia Hidrográfica e sua influência sobre o setor (Lei das Águas, no 9.433/1997). Esses comitês são compostos por representantes do poder público, da sociedade civil e usuários diretos dos recursos hídricos – as prefeituras participam desses comitês (inciso III do art. 39 da Lei das Águas). A atribuição central dos comitês é aprovar o Plano de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica, que é o instrumento de orientação do uso da água em suas diversas finalidades. As bacias hidrográficas perpassam inúmeros municípios em todo o país, e as possibilidades de influenciar a localização de usinas hidrelétricas e, portanto, o fluxo de royalties, são óbvias. 4. Ver Borba (2013). 5. Ver Grizotti (2013). 6. Disponível em: https://www.amig.org.br/eventos/iii-1/municipios-tem-autonomia-para-regular-atividade-mineraria-em-seu-territorio. Acesso em: 16 out. 2023. TEXTO para DISCUSSÃO 18 2996 3.3 A endogeneidade como problema econométrico: a estratégia de identificação Todas as questões elencadas têm repercussão prática sobre as estratégias empíricas para investigação do efeito dos royalties sobre as finanças públicas municipais: essas possíveis endogeneidades são de difícil identificação. Como discutido mais à frente, a estratégia econométrica utilizada neste texto usa instrumentos inspirados em Bartik (1991), aplicados a duas equações que pretendem descrever a conduta fiscal das prefeituras brasileiras: uma para medir o impacto dos royalties sobre o esforço arrecadatório local, e outra sobre as despesas municipais (o gasto com pessoal com vínculo ativo com a prefeitura, os gastos com as funções de saúde e educação, e o investimento). O primeiro modelo, de arrecadação, é o seguinte: . (1) é a arrecadação per capita de tributos municipais; é a receita total municipal per capita deduzida dos tributos locais e dos royalties; é o conjunto dos três tipos de royalties per capita apresentados separadamente; são duas variáveis dummies para a presença de Regime Próprio de Previdência Social para o funcionalismo; 7 é o conjunto de três variáveis do produto interno bruto (PIB) municipal per capita (agropecuária, indústria e comércio e serviços); é a população do município; é um conjunto de 25 dummies para todos os estados; é um conjunto de variáveis dummy, uma para cada ano da série, sendo 2008 o ano de referência; é o termo de erro; os subscritos indicam o indivíduo no ano .8 A equação (1), portanto, apresenta o problema arrecadatório do município. O segundo modelo, de despesas municipais, é o seguinte: . (2) representa quatro variáveis distintas em bases per capita: i) despesas com pessoal com vínculo ativo; ii) despesa com saúde; iii) despesa com educação; e iv) despesa com investimento. As demais variáveis são exatamente as mesmas. Tomados em conjunto, os modelos (1) e (2) resumem as decisões da prefeitura: ela reúne e administra a totalidade de suas receitas em um contexto institucional específico, diante de 7. Uma das dummies indica a presença de regime próprio ativo e aberto a novos mutuários, e a outra indica a presença de regime próprio ativo, porém fechado a novos mutuários; o grupo de referência é não possuir RPPS de nenhuma forma. 8. Em minúsculo, as variáveis escalares, e em maiúsculo, as variáveis vetoriais. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 2996 uma população de determinada dimensão, e então decide sua alocação entre diversas despesas, de acordo com as preferências do prefeito. As variáveis de RPPS funcionariam como indicadores de contexto institucional, uma vez que a administração de um regime próprio de previdência é intrinsecamente complexa e um determinante potencial da saúde fiscal municipal no longo prazo. As variáveis de população e PIB municipal controlam o porte do município e as bases de incidência da tributação local. Finalmente, a presença do conjunto de dummies anuais apenas segue orientação da literatura para que tendências temporais não sejam incorretamente deslocadas às outras variáveis do modelo. Em nenhum dos modelos estão presentes variáveis que controlem adequadamente as possíveis endogeneidades da distribuição dos royalties. A solução econométrica para lidar com o problema da endogeneidade, nesse caso, é a variável instrumental estimada por mínimos quadrados em dois estágios (MQ2E). 9 Nas figuras 1, 2 e 3, estão apresentados os diagramas causais ilustrativos (DAGs)10 da discussão apresentada ao longo de toda a seção 3, até este ponto; respectivamente, um DAG para ilustrar a endogeneidade possível no modelo de arrecadação (equação 1), outro DAG para ilustrar a endogeneidade possível das despesas de contratação de pessoal, saúde e educação, e outro específico para a despesa de investimento (os dois últimos DAGs são referentes à equação 2). FIGURA 1 DAG – endogeneidade da arrecadação local Arrecadação de tributos locais Royalties locais Exploração de recursos naturais locais Variável omitida (Atuação da prefeitura/ condições políticas locais) Instrumento Elaboração dos autores. 9. A rigor, a completa identificação dos modelos propostos neste texto requer a utilização de tantos instrumentos quantas variáveis endógenas suspeitas presentes nos modelos 1 e 2 e, à exceção possivelmente das dummies anuais e da Unidade da Federação, é relativamente fácil argumentar em favor da endogeneidade de praticamente todas as variáveis explicativas supostas nos modelos em questão. Os resultados que se seguem devem ser vistos, portanto, como aproximações, baseadas na hipótese de que as variáveis em questão são todas exógenas. 10. Do inglês direct acyclic graphic. TEXTO para DISCUSSÃO 20 2996 FIGURA 2 DAG – endogeneidade das despesas com pessoal, saúde e educação Despesas locais (pessoal, saúde e educação) Royalties locais Exploração de recursos naturais locais Variável omitida (Atuação da prefeitura / condições políticas locais) Instrumento Elaboração dos autores. FIGURA 3 DAG – endogeneidade das despesas com investimento Despesas locais (investimento) Royalties locais Exploração de recursos naturais locais Instrumento Simultaneidade Elaboração dos autores. A endogeneidade, nas figuras 1 e 2, seria do tipo variável omitida, pois não se dispõe, no banco de dados, de uma variável que denote a atuação da prefeitura ou condições próprias da dinâmica política local. Haveria uma disposição local em afrouxar a arrecadação e ampliar as despesas para agradar o eleitorado e, em tese, haveria uma busca por maximização das receitas de royalties para implementar essa disposição. No caso da despesa com investimentos, a endogeneidade seria causada pelo fenômeno da simultaneidade, pois investimentos locais poderiam beneficiar empreendimentos de exploração de recursos naturais, que, por sua vez, gerariam mais royalties, os quais poderiam ser destinados a mais investimentos, gerando-se uma dinâmica circular de causa e efeito. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 2996 O sucesso dessa estratégia de identificação econométrica depende da apresentação de um instrumento válido (como será discutido logo adiante) e a presunção de que restam afastadas outras fontes de endogeneidade nas demais covariadas. No modelo da equação (1), de capacidade/decisão de esforço tributário local, a variável contempla as transferências federais do FPM e os repasses estaduais da arrecadação do ICMS. Enquanto o primeiro tem regra de distribuição determinado pelo tamanho populacional do município, o segundo é determinado pelo nível de atividade econômica. Ambas as variáveis (tamanho da população e PIB municipal) estão presentes no modelo de arrecadação porque influenciam diretamente a arrecadação de tributos locais, e, ao mesmo tempo, funcionam como variáveis não omitidas que afastam a possibilidade de endogeneidade em . A ausência de pelo menos uma das duas poderia enviesar o impacto que e possuem sobre a capacidade e o ímpeto arrecadatório de tributos locais. No modelo da equação (2), de decisão de alocação de despesas pela prefeitura, a variável de atividade econômica (PIB) está ausente, porque se pressupõe que seu efeito sobre a despesa pública ocorra apenas por meio da arrecadação – motivo pelo qual, inclusive, a variável , antes explicada no modelo (1), assume papel de explicativa no modelo (2). Ou seja, as variáveis que compõem a receita municipal seriam suficientes (ao lado das demais covariadas já citadas nas equações) para explicar a decisão de alocação de despesas da prefeitura. 3.4 A identificação de efeitos heterogêneos dos grandes beneficiários A seção 2 ressaltou o caráter assimétrico da distribuição dos royalties entre os municípios. Adicionalmente aos modelos (1) e (2), portanto, foram estimadas equações para investigar efeitos heterogêneos causados pelos volumes discrepantes de royalties distribuídos. Para esse propósito, foram criadas três variáveis dummies: elite_minério = 1, se município que recebe royalty da mineração estiver acima do percentil 95 dessa distribuição; caso contrário = 0; elite_ petróleo = 1, se município que recebe royalty do petróleo estiver acima do percentil 90 dessa distribuição; caso contrário = 0; elite_hídrico = 1, se município que recebe royalty de recursos hídricos estiver acima do percentil 90 dessa distribuição; caso contrário = 0.11 Os modelos estruturais (1) e (2) foram então modificados para incorporar essas variáveis, da seguinte maneira: , (1A) 11. Outras categorizações mais exaustivas, com múltiplos percentis acima de 75%, foram testadas pelos autores e essencialmente corroboraram os resultados apresentados para a especificação apresentada. A escolha da categorização mais simples tem o propósito de facilitar a leitura e o entendimento do fenômeno. TEXTO para DISCUSSÃO 22 2996 , (2A) A diferenciação dos percentis na construção das dummies cumpre o objetivo de atenuar a discrepância da quantidade de municípios capturados pela construção das variáveis dummy, em virtude da elevada diferença entre recebedores dos royalties da mineração e os outros dois. 3.5 Variável instrumental do tipo Bartik, ou shift-share instrument A literatura técnica é clara quanto ao uso apropriado de variáveis instrumentais para lidar com problemas de endogeneidade. Na presença de uma variável suspeita de endogeneidade, uma outra variável pode funcionar como um adequado instrumento (digamos, ), se atender a duas condições: i) precisa ser correlacionada com a variável suspeita de endogeneidade, ou seja, ; e ii) não pode ser correlacionada com fatores não observados que afetem a variável , ou seja, – essa é chamada de “condição de exclusão” (Angrist e Pischke, 2009). A primeira condição pode ser testada pela estimação do primeiro estágio e a verificação do nível de correlação e sua significância estatística. A segunda condição, contudo, não pode ser verificada, pois o termo de erro é não observável, o que exige sempre uma defesa conceitual e teórica da observância da condição de exclusão. Uma vez feita a defesa teórica e condicional do instrumento, a condição de exclusão, na prática, significa que o instrumento (variável ) apenas exerce influência sobre a variável condicional às demais covariadas, por meio da estimação do primeiro estágio (Angrist e Pischke, 2009). A inexistência de um teste econométrico auxiliar que permita a verificação da condição de exclusão é apontado na literatura como uma das principais razões do ceticismo de muitos economistas quanto ao uso da técnica. Como apontado em Cunningham (2021), a defesa (e a contestação) teórica da validade da condição de exclusão, nos casos concretos, por vezes evolui para debates intermináveis sobre as infindáveis possibilidades (muitas praticamente improváveis) de sua violação. Portanto, encontrar variáveis instrumentais é um desafio não trivial. Em 1991, o economista Timothy J. Bartik sugeriu que o tradicional método shift-share poderia originar um instrumento para a demanda de trabalho em diversas localidades nos Estados Unidos. Ele utilizou as proporções de cada setor econômico no emprego total de cada localidade (shares) interagindo com as taxas nacionais de crescimento do nível do emprego de cada um desses setores econômicos (shifts), como instrumento para o nível de emprego local, a fim de mensurar o seu impacto na demanda por trabalho. Mais TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 2996 recentemente, alguns artigos se dedicaram a esmiuçar o funcionamento dessa técnica, apontando suas limitações, descrevendo seus possíveis mecanismos de funcionamento e eventuais testes auxiliares para corroborar seu uso (Goldsmith-Pinkham, Sorkin e Swift, 2020; Borusyak, Hull e Jaravel, 2021; Montanía et al., 2020; Breuer, 2021; Ferri, 2022). Messias (2017) sugeriu uma variável instrumental para o caso isolado dos royalties da mineração no Brasil. A autora fixou, em 2005, as proporções de cada município no total nacional dos royalties transferidos e fez uma interação delas com um índice de preço por ela construído. Como apontado pela autora, esse instrumento sofre por não considerar variações de produção física ao longo dos anos e, ao deixar fixo o componente share no ano de 2005, não incorpora municípios que futuramente ingressariam nessa atividade econômica. A autora argumenta que os preços internacionais das commodities minerais são exógenas ao contexto municipal (esse raciocínio é diretamente aplicável ao caso das cotações do petróleo e gás e das tarifas da geração hidrelétrica). Funcionando como elemento shift, contudo, os preços sofrem com a não variabilidade cross-section e, portanto, dependem da interação com o share para fazer valer seu efeito. Brown, Fitzgerald e Weber (2019) utilizam um instrumento inspirado em Bartik para medir o impacto dos royalties do petróleo na renda de condados americanos. O instrumento consiste em royalties defasados de cada localidade como elemento share e uma medida de choque exógeno como elemento shift (a defasagem serviu para atenuar o caráter endógeno da variável contemporânea). Esse choque seria a primeira diferença do volume físico de produção, em cada condado, entre um período e o período seguinte. Cientes de que a produção local é possivelmente endógena, os autores substituíram a primeira diferença da produção local por uma medida de primeira diferença da produção de todos os condados deduzidos da produção de cada localidade, retirando, assim, qualquer especificidade local no elemento shift atribuído a ela. O uso dessa estratégia de deslocalização foi compilado por Ferri (2022) e apontado como o mais forte e distinto aspecto de exogeneidade da técnica. Diversos autores utilizaram essa estratégia, inclusive o próprio Bartik, de maneira que a deslocalização poderia ser geográfica (eliminando o componente individual da formulação shift – ou temporal – criando defasagens temporais significativas na formulação share). 3.6 Um instrumento inspirado em Bartik para royalties no Brasil Este trabalho sugere um instrumento inspirado na literatura iniciada por Bartik. Note-se inicialmente que o elemento share de instrumento inspirado em Bartik para o caso dos royalties seria suspeito de endogeneidade, já que ele não passaria de um reescalonamento proporcional do valor original da produção. Por outro lado, a fixação do elemento TEXTO para DISCUSSÃO 24 2996 share, numa estratégia de deslocalização temporal, aos moldes praticados por Messias (2017), incorreria nas mesmas limitações apontados pela autora. Por fim, o elemento shift provável (as cotações e tarifas) não tem variabilidade cross-section, e, portanto, não serve como instrumento. Sugere-se como instrumento, então, para os royalties do petróleo e dos minérios, a média simples12 da produção nacional per capita deslocalizada de cada município (ou seja, um shift deslocalizado), da seguinte maneira: Seja (3) a produção per capita do município no tempo . Logo, o instrumento do i-ésimo município é dado por . (4) é o instrumento atribuído ao município no período ; é a cotação internacional da commodity no período ; é a taxa de câmbio média no período ; é a produção do município no período ; é a população do município no período ; são os municípios produtores de petróleo ou minério de ferro; é o município produtor de petróleo ou minério de ferro deslocalizado para o qual será atribuído o instrumento. O numerador da fórmula do instrumento atribuído ao município indica a soma da produção per capita de todos os municípios produtores, menos a produção per capita do próprio município . É idêntica a fórmula da variável instrumental para os royalties da energia hidrelétrica, mas ela possui um elemento mais radical de deslocalização, ao excluir todas as usinas que afetam um determinado município. Seja , (5) a produção per capita do município no tempo advindo da usina , em que é a quantidade produzida do respectivo município no tempo associado à usina . Seja o conjunto de usinas cujos reservatórios não banham o município , e o conjunto de municípios associados a . Então, o instrumento hidro do -ésimo município é dado por (6) 12. As variáveis dos modelos estimados estão todas em termos per capita. Uma fórmula que utilizasse médias ponderadas, portanto, faria uma diluição das assimetrias da distribuição dos royalties, contrariando a identificação correta do problema. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 2996 Nessa seara, Barros (2015) encontrou evidências de expansão da despesa com saúde em municípios beneficiários de royalties do petróleo, contudo sem correspondência em melhoria nos indicadores de saúde. Caselli e Michaels (2013) mostram que os royalties do petróleo provocam aumento do gasto público municipal em diversas áreas, inclusive educação e saúde. Monteiro (2015) identificou que os royalties do petróleo promoveram gastos significativamente maiores em relação a municípios vizinhos não recebedores de royalties, enquanto Givisiez e Oliveira (2011) não encontraram evidências de melhorias nos indicadores de educação associados aos royalties do petróleo. Mes - sias (2017), estudando o caso dos royalties da mineração, observou impacto positivo nas despesas com saúde e educação. Em relação aos investimentos, as estimações indicam que todos os royalties geram impactos positivos (tabela 5, coluna 10), sendo que os da mineração possuem a menor significância estatística (p-valor < 0,1); as estimativas indicam que 1% de incremento nos royalties da mineração provocaria aumento de 0,03% no investimento; 1% de incremento dos royalties do petróleo e de recursos hídricos, cada um, incrementariam o investimento em 0,04%. A estimação por MQ2E (tabela 5, coluna 9) sugere que apenas os royalties dos recursos hídricos provocam expansão do investimento. Nesse caso (tabela 5, coluna 9), apenas os royalties de recursos hídricos impactam os investimentos municipais: 1% de aumento desses royalties aumentaria os investimentos em 0,02%. Os trabalhos de Leal e Serra (2002), Bregman (2007) e Reis e Santana (2015), investigando o caso dos municípios produtores de petróleo, encontraram evidências de expansão dos investimentos públicos municipais em decorrência do fluxo de royalties. Messias (2017) mostrou que os royalties da mineração estão associados a aumentos do investimento. Para além do foco das finanças públicas, a literatura tem alguns outros achados do impacto dos royalties sobre a vida econômica dos municípios investigados. Postali (2012) sugere que o recebimento de royalties do petróleo provoca ineficiências administrativas no setor público municipal. Postali e Nishijima (2011; 2013) analisaram a evolução de indicadores sociais em municípios recebedores de royalties do petróleo e encontraram uma mescla de resultados positivos e negativos. Em 2011, foram encontrados impactos negativos dos royalties sobre o emprego e a renda formal dos recebedores, e impacto nulo sobre indicadores de educação e saúde. Em 2013, os autores encontraram uma associação positiva entre o recebimento de royalties do petróleo com resultados positivos em indicadores de acesso à energia elétrica, água encanada e taxa de analfabetismo, em comparação aos municípios que não recebem royalties do petróleo. TEXTO para DISCUSSÃO 32 2996 Postali (2009) encontrou uma pequena, porém significativa, redução da taxa de crescimento do PIB nos municípios que recebem royalties do petróleo em relação a municípios que não recebem. Tavares, Almeida e Postali (2021) investigaram novamente o efeito dos royalties sobre a economia dos municípios recebedores – dessa vez, no PIB per capita, e não na taxa de crescimento. Usando modelos de econometria espacial, encontraram evidências de que os royalties impactam negativamente o nível de renda per capita dos municípios que recebem e dos vizinhos. 5.2 Efeitos heterogêneos da distribuição dos royalties De acordo com os testes diagnósticos dos modelos estruturais originais, apenas o modelo (1) tem forte suspeita de endogeneidade; no modelo (2), o teste Wu-Hausman é incisivo ao indicar exogeneidade para todas as despesas, mas não tanto para o investimento – ainda assim, ao nível de significância de 5%, sugere exogeneidade também. A investigação dos efeitos heterogêneos da distribuição dos royalties utilizará apenas a técnica de EF/MQO (tabela 6). Na estimação dos modelos (1A) e (2B), as variáveis dummy que identificam o grupo dos grandes recebedores de royalties mostraram-se significativas, especialmente nas despesas. No modelo (1A), não há qualquer indicativo de que altos volumes de recebimento de royalties interfiram na arrecadação local de maneira distinta da média geral (tabela 6, coluna 1). No modelo (1), o teste Wu-Hausman indicou a presença de endogeneidade e, portanto, as variáveis instrumentais eram mais adequadas para capturar o efeito dos royalties sobre o esforço arrecadatório. Os resultados do modelo (1A), portanto, devem ser vistos com cautela diante dos resultados do modelo (1). O recebimento de royalties de recursos hídricos reduz a arrecadação de maneira não heterogênea. A estimativa aponta que 1% de aumento no recebimento desses royalties reduz em 0,08% a arrecadação de tributos locais. TABELA 6 Resultados econométricos para estimação dos modelos (1) e (2) pelas técnicas de EF/MQO com interação com dummies, com erros-padrão robustos do tipo Driscoll-Kraay   Modelo 1A Y = Log_Trib_local_pc Modelo 2A Y = Log_Gasto_Pessoal_ Ativo_pc Modelo 2A Y = Log_Gasto_Saúde_pc Modelo 2A Y = Log_Gasto_ Educação_pc Modelo 2A Y = Log_Investimento_pc Covariadas (1) EF/MQO (2) EF/MQO (3) EF/MQO (4) EF/MQO (5) EF/MQO Log_RT_deduzida_pc 0,5003*** (0,0565) 0,1357** (0,0407) 0,2430*** (0,0567) 0,2369*** (0,0491) 0,6139** (0,1773) Log_Trib_local_pc -0,1280*** (0,0298) 0,0774*** (0,0123) 0,0816*** (0,0117) 0,1183*** (0,0169) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 2996   Modelo 1A Y = Log_Trib_local_pc Modelo 2A Y = Log_Gasto_Pessoal_ Ativo_pc Modelo 2A Y = Log_Gasto_Saúde_pc Modelo 2A Y = Log_Gasto_ Educação_pc Modelo 2A Y = Log_Investimento_pc RPPS_ativo -0,0796*** (0,0162) 0,0252 (0,0364) 0,0043 (0,0178) -0,0036 (0,0199) -0,0078 (0,0435) RPPS_inativo -0,1162** (0,0295) -0,0154 (0,0207) 0,0296 (0,0233) 0,0298 (0,0224) -0,0150 (0,0211) Log_PIB_agro_pc 0,0377 (0,0262) - - - - Log_PIB_serv_pc 0,1849*** (0,0262) - - - - Log_PIB_ind_pc 0,0369+ (0,0182) - - - - Log_Pop -0,0029 (0,1296) -0,4410*** (0,0812) -0,3782*** (0,0700) -0,2260** (0,0605) -0,4348* (0,1691) Ano_2009 0,0282*** (0,0021) 0,0855*** (0,0018) 0,0323*** (0,0017) 0,0243*** (0,0018) -0,3915*** (0,0055) Ano_2010 0,0848*** (0,0078) 0,1122*** (0,0035) 0,0592*** (0,0041) 0,0802*** (0,0037) -0,0049 (0,0142) Ano_2011 0,1015*** (0,0099) 0,1942*** (0,0059) 0,0938*** (0,0087) 0,1321*** (0,0078) -0,0827* (0,0283) Ano_2012 0,1116*** (0,0129) 0,2619*** (0,0079) 0,1609*** (0,0123) 0,1986*** (0,0115) 0,0507 (0,0393) Ano_2013 0,1120*** (0,0124) 0,2998*** (0,0081) 0,1149*** (0,0108) 0,1088*** (0,0100) -0,3618*** (0,0348) Ano_2014 -0,1968*** (0,0161) 0,3553*** (0,0107) 0,3177*** (0,0140) 0,2729*** (0,0120) 0,0033 (0,0439) Ano_2015 -0,2481*** (0,0150) 0,3302*** (0,0113) 0,2545*** (0,0121) 0,2438*** (0,0104) -0,3721*** (0,0350) Ano_2016 -0,4335*** (0,0154) 0,3252*** (0,0159) 0,2584*** (0,0141) 0,2292*** (0,0119) -0,4815*** (0,0384) Ano_2017 -0,2646*** (0,0157) 0,3951*** (0,0114) 0,2683*** (0,0119) 0,2261*** (0,0100) -0,8095*** (0,0334) Ano_2018 0,1074*** (0,0180) 0,3720*** (0,0105) 0,3410*** (0,0150) 0,2333*** (0,0136) -0,4141*** (0,0465) Ano_2019 0,2021*** (0,0207) 0,1783*** (0,0132) 0,3346*** (0,0173) 0,2384*** (0,0158) -0,4834*** (0,0536) Ano_2020 0,2553*** (0,0230) 0,4166*** (0,0163) 0,4848*** (0,0222) 0,1371*** (0,0203) -0,1279+ (0,0698) Ano_2021 - 0,4135*** (0,0187) 0,4677*** (0,0255) 0,2024*** (0,0233) -0,3520*** (0,0802) Variáveis de interesse Log_Royalties_minério_pc 0,0143 (0,0166) -0,0140* (0,0055) 0,0013 (0,0050) 0,0007 (0,0040) 0,0153 (0,0115) Log_Royalties_petróleo_pc 0,0068 (0,0136) -0,0008 (0,0034) 0,0020 (0,0054) 0,0022 (0,0036) 0,0141 (0,0120) Log_Royalties_hídrico_pc -0,0857*** (0,0098) 0,0294 (0,0237) 0,0100 (0,0105) 0,0106 (0,0079) 0,0362** (0,0089) Variáveis de interesse – interação dummies Log_Royalties_minério_pc * elite_minério -0,0027 (0,0045) 0,0133 (0,0092) 0,0021 (0,0058) 0,0083 (0,0056) 0,0271** (0,0069) Log_Royalties_petróleo_ pc * elite_petróleo 0,0035 (0,0031) 0,0018 (0,0063) 0,0236*** (0,0051) 0,0165** (0,0041) 0,0817*** (0,0066) Log_Royalties_hídrico_pc * elite_hídrico 0,0153 (0,0090) 0,0005 (0,0079) 0,0149+ (0,0077) 0,0094 (0,0079) 0,0205** (0,0066) Observações 70.645 76.167 76.167 76.167 76.167 R² ajustado 0,79 0,26 0,42 0,36 0,49 AIC 105.775,05 184.456,86 123.236,19 107.544,25 164.623,16 RMSE 0,47 0,75 0,50 0,46 0,66 Elaboração dos autores. Obs.: *** p-valor < 0,001; ** p-valor < 0,01; * p-valor < 0,05; e + p-valor < 0,1. TEXTO para DISCUSSÃO 34 2996 No modelo (2A), municípios recebedores de royalties da mineração apresentam redução do gasto com pessoal (tabela 6, coluna 2). A introdução das variáveis dummies que controlam para grandes volumes de royalties alterou a estimativa do efeito condicional médio para royalties da mineração: a cada 1% de aumento do recebimento desses recursos, cai a despesa com pessoal em 0,01%. O modelo (2A) sugere que apenas grandes volumes recebidos de royalties do petróleo e de recursos hídricos aumentam os gastos municipais em saúde. Para cada 1% de aumento dos royalties nos grandes recebedores, os gastos em saúde aumentam em 0,02% e 0,01%, respectivamente. Em comparação com os resultados do modelo (2), apresentados na coluna 6 da tabela 5, pode-se sugerir que o efeito médio geral detectado para os royalties do petróleo está influenciado pelos municípios que recebem grandes volumes per capita. O caso dos gastos em educação é idêntico: o modelo (2A) sugere que apenas grandes volumes de royalties do petróleo provocam aumentos do gasto em educação: para cada 1% de aumento nessa faixa de altos volumes, o gasto em educação aumenta 0,01% (tabela 6, coluna 3). Em comparação ao modelo (2) – tabela 5, coluna 8 –, é possível levantar a hipótese de que o resultado médio geral ali detectado seria, na realidade, uma influência desse segmento de municípios. Finalmente, para o caso dos investimentos (tabela 6, coluna 5), o modelo (2A) sugere efeitos heterogêneos para os royalties de recursos hídricos: o impacto médio desses recursos sobre o investimento é de 0,03% para cada 1% de aumento; se o município estiver na faixa de altos volumes recebidos, a esse impacto de 0,03% é somado 0,02%, totalizando 0,05%. Para o caso da mineração e do petróleo, o efeito dos royalties parece ocorrer apenas no grupo de altos volumes recebidos: os impactos para elevações de 1% em cada um dos tipos de royalties são de 0,02% e 0,08%, respectivamente. Em comparação com o modelo (2) – tabela 5, coluna 10 –, há uma sugestão de que aqueles resultados estão influenciados pelo resultado médio do estrato de beneficiários de grandes volumes de royalties da mineração e do petróleo, ao contrário do que ocorre com os royalties de recursos hídricos, que parecem impactar de maneira geral, porém com efeitos adicionais devidos a altos volumes recebidos. A questão dos efeitos heterogêneos é pouco explorada na literatura. Reis, Santana e Moura (2018) estratificaram os municípios em quatro grupos, de acordo com critérios de dependência dos royalties desenhados pelos autores. Em suas estimativas, os gastos com educação e cultura diferiram significativamente entre os grupos, de maneira que os “municípios mais dependentes de royalties, em média, reduzem o peso das despesas com educação e cultura” (Reis, Santana e Moura, 2018, p. 89). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 2996 Nishijima, Sarti e Canuto (2020) encontraram efeitos positivo dos royalties do petróleo sobre alguns indicadores de saúde (cobertura vacinal infantil e casos de dengue por habitantes) e de educação (número de matriculados no ensino fundamental e ensino básico para jovens e adultos). Seus resultados, estimados por diferenças-em-diferenças, não encontraram diferenças estatisticamente significativas ao excluir os dezenove maiores recebedores de petróleo no período analisado. 6 CONCLUSÃO Este trabalho analisa, de modo integrado, os impactos dos royalties de vários tipos sobre as finanças públicas municipais. Apresenta, ademais, um instrumento inovador e tecnicamente adequado de tratar a questão da endogeneidade nas regressões econométricas com recebimentos de royalties como variável explicativa. Ao contrário de visões mais pessimistas (e.g. Caselli e Michaels, 2013; Rodrigues e Rodrigues, 2019; Nishijima, Sarti e Canuto, 2020), os achados deste trabalho se alinham aos de autores que entendem que os impactos dos recebimentos de royalties são múltiplos e potencialmente benignos (e.g. Postali e Nishijima, 2013). À exceção dos achados que sugerem uma redução do esforço arrecadatório das prefeituras, no caso dos recursos hídricos (um resultado potencialmente negativo), há evidências de que os royalties do petróleo expandem os gastos com saúde, educação (Monteiro, 2015) e investimentos (Reis e Santana, 2015), além de indicativos de que os royalties da mineração e dos recursos hídricos expandem investimentos (Bregman, 2007). Os resultados sugerem, ainda, que os royalties não expandem gastos com pessoal pelas prefeituras (Carnicelli e Postali, 2014b). Outros resultados, que investigaram possíveis heterogeneidades a partir dos grandes volumes de royalties recebidos (Nishijima, Sarti e Canuto, 2020), sugerem que os impactos positivos encontrados sejam vinculados ao grupo de grandes recebedores. Apenas no caso dos recursos hídricos, a expansão dos investimentos ocorreu de forma geral. Ao controlar para os grandes recebedores, os royalties da mineração estão associados à redução das despesas com pessoal, o que reforça a presença de importantes nuances defendidas neste trabalho e corroboradas por resultados selecionados da literatura. Naturalmente, os impactos sobre as finanças públicas são apenas um subconjunto (conquanto relevante) dos impactos totais dos royalties sobre a gestão pública municipal. Embora válida a crítica, as análises do impacto do recebimento de royalties, por exemplo, sobre os resultados da educação pública (entre outras variáveis “de política ou gestão”) provida pelos municípios pode ser mais bem analisada por etapas (Monteiro, 2015). Primeiramente se analisa o impacto dos royalties sobre os gastos municipais TEXTO para DISCUSSÃO 36 2996 e, em seguida, o impacto desses gastos sobre indicadores de resultado. Parece defensável a visão de que “do lado dos insumos”, pelo menos, os royalties não prejudicam a gestão pública municipal. Assim, espera-se que a abordagem e a instrumentalização propostos neste trabalho sejam úteis em estudos posteriores “do lado dos produtos”. REFERÊNCIAS ANDREWS, D. W. K.; MOREIRA, M. J.; STOCK, J. H. Performance of conditional Wald tests in IV regression with weak instruments. Journal of Econometrics, v. 139, n. 1, p. 116-132, jul. 2007. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1016/j.jeconom.2006.06.007. ANGRIST, J. D.; PISCHKE, J.-S. Mostly harmless econometrics: an empiricist’s companion. Princeton: Princeton University Press, mar. 2009. BARROS, D. M. Financiamento, condições de vida e saúde: rendas petrolíferas e desigualdades entre municípios da região Norte Fluminense do estado do Rio de Janeiro. 2015. 175 f. Tese (Doutorado) – Curso de Saúde Pública, Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca, Rio de Janeiro, 2015. BARTIK, T. J. Who benefits from state and local economic development policies? Kalamazoo: W. E. Upjohn Institute for Employment Research, 1991. BORBA, E. 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