Abwägung, Alternativen und Varianten in kommunalen Planungsprozessen: Grundsätzliche Überlegungen und Ergebnisse einer empirischen Untersuchung

Müller, Christin Juliana; Bongers-Römer, Sabine; Bakunowitsch, Julija; Diller, Christian Article Abwägung, Alternativen und Varianten in kommunalen Planungsprozessen: Grundsätzliche Überlegungen und Ergebnisse einer empirischen Untersuchung Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning Provided in Cooperation with: Leibniz-Forschungsnetzwerk "R – Räumliches Wissen für Gesellschaft und Umwelt | Spatial Knowledge for Society and Environment" Suggested Citation: Müller, Christin Juliana; Bongers-Römer, Sabine; Bakunowitsch, Julija; Diller, Christian (2024) : Abwägung, Alternativen und Varianten in kommunalen Planungsprozessen: Grundsätzliche Überlegungen und Ergebnisse einer empirischen Untersuchung, Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning, ISSN 1869-4179, oekom verlag, München, Vol. 82, Iss. 5, pp. 422-436, https://doi.org/10.14512/rur.2538 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/307155 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Von planungswissenschaftlicher Seite ist die Frage der Abwägung jedoch erst ansatzweise durchdrungen. Bisher liegen nur wenige empirische Untersuchungen vor, die sich explizit Abwägungsvorgängen im deutschen Raum widmen. Hier setzt dieser Beitrag an, indem der Blick auf die Stadtplanung gerichtet und der Frage nachgegangen wird, was Planende unter Abwägung, Alternativen und Varianten verstehen und wie sich die Abwägungsprozesse im Planungsalltag auswirken. Hierzu Christin Müller, Institut für Geographie, Justus-Liebig-Universität Gießen, Senckenbergstraße 1, 35390 Gießen, Deutschland [email protected] Sabine Bongers-Römer, Fakultät Raumplanung, Technische Universität Dortmund,August-Schmidt-Straße 10, 44227 Dortmund, Deutschland [email protected] Julija Bakunowitsch, Fakultät Raumplanung, Technische Universität Dortmund, August-Schmidt-Straße 10, 44227 Dortmund, Deutschland [email protected] Prof. Dr. Christian Diller, Institut für Geographie, Justus-Liebig-Universität Gießen, Senckenbergstraße 1, 35390 Gießen, Deutschland [email protected] © 2024 by the author(s); licensee oekom. This Open Access article is published under a Creative Commons Attribution 4.0 International Licence (CC BY). wurden 19 Interviews mit Planenden, die in der kommunalen Verwaltung und in Planungsbüros tätig sind, durchgeführt. Zur Auswertung der Daten wurde eine qualitative Inhaltsanalyse angewendet. Die Ergebnisse bestätigen die zentrale Rolle von Abwägungsprozessen im Planungsalltag und betonen die Notwendigkeit einer weiterführenden Erforschung, um die Komplexität und Bedeutung dieser Prozesse besser zu verstehen. Schlüsselwörter: Abwägung Alternativen Varianten  Planungsprozesse Stadtplanung Balancing, alternatives and variants in municipal planning processes: general considerations and results of an empirical analysis Abstract Balancing in general and balancing alternatives and variants can be seen as a core component of the work of planners. Against the backdrop of current social challenges, the complexity of these balancing processes is increasing. From a planning science perspective, however, the question of the balancing process has only begun to be analysed. To date, there are only a few empirical studies that have explicitly focussed on balancing processes in Germany. This is where this paper starts by focusing on urban planning, investigating what planners understand by balancing alternatives and variants and how the balancing process is presented in everyday planning. To this end, 19 qualitative interviews were conducted with public and private sector planners. A qualitative content analysis was used to analyse the data. The results confirm the central role of balancing processes in everyday planning and 422 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 422–436 Abwägung, Alternativen und Varianten in kommunalen Planungsprozessen. Grundsätzliche Überlegungen und ... emphasise the need for further research to understand these processes’ complexity and significance. Keywords: Balancing Alternatives Variants Planning processes Urban planning 1 Einleitung Das Abwägen (englisch balancing) ist von jeher eine der zentralen Tätigkeiten von Planenden, besonders in der Kommunikation mit anderen Akteuren in politischen Planungsprozessen (Schön 1982;Forester1987). Beim Abwägen geht es nicht nur darum, einzelne Anforderungen zu bewerten und zu priorisieren, sondern auch verschiedene Ansätze zur Gestaltung der gebauten und natürlichen Umwelt zu prüfen. In diesem Zusammenhang ist häufig von Planungsalternativen und Varianten die Rede. Das Abwägen kann somit als Kern der planerischen Arbeit angesehen werden (Fürst 2016). Angesichts der zentralen Bedeutung der Abwägung ist es erstaunlich, dass es relativ wenige theoretische Überlegungen und empirische Untersuchungen gibt, die sich explizit und systematisch mit dem Vorgang des Abwägens befassen. Fürst (2004: 243) sieht daher einen hohen Forschungsbedarf: Der Vorgang des Abwägens gleiche einer „Black Box“, die der theoretischen und empirischen Aufhellung bedürfe. Hier setzt dieser Beitrag an, indem er den Blick auf die Stadtplanung richtet und der Frage nachgeht, was Planende unter Abwägung, Alternativen und Varianten verstehen und wie die Abwägungsprozesse im Planungsalltag aussehen. In Kapitel 2 wird zunächst der Stand der Forschung zum Abwägen sowie zu Alternativen und Varianten abgebildet. Dabei werden zum einen die Perspektiven aus der internationalen planungstheoretisch orientierten Forschung, zum anderen zentrale Aspekte der deutschen Planungsrechtforschung nachgezeichnet. Kapitel 3 schildert das methodische Vorgehen der empirischen Untersuchung. In Kapitel 4 werden dann die Ergebnisse vorgestellt. Die wichtigste Grundlage dafür sind Interviews mit Planenden aus der Planungspraxis. Die Ergebnisse werden in Kapitel 5 diskutiert und es wird aufgezeigt, welche Anschlussmöglichkeiten für weitere Forschungsarbeiten bestehen. 2 Stand der Diskussion 2.1 Abwägen Der Duden definiert Abwägen als etwas „vergleichend und prüfend genau bedenken, überlegen“.1Es geht demnach darum, das Pro und Kontra einer Sache abzuwägen. Man muss abwägen, was wichtiger ist, etwas kritisch abwägend erörtern.2In der Planungsforschung gibt es sehr unterschiedliche Sichtweisen auf diesen Begriff. Nachfolgend wird zunächst in die Diskussion des Begriffs in der internationalen planungstheoretischen Debatte eingeführt. Zumindest in Deutschland gibt es aber auch in der planungsrechtlichen Debatte Überlegungen zum Vorgang des Abwägens, der auch für die Planungspraxis hohe Bedeutung hat und daher ebenfalls ausführlicher dargestellt wird. 2.2 Abwägen in der internationalen planungstheoretischen Debatte Der englischsprachige Terminus für das Abwägen ist balancing. Der Begriff des Abwägens bezieht sich zunächst auf einen Vorgang innerhalb des Planungsprozesses. Eng mit dem Vorgang des Abwägens ist auch das Ergebnis des Abwägungsprozesses verbunden, also das ausgewogene Ergebnis einer Abwägung. Dieser enge Bezug kommt in den Begriffen balance und balanced noch deutlicher zum Ausdruck. Daraus zeigt sich: Ein zufriedenstellendes Abwägungsergebnis ist ein ausgewogenes Ergebnis. Grant (2022) befasste sich ausführlich mit den Formen und Funktionen der diskursiven Konstruktion des Begriffs des Abwägens. Innerhalb dessen wurde durch ihn eine empirische Diskursanalyse zur Verwendung des Begriffs balancing durchgeführt. Sie hatte mit 231, an Planungsprozessen in Kanada beteiligten Akteuren (Planende, Projektentwicklerinnen und -entwickler, Politikerinnen und Politiker, Bewohnerschaft), semistrukturierte Interviews geführt. Vor allem von den Planenden wurde die Wortwurzel „balanc*“ augenfällig häufig verwendet. Zudem war in der Gruppe der Planenden der Bezug zur Dimension Planungsprozess relativ häufig gegeben, während sich andere Gruppen eher auf das Ergebnis des Planungsprozesses bezogen. Abwägen ist zunächst ein positiv konnotierter Begriff (Cole/Goodchild 2000: 352). Diese positive Konnotation wird jedoch von einer Reihe von Autorinnen und Autoren kritisch hinterfragt. Insofern die tägliche Tätigkeit von Planenden auch in der Konstruktion von Begriffen in der Kommunikation in Planungsprozessen besteht (Forester 1989; Zitcer 2017), ist die Verwendung des Begriffs Abwägung auch Teil der mehr oder weniger bewusst ausgeübten Gestaltungstätigkeit – vor allem der Überzeugungsarbeit von Planenden (Throgmorton 2003). Er kann aber auch in Pla1https://www.duden.de/rechtschreibung/abwaegen (28.05.2024). 2https://www.duden.de/rechtschreibung/abwaegen (28.05.2024). Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 422–436 423 C. Müller et al. nungsprozessen als eine strategische Ressource eingesetzt werden (Cole/Goodchild 2000; Buhler 2021), weil der Begriff seiner Natur entsprechend grundsätzlich vage ist. So wird in der Abwägung als ein Vorgang der Rechtfertigung und Überzeugung meistens auf einen Commonsense Bezug genommen (Cole/Goodchild 2000). In Planungsprozessen geht es häufig um das Ausbalancieren der drei Säulen der Nachhaltigkeit, der Abwägung zwischen sozialen, ökonomischen und ökologischen Belangen (Briassoulis 1999). Aber was darunter im Einzelnen verstanden wird, ist häufig noch immer vage und wird aufgrund der Interessen von verschiedenen Akteuren unterschiedlich definiert (Raco 2007). Bezogen auf das Ergebnis von Abwägungsprozessen wurde in der Politik immer wieder das Ergebnis einer ausbalancierten sozialen Struktur der Bewohnerschaft diskutiert (Sun 1979; Haworth/Manzi 1999; Smith 2008). Autorinnen und Autoren (u. a. Finkler/Grant 2011; Allmendinger/Haughton 2012) weisen jedoch darauf hin, dass der Begriff der Abwägung auch dazu genutzt werden kann, Interessen benachteiligter Gruppen unter Berufung auf die Allgemeinheit abzuwehren und sogar Exklusionspolitiken zu rechtfertigen. Grant (2022) ermittelte in der empirischen Untersuchung, dass Planende es häufig als ihre zentrale Aufgabe ansehen, die Interessen machtvoller Akteure im Prozess mit anderen Belangen auszubalancieren: Bisweilen wurde von einem „balancing game“ gesprochen. Eine Reihe von Autorinnen und Autoren betont jedoch die Vergeblichkeit dieser Bemühungen: Angesichts der Rahmen und Machtverhältnisse könne es kein neutrales Abwägen und Ausbalancieren von Interessen geben (Flyvbjerg 1998;Watson2003; Sager 2009; Fox-Rogers/Murphy 2014). 2.3 Abwägung in der planungsrechtlichen Debatte in Deutschland In der planungsrechtlichen Debatte in Deutschland hat der Begriff der Abwägung eine zentrale Bedeutung. Alle raumbedeutsamen Fachgesetze enthalten mehr oder weniger konkretisierte Abwägungsklauseln (Söfker 2010; Schoen 2018: 20). Für die verbindliche Bauleitplanung wird die Abwägung mitunter sogar als materielles Kernstück des Planungsprozesses bezeichnet (Schmidt-Eichstaedt 2010: 12), der überdies ein ganzes Lehrbuch gewidmet ist (Gierke/ Schmidt-Eichstaedt 2019). In der Literatur werden Anhaltspunkte gegeben, welche Funktion der Abwägung zukommt: Das Abwägungsgebot hat die Aufgabe, die planerische Gestaltungsfreiheit im Interesse insgesamt ausgewogener und damit rechtsstaatlich verhältnismäßiger Konfliktlösungen zu begrenzen (Schoen 2018: 21; Gierke/Schmidt-Eichstaedt 2019: 7). Bereits 1969 hatte das Bundesverwaltungsgericht ein zentrales Urteil gesprochen,3das trotz des grundsätzlichen Abwägungsgebots den Ermessensspielraum der Kommunen als Träger der Planungshoheit in den Vordergrund stellt. Eine Verpflichtung der Gemeinde, im Rahmen der Abwägung ein optimales Planungskonzept im Sinne der Auswahl der besten Alternative zu verfolgen, besteht nicht; das Ergebnis muss lediglich vertretbar sein (Zemke 2018: 36). Nach der planungsrechtlichen Literatur umfasst die Abwägung grundsätzlich vor allem öffentliche Belange, private Belange, Tatsachen und Rechtstatsachen als Besonderheiten des Einzelfalls, vom Planwerk voraussichtlich beeinflusste zukünftige Entwicklungen, insbesondere Gefahren und Risiken, anderweitige Planungsmöglichkeiten („Alternativen“) sowie Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verminderung und zum Ausgleich von Eingriffen (Gierke/SchmidtEichstaedt 2019). Grundsätzlich sind im Bauplanungsrecht Umweltbelange bereits durch die (Strategische) Umweltprüfung gegenüber anderen Belangen privilegiert (Gierke/ Schmidt-Eichstaedt 2019: 742). Zu den im Rahmen der Abwägung anzuwendenden Methoden werden in der planungsrechtlichen Fachliteratur nur sehr allgemeine Hinweise gegeben: Zum Einsatz kommen Bestandsaufnahmen, Prognosen, rechtliche Beurteilungen und vor allem verbal-argumentative Bewertungen (Gierke/ Schmidt-Eichstaedt 2019: 69). Es hat sich zwar ein Erfahrungsschatz herausgebildet, welche Prüffragen im Rahmen der Abwägung zu beantworten sind (Zemke 2018: 101), dennoch lassen die Abwägungsgrundsätze in der Regel viel Spielraum, etwa bei der Festsetzung der Bauweise. Die Ergebnisse der Auswertung von Stellungnahmen werden in einer Abwägungstabelle zusammengefasst (Schoen 2018: 23–24). Ein zentrales Kriterium, um eine Abwägung als gelungen zu bezeichnen, ist das Vermeiden von Planungsfehlern, die nach der gerichtlichen Prüfung zu einer Nichtigkeit des Planungsergebnisses führen können. Verletzungen des Abwägungsgebotes sind die am häufigsten im Fall der gerichtlichen Kontrolle zur Planunwirksamkeit führenden Fehler von Bebauungsplänen (Zemke 2018: 33). Nur wenige Bauleitpläne scheitern jedoch wegen materieller Abwägungsfehler, meist geht es um formelle Abwägungsfehler bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials (Gierke/SchmidtEichstaedt 2019: 24). Das Abwägungsgebot ist meist dann verletzt, wenn Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge eingestellt werden müssten, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird (Abwägungsfehleinschätzung) oder wenn ein Ausgleich zwischen den von der Planung berührten, öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objekti3BVerwG Entscheidung vom 12.12.1969, 4 C 105/66. 424 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 422–436 Abwägung, Alternativen und Varianten in kommunalen Planungsprozessen. Grundsätzliche Überlegungen und ... ven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität) (Zemke 2018: 33–41). 2.4 Abwägen von Alternativen und Varianten Zunächst ist hier wieder ein Blick auf lexikalische Bestimmungen erhellend: Unter Alternative wird im Duden eine freie Wahl, aber unabdingbare Entscheidung zwischen oder mindestens zwei Möglichkeiten verstanden. Unter einer Variante wird dagegen eine leicht veränderte Abwandlung von etwas verstanden. Folglich betont der Begriff der Alternativen eher die Unterschiede, während der Begriff Variante eher auf die Gemeinsamkeiten abstellt.4 In der planungswissenschaftlichen Literatur wird eine Unterscheidung zwischen Alternativen und Varianten meist nicht systematisch vorgenommen, in der Regel wird nur der Begriff der Alternativen verwendet. Die Ausnahme sind hier Überlegungen zur (Strategischen) Umweltprüfung (Peters/ Weingarten/Schicketanz et al. 2020: 17, 23): Hier wird von einer Prüfung von Alternativen gesprochen. Jedoch findet sich hier mitunter auch die explizite Verwendung des Begriffs Varianten. Bei der Grobplanung werden Alternativen geprüft, die sich sehr stark unterscheiden können, bei der Feinplanung geht es dagegen um weniger unterscheidende Varianten. Alternativen stellen Möglichkeiten dar, die sich untereinander stärker unterscheiden als Varianten. Diese Differenzierung stimmt mit der lexikalischen Differenzierung der Begriffe überein. Sie hat allerdings keine rechtliche Relevanz. 2.5 Die Alternativenabwägung aus unterschiedlichen planungstheoretischen Perspektiven Orientiert am Vorschlag zur Klassifizierung planungstheoretischer Ansätze von Wiechmann (2019a; 2019b) wird im Folgenden ein Blick auf die Frage der Alternativenabwägung aus unterschiedlichen planungstheoretischen Perspektiven geworfen. Im rationalen Planungsmodell der 1950erund 1960er-Jahre wird das Modell eines linearen Planungsprozesses formuliert (Meyerson/Banfield 1955; Altshuler 1965). Abwägung wird dabei als politischer, aber auch rationaler Vorgang begriffen. Hier wird über Alternativen abgewogen, was dann zu einer Auswahlentscheidung führt (Wiechmann 2008: 22, 34). Die Denkweise der Abwägung von Alternativen und Varianten drückt sich sogar explizit in 4https://www.duden.de/rechtschreibung/Alternative_Moeglichk eit (28.05.2024); https://www.duden.de/rechtschreibung/Variante (28.05.2024). eigenen Methoden aus wie der Nutzwertanalyse der ersten Generation (Zangemeister 1970). Das Modell des Inkrementalismus, das als Reaktion auf die Defizite des rationalen Planungsmodells in den 1970er-Jahren formuliert wurde, versteht Planung hingegen als einen offenen und bewusst fragmentierten Prozess der kleinen Schritte (Braybrooke/Lindblom 1972). Dennoch kommt dem Abwägen auch hier, im Rahmen der Alternativenauswahl, eine hohe Bedeutung zu. So wurden in diesem Modell eigene Methoden entwickelt (z. B. die Nutzwertanalyse der zweiten Generation; Bechmann 1978). Im Unterschied zum rationalen Planungsmodell wird der lineare, sequenzielle Grundablauf der Bewertung zugunsten kleinteiliger Bewertungsschritte stärker differenziert und das Messniveau der Bewertung vereinfacht. In neorationalistischen Ansätzen, die in gewisser Weise durch den Pragmatismus des Inkrementalismus geläutert sind, ist die Frage der Abwägung von Alternativen und Varianten nach wie vor zentral. Für McRae (1993)etwamacht die Suche nach Alternativen und deren Abwägung untereinander den Kernbestandteil eines Planungsprozesses aus. Er fordert ausdrücklich die Formulierung von klaren und komplexen Alternativen (nicht nur von Einzelvorschlägen). Nicht akzeptable Alternativen sollten aussortiert werden, bevor überhaupt Kriterienkataloge angelegt werden. Auch in Brooks’ (2017) Planungsmodell werden Alternativen explizit genannt. Hier sind sie in den zentralen Punkten für Feedbackschleifen zwischen der politischen und der planerischen Rationalität in Form der Alternativenauswahl formuliert. Planende sollen die Zahl der verfolgten Handlungsalternativen anhand ihrer Bewertung und der vorherrschenden Rahmenbedingungen einengen – in der Regel geben sie maximal drei Alternativen in die Politik (Müller 2017: 17). Andere planungstheoretische Ansätze (Wiechmann 2019a; Wiechmann 2019b), wie insbesondere die kommunikative/ kollaborative Planung (Innes/Booher 2010) und vor allem die agonistische Planung (Mouffe 2013; Kühn 2021) setzten sich eher kritisch mit dem zum Teil normativ positiv konnotierten Begriff der Abwägung auseinander (vgl. Kapitel 2.1). Sie fassen den Planungsprozess nicht wie das rationale Planungsmodell als eine Stufenfolge von Schritten mit einer eigenen Phase der Abwägung und geben auch keine konkreten methodischen Hinweise, wie die Abwägung von Alternativen und Varianten erfolgen sollte. Der Ansatz der strategischen Planung (Wiechmann 2008) bezieht sich zwar grundsätzlich auf alle Elemente eines Planungsprozesses, wie auch den Entwurf von Optionen und Alternativen (Hutter/Wiechmann/Krüger 2019: 18). In konkreten Modellen strategischer Planung tauchen diese Elemente jedoch nicht explizit auf (Kühn 2008). Obwohl einige Ansätze der strategischen Planung durchaus Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 422–436 425 C. Müller et al. normativ orientiert sind, werden keine Empfehlungen zur Abwägung von Alternativen/Varianten gegeben. Die auch als Planungstheorieansätze benennbaren neoinstitutionalistischen Ansätze (Gailing/Hamedinger 2019)haben nur zum Teil gewisse Parallelen zum rationalen Planungsmodell: Das Rational-Choice-Modell befasst sich mit Wahlhandlungen, zu denen auch die Auswahl von Alternativen gehört. Andere Modelle wie der Akteurzentrierte Institutionalismus sind eher an Begriffen von politischen Interaktionen wie Verhandlungen, denn an der Abwägung zwischen Alternativen interessiert. Governance-Ansätzen geht es generell um das breite Spektrum der Formen der Regelung kollektiver Sachverhalte. Dabei spielt die Frage der Abwägung von Alternativen und Varianten jedoch keine explizite Rolle. Dies gilt auch für die planungstheoretischen Ansätze, die sich mit dem Aspekt der Planungskultur befassen (Othengrafen/Reimer/Danielzyk 2019). 2.6 Abwägung von Alternativen und Varianten aus planungsrechtlicher Perspektive Überraschenderweise werden in zentralen Lehrbüchern des Städtebaus wie bei Reicher (2017: 201), die Begriffe Abwägung, Alternativen und Varianten nicht systematisch verwendet. Sie tauchen hier als Begriffe nur im Rahmen von Szenarien auf, obwohl bei städtebaulichen Wettbewerben häufig über alternative Entwürfe abgewogen und entschieden wird. In der Literatur zum deutschen Planungsrecht wird auf das Thema Alternativen/Varianten etwas ausführlicher eingegangen, indem zunächst die Frage gestellt wird, ob es eine rechtliche Verpflichtung zur Formulierung von Planungsalternativen/Varianten gibt: Die Bedeutung der Alternativenprüfung kann aus dem Abwägungsgebot, dem Gebot der Ausgewogenheit der Abwägung und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und vor allem aus der Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB5abgeleitet werden (Zemke 2018: 243; Gierke/Schmidt-Eichstaedt 2019: 673). Jedoch ist auch in § 2 Abs. 4 und § 2a BauGB eine Pflicht zur Alternativenprüfung nicht ausdrücklich normiert (Gierke/Schmidt-Eichstaedt 2019: 674). Auch finden sich Hinweise, welche Alternativen in Breite und Tiefe geprüft werden müssen: Nicht alle denkbaren Alternativen müssen geprüft werden, sondern nur „vernünftige“, „in Betracht kommende“ oder sich „ernsthaft“ anbietende Alternativlösungen (Gierke/Schmidt-Eichstaedt 2019: 681). Lässt sich das Planziel an einem günstigeren Standort oder 5Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 20. Dezember 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 394) geändert worden ist. mit geringerer Eingriffsintensität verwirklichen, so hat die Gemeinde die erforderlichen Ermittlungen anzustellen und diese zu bewerten und gegebenenfalls in der (Strategischen) Umweltprüfung zu prüfen und im Umweltbericht darzustellen (Gierke/Schmidt-Eichstaedt 2019: 677). Bei der Alternativenbewertung und Alternativenauswahl gibt es keine Verpflichtung zum Optimum. In der planungsrechtlichen Literatur sind weiterhin die Schritte des Abwägens benannt: Erfassen, Bewerten, Einstellen, Abwägen. Diese Schritte unterliegen als Abwägungsvorgang der vollständigen Kontrolle durch die Gerichte. Eine Alternativenabwägung ist nur dann rechtsfehlerhaft, wenn sich eine andere als die gewählte Lösung unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere hätte aufdrängen müssen. Zur Abwägung von Planungsalternativen im Rahmen der (Strategischen) Umweltprüfung enthält die Richtlinie 2001/42 EG6in Art 5, Abs. 1, Satz 1 Ausführungen. Diese Vorgaben wurden allerdings in Deutschland nur in den Fachplanungsgesetzen vollständig umgesetzt (Peters/ Weingarten/Schicketanz et al. 2020: 19). Die (Strategische) Umweltprüfung ist auch das einzige Planungsinstrument, zu dem es auch dezidierte methodische Empfehlungen in der Fachliteratur gibt (Fürst/Scholles 2008). Dabei wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das kardinale Skalenniveau, wie es der Nutzwertanalyse der ersten Generation zugrunde liegt, bei den meisten der zu bewertenden Sachverhalten nicht einzuhalten ist. Daher soll die Bewertung mit Hilfe einer Mischung aus Nutzwertanalyse der zweiten Generation (ordinales Skalenniveau) oder der ökologischen Risikoanalyse und verbal-argumentativen Bewertungsmethoden durchgeführt werden. Diese ist charakterisiert durch eine tabellarische Zusammenstellung. Eine vergleichende Untersuchung von Umweltberichten stellte Mängel in der Transparenz der Alternativenbewertung fest. Vor allem beim Schritt der zusammenfassenden Gegenüberstellung der Alternativen wird kritisiert, dass in der offiziellen Prüfung nur standortbezogene Alternativen geprüft werden und nicht grundlegende vorgelagerte Entscheidungsalternativen ohne konkreten Raumbezug. Zudem würden Alternativenprüfungen bereits informell vom Planungsträger erfolgen und seien damit der Bewertung im förmlichen Verfahren entzogen (Peters/Weingarten/ Schicketanz et al. 2020: 23–24). 6https://eur-lex.europa.eu/DE/legal-content/summary/ assessment-of-the-certain-effects-of-plans-and-programmeson-the-environment-sea.html (30.05.2024). 426 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 422–436 Abwägung, Alternativen und Varianten in kommunalen Planungsprozessen. Grundsätzliche Überlegungen und ... 3 Fragestellung des Beitrags und methodisches Vorgehen Die theoretischen und erst recht die empirischen Beiträge der Planungsforschung zu den Begriffen Abwägung, Alternativen und Varianten sind also überschaubar und dies, obwohl sie doch vermutlich zentrale Begriffe im alltäglichen Planungshandeln sind. Vor diesem Hintergrund wird in diesem Beitrag versucht, die „Black Box“ des Abwägens empirisch zu durchleuchten. Die Leitfragen der empirischen Untersuchung sind: – Wie wird der Begriff der Abwägung verstanden, welche Funktionen und Formen der Abwägung gibt es? – Wie stellt sich der Abwägungsprozess dar, wie wird mit welchen Methoden abgewogen, welche sind die Defizite und Erfolgsbedingungen des Abwägungsprozesses? – Wie werden die Begriffe Alternativen und Varianten verstanden, welche Funktionen und Formen gibt es? – Wie stellt sich der Prozess der Formulierung von und Entscheidung über Alternativen und Varianten dar, wie wird mit welchen Methoden vorgegangen,welches sind die Defizite des Prozesses und der Ergebnisse? Die in diesem Beitrag präsentierten Ergebnisse basieren auf leitfadengestützten Experteninterviews (Meuser/Nagel 1991) mit Planenden aus der kommunalen Verwaltung und Planungsbüros. Alle Interviewten wurden aufgrund ihrer beruflichen Qualifikation durch ein judgemental sampling (bewusste Auswahl durch die Autorinnen und Autoren) ausgewählt. Sie wurden als besonders relevant für die Untersuchung angesehen, da sie im Bereich der Stadtplanung agieren und dort langjährige Erfahrungen aufweisen und so davon ausgegangen werden kann, dass sie planerische Routinen entwickelt und übergeordnete Handlungsmuster der Institution(en) verinnerlicht zu haben. Ebenfalls essenziell für die Auswahl waren Aufgeschlossenheit und Interesse gegenüber der Thematik, was durch Vorgespräche abgefragt worden war. Im Zeitraum von März 2023 bis Oktober 2023 wurden insgesamt 19 Interviews mit einer kumulativen Dauer von 22 Stunden geführt. In den vorliegenden Interviews wurden zudem weitere Aspekte thematisiert, die an dieser Stelle jedoch nicht im Mittelpunkt stehen. Letztlich wurden aus 16 Interviews relevante Aussagen gewonnen. Gesprächsgrundlage waren insgesamt neun ausgewählte Planverfahren, die die Planenden in der Vergangenheit bearbeitet hatten oder zu dem Zeitpunkt der Interviews bearbeiteten. Zu den im Interview behandelten Themen zählten: Zielbestimmung und Rahmenbedingungen des Planverfahrens, Entwicklung von Alternativen, Abwägungsvorgang im Planverfahren und abschließende Entscheidungsfindung sowie Ausblick und Weiterentwicklung des Abwägungsund Entscheidungsprozesses. Aufgrund dieses Vorgehens konnte eine Vielfalt an Kontexten, räumlichen Bedingungen und Herausforderungen berücksichtigt werden (vgl. Tabelle 1). Das Forschungsteam zeichnete die Interviews auf, transkribierte und analysierte sie unter Verwendung einer inhaltlich strukturierenden qualitativen Inhaltsanalyse mit der Software MAXQDA (Kuckartz/Rädiker 2022). Dieser Prozess umfasste zunächst eine initiierende Textarbeit mit dem sorgfältigen Lesen der Transkripte vor dem Hintergrund der Forschungsfrage, dem Markieren relevanter Stellen und dem Verfassen von Memos und Fallbeschreibungen (Dresing/Pehl 2018: 50). Daraufhin erfolgte eine erste Kategorienbildung, die auf der Basis der thematischen Hauptkategorien deduktiv erfolgte. Die Hauptkategorien „Alternativen“, „Abwägung“ und „Varianten“ bildeten den Rahmen dieses Untersuchungsschrittes. Dadurch wurden ausgewählten Textstellen passende Codes zugewiesen. Die zweite Kategorienbildung verlief induktiv, um die bestehenden Hauptkategorien anhand des Materials weiterzuentwickeln und zu differenzieren. Die Analyse folgte damit einem deduktiv-induktiven Ansatz der Kategorienbildung (Kuckartz/Rädiker 2022: 102–103). Die konkrete Anwendbarkeit der entwickelten Kategorien wurde anhand von drei der 19 Transkripte überprüft und verifiziert. Im darauffolgenden Schritt wurde das gesamte Datenmaterial erneut mit einem differenzierten Kategoriensystem kodiert. Hieraus ließen sich die Begriffsverständnisse ableiten. In der Darstellung sind die Interviews verschlüsselt, sodass keine exakten Zuordnungen der Aussagen zu den in der Tabelle 1genannten Funktionsträgerinnen und Funktionsträgern möglich sind. 4 Ergebnisse 4.1 Abwägung 4.1.1 Begriffsverständnis, Funktion und Formen von Abwägung In den Interviews wurde deutlich, dass die Abwägung als Instrument zur Entscheidungsfindung dient, bei dem unterschiedliche Interessen, Ansprüche und Rahmenbedingungen der Beteiligten einbezogen, angemessen gewichtet und berücksichtigt werden. (I2, I16). Vielfach wurde die Abwägung vor allem mit dem Zusammenführen und Ausgleich zwischen verschiedenen Interessen, Bedürfnissen und Anforderungen gleichgesetzt (I2). So wurde von Abwägung gesprochen, wenn im Planungsprozess ein Zielkonflikt bestand und widerstreitende Belange und Interessen vorherrschten (I11). In einem Interview wurde die Abwägung auch als ein intellektueller Verarbeitungsprozess beschrieben (I4). Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 422–436 427 C. Müller et al. Tabelle 1 Informationen zu den Fallstudien und den Interviews Kommune (verschlüsselt) – Bundesland, Stadtgröße, Dauer der Interviews (gesamt) Informationen zum Planverfahren/zu den Planverfahren Expertinnen und Experten - Kennung und Hintergrund Expertinnen und Experten - Kennung und Hintergrund Expertinnen und Experten - Kennung und Hintergrund F1 – Nordrhein-Westfalen, Großstadt, 1 h 15 min Informelles Planverfahren für ein Stadtteilentwicklungskonzept 1: Leitung Stadtentwicklung F2 – Hessen, Mittelstadt, 3 h 50 min Informelles Planverfahren für ein städtebauliches Rahmenkonzept für einen Technologiepark und ein formelles vorhabenbezogenes Bebauungsplanverfahren (§ 30 Abs. 2 BauGB) auf militärischer Konversionsfläche 2: Leitung Stadtplanungsamt 3: Stadtplanung 4: Leitung Planungsbüro F3 – Baden-Württemberg, Kleinstadt, 2 h 28 min Formelles einfaches Bebauungsplanverfahren (§ 30 Abs. 3 BauGB) und informelles Planverfahren zur Ansiedlung einer Windkraftanlage 5: Bürgermeisteramt 6: Beratungsfirma F4 – Brandenburg, Mittelstadt, 4 h 51 min Informelles Planverfahren für einen Rahmenplan und ein formelles innerstädtisches Bebauungsplanverfahren für eine Quartiersentwicklung 7: Leitung Stadtplanung 8: Bearbeitende Person im Planungsbüro 9: Bearbeitende Person im Planungsbüro F5 – Sachsen-Anhalt, Großstadt, 3 h 24 min Formelles innerstädtisches vorhabenbezogenes Bebauungsplanverfahren für ein Wohnund Geschäftsquartier (§ 30 Abs. 1 BauGB) und informelles Planverfahren für ein Einzelhandelskonzept 10: Leitung Stadtplanung 11: Sachbearbeitung Stadtplanung 12: Leitung Stadtentwicklung F6 – Bayern, Großstadt, 2 h 19 min Formelles innerstädtisches vorhabenbezogenes Bebauungsplanverfahren (§ 30 Abs. 2 BauGB) und informeller Ideenwettbewerb zur Quartiersentwicklung 13: Leitung Stadtplanung 14: Leitung Planungsbüro F7 – Baden-Württemberg, Mittelstadt, 1 h 19 min Formelles qualifiziertes Bebauungsplanverfahren (§ 30 Abs. 1 BauGB) auf Freifläche und formelles Verfahren für ein Sanierungsgebiet nach § 142 BauGB 15: Leitung Stadtplanung F8 – Niedersachsen, Mittelstadt, 2 h Informelles Planverfahren für ein städtebauliches Konzept zur Quartiersentwicklung und informelles Planverfahren für eine Radwegumlegung 16: Dezernatsleitung 17: Sachbearbeitung Stadtplanung 18: Leitung Planungsbüro F9 – Stadtstaat, 1 h 19 min Informelles Planverfahren für einen Masterplan zur Quartiersentwicklung und formelles innerstädtisches vorhabenbezogenes Bebauungsplanverfahren (§ 30 Abs. 2 BauGB) auf einer Konversionsfläche 19: Leitung Stadtplanung Es wurde betont, dass die Abwägung sich in formellen Verfahren stark von der Abwägung in informellen Verfahren unterscheidet. Zum formellen Verfahren äußerten mehrere Expertinnen und Experten, dass es sehr gut strukturiert sei und eine klassische Aufgabe des Planungsalltages darstelle (I16). In formellen Verfahren seien die rechtlichen Rahmenbedingungen klar definiert und es müssen vornehmlich „gerecht“ Betroffenheiten abgewogen und minimiert werden, dadurch ließe sich die Abwägung in formellen Verfahren einfacher umsetzen (I7; I16). Informelle Abwägungsverfahren seien dagegen komplexer, da hier nach der besten Lösung gesucht werde. Man sei hier jedoch aufgeschlossener und abwägungsbereiter und komme schneller voran als in den „verklausulierten“ formellen Verfahren (I11; I15; I16). 4.1.2 Abwägungsprozess und Methoden Der Umfang der Abwägung hat nach Einschätzung einiger Expertinnen und Experten in den letzten Jahren stark zugenommen (I9; I12). Die Abwägung in der Raumplanung sei keine einmalige Entscheidung, sondern ein iterativer Zyklus von Überprüfung, Anpassung und erneuter Bewertung (I9). Es handele sich nicht um eine einzige, sondern eine „natürlich entstandene“ Entscheidung (I11). Zu den einzelnen Schritten des Abwägungsprozesses zählten demnach die Festlegung von Zuständigkeiten, die Offenlegung von Rahmenbedingungen, die Gewichtung unterschiedlicher Belange und die Einbeziehung von Erfahrung und Wissen (I4; I7; I11; I16). Abwägungsgegenstände seien die Faktenab428 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 422–436 Abwägung, Alternativen und Varianten in kommunalen Planungsprozessen. Grundsätzliche Überlegungen und ... wägung, die Interessenabwägung und die Werteabwägung (I6). Der in der Rechtsprechung verankerte Ermessensspielraum ermögliche den Personen in Entscheidungspositionen Flexibilität in der Beurteilung und Gewichtung unterschiedlicher Belange mit den hochspezifischen Gegebenheiten vor Ort (I5; I15). Die intersubjektive Einschätzung spiele eine wichtige Rolle in der Abwägung. Dies beziehe sich auf die Fähigkeit und Notwendigkeit, unterschiedliche Perspektiven und Meinungen zu berücksichtigen und in den Entscheidungsprozess einzubeziehen (I8). Diese pluralistische Herangehensweise helfe dabei, eine ausgewogene und gerechte Entscheidung zu treffen, die die Vielfalt der Interessen und Belange reflektiert (I11). Eine Person sah die Abwägung in formellen Verfahren als „Ausgleichschaft zwischen privaten Interessen und öffentlichen Interessen oder fachlichen Interessen unterschiedlichster Art und Weise“, die dazu „führt, dass man eine Planungsentscheidung trifft“ (I16). Ein Problem politischer Natur sei, „dass man eben öffentliche Belange gegenüber den fachlichen Bedürfnissen zurückstellen muss“ (I10). Die Expertinnen und Experten waren der Meinung, dass meist berechtigte Interessen seitens der Bürgerschaft bestehen. Von fachlicher Seite wurde in diesem Zusammenhang von „Prioritäten setzen“ gesprochen (I15), dem sorgfältigen Prüfen und Gegenüberstellen unterschiedlicher Belange – seien sie ökologischer, ökonomischer, sozialer oder kultureller Natur. Innerhalb des Prozesses werde oftmals alles „zurechtgeschnitzt“, bis „alle gesagt haben, hiermit kann ich leben“ (I11). Ziel sei es, einen Kompromiss und Interessenausgleich zu erreichen, der die Nutzungsentscheidungen innerhalb eines bestimmten Raumes optimal gestaltet und dabei die rechtlichen Rahmenbedingungen sowie die Qualitätssicherung einhält (I8; I9). Dabei stünde die Machbarkeit der Abwägung im Vordergrund (I2; I7). Die Fachleute betrachten es als ihre Aufgabe, Klärung herbeizuführen und in diesem Kontext auch nachzuarbeiten (I9). Gleichzeitig müsse aber laut einer Aussage auch „ein Ende“ gefunden und eine Entscheidung getroffen werden (I5). Dieser Punkt trete ein, wenn nach eigener Einschätzung „alles versucht wurde“ (I12). In methodischer Hinsicht wurde vor allem die zentrale Rolle von Abwägungstabellen betont. Sie dienten als Kontrollinstrument und unterstützten ein systematisches Vorgehen (I1; I9). Weiterhin helfen sie als Bewertungsinstrumente, Prioritäten zu setzen und die verschiedenen Aspekte angemessen zu berücksichtigen, um so die Abwägung zu formalisieren. Einmal wurde als wichtiges Instrument im Rahmen der Abwägung auch das „Sortieren“ genannt (I15). 4.1.3 Defizite und Erfolgsbedingungen der Abwägung Eine zentrale Aufgabe sei es, kein Abwägungsdefizit zu erzeugen; unter anderem deswegen würden Stellungnahmen sehr ernst genommen (I9). Dennoch gebe es Hindernisse einer gelungenen fachlichen Abwägung, deren Ergebnisse auch umgesetzt werden. Hier wurde die Einflussnahme von außen durch die Politik und Investoren genannt (I1). In der politischen Abwägung werde in Mehrheiten gedacht (I7). Diese Einflussnahme könne sich zu Druck weiterentwickeln und den Abwägungsprozess maßgeblich beeinflussen (I2). Weniger kompliziert als der eigentliche Prozess der Abwägung sei oft die Vermittlung der Abwägungsergebnisse, weswegen Abwägungen scheitern könnten (I10). Als Erfolgsbedingungen wurden nachfolgende Punkte genannt: – Die Erfahrungen der Akteure: Die Praxis lege ein starkes Gewicht auf Fachdiskussionen, die sich aus Erfahrungen, Fachwissen und dem Wissen über Probleme in vergleichbaren und vergangenen Fällen speisen (I10). Eine Expertin/ein Experte beschrieb die Bedeutung dieser Faktoren wie folgt: „Das ist halt eine Fachdiskussion, die ganz stark aus Erfahrung und Fachwissen und Wissen über Probleme, die sich in vergleichbaren Fällen aufgetan haben, speist“ (I10). So zeigte sich auch, dass externe Planende oft Schwierigkeiten haben, den vollen Umfang der lokalen Gegebenheiten und Hintergründe wie beispielsweise Handlungsfelder, Querschnittsthemen, Hinweise zu (vergangenen) Verfahren in ihre Abwägungsprozesse einzubeziehen, gerade weil ihnen der lokale Erfahrungsschatz fehlt (I8). – Ein kommunikativer Austausch: Hierbei stehe die Entwicklung gemeinsamer Lösungen und das Verständnis für unterschiedliche Perspektiven und Werte im Mittelpunkt. Dadurch könnten verschiedene Alternativen bzw. Varianten erörtert werden und letztendlich Entscheidungen durch Abwägung getroffen werden (I13; I14). – Ausreichende Beteiligung, um den Einfluss von Bürgerschaft und Bürgerinitiativen zu kanalisieren (I8, I10). – Eine gute Informationsgrundlage:Dies erhöhe zum einen die Geschwindigkeit des Prozesses und ermögliche zum anderen, sauber zu arbeiten (I13). Diese Grundlage basiere oftmals auf Gutachten oder Vorstudien von externen Dienstleistenden und Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange und der Bürgerschaft (I13). Die Fundierung der Entscheidungen durch solide Daten, Fakten und Analysen sei für die Glaubwürdigkeit und Akzeptanz des Abwägungsprozesses entscheidend (I2). Ein Problem sei hierbei jedoch der „Wildwuchs von vielen kleinen Gutachten mit unterschiedlichen Aussagen“ (I2). – Transparenz im Prozess und den Entscheidungsgrundlagen: Die Offenlegung von Entscheidungsgrundlagen,MeRaumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/5: 422–436 429 C. Müller et al. Müller, A. (2017): Planungsethik. Eine Einführung für Raumplaner, Landschaftsplaner, Stadtplaner und Architekten. Tübingen. Othengrafen, F.; Reimer, M.; Danielzyk, D. (2019): Planungskultur. In: Wiechmann, T. (Hrsg.): ARL Reader Planungstheorie. Band 2: Strategische Planung – Planungskultur. 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