Gastos do governo federal na proteção da biodiversidade e das paisagens (2001-2022): As despesas tímidas do país que abriga a maior biodiversidade do planeta

Viana, João Paulo Working Paper Gastos do governo federal na proteção da biodiversidade e das paisagens (2001-2022): As despesas tímidas do país que abriga a maior biodiversidade do planeta Texto para Discussão, No. 3038 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Viana, João Paulo (2024) : Gastos do governo federal na proteção da biodiversidade e das paisagens (2001-2022): As despesas tímidas do país que abriga a maior biodiversidade do planeta, Texto para Discussão, No. 3038, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3038-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/302268 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2024 Viana, João Paulo Gastos do governo federal na proteção da biodiversidade e das paisagens (2001-2022) : as despesas tímidas do país que abriga a maior biodiversidade do planeta / João Paulo Viana. – Brasília, DF: Ipea, 2024. 93 p. : il., gráfs. – (Texto para Discussão ; n. 3038). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Biodiversidade. 2. Governo Federal. 3. Gastos Ambientais. 4. Estatísticas Ambientais. 5. Orçamento Público. 6. Classificação de Atividades Ambientais. 7. Biofin. 8. Cofog. 9. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. II. Título. CDD 333.7 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: VIANA, João Paulo. Gastos do governo federal na proteção da biodiversidade e das paisagens (2001-2022): as despesas tímidas do país que abriga a maior biodiversidade do planeta. Brasília, DF: Ipea, ago. 2024. 93 p. : il. (Texto para Discussão, n. 3038). DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td3038-port JEL: Q000. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: https://repositorio.ipea.gov.br/. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais CARLOS HENRIQUE LEITE CORSEUIL Diretor de Estudos Internacionais FÁBIO VÉRAS SOARES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ...........................................................................8 2 MÉTODOS .................................................................................9 2.1 Classificação dos gastos do governo federal em proteção da biodiversidade e das paisagens no Sistema de Classificação de Atividades Ambientais (SCEA) .................9 2.2 Estimativa dos gastos e dos indicadores ...............................13 2.3 Comparação dos gastos do Brasil com os gastos de outros países .............................................................................14 2.4 Comparação dos resultados da pesquisa com outras estimativas disponíveis para o Brasil ......................................17 3 RESULTADOS E DISCUSSÃO ..................................................22 3.1 Características gerais dos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens do governo federal (classe 6 da CEA) ......................................................................22 3.2 Comportamento dos indicadores entre 2001 e 2022 ............31 3.3 Comparação dos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens entre os governos centrais do Brasil e de três países latino-americanos .............................................34 3.4 Comparação entre as estimativas dos gastos em biodiversidade pelas classificações CEA, Cofog e Iniciativa Biofin .......................................................................37 3.5 Gastos por subclasses da CEA e subclasses temáticas .......44 4 CONCLUSÕES .........................................................................68 REFERÊNCIAS ............................................................................72 APÊNDICE A...............................................................................82 APÊNDICE B ...............................................................................88 SINOPSE Este trabalho analisa de forma detalhada os gastos do governo federal em proteção da biodiversidade e das paisagens entre 2001 e 2022, por meio da aplicação da Classificação de Atividades Ambientais (Classification of Environmental Activities – CEA) às ações orçamentárias federais. Para tanto, as ações foram classificadas em três subclasses adaptadas da CEA e, adicionalmente, foi desenvolvida uma classificação constituída por doze subclasses temáticas, a fim de expressar a diversidade das ações orçamentárias e atividades voltadas para a proteção da biodiversidade e das paisagens do governo federal. Os três temas mais importantes identificados foram: combate ao fogo e ao desmatamento; proteção de unidades de conservação (UCs); e proteção de terras indígenas (TIs). Os gastos do governo central (federal) do Brasil em proteção da biodiversidade e das paisagens se mostraram relativamente tímidos, quando comparados aos do Chile e da Costa Rica, e se equivalem aos gastos do Peru. Considerando-se que o Brasil é o país que apresenta a maior biodiversidade do planeta, isto é uma forte indicação de que essa agenda é subfinanciada no país. Desse modo, os governos que se sucederam no comando do país ao longo dos últimos 22 anos deram baixa prioridade orçamentária a esse tema. Adicionalmente, a comparação das estimativas da pesquisa com aquelas da Iniciativa de Financiamento para a Biodiversidade (Biodiversity Finance Initiative – Iniciativa Biofin), bem como com as produzidas pela aplicação da Classificação das Funções de Governo (Cofog) ao Orçamento-Geral da União (OGU), revelou diferenças importantes, especialmente no caso da Iniciativa Biofin, consequência da variedade de tipologias de temas ambientais que podem vir a produzir algum impacto positivo sobre a biodiversidade, conforme a metodologia desenvolvida pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). As estimativas produzidas pela aplicação da CEA e da Cofog se mostraram compatíveis, desde que aplicados ajustes, sendo propostos aperfeiçoamentos metodológicos na aplicação de ambas as classificações ao OGU. Experiências desenvolvidas pelo Brasil para superar o subfinanciamento da proteção da biodiversidade e das paisagens têm apresentado resultados ambíguos: o programa Bolsa Verde (BV) foi cancelado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) em 2017, após sete anos de execução, devido a restrições orçamentárias, enquanto o Fundo Amazônia (FA), financiado majoritariamente por doações internacionais, foi alvo de interferências durante o período Jair Bolsonaro (2019-2022), que resultaram em sua interrupção. Essas duas ações governamentais foram retomadas em 2023, com a posse de Luiz Inácio Lula da Silva em seu terceiro mandato presidencial. O que aconteceu nesses dois casos demonstra a fragilidade a que estão expostos certos tipos de ações da agenda ambiental, dependentes de questões orçamentárias ou do viés político de governos que se sucedem. Do ponto de vista do Poder Executivo, o momento atual tende a ser favorável à temática ambiental. De outra forma, e do ponto de vista do espaço orçamentário, mudanças recentes no processo de governança orçamentária podem vir a ter repercussões negativas. Considerando-se a conhecida limitação de recursos para o meio ambiente e a crescente influência do Poder Legislativo sobre o processo orçamentário, é possível que se torne cada vez mais difícil a alocação de recursos em temas considerados prioritários pelos operadores das políticas ambientais. A partir desse quadro, não será surpresa se a timidez dos gastos federais em proteção da biodiversidade e das paisagens se tornar cada vez mais evidente. Palavras-chave: Brasil; biodiversidade; governo federal; gastos ambientais; estatísticas ambientais; orçamento público; Classificação de Atividades Ambientais; Biofin; Cofog. ABSTRACT The federal government's spending on the protection of biodiversity and landscapes between 2001 and 2022 was analyzed in detail by applying the Classification of Environmental Activities (CEA) to federal budgetary actions. To this end, the budgetary actions were classified into three adapted CEA subclasses and, additionally, a classification consisting of twelve thematic subclasses was developed, to express the variety of the federal government's budgetary actions and activities aimed at protecting biodiversity and landscapes. The three most important themes identified were: fighting forest fires and deforestation, protection of conservation units and protection of Indigenous lands. Spending by Brazil's central/federal government on the protection of biodiversity and landscapes proved to be relatively modest when compared to Chile and Costa Rica, whereas is equivalent to spending in Peru. Considering that Brazil is the country with the greatest biodiversity on the planet, this is a strong indication that this agenda is underfunded. In other words, the governments that succeeded each other in charge of the country over the last twenty-two years gave low budgetary priority to this issue. Additionally, the comparison of research estimates with those of the Biodiversity Finance Initiative (Biofin) and the application of the Classification of Government Functions (Cofog) to the General Budget of the Union (Orçamento-Geral da União – OGU) revealed important differences, especially in the case of the Biofin Initiative, a consequence of variety of types of environmental themes that may have a positive impact on biodiversity, according to the methodology developed by UNDP. The estimates produced by the application of CEA and Cofog proved to be compatible, as long as adjustments were applied, and methodological improvements were proposed in the application of both classifications to the OGU. Experiences developed by Brazil to overcome underfunding in the protection of biodiversity and landscapes have presented ambiguous results: the Bolsa Verde Program was canceled by the Ministry of the Environment in 2017, after seven years of implementation, due to budgetary restrictions; while the Amazon Fund, financed mainly by international donations, was the target of interference during the Bolsonaro period that resulted in its interruption. These two initiatives were resumed in 2023 with the inauguration of the Lula 3 government. What happened in these two cases demonstrates the fragility to which certain types of initiatives on the environmental agenda are exposed, dependent on budgetary restrictions or the political bias of successive governments. From the point of view of the Executive Branch, the current moment tends to be favorable to the environment agenda. Otherwise, and from the point of view of the budgetary space, recent changes in the budgetary governance process may have negative impacts. Considering the known limitation of resources for the environmental agenda and the growing influence of the Legislative Branch over the budgetary process, it is possible that it will become increasingly difficult to allocate resources to themes considered priorities by operators of environmental policies. Based on this scenario, it will not be surprising if the shyness of federal spending on protecting biodiversity and landscapes becomes more evident. Keywords: Brazil; biodiversity; federal government; environmental expenditures; environmental statistics; public budget, Classification of Environmental Activities; Biofin; Cofog. TEXTO para DISCUSSÃO 8 3038 1 INTRODUÇÃO Diversidade biológica (ou biodiversidade) é a variabilidade entre organismos vivos de todas as origens, compreendendo, entre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte, incluindo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas.1 O Brasil é o país de maior biodiversidade no mundo (Mittermeier et al., 1997; Lewinsohn e Prado, 2005). Além de seu valor intrínseco, a biodiversidade e a natureza também operam na forma de serviços ecossistêmicos fundamentais para a manutenção dos processos ecológicos naturais. Por meio de seus produtos e serviços, a biodiversidade e os ecossistemas naturais contribuíram e têm o potencial para continuar contribuindo para o desenvolvimento e o bem-estar humanos, além de serem elementos importantes para o enfrentamento das crises, uma vez que seus componentes também representam oportunidades para desenvolvimento futuro (Alho, 2008; Joly et al., 2019). Moura et al. (2017) desenvolveram uma metodologia para aplicação ao orçamento federal com a finalidade de dimensionar os gastos ambientais do governo, propondo a aplicação da Classificação de Atividades Ambientais (Classification of Environmental Activities – CEA), da Organização das Nações Unidas (ONU), às ações orçamentárias, permitindo, assim, comparar os gastos brasileiros com o de outros países. Viana et al. (2020) realizaram a primeira aplicação prática da proposta metodológica (com dados da execução do orçamento federal entre 2001 e 2018), sendo a sua aplicação, em muitos aspectos, considerada desafiadora, requerendo ajustes e adaptações. Foram identificados gastos em quinze das dezesseis classes de atividades ambientais, e os gastos brasileiros foram inferiores, relativamente, aos registrados pelo México, Colômbia, Chile e Costa Rica, e da mesma ordem dos gastos do Peru. Os gastos na classe 6 da CEA, proteção da biodiversidade e das paisagens, foram estimados em R$ 5,5 bilhões nos dezoito anos estudados (valores de 2020). Mais recentemente, Viana (2024) avançou na adaptação e na aplicação da CEA ao orçamento federal com a execução orçamentária até 2022, tendo o valor sido revisto e atualizado para R$ 12,04 bilhões (valores de 2023). Entretanto, devido ao volume de informações, o detalhamento dos gastos em tais trabalhos alcançou apenas o nível das classes da CEA. Aqui será apresentado o primeiro exercício de aplicação ao orçamento federal da classificação CEA ao nível de subclasses, tendo como objeto os gastos realizados na classe 6, proteção da biodiversidade e das paisagens. Adicionalmente, será apresentada uma classificação 1. Decreto n o 2.519, de 16 de março de 1998, que promulga a Convenção sobre Diversidade Biológica, assinada no Rio de Janeiro, em 5 de junho de 1992. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ decreto/D2519.htm. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3038 obtido o valor do gasto do governo central.9 No caso do Peru, por sua vez, os valores dos gastos totais para o governo central na moeda local foram obtidos por meio de consultas ao sítio Transparencia Económica 10 (ejecución, girado, gobierno nacional) mantido pelo Ministerio de Economía y Finanzas, e convertidos para dólar. Considera-se aqui que girado é equivalente ao pago do Siafi. O valor médio anual do dólar para os anos de interesse (2008, 2010 e 2013), utilizado para a conversão dos gastos do governo central, foi calculado a partir dos valores médios mensais de venda obtidos no sítio do Banco Central peruano. 11 Não foi necessário converter para dólar os valores calculados por Novoa e Goy (2017) para os gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens, pois estes adotaram a moeda norte-americana na pesquisa (valores de 2012). Os valores anuais dos indicadores do Peru foram convertidos em médias, para fins de comparação com os demais países. No caso dos gastos do Brasil na proteção da biodiversidade e das paisagens, foi necessário realizar uma adaptação na forma de apuração dos gastos. De acordo com a proposta metodológica desenvolvida para a pesquisa, todos os gastos ambientais de caráter administrativo do país devem ser alocados na classe 9 da CEA – outras atividades de proteção ambiental (Moura et al., 2017). Caso essa determinação fosse mantida para a elaboração dos indicadores brasileiros, isso implicaria a subestimação dos gastos nacionais em proteção da biodiversidade e das paisagens, uma vez que os gastos com pessoal e administração deixariam de ser considerados. Isso porque, no caso dos demais países, tais gastos são contabilizados nas respectivas classes da CEA às quais estão vinculados. Essa característica é evidente no caso dos estudos realizados no Chile e na Costa Rica, enquanto no caso do Peru esse também parece ser o tratamento dado a tais despesas. Além disso, para esse último país, as despesas com pessoal incluem também o pagamento de pensões e de aposentadorias, ao contrário dos estudos do Chile e da Costa Rica. No caso desses dois últimos países, a orientação metodológica empregada (CEPAL e Inegi, 2015) considera os gastos com pensões e aposentadorias distintos daqueles associados ao que denominamos de obrigações sociais e demais benefícios sociais pagos aos servidores ativos, e não são contabilizados como gastos ambientais. Essa também é a abordagem adotada na presente pesquisa, pois, como apontado por Moura et al. (2017), gastos com pensões 9. https://gee.bccr.fi.cr/indicadoreseconomicos/Cuadros/frmVerCatCuadro. aspx?CodCuadro=1179&Idioma=1&FecInicial=2015/01/01&FecFinal=2015/12/31&Filtro=0. 10. Disponível em: https://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default. aspx?y=2008&ap=ActProy. 11. Disponível em: https://estadisticas.bcrp.gob.pe/estadisticas/series/mensuales/resultados/ PN01234PM/html/2008-1/2013-12/. TEXTO para DISCUSSÃO 16 3038 e aposentadorias de pessoal que atuava na área ambiental do governo federal devem ser considerados como de natureza social. Como se vê, a comparação entre os países envolve uma série de nuances e considerações com relação aos componentes que constituem (ou não) gastos ambientais. A estratégia aqui adotada buscou reduzir essas discrepâncias para permitir comparação mais precisa. Mas, mesmo assim, não foi possível aplicar algumas correções, como no caso do Peru, cujo gasto apurado inclui também pensões e aposentadorias. De volta aos gastos do Brasil, as despesas administrativas do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), foram consideradas como integralmente vinculadas à proteção da biodiversidade e das paisagens do país. O ICMBio foi criado pela Lei no 11.516 de 2007, a partir de reestruturação de outra autarquia do MMA, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), que até então tinha atribuições tais como a criação e a gestão das UCs federais, o fomento e a execução de programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade, entre outras atividades, que foram transferidas para o ICMBio. As despesas administrativas incluem, por óbvio, aquelas relacionadas ao pagamento de servidores federais do órgão. Foram adotados dois recortes temporais para a apuração dos indicadores nacionais. O primeiro corresponde aos anos de 2008 a 2015, que inclui o período coberto pelos estudos realizados nos demais países. O segundo recorte, por sua vez, corresponde aos anos de 2008 a 2022. Os anos anteriores a 2008 não foram considerados porque não permitiam filtrar os gastos com o pessoal do Ibama que tinha atribuições afetas àquelas que foram transferidas para o ICMBio, além de não haver correspondência temporal entre esse período e aquele coberto pelos estudos realizados nos demais países. Ressalta-se ainda que, embora existam setores administrativos dentro da estrutura do MMA que atuam na proteção da biodiversidade e das paisagens, as despesas associadas aos mesmos não foram consideradas, tanto pela impossibilidade de filtragem de tais gastos a partir da base de dados da pesquisa quanto pelo fato de que seriam pouco relevantes no contexto dos gastos administrativos vinculados ao ICMBio. Para o cálculo dos indicadores, os valores, em reais, foram deflacionados pelo IPCA distintamente para os dois recortes temporais, no primeiro recorte em relação a 2015 e no segundo em relação a 2022. No caso do indicador do gasto per capita, os valores em moeda nacional foram convertidos para dólar com base no valor médio de venda da moeda norte-americana em 2015, para o primeiro recorte temporal, e com base em 2023, para o segundo recorte. Para tanto, foram utilizados os valores anuais médios TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3038 de venda disponibilizados no Ipeadata. 12 As comparações foram realizadas por meio dos valores médios dos indicadores para os dois períodos. Cabe informar que, no caso dos gastos para 2020, 2021 e 2022, foi realizado um ajuste no valor do gasto total federal, tendo em vista as despesas extraordinárias relacionadas à atuação governamental no combate à pandemia da covid-19 e na mitigação dos impactos socioeconômicos da epidemia sobre a população do país. Caso esse ajuste não fosse feito, o valor dos indicadores relacionados aos gastos totais do governo federal teria sido artificialmente reduzido como consequência das despesas extraordinárias decorrentes da epidemia (Viana, 2024). 2.4 Comparação dos resultados da pesquisa com outras estimativas disponíveis para o Brasil Os gastos do governo federal na classe 6 da CEA estimados pela pesquisa também foram comparados com duas outras estimativas disponíveis para o Brasil, a primeira elaborada pela STN e pela SOF, e a segunda pela Iniciativa Biofin do PNUD (2020). Desde 2015, a STN e a SOF publicam estatísticas de despesas do governo central brasileiro, seguindo a Cofog. A Cofog foi desenvolvida em uma colaboração entre a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) e a ONU, e classifica as despesas de governo em três níveis hierárquicos (Brasil, 2023a). O primeiro compõe-se de dez funções que se desagregam, no segundo nível, em até nove subfunções. O terceiro nível, mais detalhado, é adotado em estudos setoriais específicos. Embora a maior parte do gasto seja classificado nas subfunções da Cofog observando-se apenas o nível da ação orçamentária, a aplicação da Cofog prioriza a natureza da despesa detalhada (NDD)13 em detrimento da classificação por ação orçamentária. Por sua vez, a classificação por ação orçamentária prevalece sobre a classificação por unidade orçamentária (Brasil, 2023a). Existe uma notável semelhança entre os níveis hierárquicos relacionados à proteção ambiental na CEA e na Cofog, certamente consequência da fonte original da qual 12. Ipeadata. Taxa de câmbio – R$/US$ – comercial – venda – média anual. Disponível em: http://www. ipeadata.gov.br/ExibeSerie.aspx?serid=31924. 13. NDD se refere à classificação da despesa orçamentária segundo sua natureza. A NDD possui até oito dígitos na forma A.B.CD.EF.GH, na qual A refere-se à categoria econômica; B, ao grupo de natureza da despesa; CD, à modalidade de aplicação; EF, ao elemento de despesa; e GH ao subitem (subelemento). O parâmetro principal utilizado para a Cofog é a agregação elemento de despesa mais subitem (subelemento), ou seja, dígitos EF.GH (Brasil, 2023b). TEXTO para DISCUSSÃO 18 3038 esses dois sistemas derivam, a Classificação de Atividades de Proteção Ambiental (Classification of Environmental Protection Activities – Cepa). 14 A CEA essencialmente reproduz os nove níveis da Cepa, enquanto no caso da Cofog os níveis 1, 4, 5 e 7 são agrupados em apenas uma subfunção orçamentária, denominada redução da poluição (quadro 2). O método de classificação das ações orçamentárias adotado pela STN e pela SOF, além de observar a ação orçamentária, examina também, no caso daquelas ações cujo nome e descrição encampam mais de uma subfunção, os POs, na tentativa de aumentar a precisão da classificação (Brasil, 2023b). Ou seja, a sistemática de classificação das ações orçamentárias na Cofog relaciona-se de forma muito próxima aos procedimentos adotados na presente pesquisa para a classificação das ações orçamentárias. QUADRO 2 Comparação entre as categorias relacionadas à proteção ambiental das classificações Cepa, CEA e Cofog Cepa (nível I) / CEA (classes) Cofog (função.subfunção – XX.X) 1. Proteção do ar e do clima 05.3 – Redução da poluição 2. Gestão de efluentes líquidos 05.2 – Gestão de águas residuais 3. Gestão de resíduos sólidos 05.1 – Gestão de resíduos 4. Proteção e recuperação do solo e dos recursos hídricos (superficiais e subterrâneos) 05.3 – Redução da poluição 5. Redução de poluição sonora 05.3 – Redução da poluição 6. Proteção da biodiversidade e das paisagens 05.4 – Proteção da biodiversidade e da paisagem 7. Proteção contra radiação 05.3 – Redução da poluição 8. Pesquisa e desenvolvimento para a proteção ambiental 05.5 – Pesquisa e desenvolvimento da proteção ambiental 9. Outras atividades de proteção ambiental 05.6 – Proteção ambiental não especificada Fonte: EU (2019); ONU (2016). Elaboração do autor. Os dados usados na pesquisa foram baixados do sítio da STN15 em setembro de 2023, correspondendo aos anos então disponíveis (2010 a 2022). Uma vez que a atualização metodológica mais recente foi introduzida em junho de 2023 (Brasil, 2023b), entende-se que os dados baixados em setembro incorporam tais mudanças. Os dados anuais são publicados em arquivos no formato csv, sendo que as variáveis que aparecem no quadro 3 foram utilizadas na estruturação da base de dados usada para realizar 14. Disponível em: https://unstats.un.org/unsd/classifications/Family/Detail/1009. 15. Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/ckan/dataset/despesas-por-funcao-do-governo-centralclassificacao-cofog. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3038 as comparações. Foram produzidas duas estimativas. A primeira, denominada Cofog, consiste no valor do gasto anual a partir da totalização de todos os registros existentes nos arquivos baixados do sítio da STN, com os valores deflacionados de maneira idêntica aos gastos estimados pela aplicação da CEA na presente pesquisa. No caso da segunda estimativa, denominada Cofog ajustada, foram excluídos certos registros, de maneira a reduzir as diferenças mais significativas que foram identificadas entre a aplicação da CEA (conforme Moura et al., 2017, Viana et al., 2020; Viana, 2024) e a aplicação da Cofog (Brasil, 2023b) ao OGU. QUADRO 3 Variáveis das bases da Cofog utilizadas na pesquisa Variável Descrição Ano de lançamento Ano de execução da despesa. Rubricas de ajustes metodológicos Indica o tipo de ajuste metodológico, se utilizado, para adequar o valor da despesa apurada de acordo com o Manual de Estatísticas de Finanças Públicas (Government Finance Statistics Manual), de 2014, do FMI, e para incluir dados obtidos de fontes externas, como as rubricas de juros e contribuição imputada. Modalidade de aplicação (código) Indica se os recursos foram aplicados mediante transferência financeira, inclusive a decorrente de descentralização orçamentária para outros níveis de governo, seus órgãos ou entidades, ou diretamente para entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições; ou, então, diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou por outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de governo. Código da ação orçamentária Código da ação orçamentária. Descrição da ação orçamentária Nome da ação orçamentária. Unidade orçamentária (código) Grupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias (art. 14 da Lei no 4.320/1964). Unidade orçamentária (descrição) Nome da unidade orçamentária. Valor corrente (R$ milhões) Corresponde ao saldo das despesas liquidadas somadas aos restos a pagar não processados pagos para as linhas correspondentes à despesa e ao saldo da receita realizada para as linhas referentes à alienação de ativos não financeiros. Como as receitas devem ser excluídas das despesas, os valores encontram-se negativos. Cofog (código) Código da Cofog para a despesa. Cofog (descrição) Descrição da Cofog para a despesa. Fonte: Metadados das bases – despesas por função Cofog, com adaptações. Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/ckan/dataset/despesas-por-funcao-dogoverno-central-classificacao-cofog/resource/a8186d73-71ef-4d7e-9195-e1109cb725d1. Elaboração do autor. Obs.: FMI – Fundo Monetário Internacional. TEXTO para DISCUSSÃO 20 3038 As principais diferenças identificadas entre as duas metodologias, que implicaram a exclusão de registros na estimativa Cofog ajustada, foram as listadas a seguir. 1) Transferências intraorçamentárias – registros identificados com o código 91 na variável modalidade de aplicação, para evitar dupla contagem –, conforme Moura et al. (2017). 2) Registros associados a gastos com pessoal e despesas de caráter administra - tivo. Tais gastos são classificados na classe 9 – outras atividades de proteção ambiental –, e não na classe 6, conforme Moura et al., 2017. 3) Registros associados às rubricas de ajustes metodológicos denominadas contribuições imputadas e receita de alienação de ativos não financeiros, uma vez que não são aplicados tais ajustes na proposta metodológica de aplicação da CEA ao orçamento federal (Moura et al., 2017). Cabe acrescentar, no caso desse último item, que as contribuições imputadas se referem a contribuições sociais imputadas dos empregadores, correspondendo à diferença entre os benefícios sociais pagos pelo governo diretamente aos seus servidores na forma de aposentadorias, pensões etc. e as contribuições recebidas sob a forma de plano de seguridade social do servidor, pensão militar, montepio civil etc. No caso da receita de alienação de ativos não financeiros, tais valores são excluídos das despesas de investimento classificadas na Cofog. Segundo a descrição metodológica, esses dois ajustes foram criados de forma a compatibilizar o valor final obtido pela aplicação da Cofog ao OGU com o valor da despesa apurada de acordo com o Manual de Estatísticas de Finanças Públicas do FMI (Brasil, 2023b). Portanto, são adequações de caráter contábil efetuadas na aplicação da Cofog ao OGU e que não guardam relação com a proteção da biodiversidade e das paisagens, objeto da presente pesquisa. A segunda estimativa de gasto em biodiversidade usada para comparação com os resultados da pesquisa foi produzida pela Iniciativa Biofin, lançada pelo PNUD em 2012 para fazer frente ao desafio global e urgente de reduzir a lacuna de financiamento para a gestão, conservação e uso sustentável da biodiversidade, que atualmente conta com a participação de quarenta países.16 A implementação da Iniciativa Biofin no Brasil foi coordenada pela representação local do PNUD, em parceria com a Comissão Europeia e os governos da Alemanha, da Suíça, da Noruega e de Flandres (PNUD, 2020). 16. Disponível em: https://www.biofin.org/sites/default/files/content/knowledge_products/BIOFIN%20 Brochure%20%282022%29_Web.pdf. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3038 As informações da Biofin foram obtidas da Revisão de Gastos em Biodiversidade (Biodiversity Expenditure Review – BER), estudo produzido pelo PNUD para diversos países. Os dados da BER Brasil aqui usados referem-se a estimativas de gastos para os anos de 2012 a 2017 (PNUD, 2019). A metodologia da revisão de gastos da biodiversidade estabelece que a contribuição dos desembolsos a ser considerada depende da finalidade da atividade à qual o desembolso está relacionado. Sendo assim, os gastos que foram considerados como tendo algum impacto positivo sobre a biodiversidade pela Iniciativa Biofin foram categorizados, em função de sua finalidade, e classificados em uma das nove classes de gastos de nível I e, igualmente, em uma das 63 classes de gastos de nível II, definidas na metodologia (UNDP, 2018; 2019, anexo I). Os dados sobre os gastos em biodiversidade (somando as métricas pago e resto a pagar pago) foram obtidos pelo PNUD por meio do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop) e deflacionados para preços médios de dezembro de 2017 pelo IPCA (PNUD, 2019). Tal qual o Siga, usado na presente pesquisa, o Siop pode também ser considerado como um espelho do Siafi. Dessa maneira, a fonte de dados usada pela Iniciativa Biofin corresponde ao OGU, sendo compatível com aquela usada pela presente pesquisa e com o trabalho da STN e da SOF de aplicação da Cofog ao OGU. Finalmente, e ainda com relação à metodologia da Iniciativa Biofin utilizada na elaboração da BER Brasil, foram definidos coeficientes de contribuição à biodiversidade (CCB) para as 63 classes de gastos de nível II, os quais foram utilizados para ponderar os valores daqueles gastos identificados como relacionados à biodiversidade (PNUD, 2019, anexo I). Consequentemente, devido à ponderação, os valores finais dos gastos em biodiversidade estimados na BER Brasil não correspondem, necessariamente, a valores alocados a um programa, a uma política ou a uma ação orçamentária, e sim a uma fração do valor (PNUD, 2019). Adicionalmente à aplicação da ponderação, a ausência de informações sobre as ações orçamentárias identificadas na BER Brasil como relacionadas à biodiversidade e a não apresentação da classificação econômica das despesas selecionadas restringiram a utilização dos resultados da BER Brasil em comparações com as demais estimativas. Dessa forma, foram aproveitados apenas os totais anuais dos gastos em biodiversidade estimados pela BER Brasil, deflacionados para 1o de janeiro de 2023. TEXTO para DISCUSSÃO 22 3038 3 RESULTADOS E DISCUSSÃO 3.1 Características gerais dos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens do governo federal (classe 6 da CEA) O governo federal gastou em proteção da biodiversidade e das paisagens uma média de R$ 563,73 ± 197,34 milhões por ano entre 2001 e 2022, o que corresponde ao total de R$ 12.402,08 milhões (ou R$ 12,40 bilhões) no período, sendo que catorze órgãos orçamentários registraram gastos nessa agenda (tabela 1). Órgãos orçamentários podem ser considerados como equivalentes aos ministérios na estrutura do Poder Executivo – exceto, no caso da tabela 1, o órgão orçamentário Encargos Financeiros União (EFU), que pode ser entendido como uma conta na qual são inscritos recursos para saldar compromissos assumidos pela União, relativos à dívida interna e externa, entre outros. 17 No caso dos gastos de EFU na classe 6, estes estão associados às contribuições do governo federal para as convenções internacionais das quais o país é signatário, como a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB). Mais detalhes sobre tais gastos serão apresentados adiante. Ainda com relação aos órgãos orçamentários, como este estudo cobre um extenso período, certos órgãos ou ministérios listados na tabela 1 podem estar associados à estrutura do Poder Executivo de certos governos ou períodos. É o caso, por exemplo, do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), extinto em 2016 pela Medida Provisória n o 726, sendo suas atribuições transferidas para a Secretaria Especial da Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (Sead), inicialmente vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário e, posteriormente, à Casa Civil da Presidência da República. A partir de 2019, a gestão das políticas públicas relacionadas à agricultura familiar e ao desenvolvimento agrário passou a ser atribuição do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), sendo que em 2023 o MDA voltou a ser instituído pelo governo de Luiz Inácio Lula da Silva, em seu terceiro mandato. A diversidade de ministérios realizando gastos na classe 6 da CEA sugere forte transversalidade de sua temática na esfera do governo federal (Viana et al., 2020). 17. Mais informações disponíveis no Glossário do Tesouro Nacional: https://www.tesourotransparente. gov.br/sobre/glossario-do-tesouro-nacional. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3038 TABELA 1 Contribuição dos órgãos orçamentários para os gastos em biodiversidade e das paisagens do governo federal (2001-2022) Código Sigla Nome Gasto (R$ milhões) % Cumulativo (%) 44 MMA Ministério do Meio Ambiente 8.982,75 72,43 72,43 30 MJSP Ministério da Justiça e Segurança Pública 1.358,63 10,95 83,38 52 MD Ministério da Defesa 894,47 7,21 90,60 49 MDA/Sead Ministério do Desenvolvimento Agrário/Secretaria Especial da Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário 388,80 3,13 93,73 24 MCTIC Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações 266,58 2,15 95,88 22 Mapa Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento 208,51 1,68 97,56 32 MME Ministério de Minas e Energia 119,37 0,96 98,52 39 MT/MInfra Ministério dos Transportes/Ministério da Infraestrutura 65,86 0,53 99,06 71 EFU Encargos Financeiros da União 64,19 0,52 99,57 53 MI Ministério da Integração 22,70 0,18 99,76 20 PR Presidência da República 17,73 0,14 99,90 42 MinC Ministério da Cultura 10,11 0,08 99,98 36 MS Ministério da Saúde 1,95 0,02 100,00 54 MTur Ministério do Turismo 0,44 0,001100,00 Total 12.402,08 100,00 100,00 Fonte: Siga Brasil. Elaboração do autor. Notas: 1 Valor percentual é menor do que 0,01. Nos 22 anos estudados, o MMA foi o responsável pela execução de R$ 8,98 bilhões (ou 72,43% das despesas), seguido pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP), com R$ 1,36 bilhão (ou 10,95%), em atividades voltadas para a proteção, a fiscalização e a demarcação de TIs, executadas pela Fundação Nacional do Índio (Funai), a este ministério então vinculada. Na sequência, tem-se o MD, com despesas de R$ 984,47 milhões (7,21%) principalmente em atividades de combate ao desmatamento e aos incêndios florestais, em especial nos últimos quatro anos, correspondentes ao período Jair Bolsonaro (gráfico 1). Na quarta posição aparece o MDA/Sead com um gasto de R$ 388,80 milhões (3,13%) em atividades ligadas especialmente à identificação e regularização de territórios quilombolas, como a indenização das benfeitorias e de terras TEXTO para DISCUSSÃO 24 3038 aos ocupantes de imóveis em áreas reconhecidas para as comunidades de quilombos, em processos sob a responsabilidade do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), e ainda na regularização fundiária de áreas rurais. Na sequência, tem-se o MCTIC (atualmente MCTI, Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações), com R$ 266,58 milhões (2,15%), com atividades de monitoramento ambiental realizadas pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), manutenção e ampliação de acervos biológicos, apoio à Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), entre outras. Há ainda despesas executadas pelo Mapa, MME, MT/MInfra, MI, EFU, PR, MinC, MS e MTur, que totalizam R$ 510,85 milhões, ou 4,12% do total (gráfico 1). A destinação dos gastos será apresentada em detalhes adiante. Considerando-se que o total dos gastos ambientais do governo federal foi de R$ 175,75 bilhões entre 2001 e 2022, os gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens responderam por 7,06%, o quarto mais importante em valor entre as dezesseis classes de atividades ambientais definidas pela ONU (Viana, 2024). O gráfico 1 mostra também grande variação nos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens na última década, com importantes oscilações no caso do MMA, com valores anuais mínimos de aproximadamente R$ 300 milhões em 2018, 2021 e 2022, e quase R$ 800 milhões em 2017. Adicionalmente, destacam-se gastos do MD em 2013-2014 e 2019-2022, em atividades de combate ao desmatamento ilegal e incêndios florestais, especialmente em Unidades da Federação (UFs) da Amazônia Legal. No primeiro caso, os gastos decorreram do apoio do Exército à atuação do Ibama na Operação Hileia Pátria, que ocorreu em 2013 (Ibama, 2014), e no segundo caso das despesas das Forças Armadas em três operações de garantia da lei e da ordem (GLO),18 destinadas a ações preventivas e repressivas contra delitos ambientais – combate ao desmatamento ilegal e incêndios florestais na Amazônia. Tais gastos totalizaram R$ 581,08 milhões entre 2019 e 2022 (Viana, 2024). Cabe destacar que no quadriênio mais recente ocorreu a transferência de recursos originários da Petrobras para o Ibama, recuperados pela Operação Lava Jato, no âmbito do processo de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n o 568. De acordo com a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), parte dos recursos recuperados foram destinados para aplicação em ações de prevenção, fiscalização e combate do desmatamento, incêndios florestais e ilícitos ambientais nos estados 18. De acordo com o Decreto no 3.897, GLO é uma operação militar conduzida pelas Forças Armadas, de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, que tem por objetivo a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Disponível em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/d3897.htm. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3038 de 2019 e 2020 também registraram valores expressivos em precatórios associados a UCs, R$ 217 milhões e R$ 102 milhões, respectivamente (gráfico 4). Lamentavelmente, consultas enviadas ao ICMBio a respeito dessas operações não foram respondidas pelo órgão. 3.2 Comportamento dos indicadores entre 2001 e 2022 O desempenho do governo federal em proteção da biodiversidade e das paisagens a partir dos indicadores adotados na pesquisa é apresentado em porcentagem do gasto total do orçamento federal (gráfico 5), em porcentagem do gasto efetivo não financeiro do orçamento federal (gráfico 6), em porcentagem do PIB (gráfico 7) e em reais per capita (gráfico 8). O governo federal gastou ao longo de 22 anos, em média, 0,018% ± 0,006% do total do orçamento federal, em proteção da biodiversidade e das paisagens. Ou, ainda, 0,044% ± 0,013% do gasto efetivo não financeiro. O gasto efetivo não financeiro corresponde à parte dos gastos do governo federal reservada à prestação dos serviços públicos, uma vez que desconsidera a totalidade dos registros de pagamentos de juros, encargos e amortizações da dívida pública, interna e externa (Fernandes, 2000; Castro et al., 2003). Dessa forma, é um indicador mais apropriado para explicitar o esforço orçamentário do governo para financiar determinados programas. O gasto médio em proteção da biodiversidade e das paisagens em relação ao PIB foi de 0,008% ± 0,002% ou, ainda, de R$ 2,84 ± 0,90 per capita, no período estudado. O comportamento dos indicadores é, em geral, semelhante ao longo dos 22 anos e aponta três períodos com gastos mais expressivos: aquele correspondente aos anos iniciais da série (anterior a 2003-2004), o segundo por volta de 2012-2015 e o terceiro a partir de 2019. Destaca-se que, a partir de 2012 e até o presente, observam-se grandes variações interanuais, sendo que 2018 apresenta os menores valores registrados na segunda década. Cabe destacar que 2017 teria tido valores também bastante deprimidos caso não tivesse ocorrido o pagamento de valor excepcionalmente elevado em precatórios, como anteriormente comentando. Tal valor correspondeu a quase metade do total do gasto em proteção da biodiversidade e das paisagens no referido ano (gráficos 1 e 4). Como será apresentado adiante, esse comportamento dos gastos no período inicial da série está fortemente relacionado a atividades de implantação de áreas protegidas (especialmente UCs e TIs, subclasse 6.1) e restauração de ecossistemas (subclasse 6.2); ações de apoio aos povos e comunidades tradicionais, implantação de UCs (subclasse 6.1) e combate ao desmatamento e incêndios florestais (subclasse 6.2) no período TEXTO para DISCUSSÃO 32 3038 intermediário; e de combate ao desmatamento e incêndios florestais no período mais recente (2019 em diante). GRÁFICO 5 Gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens do governo federal (2001-2022) (Em % do gasto total do orçamento federal) 0,030 0,025 0,020 0,015 0,010 0,005 0,000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Fonte: Siga Brasil. Elaboração do autor. GRÁFICO 6 Gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens do governo federal (2001-2022) (Em % do gasto efetivo não financeiro do orçamento federal) 0,08 0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,00 2 001 2 002 2 003 2 004 2 005 2 006 2 007 2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014 2 015 2 016 2 017 2 018 2 019 2 020 2 021 2 022 0,02 0,01 Fonte: Siga Brasil. Elaboração do autor. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3038 GRÁFICO 7 Gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens do governo federal (2001-2022) (Em % do PIB) 0,012 0,010 0,008 0,006 0,004 0,002 0,000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Fonte: Siga Brasil. Elaboração do autor. GRÁFICO 8 Gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens do governo federal (2001-2022) (Em R$ per capita) 5,00 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 0,00 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2,00 1,50 1,00 0,50 Fonte: Siga Brasil. Elaboração do autor. TEXTO para DISCUSSÃO 34 3038 Cabe notar que o comportamento dos gastos do Brasil em meio ambiente guarda relação, até certo ponto, com o contexto econômico do país (WWF-Brasil e Associação Contas Abertas, 2018; Viana et al., 2020; Viana, 2024). Por exemplo, Viana et al. (2020) relacionaram a redução nos gastos ambientais do país observada no período inicial da série à crise de confiança em relação à gestão da política econômica do país após a eleição presidencial de 2002, conforme Flingespan (2005). Com a manutenção da política macroeconômica preexistente pelo primeiro governo Lula, a confiança retorna e a economia do país volta a crescer, até por volta de 2014, quando uma forte recessão econômica se instala (Paula e Pires, 2017), com impactos severos nos gastos públicos em meio ambiente (WWF-Brasil e Associação Contas Abertas, 2018; Viana et al., 2020), mas também em outros setores do governo, como ciência, tecnologia e inovação (Angelo, 2019; Gibney, 2015; Magnusson et al., 2018; Marques, 2017) e agricultura familiar (Lima et al., 2019). Entretanto, a recuperação dos gastos ambientais nos anos finais da série, que correspondem ao período Bolsonaro (Viana, 2024), se dá a despeito de um contexto econômico desfavorável, de forte instabilidade e de recessão econômica, em consequência da pandemia de covid-19 (CEPAL, 2021; 2022; Pinheiro e Matos, 2021). Especificamente no caso dos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens, essa recuperação mais recente ocorreu devido ao forte incremento nos gastos em combate ao desmatamento e aos incêndios florestais, e se explica pela priorização orçamentária desse tema pelo governo que assumiu em 2019. Infelizmente, essa priorização orçamentária ocorreu concomitantemente a mudanças de larga escala nas políticas ambientais – em particular, as alterações no processo sancionador ambiental (Capelari et al., 2020; Lopes e Chiavari, 2021) e a priorização orçamentária da participação das Forças Armadas nas atividades de comando e controle em detrimento dos órgãos ambientais. Estes fatores provavelmente contribuíram para a manutenção da tendência de aumento do desmatamento durante três dos quatro anos correspondentes ao período Bolsonaro (Viana, 2024), como se verá na subseção 3.5. Por fim, cabe recordar que a recuperação nos gastos se deveu, de forma expressiva e de caráter excepcional, aos recursos aportados no combate ao desmatamento, incêndios florestais e ilícitos ambientais na Amazônia, conforme a decisão da ADPF no 568 do STF. 3.3 Comparação dos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens entre os governos centrais do Brasil e de três países latino-americanos Os gastos do Brasil em relação a três países latino-americanos selecionados (Chile, Costa Rica e Peru) revela que o país gasta pouco, proporcionalmente, em proteção da biodiversidade e das paisagens (gráficos 9 a 11). O Brasil e o Peru praticamente TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3038 se equivalem em relação ao percentual de participação do gasto em proteção da biodiversidade e das paisagens pelos governos centrais em relação ao PIB (gráfico 9). Os valores percentuais foram os seguintes: para o Brasil, valor médio de 0,014% do PIB, no período 2008-2015, e valor médio de 0,011%, no período 2008-2022; para o Chile, 0,031%, em 2012; para a Costa Rica, 0,075%, em 2015; e para o Peru, valor médio de 0,012% (2008, 2010 e 2013). A Costa Rica proporcionalmente gasta, em relação ao PIB, cerca de seis vezes mais em proteção da biodiversidade e das paisagens quando comparada ao Brasil e ao Peru, e pouco mais do que o dobro do Chile (gráfico 9). GRÁFICO 9 Gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens dos governos centrais do Brasil, Chile, Costa Rica e Peru (Em % do PIB) 0,080 0,070 0,060 0,050 0,040 0,030 0,000 0,020 0,010 Brasil (1) Brasil (2) Chile Costa Rica Peru 0,014 0,011 0,031 0,075 0,012 Fonte: Brasil (Siga Brasil); Chile (CEPAL, 2015); Costa Rica (CEPAL, 2018); e Peru (Novoa e Goy, 2017). Elaboração do autor. Obs.: Brasil (1), valor médio de 2008 a 2015; Brasil (2), valor médio de 2008 a 2022; Chile, valor de 2012; Costa Rica, valor de 2015; e Peru, valor médio dos anos de 2008, 2010 e 2013. No caso dos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens em relação ao gasto total do governo central, o Brasil apresentou o menor percentual de participação entre os países selecionados (gráfico 10). Os valores percentuais registrados foram os seguintes: para o Brasil, valor médio de 0,036% do gasto total do governo central no período 2008-2015, e 0,033% no período 2008-2022; para o Chile, 0,139%, em 2012; para a Costa Rica, 0,358%, em 2015; e para o Peru, valor médio de 0,110% (2008, 2010 e 2013). Ou seja, o gasto do governo central da Costa Rica para a proteção da biodiversidade e das paisagens é, proporcionalmente, cerca de dez vezes aquele do governo central do Brasil. TEXTO para DISCUSSÃO 36 3038 GRÁFICO 10 Gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens dos governos centrais do Brasil, Chile, Costa Rica e Peru (Em % do gasto total do governo central) 0,400 0,350 0,300 0,250 0,200 0,150 0,000 0,100 0,050 Brasil (1) Brasil (2) Chile Costa Rica Peru 0,036 0,033 0,139 0,358 0,110 Fonte: Brasil (Siga Brasil); Chile (CEPAL, 2015); Costa Rica (CEPAL, 2018); e Peru (Novoa e Goy, 2017). Elaboração do autor. Obs.: Brasil (1), valor médio de 2008 a 2015; Brasil (2), valor médio de 2008 a 2022; Chile, valor de 2012; Costa Rica, valor de 2015; Peru, valor médio dos anos de 2008, 2010 e 2013. Finalmente, com relação aos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens em dólares americanos per capita, os valores registrados para o governo central do Brasil são superiores apenas aos valores estimados para o governo central do Peru (gráfico 11). Os valores médios per capita registrados foram, para o Brasil, de US$ 1,23, no período 2008-2015, e US$ 0,98, no período 2008-2022; e para o Peru, US$ 0,72 (2008, 2010 e 2013). Para o Chile, os valores per capita foram de US$ 5,07 em 2012; e para a Costa Rica, US$ 8,20 em 2015. Os valores dos indicadores sugerem que os governos que se sucederam entre 2001 e 2022 no Brasil atribuíram uma importância orçamentária à agenda de proteção da biodiversidade e das paisagens semelhante àquela do Peru, e inferior àquela dada pelo Chile e pela Costa Rica. Dessa maneira, o país com maior biodiversidade do planeta gasta valores tímidos com a agenda de proteção da biodiversidade e das paisagens relativamente ao Peru, ao Chile e à Costa Rica. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 3038 GRÁFICO 11 Gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens dos governos centrais do Brasil, Chile, Costa Rica e Peru (Em US$ per capita, valores correntes) 9 8 7 6 5 4 0 3 2 1 Brasil (1) Brasil (2) Chile Costa Rica Peru 1,23 0,98 5,07 8,20 0,72 Fontes: Brasil (Siga Brasil); Chile (CEPAL, 2015); Costa Rica (CEPAL, 2018); e Peru (Novoa e Goy, 2017). Elaboração do autor. Obs.: Brasil (1), valor médio de 2008 a 2015, em valores correntes de 2015; Brasil (2), valor médio de 2008 a 2022, em valores correntes de 2022; Chile, valores correntes de 2012; Costa Rica, valores correntes de 2015; e Peru, valor médio de 2008, 2010 e 2013, em valores correntes de 2015. 3.4 Comparação entre as estimativas dos gastos em biodiversidade pelas classificações CEA, Cofog e Iniciativa Biofin O gráfico 12 apresenta o resultado da comparação dos gastos com a agenda de proteção da biodiversidade a partir dos resultados da pesquisa, que utiliza a CEA, em relação a duas estimativas disponíveis para o Brasil. Em comum, as três utilizam o OGU como fonte de dados primária. Mas, diferem em aspectos metodológicos, como descrito no item 2.4. A estimativa gerada pela Iniciativa Biofin foi a que apresentou os valores anuais mais elevados (média de R$ 4,46 ± 0,83 bilhões), seguida pela Cofog (média de R$ 2,90 ± 0,47 bilhões) e pela CEA (média de R$ 0,67 ± 0,19 bilhão). A estimativa Cofog ajustada, por sua vez, tendeu a se aproximar bastante da estimativa obtida pela aplicação da CEA ao OGU. A estimativa CEA + ICMBio, por fim, adiciona aos valores apurados pela CEA as despesas com pessoal ativo e administração do ICMBio (gráfico 12). O maior valor da Iniciativa Biofin decorre da grande amplitude das tipologias de temas ambientais que podem vir a produzir algum impacto positivo sobre a biodiversidade, conforme a metodologia desenvolvida pelo PNUD (PNUD, 2018; 2019, anexo I). TEXTO para DISCUSSÃO 38 3038 Considerando-se a definição de gasto em biodiversidade pela Iniciativa Biofin, no limite, praticamente todo gasto em meio ambiente pode vir a beneficiar, de alguma maneira, a proteção e a conservação da biodiversidade. No caso da elaboração da BER no México, por exemplo, cujo governo adota o sistema CEA na classificação dos gastos em proteção ambiental (ou seja, o grupo I da CEA), foram identificadas compatibilidades entre a Iniciativa Biofin e as classes CEA 2 (gestão de efluentes líquidos), 4 (proteção e recuperação do solo e dos recursos hídricos), 6 (proteção da biodiversidade e das paisagens), 8 (pesquisa e desenvolvimento para a proteção ambiental) e 9 (outras atividades de proteção ambiental) (UNDP, 2018; PNUD, 2018). Um exercício realizado com os dados da presente pesquisa, que considera todas as dezesseis classes da CEA – nove do grupo I (proteção ambiental) e sete do grupo II (manejo dos recursos naturais), só não identificou compatibilidade na tipologia de ações orçamentárias do governo federal com a classe 5 (redução de poluição sonora, apêndice A), uma vez que não foram identificadas ações orçamentárias ligadas a essa classe no OGU (Viana et al., 2020; Viana, 2024). Em vários casos, uma mesma categoria de nível II da Iniciativa Biofin está associada a mais de uma classe da CEA (apêndice A). Dessa maneira, o maior valor de gasto em biodiversidade a partir da estimativa da Iniciativa Biofin (gráfico 12) decorre da adição de gastos associados a uma grande diversidade de temas ambientais que a metodologia da Iniciativa Biofin considera como tendo o potencial de produzir impactos positivos sobre a biodiversidade. GRÁFICO 12 Gastos em biodiversidade estimados pelo método da Iniciativa Biofin e pelos sistemas de classificação de gastos da Cofog e da CEA (2010-2022) (Em R$ bilhões) 6 5 4 3 2 1 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Biofin Cofog Cofog ajustada CEA CEA + ICMBio Fonte: Iniciativa Biofin (PNUD, 2019); Cofog (STN e SOF); e CEA (Siga Brasil). Elaboração do autor. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 3038 Não foi possível explorar com detalhes os resultados da aplicação da BER no Brasil, porque o relatório com os resultados não apresenta elementos que permitam conhecer características da metodologia adotada com o detalhamento necessário (seção 2), além de não identificar as ações orçamentárias associadas às categorias de nível I (9) e de nível II (63) da Iniciativa Biofin (apêndice A). Adicionalmente, devido à ponderação dos gastos, com a aplicação do CCB, que atribui pesos à estimativa do grau de impacto positivo do gasto em biodiversidade em cada uma das categorias de nível II, os valores finais dos gastos em biodiversidade apresentados na publicação podem não corresponder a valores alocados a um programa, política ou ação orçamentária, mas a uma fração do valor (PNUD, 2019). A despeito dessas limitações, é possível inferir algumas definições metodológicas adotadas na elaboração da BER Brasil. Por exemplo, um importante componente do gasto ambiental do governo federal de acordo com Viana et al. (2020) e Viana (2024) não foi considerado na BER Brasil: o pagamento do seguro-defeso ao pescador artesanal. Essa inferência é possível devido aos baixos valores de gastos associados à categoria nível II pesca sustentável em PNUD (2019), cujo gasto total no período 2012-2017, em valores de 2017, foi pouco superior a R$ 10 milhões, enquanto o gasto com o seguro-defeso chegou a ultrapassar R$ 3 bilhões, em 2015, em valores de 2020 (Viana et al., 2020). Ainda com relação à tipologia ou temática das ações orçamentárias existente no OGU e não consideradas na BER Brasil, destacam-se, entre outras, as seguintes: mitigação de gases do efeito estufa (GEEs); proteção da qualidade do ar e do clima; gestão de efluentes; gestão de resíduos sólidos; e energia sustentável. Todos esses temas receberam peso 0% no CCB, o que leva à conclusão de que as ações orçamentárias associadas aos mesmos e existentes no OGU foram avaliadas pelo estudo como não tendo impacto positivo sobre a biodiversidade. De outra forma, no caso da BER do México, os valores do CCB para os temas citados no parágrafo anterior foram os seguintes: mudanças climáticas, 15%; tratamento de efluentes, 25%; e manejo de resíduos, energia e uso eficiente da água, 25% (PNUD, 2018). Essas diferenças no tratamento dado a esses temas no que diz respeito ao CCB entre as revisões do Brasil e do México chamam atenção, e não existem informações na BER Brasil que permitam compreender a interpretação de impacto nulo sobre a biodiversidade dada aos gastos relacionados a esses temas. De acordo com a BER México, para os pesos atribuídos no CCB foram considerados os temas e os possíveis efeitos sobre a biodiversidade, considerando-se a experiência mexicana, com a ressalva de que os impactos das intervenções governamentais poderiam ser diferentes em outros países (PNUD, 2018). Entretanto, no caso do Brasil, não parece haver elementos que TEXTO para DISCUSSÃO 40 3038 permitam considerar que intervenções governamentais nessas temáticas viriam a ser inócuas no que diz respeito a impactos positivos sobre a biodiversidade. No caso da Cofog, é notável a convergência da estimativa Cofog ajustada com a estimativa do gasto pela CEA, certamente influenciada pela origem comum da CEA e da Cofog, derivadas da CEPA da ONU23 (a classe 6 da CEA corresponde à subfunção 05.4 da Cofog, denominada proteção da biodiversidade e da paisagem, no caso da Cofog, quadro 2), bem como pela razoável convergência na sistemática de classificação das ações orçamentárias. Dessa forma, a diferença observada entre as estimativas Cofog e CEA decorre, em larga medida, de a primeira incluir adequações metodológicas não aplicadas na segunda. Segundo a STN e a SOF, tais adequações são empregadas para compatibilizar o valor final da Cofog com o valor da despesa apurado de acordo com o Manual de Estatísticas de Finanças Públicas, do FMI (Brasil, 2023b). Adicionalmente, a metodologia adotada pela STN e pela SOF para estimar o gasto em proteção da biodiversidade e da paisagem aloca nessa subfunção a integralidade dos gastos com pessoal ativo e demais despesas administrativas do ICMBio e do Ibama.24 Destaca-se que a redução nos gastos estimados pela Cofog entre 2010 e 2022 pode ter sido fortemente influenciada pela redução da despesa com o pagamento de vencimentos e vantagens fixas (pessoal civil), ou seja, uma consequência da diminuição do quantitativo de servidores ativos do Ibama e do ICMBio, órgãos vinculados ao MMA, conforme Viana (2024). A listagem das ações orçamentárias classificadas na subfunção 05.4 da Cofog – proteção da biodiversidade e da paisagem – é apresentada no apêndice B deste texto. Cabe notar que parte das ações classificadas na subfunção 05.4 da Cofog não foram consideradas como pertencentes à classe 6 da CEA (proteção da biodiversidade e das paisagens) pela pesquisa, tal qual indicado no apêndice B. Como apontado, a exclusão das adequações metodológicas e dos gastos com pessoal e administração do ICMBio e do Ibama contribuíram para aumentar o alinhamento da estimativa Cofog ajustada com a estimativa CEA. De outra forma, particularidades na sistemática de classificação das ações orçamentárias, bem como certas 23. Para detalhes, ver seção 2. 24. Observação pessoal do autor, fundamentada na inspeção e na análise dos dados disponibilizados pela STN e usados na pesquisa. Ainda a esse respeito, e considerando-se os demais entes da esfera ambiental do governo federal: os gastos com servidores ativos e administração do Serviço Florestal Brasileiro (SFB) são classificados pela STN e pela SOF na subfunção orçamentária 04.2 (assuntos econômicos: agricultura, silvicultura, pesca e caça), e os do MMA na subfunção orçamentária 05.6 (proteção ambiental – proteção ambiental não especificada). Os gastos da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), agora vinculada ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, são classificados na subfunção 06.2 (habitação e serviços comunitários – abastecimento de água). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 3038 No caso do tema projetos para a proteção, a conservação e o uso sustentável da biodiversidade, destacam-se ações orçamentárias vinculadas ao Projeto de Conservação e Utilização Sustentável da Diversidade Biológica Brasileira (Probio) e ao Projeto Nacional de Ações Integradas Público-Privadas para a Biodiversidade (Probio II), entre outros, que apoiaram uma variedade de iniciativas, estudos e subprojetos demonstrativos. As experiências e informações acumuladas por meio desses projetos foram utilizadas para a formulação, a implantação, a operação e o aperfeiçoamento de políticas públicas em biodiversidade (Brasil, 1998; 2002; 2010; 2016). Tais projetos foram desenvolvidos nos anos iniciais da série (o Probio de 1996 a 2006 e o Probio II de 2009 a 2014) e contaram com doações do Fundo Global para o Meio Ambiente (Global Environmental Facility – GEF). 28 Assim, a tendência observada nos gastos reflete predominantemente as fases de execução desses projetos. As ações orçamentárias fomento a projetos de conservação e utilização sustentável da diversidade biológica (Probio) e fomento a projetos de conservação, uso e recuperação da biodiversidade (Probio I e II) totalizaram R$ 182,87 milhões entre 2001 e 2013, 71,00% dos gastos nesse tema. No caso do tema espécies, a tendência de diminuição nos gastos chama atenção, pois as ações orçamentárias identificadas como associadas ao tema são relacionadas à fiscalização, à conservação e ao manejo de espécies, inclusive aquelas ameaçadas de extinção, bem como ao monitoramento e ao manejo de espécies exóticas. Entende-se que as atividades relacionadas a esses temas são de caráter contínuo, portanto seria esperado haver certa regularidade no montante de recursos alocados para o custeio de tais atividades. Entretanto, a partir de 2017 os gastos diminuíram fortemente. Devido ao pequeno valor destinado a tais atividades, é possível que as ações orçamentárias que recepcionavam os valores que as custeavam tenham sido convertidas em POs de outras ações ambientais e, portanto, não foram registrados a partir do método adotado na pesquisa.29 Aperfeiçoamento futuro, com a análise e a classificação dos POs das ações orçamentárias ambientais, poderá indicar a persistência de tais gastos. A tabela 3 apresenta os valores totais e as médias anuais dos gastos nos temas acervos e inventários, conservação e uso sustentável, espécies e recursos genéticos. 28. Disponível em: http://www.thegef.org/. 29. Para mais detalhes sobre POs, ver Viana (2024). TEXTO para DISCUSSÃO 48 3038 TABELA 3 Valores totais e médias anuais dos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens do governo federal (2001-2022) (Em R$ milhões) Subclasse da CEA e tema Gasto total % Gasto médio 6.1 Proteção, conservação e uso sustentável Acervos e inventários 148,55 1,20 6,75 ± 4,10 Projetos para a proteção, a conservação e o uso sustentável da biodiversidade 257,53 2,08 11,71 ± 11,76 Espécies 219,22 1,77 9,96 ± 8,91 Recursos genéticos 106,52 0,86 4,84 ± 6,76 Ações de apoio aos povos e comunidades tradicionais 691,40 5,57 31,43 ± 47,28 Proteção de TIs 1.338,89 10,80 60,86 ± 31,57 Proteção de territórios quilombolas 455,79 3,68 20,72 ± 24,95 Proteção de UCs 3.940,29 31,77 179,10 ± 128,59 6.2 Restauração de ecossistemas e combate ao fogo e ao desmatamento Combate ao fogo e ao desmatamento 4.358,29 35,14 198,10 ± 131,69 Restauração de ecossistemas 473,03 3,81 21,50 ± 15,88 6.4 Políticas e gestão Gestão 323,27 2,61 14,69 ± 8,13 Tratados e instituições internacionais 89,31 0,72 4,06 ± 3,29 Fonte: Siga Brasil. Elaboração do autor. O gráfico 15 mostra o comportamento dos gastos nos quatro temas remanescentes da subclasse 6.1: proteção de territórios quilombolas; proteção de TIs; proteção de UCs; e ações de apoio aos povos e às comunidades tradicionais existentes nesses territórios. No caso dos temas relacionados às áreas especialmente protegidas, os maiores gastos ocorreram em atividades de proteção para UCs, seguidas das TIs e dos territórios quilombolas. Ao longo dos 22 anos estudados, ocorreram vários picos nos gastos. Na maioria dos casos, tais picos estão relacionados a gastos com o elemento de despesa aquisição de imóveis, em ações orçamentárias associadas à regularização fundiária, tais como indenização das benfeitorias e de terras aos ocupantes de imóveis em áreas reconhecidas para as comunidades quilombolas, e consolidação territorial das UCs federais; e ao elemento de despesa sentenças judiciais, o qual, como comentado anteriormente, relaciona-se predominantemente ao pagamento de precatórios em processos de desapropriação de áreas particulares incidentes, principalmente, em UCs (gráfico 16). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 49 3038 GRÁFICO 15 Gastos nos temas de proteção de territórios quilombolas, TIs e UCs, e em ações de apoio aos povos e comunidades tradicionais existentes nesses territórios, pelo governo federal (2001-2022) (Em R$ milhões) 0 100 200 300 400 500 600 700 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Apoio aos povos e comunidades tradicionais Proteção de TIs Proteção de territórios quilombolas Proteção de UCs Fonte: Siga Brasil. Elaboração do autor. GRÁFICO 16 Gastos com regularização fundiária de áreas especialmente protegidas pelo governo federal (2001-2022) (Em R$ milhões) 0 150 200 250 300 350 400 500 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 450 TIs Territórios quilombolas UCs 50 100 Fonte: Siga Brasil. Elaboração do autor. TEXTO para DISCUSSÃO 50 3038 O total dos gastos com aquisição e indenização por imóveis incidentes sobre áreas especialmente protegidas por lei entre 2001 e 2022 foi de R$ 1.819,19 milhões (ou R$ 1,82 bilhão), sendo R$ 1.412,75 milhões associados a UCs, R$ 352,94 milhões associados a territórios quilombolas e R$ 53,50 milhões a TIs (gráfico 16). Esses valores representam percentuais médios anuais dos gastos com aquisição e indenização de imóveis de aproximadamente 23% para territórios quilombolas, 3% para TIs e 74% para UCs. Destaca-se ainda que o principal elemento de despesa associado a cada um desses três temas foi: aquisição de imóveis, no caso de territórios quilombolas (R$ 347,82 milhões ou 76,31% do gasto total); indenizações e restituições (R$ 478,88 milhões ou 35,77% do total), no caso das TIs; e sentenças judiciais (R$ 1.099,68 milhões ou 27,91% do total), no caso das UCs. Provavelmente, parte significativa do valor gasto em indenizações e restituições relacionado às TIs está vinculado a processos de reconhecimento e regularização desses territórios, uma vez que o art. 231 da Constituição Federal de 1988 (CF/1988) prevê apenas o pagamento de indenizações a benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé.30 A tendência dos gastos na proteção de TIs foi de contínua redução entre 2001 e 2017, e de recuperação a partir de então, mas em patamar inferior ao registrado no passado (gráfico 15). Esse comportamento está correlacionado ao quantitativo de TIs declaradas e homologadas, que variou ao longo dos anos e nos vários mandatos presidenciais, e foi muito maior no passado, nos anos iniciais da série (tabela 4). Entre 2016 e 2022, apenas uma TI foi homologada, e nenhuma TI foi declarada ou homologada31 durante o período Bolsonaro. TABELA 4 Brasil: quantitativo e extensão das TIs declaradas e homologadas, por mandato presidencial (1985-2022) Presidente (período) TIs declaradas TIs homologadas1 Quantitativo2 Extensão (ha)2 Quantitativo 2 Extensão (ha)2 Jair Bolsonaro (jan. 2019 a dez. 2022) 0 0 0 0 Michel Temer (maio 2016 a abr. 2018) 3 3.397.569 1 19.216 (Continua) 30. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. 31. Declaração e homologação correspondem a etapas do processo de reconhecimento desses territórios pelo governo federal. Declaração corresponde, em linhas gerais, à etapa em que os limites são publicizados, enquanto a homologação é a etapa na qual a demarcação é oficializada por decreto presidencial. Disponível em: https://pib.socioambiental.org/pt/Demarca%C3%A7%C3%B5es#. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 51 3038 (Continuação) Presidente (período) TIs declaradas TIs homologadas1 Quantitativo2 Extensão (ha)2 Quantitativo 2 Extensão (ha)2 Dilma Rousseff (jan. 2015 a maio 2016) 15 932.665 10 1.243.549 Dilma Rousseff (jan. 2011 a dez. 2014) 11 1.096.007 11 2.025.406 Luiz Inácio Lula da Silva (jan. 2007 a dez. 2010) 51 3.008.845 21 7.726.053 Luiz Inácio Lula da Silva (jan. 2003 a dez. 2006) 30 10.282.816 66 11.059.713 Fernando Henrique Cardoso (jan. 1999 a dez. 2002) 60 9.033.678 31 9.699.936 Fernando Henrique Cardoso (jan. 1995 a dez. 1998) 58 26.922.172 114 31.526.966 Itamar Franco (out. 1992 a dez. 1994) 39 7.241.711 16 5.432.437 Fernando Collor (mar. 1990 a set. 1992) 58 25.794.263 112 26.405.219 José Sarney (abr. 1985 a mar. 1990) 39 9.786.170 67 14.370.486 Fonte: Instituto Socioambiental. Disponível em: https://pib.socioambiental.org/pt/ Situa%C3%A7%C3%A3o_jur%C3%ADdica_das_TIs_no_Brasil_hoje. Elaboração: Instituto Socioambiental, com adaptações do autor. Notas: 1 Inclui nove terras reservadas por decreto: uma no governo Sarney, três no governo Collor, uma no primeiro mandato de Lula e duas no segundo mandato de Lula da Silva. 2 As colunas quantitativo e extensão não devem ser somadas, pois várias TIs homologadas em um governo foram redefinidas e novamente homologadas. Por exemplo, a TI Baú, que já havia sido declarada no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) com 1.850.000 ha, no governo Lula foi reduzida para 1.543.460 ha. Também a TI Raposa Serra do Sol, que já tinha sido declarada em 1998 no governo FHC, foi posteriormente declarada por Lula, com a mesma extensão. Nesses casos, a extensão foi contabilizada duas vezes, o que impede a simples somatória dos campos. No processo de demarcação das TIs na Amazônia, houve a importante contribuição do Projeto Integrado de Proteção às Populações e Terras Indígenas na Amazônia Legal (PPTAL) (Montanari Júnior, 2012), um dos componentes do Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7). Implementado entre 1994 e 2009, com a participação do governo federal, governos estaduais, sociedade civil, governos estrangeiros, instituições internacionais e agências de cooperação, o projeto tinha por objetivo apoiar iniciativas para a utilização sustentável dos recursos naturais na Amazônia e na Mata Atlântica (Brasil, 2009). Até meados de 2005, o PPTAL havia identificado 60 TIs e demarcado 92, das quais 87 foram homologadas (Viergever, 2005). No caso da recente recuperação das despesas em proteção de TIs (gráfico 15), entre 2019 e 2022 foram gastos R$ 163 milhões na ação fiscalização e demarcação de TEXTO para DISCUSSÃO 52 3038 TIs, localização e proteção de povos indígenas isolados e de recente contato, além de R$ 17 milhões na ação aquisição de imóvel rural para estabelecimento de reserva indígena (gráficos 14 e 15), atividades que indicam que o processo de demarcação desses territórios não parou completamente, a despeito de o ex-presidente Bolsonaro haver declarado que não faria demarcações em seu governo. 32 No caso do tema proteção de UCs, o comportamento dos gastos mostra uma mudança de patamar após 2008. A criação do ICMBio em 2007 pode ter contribuído para esse incremento nos gastos na gestão e na proteção de UCs, embora o órgão tampouco tenha escapado ileso da tendência geral de redução após 2013. Lembre-se também que os valores gastos em 2017 e 2019 se deveram a despesas episódicas e excepcionalmente elevadas com o pagamento de precatórios associados a processos judiciais de desapropriação de propriedades particulares incidentes sobre UCs (gráficos 15 e 16). Adicionalmente, no contexto dos gastos com UCs, deve ser considerado o papel estruturante da Lei n o 9.985 de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC). Essa lei criou o aparato técnico, jurídico e conceitual que permitiu a gestão mais adequada das UCs, uma vez que descreve os objetivos, as diretrizes e os limites de atividades de cada categoria, balizando os processos de tomada de decisão das diferentes instâncias envolvidas na gestão ambiental (Castro Junior, Coutinho e Freitas, 2012). Nesse processo de estruturação da gestão ambiental, destaca-se também o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), instituído pelo Decreto no 5.758 de 2006, que introduziu uma nova concepção de conservação, integrando os ecossistemas e as paisagens por meio das áreas protegidas delimitadas e fragmentos esparsos. Assim, agregou ao processo de proteção da biodiversidade e das paisagens as TIs e os territórios quilombolas (Castro Junior, Coutinho e Freitas, 2012; Coelho, 2018). Todos esses fatores, além da estratégia de criação de áreas protegidas para a contenção ao desmatamento ilegal (Brasil, 2023c), certamente contribuíram para um incremento na dinâmica de criação de UCs, pois praticamente metade das UCs federais e quase 80% da extensão em área foram constituídas a partir dos anos 2000 (tabela 5). A despeito desses importantes resultados, persiste o desafio de proteção da biodiversidade e das paisagens por UCs, além dos territórios ocupados por povos indígenas e quilombolas. No caso das UCs, por exemplo, o TCU estimou que, com a manutenção do pagamento de indenizações da ordem de aproximadamente R$ 70 milhões a.a. entre 32. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2019-08/ bolsonaro-diz-que-nao-fara-demarcacao-de-terras-indigenas. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 53 3038 2009 e 2012, seriam necessários cerca de cem anos para se solucionar a questão da desapropriação de terras para regularização fundiária (Brasil, 2013). Um prazo dessa ordem para a desapropriação das terras localizadas em UCs não é razoável e indica que essa agenda vem sendo subfinanciada pelo governo federal. TABELA 5 Brasil: quantitativo e extensão das UCs federais criadas, por período ou década (1930-2010) Período ou década Quantitativo Área (km2) 1930-1970 37 74.373 1980 86 153.530 1990 54 135.230 2000 121 388.750 2010 36 962.333 Total 334 1.714.217 Fonte: ICMBio. https://www.gov.br/icmbio/pt-br/assuntos/dados_geoespaciais/mapa-tematicoe-dados-geoestatisticos-das-unidades-de-conservacao-federais/LimiteUCsFederais_122022_ shp.rar. Acesso em: 17 jan. 2023. Elaboração do autor. Por fim, das despesas em ações de apoio aos povos e comunidades tradicionais, o montante de R$ 612,80 milhões foi destinado ao programa BV – abordado na subseção 3.1 – entre 2011 e 2017 (gráfico 15), o que representou 88,63% do gasto total desse tema. Os valores totais e médias anuais dos gastos nos temas proteção de territórios quilombolas, proteção de TIs e proteção de UCs, e em ações de apoio aos povos e comunidades tradicionais são apresentados na tabela 3. O gráfico 17 apresenta os gastos relacionados aos dois temas que compõem a subclasse 6.2 (restauração de ecossistemas e combate ao fogo e ao desmatamento). No tema restauração de ecossistemas, os gastos tenderam a ser maiores nos anos iniciais e finais da série, e esses comportamentos estão fortemente relacionados à execução de quatro ações orçamentárias, que juntas respondem por 80% dos gastos: implantação de corredores ecológicos (despesas de R$ 133,80 milhões entre 2004 e 2015); implementação da recuperação ambiental da bacia carbonífera de Santa Catarina (despesas de R$ 107,30 milhões entre 2011 e 2022); fomento a projetos de preservação ambiental e à recuperação de danos causados pela indústria do petróleo (R$ 76,16 milhões entre 2001 e 2004); e recuperação de áreas degradadas – ferrovias federais (R$ 64,62 milhões entre 2018 e 2021). TEXTO para DISCUSSÃO 54 3038 Com relação às duas principais ações orçamentárias, a primeira foi relacionada ao Projeto Corredores Ecológicos (PCE), outro dos vários componentes do PPG7. Quanto ao PCE, a finalidade era promover a conexão entre unidades de proteção, reservas privadas e TIs de uma determinada região, superando barreiras naturais ou induzidas pelos seres humanos, possibilitando a dispersão de espécies animais e vegetais (Brasil, 2009). No caso da segunda ação orçamentária, ela está associada a uma decisão judicial que imputou à União o dever de recuperar as áreas degradadas das empresas de mineração falidas ou insolventes que atuaram na região carbonífera sul-catarinense (Brasil, 2020). O valor total dos gastos em restauração de ecossistemas entre 2001 e 2022 foi de R$ 473,03 milhões, com a média anual de R$ 21,50 ± 15,88 milhões (tabela 3). O segundo tema, combate ao fogo e ao desmatamento, apresentou gastos muito superiores quando comparado ao primeiro, sendo aquele com maior despesa entre os doze identificados nessa pesquisa relacionados à proteção da biodiversidade e das paisagens (gráfico 17, tabela 3). São nítidos dois grandes picos nos gastos, o primeiro no quadriênio 2012-2015 e o segundo no quadriênio 2019-2022, sendo que o segundo responde por parcela importante da recente recuperação nos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens (gráfico 1). Como já comentado, os picos estão relacionados a gastos em atividades de apoio ao combate ao fogo e ao desmatamento, principalmente na Amazônia Legal. GRÁFICO 17 Gastos nos temas combate ao fogo e ao desmatamento e restauração de ecossistemas pelo governo federal (2001-2022) (Em R$ milhões) 0 100 200 300 400 500 600 700 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Combate ao fogo e ao desmatamento Restauração de ecossistemas Fonte: Siga Brasil. Elaboração do autor. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 55 3038 O gráfico 18 apresenta as taxas anuais de desmatamento na Amazônia Legal calculadas pelo Inpe. Observando-se as taxas de desmatamento e os gastos em combate ao fogo e ao desmatamento, a relação entre essas duas variáveis aparenta ser diferente entre os dois quadriênios citados: enquanto nos anos 2012-2015 o maior gasto está relacionado a um período com baixas taxas de desmatamento, nos anos 2019-2022 o maior gasto ocorre concomitantemente a taxas de desmatamento elevadas (gráficos 17 e 18). Viana (2024) analisou em detalhes os gastos do governo federal no combate ao desmatamento, aos incêndios florestais e aos ilícitos ambientais na Amazônia e concluiu que, normalmente, existe uma relação inversa entre o gasto federal e a taxa de desmatamento – ou seja, quanto maior o dispêndio federal, menor o índice de desflorestamento. Entretanto, mudanças em larga escala na política ambiental que ocorreram durante o governo Bolsonaro (Abessa et al., 2019; Capelari et al., 2020; Menezes e Barbosa Junior, 2021) contribuíram para que gastos maiores não tenham causado impacto importante no controle da taxa de desmatamento. Entre as mudanças mais significativas no período 2019-2022 relacionadas ao combate ao fogo e ao desmatamento, destacam-se: • o encerramento do bem-sucedido Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) e sua substituição pelo defi - ciente Plano Nacional de Controle do Desmatamento Ilegal e Recuperação da Vegetação Nativa; • a desarticulação normativo-institucional da política de controle do desmatamento na região; • a ênfase na atuação militar em atividades de combate ao desmatamento e ao fogo, inclusive com maior suporte orçamentário, em detrimento daquela realizada pelos órgãos ambientais; e • a paralisação do sistema sancionador do Ibama devido a mudanças introduzidas nos procedimentos administrativos relacionados à aplicação e ao processamento de infrações ambientais (Brasil, 2021a; Lopes e Chiavari, 2021; Viana, 2024). TEXTO para DISCUSSÃO 56 3038 GRÁFICO 18 Taxa de desmatamento na Amazônia Legal (2001-2022) (Em km2) 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022¹ Fonte: Inpe. Disponível em: https://www.gov.br/inpe/pt-br/assuntos/ultimas-noticias/ divulgacao-de-dados-prodes.pdf. Elaboração do autor. Nota: 1 Valor estimado para 2022. O gráfico 19, por fim, apresenta os gastos relacionados aos dois temas da subclasse 6.4 (políticas e gestão). Como já comentado, essa foi a subclasse da CEA que apresentou os menores gastos entre 2001 e 2022 (gráfico 13). Os gastos no tema gestão apresentaram grande variação, com tendência de crescimento ao longo dos 22 anos estudados, interrompido por forte retração entre 2012 e 2015. Como já comentado, as ações orçamentárias que foram classificadas nesse tema são muito diversas e relacionadas também a temas das subclasses 6.1 e 6.2, tendo em comum a característica de serem de caráter gerencial (quadro 1). Essa diversidade temática pode ser um dos fatores para explicar a variabilidade observada. Por exemplo, a ação gestão do uso sustentável da biodiversidade e recuperação ambiental totalizou gastos de R$ 86,30 milhões entre 2016 e 2022 (26,70% do total do tema) e trata, concomitantemente, de atividades associadas às subclasses 6.1 e 6.2. Assim, o incremento observado nos gastos nos anos finais da série foi fortemente influenciado pela execução dessa única ação orçamentária. O já mencionado aperfeiçoamento futuro do método da pesquisa, com a análise e a classificação dos POs das ações orçamentárias ambientais, provavelmente contribuirá para melhor discriminar os gastos ambientais nas subclasses temáticas propostas por essa pesquisa e, talvez, ajudar a melhor explicar comportamentos nos gastos como os observados TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 63 3038 de 2020.39 Como existe um alinhamento entre as políticas ambientais brasileiras e o EUDR, esse regulamento pode ser visto como uma oportunidade para aumentar a produção sustentável da agropecuária brasileira, inclusive com uma maior participação no mercado europeu. Entretanto, será necessário avançar na implementação do Código Florestal e do Cadastro Ambiental Rural, além de expandir as políticas de combate ao desmatamento e a implementação de sistemas nacionais de monitoramento e de rastreabilidade da produção (Lopes, Chiavari e Segovia, 2023). Ademais, existem dúvidas sobre o alcance de certas medidas e sobre a viabilidade da adoção, como a necessidade de identificar e segregar lotes por local de origem para evitar a mistura de produtos de origem conhecida com produtos de origem desconhecida, além de prazos e custos para a implementação da necessária rastreabilidade (Lopes, Chiavari e Segovia, 2023). O EUDR levou dezesseis países da América Latina e do Caribe (incluindo o Brasil), da África e da Ásia a enviarem, no segundo semestre de 2023, uma carta à presidência da União Europeia expressando preocupações com o caráter punitivo e discriminatório da normativa, bem como ressaltando a importância de que a União Europeia mantenha diálogo efetivo com os países exportadores das commodities agrícolas e derivados alcançados pela medida, com vistas a evitar rupturas no comércio e ônus excessivo para produtores. 40 Segundo a carta, o regulamento estabelece um sistema unilateral de avaliação de risco que seria discriminatório e punitivo, o que poderia ser inconsistente com as obrigações perante a Organização Mundial do Comércio (OMC). Como se vê, o desempenho ambiental dos países na proteção da biodiversidade e das paisagens implica diversos riscos econômicos e políticos. A solução para esse impasse ainda está por ser alcançada. 3.5.3 Desafios futuros para o custeio da proteção da biodiversidade e das paisagens Os resultados da pesquisa mostraram que ocorreu uma recuperação dos gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens durante o período Bolsonaro (2019-2022), explicada principalmente pelo aumento das despesas em atividades de combate do desmatamento e dos incêndios florestais, especialmente na Amazônia, com importante 39. Disponível em: https://environment.ec.europa.eu/topics/forests/deforestation/ regulation-deforestation-free-products_en. 40. Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/canais_atendimento/imprensa/notas-a-imprensa/ carta-de-paises-em-desenvolvimento-a-autoridades-europeias-sobre-a-entrada-em-vigor-da-chamada201clei-antidesmatamento201d-da-uniao-europeia. TEXTO para DISCUSSÃO 64 3038 participação do MD (gráfico 1).41 A despeito do aumento dos gastos nesse tema, as taxas de desmatamento persistiram aumentando no período 2019-2021, só mostrando inflexão em 2022 (gráfico 18), o último ano da gestão Bolsonaro. Como já mencionado, a manutenção do aumento na taxa de desmatamento provavelmente teve relação direta com mudanças de larga escala induzidas pelo governo Bolsonaro nas políticas e nas instituições ambientais, em especial nos procedimentos administrativos do Ibama relacionados à aplicação e processamento de infrações ambientais. A paralisação do sistema sancionador do Ibama teria passado a mensagem aos infratores de que era possível atuar livremente (Brasil, 2021a; Lopes e Chiavari, 2021). Assim, no ambiente político e institucional de então, era uma consequência natural que os incêndios e o desmatamento persistissem aumentando. Quanto à inversão da tendência de incremento na taxa de desmatamento em 2022, Viana (2024) associou a mudança à desmobilização das Forças Armadas do papel de coordenação da atuação federal, a partir de 2021, quando esta atribuição migrou para o MJSP. É importante destacar que, ao longo de pouco mais de duas décadas, foi encontrada uma correlação inversa entre, de um lado, o gasto em atividades de combate ao desmatamento, aos incêndios florestais e aos ilícitos ambientais e, de outro, a taxa de desmatamento estimada pelo Inpe, indicando que o apoio orçamentário do governo federal foi essencial para o controle dos incêndios florestais e do desmatamento. Mas, uma maior correlação durante o período de vigência do PPCDAm sugeriu que a existência de uma política pública bem estruturada para enfrentar o problema e a articulação institucional tornariam o impacto da atuação governamental mais efetivo (Viana, 2024). Ainda com relação à recente recuperação dos gastos, parte significativa do incremento, não se deve esquecer, foi consequência do aporte de recursos expressivos, de caráter excepcional, por decisão do STF. A chance de aporte semelhante ocorrer no futuro é, provavelmente, muito pequena. Assim, a fonte primária para os gastos em proteção da biodiversidade e das paisagens deve ser o OGU. O Brasil está no topo da lista dos dezessete países megadiversos do mundo, ou seja, aqueles que concomitantemente possuem elevada riqueza de espécies e elevado 41. Nessa descrição geral da tendência, consideram-se os gastos nos últimos dez anos e desconsideram-se os gastos excepcionalmente elevados ocorridos com o pagamento de precatórios decorrentes de decisões judiciais em processos relacionados à desapropriação de propriedades privadas para a regularização fundiária de áreas protegidas, que alcançaram valores bastante significativos, especialmente em 2017 (cerca de R$ 400 milhões ou 50% do gasto total no ano) e em 2019 (cerca de R$ 250 milhões ou 30% do gasto total no ano), conforme o gráfico 4. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 65 3038 grau de endemismo42 (Mittermeier et al., 1997). Esse trabalho buscou estimar e apresentar, de maneira detalhada e por meio de vários recortes, os gastos do país na proteção de sua biodiversidade e paisagens naturais. Para proteger e conservar esse patrimônio, o governo federal gastou entre 2001 e 2022, em média, R$ 564 milhões a.a. A título de comparação, essa despesa é inferior ao valor da produção anual de frutos do açaí retirados da natureza. Segundo a Pesquisa de Extrativismo e Silvicultura (PEVS), do IBGE, a produção de açaí oriundo do extrativismo avançou de R$ 577 milhões em 2017 para R$ 830 milhões a.a. em 2022.43 Mas, além de um produto do extrativismo, o açaí também é uma commodity agrícola (Borges et al., 2020; Freitas et al., 2021). O valor da produção oriunda de cultivos, entre 2017 e 2022, passou de R$ 3,47 bilhões para R$ 6,17 bilhões, segundo a pesquisa Produção Agrícola Municipal (PAM),44 igualmente realizada pelo IBGE. Esses números remetem à riqueza econômica, e não apenas biológica, que a biodiversidade brasileira representa. Considerando apenas 44 culturas agrícolas brasileiras, Giannini et al. (2015) estimaram o valor de US$ 12 bilhões a.a. para os serviços prestados por polinizadores a essas culturas. O serviço de polinização para 20 das 36 culturas produzidas no Pará em 2016 foi estimado em US$ 983,2 milhões, sendo o açaí o produto com maior participação no valor do serviço, US$ 635,6 milhões (Borges et al., 2020). Os gastos pelo governo federal em proteção da biodiversidade e das paisagens são, portanto, tímidos quando comparados não só a outros países, mas também ao valor econômico gerado por produtos da biodiversidade brasileira e aos serviços ambientais dela derivados. E, sem dúvida, igualmente pequenos em relação ao potencial econômico e à riqueza que a utilização sustentável da biodiversidade brasileira pode vir a gerar. De uma maneira geral, as economias tratam a natureza como uma fonte externa e ilimitada de estoques de recursos naturais e sumidouro de poluição, e não como a matriz onde o sistema econômico e, consequentemente, a humanidade estão inseridos (Dasgupta, 2021; Barbier, 2022). Os problemas ambientais impostos ao planeta pelo homem, como a crise de extinção das espécies e as mudanças climáticas, por exemplo, são consequências da maneira como a humanidade utiliza a natureza e os recursos naturais. 42. Riqueza corresponde ao quantitativo de espécies, enquanto endemismo corresponde à característica de uma espécie ocorrer exclusivamente em determinada região geográfica. 43. Disponível em: https://sidra.ibge.gov.br/pesquisa/pevs/quadros/brasil/2020. 44. Disponível em: https://sidra.ibge.gov.br/tabela/1613. TEXTO para DISCUSSÃO 66 3038 Barbier (2022) analisou duas falhas políticas, o subpreço e o subfinanciamento da natureza, que em seu entendimento contribuem para a mudança global no uso da terra e para a perda da biodiversidade: se as áreas naturais são baratas (ou seja, a natureza tem um valor pequeno), então convertê-las para agricultura, silvicultura e outros usos da terra é menos dispendioso (ou mais vantajoso do ponto de vista econômico) do que proteger ou preservar hábitats. Na visão do autor, o subfinanciamento da proteção e da conservação da natureza acaba se tornando também um incentivo para a conversão da natureza para outros usos, resultando na erosão da biodiversidade. Os valores levantados para os gastos brasileiros em relação a outros países na proteção da biodiversidade e das paisagens parecem apontar no sentido de que esses processos seriam mais intensos no país, especialmente o subfinanciamento. A superação dessas falhas requer expandir as fontes públicas e privadas de recursos e de financiamentos para aplicação na proteção e na conservação da natureza, como compensações por perdas de biodiversidade devido à implementação de projetos de infraestrutura (biodiversity offsets), mecanismos de pagamentos por serviços ecossistêmicos, trocas de dívida por proteção à natureza, títulos verdes, cadeias de abastecimento sustentáveis e acordos ambientais internacionais (Barbier, 2022). O Brasil acumula experiências em vários desses mecanismos, duas dessas já mencionadas, com trajetórias até certo ponto ambíguas: i) o BV, de pagamento por serviços ambientais, que operou por sete anos com recursos do OGU e foi interrompido em 2017 devido à crise econômica que se instalou na época e impactou negativamente o orçamento do MMA; e ii) o FA, externo ao OGU, mantido majoritariamente com doações internacionais. Embora tenha financiado inúmeros projetos da sociedade civil e governamentais, o FA foi alvo de interferências durante o período Bolsonaro e, como visto, acabou suspendendo a avaliação e a contratação de novos projetos. Essas duas iniciativas, como anteriormente mencionado, foram retomadas a partir da posse do terceiro governo Lula. Mas, as trajetórias de ambas demonstram a fragilidade de tais iniciativas, dependentes de questões orçamentárias ou do viés político de governos que se sucedem. Do ponto de vista do Poder Executivo, o momento atual tende a ser favorável à temática ambiental, com a sinalização de programas como o Plano de Transição Ecológica, que deverá contribuir para o país cumprir seus compromissos de redução das emissões de GEEs com base em estratégias que envolverão finanças sustentáveis, economia circular, adensamento tecnológico, bioeconomia, transição energética e adaptação à TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 67 3038 mudança do clima.45 Ademais, recentemente, o governo federal captou US$ 2 bilhões com a primeira emissão de títulos verdes. Lançados na Bolsa de Nova Iorque, os títulos estão vinculados a compromissos do país com o meio ambiente.46 O Poder Legislativo, por sua vez, tem operado para promover revisões no arcabouço legal, no sentido de fragilizar a legislação ambiental do país. O Novo Código Florestal Brasileiro (NCFB, Lei no 12.651 de 201247), por exemplo, resultou em ampla flexibilização da proteção ao meio ambiente (Acyolly e Sánchez, 2012; Candioto e Vargas, 2018; Mariga e Ruscheinsk, 2017; Mitidiero Júnior e Goldfarb, 2021). Segundo Brasil (2023c), é possível relacionar o aumento do desmatamento após 2012 à expectativa de novas anistias ambientais, como aquelas que vieram no bojo do NCFB. A Lei no 12.651 de 2012 promoveu, por exemplo, a suspensão de todas as multas e a anistia de 58% do desmatamento ocorrido de forma ilegal até 2008 (Soares-Filho et al., 2014; Candioto e Vargas, 2018). Além disso, apesar de o novo código ter sido apresentado como uma forma de garantir maior segurança jurídica, desde sua aprovação já foram propostos no Congresso Nacional 142 projetos de lei e medidas provisórias com a finalidade de introduzir mudanças (Brasil, 2023c). Dessa forma, o ambiente legislativo vem se mostrando desafiador ao meio ambiente do país. Por fim, do ponto de vista do espaço orçamentário para a temática ambiental, mudanças recentes no processo de governança orçamentária podem vir a ter repercussões negativas, que se relacionam também ao Congresso Nacional. Considerando-se a conhecida limitação de recursos para o meio ambiente (Silva, Juras e Silva, 2013; WWF-Brasil e Associação Contas Abertas, 2018; Viana et al., 2020) e a crescente influência do Poder Legislativo sobre o processo orçamentário, conhecido como semipresidencialismo orçamentário (Couto e Rodrigues, 2022), é possível que se torne cada vez mais difícil a alocação de recursos em temas considerados prioritários pelos operadores das políticas ambientais (Viana, 2024). 45. Disponível em: https://www.gov.br/mma/pt-br/governo-federal-lanca-novo-pac-e-plano-detransicao-ecologica. 46. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2023-11/ primeira-emissao-de-titulos-verdes-rende-us-2-bilhoes. 47. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12651.htm. TEXTO para DISCUSSÃO 68 3038 4 CONCLUSÕES No período 2001 a 2022, o gasto total com proteção da biodiversidade e das paisagens foi de R$ 12,40 bilhões (ou R$ 563,73 ± 197,34 milhões por ano). Os três principais ministérios responsáveis pelos gastos foram: •o MMA, com R$ 8,98 bilhões, ou 72,43% do total, atuando especialmente em temas relacionados ao combate ao desmatamento e incêndios florestais e na implementação de UCs; • o MJSP, com R$ 1,36 bilhão, ou 10,95% dos gastos totais, despendidos especialmente na proteção de TIs; e • o MD, com R$ 894,74 milhões, ou 7,21% do total, atuando predominantemente no apoio ao combate ao desmatamento e aos incêndios florestais na Amazônia. As despesas correntes totalizaram R$ 9,35 bilhões (75,43%), e as despesas de capital, R$ 3,05 bilhões (24,57%). Os gastos representam, em média, 0,018% do gasto total do orçamento federal, 0,008% do PIB ou, ainda, R$ 2,84 per capita ao longo dos 22 anos estudados. O comportamento dos indicadores aponta para três períodos com maior intensidade nos gastos, listados a seguir. 1) O período 2001-2003, associado a uma fase de construção e implementação de políticas por meio de subsídios gerados pela execução de projetos – como o PPG7, o Probio I e o Probio II –, com o apoio de recursos internacionais. No caso do PPG7, ocorreu importante contribuição para um intenso processo de regularização de TIs. 2) Os anos 2012-2015, após a criação do ICMBio, em que se registraram maiores gastos em UCs, regularização de territórios quilombolas e apoio a populações tradicionais, bem como intensificação das atividades de comando e controle, com a redução das taxas de desmatamento na Amazônia aos menores níveis já registrados. 3) O período 2019-2022, associado também à intensificação das atividades de comando e controle com vigorosa participação das Forças Armadas, por meio de três operações de GLO e protagonismo no acesso a recursos orçamentários, com resultados não tão significativos. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 69 3038 Na década mais recente, a crise econômica enfrentada pelo país a partir de 2013-2014 resultou na redução de orçamento para atividades de proteção da biodiversidade e paisagens. Houve o cancelamento de programas como o BV e a diminuição de recursos para o combate ao desmatamento, que passou a depender fortemente de apoio financeiro do FA para a fiscalização, por meio de projetos submetidos pelo Ibama, e para o monitoramento do desmatamento e incêndios florestais, por meio de projetos do Inpe em parceria com a Funcate. A interferência do governo Bolsonaro no FA resultou na suspensão da renovação e da contratação de novos projetos. Com relação ao comportamento dos gastos por subclasses da CEA e subclasses temáticas, a subclasse 6.1 – proteção, conservação e uso sustentável – apresentou tendência de redução entre os anos iniciais da série e até por volta de 2008, aumentando até 2013, quando passou a oscilar fortemente ano a ano. Em certos anos, particularmente 2017, 2019 e 2020, foram despendidos valores expressivos na regularização fundiária de UCs por meio do pagamento de precatórios (R$ 437 milhões, R$ 217 milhões e R$ 102 milhões, respectivamente). O valor gasto em 2017, apenas na regularização fundiária de UCs, representou cerca de metade do gasto total em proteção da biodiversidade e das paisagens naquele ano. Certos eventos, como a criação do ICMBio em 2007 e a instituição do Estatuto da Igualdade Racial em 2010, podem ter contribuído para o aumento de gastos com a gestão e proteção de UCs e com a regularização de territórios quilombolas, observado na segunda década do período estudado. Os três temas mais importantes, em valor médio do gasto por ano, dessa subclasse foram: i) proteção de UCs (R$ 179,10 milhões a.a.); ii) proteção de TIs (R$ 60,86 milhões a.a.); e iii) ações de apoio aos povos e comunidades tradicionais (R$ 31,43 milhões a.a.). Neste último tema, foram expressivos os gastos com o BV, que totalizaram R$ 612,80 milhões desde 2011, quando o programa foi criado, até 2017, quando foi cancelado pelo MMA devido à falta de recursos orçamentários. A subclasse 6.2 – restauração, combate ao fogo e ao desmatamento ilegal – incluiu apenas dois temas. O peso do tema combate ao fogo e ao desmatamento definiu o comportamento dos gastos ao longo do período estudado, com um pico em 2012-2014 e outro em 2019-2022. O primeiro pico coincidiu com a intensificação da atuação federal no combate ao fogo e ao desmatamento ilegal na Amazônia, que resultou nas menores taxas de desmatamento até hoje registradas. Com relação ao segundo pico, no triênio 2019-2021, que correspondeu a um período com maior envolvimento das Forças Armadas, o governo federal não logrou êxito na redução das taxas de desmatamento. Apenas em 2022, ocaso do período Bolsonaro, ocorreu inflexão na tendência de aumento, que coincidiu com a desmobilização das Forças Armadas e a TEXTO para DISCUSSÃO 70 3038 migração do papel de coordenação da atuação federal, a partir de 2021, para o MJSP. Adicionalmente, mudanças de larga escala nas políticas ambientais – em particular, modificações no processo sancionador ambiental do Ibama e a priorização orçamentária para custear a participação das Forças Armadas nas atividades de comando e controle em detrimento dos órgãos ambientais – provavelmente contribuíram para explicar o comportamento da taxa de desmatamento nos anos 2019-2022. O gasto médio anual do tema combate ao fogo e ao desmatamento foi o mais elevado entre os doze definidos pela pesquisa (R$ 198,10 milhões a.a.). Por sua vez, o gasto médio no segundo tema, restauração de ecossistemas, foi da ordem de R$ 21,50 milhões a.a., com destaque para o PCE (componente do PPG7) e a recuperação ambiental de áreas degradadas de empresas de mineração falidas ou insolventes que atuaram na região carbonífera sul-catarinense. Por fim, a subclasse 6.3 não teve gastos identificados, enquanto a 6.4 – políticas e gestão – foi a que apresentou os menores valores, nos temas gestão (gasto médio de R$ 14,69 milhões a.a.) e tratados e instituições internacionais (R$ 4,06 milhões a.a.). Os gastos do governo central (federal) do Brasil em proteção da biodiversidade e das paisagens se mostraram relativamente tímidos, quando comparados aos do Chile e da Costa Rica, e se equivalem aos gastos do Peru. Considerando-se que o Brasil é o país que apresenta a maior biodiversidade do planeta, isto é uma forte indicação de que tal agenda é subfinanciada no país. Ou seja, os governos que se sucederam no comando do país ao longo dos últimos 22 anos deram baixa importância orçamentária a esse tema. Corrobora essa afirmação a estimativa de auditoria do TCU, segundo a qual o passivo na regularização fundiária de UCs demandaria o prazo de um século para ser resolvido, se mantidos os valores aplicados nesse período. A aplicação da classificação para subclasses da CEA às ações orçamentárias relacionadas à proteção da biodiversidade e das paisagens se mostrou desafiadora, tal qual ocorrido em pesquisa de 2020 (Viana et al., 2020), quando da aplicação ao nível das classes da CEA, necessitando adaptações. Provavelmente, o problema identificado na pesquisa atual – as características utilizadas para definir as subclasses da CEA não serem apropriadas para aplicação nas ações orçamentárias – deverá se repetir, quando o processo for replicado para outras classes da CEA. Destaca-se que o pequeno número de subclasses da CEA resulta na agregação de uma grande variedade de atividades ambientais, o que contribui para ocultar a diversidade temática das ações orçamentárias em proteção da biodiversidade e das paisagens. O desenvolvimento das TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 71 3038 doze subclasses temáticas aqui apresentadas contribuiu para detalhar a atuação do governo federal na proteção da biodiversidade e das paisagens. A comparação das estimativas do presente estudo com aquelas produzidas pela Iniciativa Biofin e pela aplicação da Cofog ao OGU revelou diferenças importantes, mais significativas no primeiro caso, uma vez que a CEA e a Cofog derivam de um mesmo sistema de classificação, a CEPA, da ONU. Os valores anuais médios estimados foram: Biofin (R$ 4,46 ± 0,83 bilhões), Cofog (R$ 2,90 ± 0,47 bilhões) e CEA (R$ 0,67 ± 0,19 bilhão). O maior valor da Iniciativa Biofin decorre da grande amplitude das tipologias de temas ambientais que podem vir a produzir algum impacto positivo sobre a biodiversidade, conforme a metodologia desenvolvida pelo PNUD para a estimação dos gastos. A Cofog, por sua vez, inclui gastos com pessoal e administração do ICMBio e Ibama, além de ajustes metodológicos para adequar os valores estimados dos gastos às diretrizes do Manual de Estatísticas de Finanças Públicas do FMI. Com a exclusão de tais agregados, ocorre uma razoável convergência dos valores da Cofog com aqueles estimados pela pesquisa, por meio da CEA. Entretanto, foram encontradas divergências na classificação de certas ações orçamentárias, entre aquelas classificadas pela pesquisa e aquelas classificadas na aplicação da Cofog ao OGU. Em parte, isso é resultado de características intrínsecas aos sistemas Cofog e CEA, o primeiro concebido para acomodar todas as funções de governo, e o segundo para conter as atividades relacionadas à proteção do meio ambiente e ao manejo dos recursos naturais. Outra parte, entretanto, está relacionada a inconformidades na classificação de determinadas ações orçamentárias. Esses achados indicam a necessidade da introdução de aperfeiçoamentos no processo de classificação das ações orçamentárias nas funções e subfunções da Cofog. Entre os aperfeiçoamentos, é recomendável a universalização dos POs como a variável definidora da classificação dos gastos do OGU, na mesma linha adotada na presente pesquisa. Adicionalmente, a adoção de um terceiro nível hierárquico na Cofog seria útil no sentido de apoiar o detalhamento dos gastos de uma maneira geral, sendo necessário que este tenha característica semelhante à matricialidade das subfunções utilizadas na classificação de despesas no OGU, pois tal propriedade torna possível que as subfunções se combinem a funções diferentes daquelas a que estão diretamente relacionadas. A matricialidade permitiria, portanto, expressar dentro da Cofog a transversalidade intrínseca a certas ações e planos orçamentários, algo que no estágio atual não se mostra possível. Ainda com foco em futuros aperfeiçoamentos metodológicos, considerando-se os resultados da pesquisa, torna-se evidente a necessidade de avançar no sentido de incorporar os gastos com pessoal e administração do ICMBio à classe 6 TEXTO para DISCUSSÃO 72 3038 da CEA, de maneira a dimensionar de forma mais precisa os gastos do governo federal com a proteção da biodiversidade e das paisagens. Os valores levantados para os gastos brasileiros em relação a outros países com a proteção da biodiversidade e das paisagens, como anteriormente comentado, sugerem que existe subfinanciamento para esta classe da CEA por parte do governo federal. A forma de superar esse problema é expandir as fontes públicas e privadas de recursos e de financiamentos para aplicação na proteção e conservação da natureza. O Brasil acumula várias experiências nesse sentido, sendo que duas abordadas nesse estudo mostraram trajetórias ambíguas: i) o BV, de pagamento por serviços ambientais, que operou por sete anos com recursos do OGU e foi interrompido em 2017 devido à crise econômica que se instalou na época; e ii) o FA, com doações majoritariamente internacionais. Embora tenha financiado inúmeros projetos da sociedade civil e governamentais, o FA foi alvo de interferências durante o período Bolsonaro e, como visto, acabou sendo suspenso. Essas duas iniciativas foram retomadas em 2023 com a posse do terceiro governo Lula. O que aconteceu nesses dois casos demonstra a fragilidade a que estão expostos certos tipos de iniciativas, dependentes de questões orçamentárias ou do viés político de governos que se sucedem. Do ponto de vista do Poder Executivo, o momento atual tende a ser favorável à temática ambiental. De outra forma, e do ponto de vista do espaço orçamentário, mudanças recentes no processo de governança orçamentária podem vir a ter repercussões negativas. Levando-se em conta a conhecida limitação de recursos para o meio ambiente e a crescente influência do Poder Legislativo sobre o processo orçamentário, é possível que se torne cada vez mais difícil a alocação de recursos em temas considerados prioritários pelos operadores das políticas ambientais. A partir desse quadro, não será surpresa se a timidez dos gastos federais em proteção da biodiversidade e das paisagens se tornar mais evidente. REFERÊNCIAS ABESSA, D.; FAMÁ, A.; BURUAEM, L. The systematic dismantling of Brazilian environmental laws risks losses on all fronts. Nature Ecology and Evolution, v. 3, p. 510-511, 2019. ACCYOLLY, I.; SÁNCHEZ, C. Antiecologismo no Congresso Nacional: o meio ambiente representado na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 25, p. 97-108, 2012. Disponível em: https://revistas.ufpr.br/made/article/ view/23389/18576. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 79 3038 MITIDIERO JÚNIOR, M. A.; GOLDFARB, Y. O agro não é tech, o agro não é pop e muito menos tudo. São Paulo: Abra; Fundação Friedrich Ebert, 2021. Disponível em: https:// www.researchgate.net/publication/369007102_O_AGRO_NAO_E_TECH_O_AGRO_NAO_E_ POP_E_MUITO_MENOS_TUDO_MUDANCA_CLIMAT_ICA_ENERGIA_E_MEIO_AMBIEN_TE. MITTERMEIER, R. et al. Megadiversidad: los países biológicamente más ricos del mundo. 1. ed. México: Cementos Mexicanos, 1997. MONTANARI JÚNIOR, I. Impacto do PPTAL na demarcação de terras indígenas na Amazônia Legal. Textos e Debates, n. 22, p. 119-143, 2012. Disponível em: https:// revista.ufrr.br/textosedebates/article/view/1608/1138. MOURA, A. M. M. et al. Gastos ambientais no Brasil: proposta metodológica para aplicação no orçamento federal. Rio de Janeiro: Ipea, 2017. (Texto para Discussão, n. 2354). 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TEXTO para DISCUSSÃO 82 3038 APÊNDICE A TABELA A.1 Classes da Iniciativa Biofin de nível I e nível II, seus respectivos CCBs, afinidade e associação com as classes CEA Nível I da Iniciativa Biofin Afinidade do nível I da Iniciativa Biofin com a classe 6 da CEA Nível II da Iniciativa Biofin CCB (%) Classes da CEA associadas ao nível II da Iniciativa Biofin Acesso e compartilhamento de benefícios Alta Arranjos contratuais 50 6 Compensação financeira 50 6 Custo da notificação para o mecanismo de compensação da ABS175 6 Protocolo de Nagoia (ratificado e aplicado) 100 6 Bioprospecção, incluindo o estabelecimento de procedimentos de permissão e possibilitando a consulta ao FPIC/PIC225 6, 8 e 15 Biossegurança Completa Organismos geneticamente modificados, incluindo organismos vivos modificados 100 6 Espécies exóticas invasivas 100 6 Biodiversidade e planejamento do desenvolvimento Alta Legislação, políticas e planos em biodiversidade 100 6 e 9 Outras legislações, políticas e planos relevantes 50 6 e 9 Coordenação e gestão de redes e parceiros para a biodiversidade, entre os níveis nacional e subnacional 100 6 e 9 Financiamento da biodiversidade 100 6 e 9 Diretrizes para avaliação ambiental estratégica 100 9 Planejamento espacial 25 9 e 16 Acordos ambientais multilaterais 100 6 e 9 (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 83 3038 (Continuação) Nível I da Iniciativa Biofin Afinidade do nível I da Iniciativa Biofin com a classe 6 da CEA Nível II da Iniciativa Biofin CCB (%) Classes da CEA associadas ao nível II da Iniciativa Biofin Áreas protegidas e outras medidas de conservação Alta Gestão de áreas protegidas, incluindo TIs e outras áreas protegidas para comunidades tradicionais 100 6 Expansão das áreas protegidas, incluindo áreas transfronteiriças e corredores ecológicos 100 6 Conservação da paisagem terrestre e marinha, incluindo os serviços ecossistêmicos de importância 100 6 Caça, comércio ilegal de fauna silvestre e Convenção sobre Comércio Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção 100 6 e 13 Medidas de combate à perda de hábitats, incluindo espécies alvo de conservação fora de áreas protegidas 100 6 e 13 Conectividade de ecossistemas 50 6 Conservação de espécies ex situ (jardins botânicos e bancos genéticos) 100 6 Outras medidas de conservação baseadas no território, incluindo zonas de amortecimento 100 6 e 13 Restauração Alta Reintrodução de espécies (considerando setores específicos, como áreas de mineração e reflorestamento) 25 6 e 14 Recuperação de áreas degradadas 25 6, 7 e 14 Manutenção de áreas degradadas 25 6, 7 e 14 Alívio pós-desastre 50 Não ambiental (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO 84 3038 (Continuação) Nível I da Iniciativa Biofin Afinidade do nível I da Iniciativa Biofin com a classe 6 da CEA Nível II da Iniciativa Biofin CCB (%) Classes da CEA associadas ao nível II da Iniciativa Biofin Uso sustentável Baixa Agrobiodiversidade 100 13 e 15 Agricultura sustentável 50 16 Aquicultura e piscicultura sustentável 50 Não ambiental Pesca sustentável 100 12 e 15 Silvicultura sustentável 50 11 Gestão territorial sustentável, incluindo o combate à desertificação promovido pela UNCCD e usos múltiplos 50 4, 9 e 16 Gestão sustentáveis das áreas marinhas e costeiras 100 6, 9, 12 e 16 Pradarias sustentáveis 50 6 Fauna silvestre sustentável 50 13 Gestão de bacias hidrográficas 50 14 Conscientização e conhecimento em biodiversidade Baixa Geração de mapas e dados geoespaciais 100 6, 9 e 16 Educação formal em biodiversidade 100 6 e 9 Educação não formal em biodiversidade, incluindo treinamento técnico 75 6 e 9 Conscientização em biodiversidade (por exemplo, campanhas de conscientização, educação ambiental em UCs e eventos) 100 6 e 9 Comunicação sobre biodiversidade 100 6 e 9 Pesquisa científica em biodiversidade 100 6, 8 e 15 Inovações em tecnologia da informação e comunicação para a biodiversidade 75 6 e 9 Valoração da biodiversidade e dos ecossistemas 75 6 (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 85 3038 (Continuação) Nível I da Iniciativa Biofin Afinidade do nível I da Iniciativa Biofin com a classe 6 da CEA Nível II da Iniciativa Biofin CCB (%) Classes da CEA associadas ao nível II da Iniciativa Biofin Conscientização e conhecimento em biodiversidade Baixa Educação e conhecimento para indígenas e comunidades locais 100 6, 9 e 16 Mecanismos de compensação da CDB 100 6 Economia verde Baixa Responsabilidade socioambiental corporativa 0 Não existe Avaliação de impacto ambiental 25 6 e 9 Mitigação de GEEs 0 1 Cadeia de suprimentos verde 5 10, 11 e 12 Indústrias extrativas sustentáveis 5 6, 7, 9, 10, 11, 12 e 16 Consumo sustentável 0 9 Energia sustentável 0 10 Investimento sustentável 0 Não existe Turismo sustentável 25 6 e 16 Transporte sustentável 5 1 e 10 Áreas urbanas sustentáveis 5 4 e 16 Gestão da poluição Baixa Proteção e remediação do solo, águas subterrâneas e águas superficiais 25 4 Proteção da qualidade do ar e do clima 0 1 Outras medidas para redução da poluição 25 7 Gestão de resíduos sólidos 0 3 (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO 86 3038 (Continuação) Nível I da Iniciativa Biofin Afinidade do nível I da Iniciativa Biofin com a classe 6 da CEA Nível II da Iniciativa Biofin CCB (%) Classes da CEA associadas ao nível II da Iniciativa Biofin Gestão da poluição Baixa Gestão de efluentes 0 2 e 14 Gestão da poluição marinha e costeira 25 3, 6, 9 e 16 Fonte: PNUD (2019), Viana (2024), ONU (2016). Elaboração do autor. Notas: 1 ABS – acesso e repartição de benefícios (access and benefit-sharing). Refere-se à forma como os recursos genéticos podem ser acessados e como os benefícios resultantes da sua utilização são partilhados entre as pessoas ou países que utilizam os recursos (utilizadores) e as pessoas ou países que os fornecem (provedores). Tema relacionado à Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB). 2 FPIC – consentimento livre, prévio e informado (free, prior and informed consent); e PIC – consentimento prévio e informado (prior and informed consent). No contexto de ABS, trata-se de uma salvaguarda social para proteger os direitos, territórios e benefícios dos povos indígenas e comunidades tradicionais. Obs.: 1. Iniciativa Biofin – Iniciativa de Financiamento para a Biodiversidade (Biodiversity Finance Initiative); CCB – coeficiente de contribuição à biodiversidade; CEA – Classificação das Atividades Ambientais (Classification of Environmental Activities); UNCCD – Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação (United Nations Convention to Combat Desertification); UCs – unidades de conservação; e GEEs – gases do efeito estufa. 2. Grupo I – proteção ambiental. Classes: 1) proteção do ar e do clima; 2) gestão de efluentes líquidos; 3) gestão de resíduos sólidos; 4) proteção e recuperação do solo e dos recursos hídricos (superficiais e subterrâneos); 5) redução de poluição sonora; 6) proteção da biodiversidade e das paisagens; 7) proteção contra radiação; 8) pesquisa e desenvolvimento para a proteção ambiental; e 9) outras atividades de proteção ambiental. 3. Grupo II – manejo dos recursos naturais. Classes: 10) manejo dos recursos minerais e de energia; 11) manejo de recursos florestais; 12) manejo de recursos aquáticos (peixes e outras espécies); 13) manejo de outros recursos biológicos (exceto madeira e recursos aquáticos); 14) manejo de recursos hídricos; 15) pesquisa e desenvolvimento para o manejo dos recursos naturais; e 16) outras atividades de manejo dos recursos naturais. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 87 3038 REFERÊNCIAS ONU – ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Sistema de contas econômicas ambientais 2012: marco central. Santiago: ONU, 2016. Disponível em: https://unstats. un.org/unsd/envaccounting/seeaRev/CF_trans/SEEA_CF_Final_pr.pdf. PNUD – PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. Biofin Brasil. Avaliação dos gastos para a conservação e o uso sustentável da biodiversidade no Brasil 2012 a 2017: gastos a partir de fontes orçamentários – resumo executivo. Brasília: PNUD, 2019. (BER Brasil). Disponível em: https://www.biofin.org/sites/default/ files/content/knowledge_products/2_BER_Brasil_Resumo%20Executivo.pdf. VIANA, J. P. Gastos ambientais do governo federal: aperfeiçoamentos metodológicos, atualização para o período Bolsonaro e avaliação da atuação governamental, em especial no combate ao desmatamento na Amazônia – a passagem da boiada. Rio de Janeiro: Ipea, abr. 2024. (Texto para Discussão, n. 2984). Disponível em: https:// repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/13719/1/TD_2984_web.pdf. TEXTO para DISCUSSÃO 88 3038 APÊNDICE B TABELA B.1 Ações orçamentárias classificadas na subfunção 05.4 da Cofog: proteção da biodiversidade e da paisagem e correspondências com a classificação CEA Código da ação orçamentária Nome da ação orçamentária Gasto total (R$ milhões) Classe da CEA 00JY Remuneração de serviço do agente financeiro do FNMC 6,82 1 20EX Remuneração de serviço do agente financeiro do FNMC 7,19 1 4971 Capacitação de agentes multiplicadores locais para combate à desertificação 0,31 4 8906 Identificação, diagnóstico e combate aos processos de desertificação 2,99 4 12TX Elaboração de projetos básico e executivo de obras de revitalização de córregos da bacia do rio São Francisco em Ribeirão das Neves, estado de Minas Gerais 3,00 4 5472 Recuperação e controle de processos erosivos na bacia do rio São Francisco 0,93 4 8845 Recuperação e controle de processos erosivos em municípios das bacias do São Francisco e Parnaíba 52,96 4 10ZW Recuperação e controle de processos erosivos em bacias hidrográficas na área de atuação da Codevasf 289,66 4 200H Adequação ecológica e socioambiental do uso, produção e consumo em áreas suscetíveis à desertificação 0,61 4 2B70 Obras de pequeno vulto para controle de erosão marítima e fluvial 4,56 4 0005 Sentenças judiciais transitadas em julgado (precatórios) 922,54 6 0754 Apoio à modernização de acervos biológicos (coleções ex situ)0,16 6 2096 Conservação do patrimônio espeleológico nacional 1,20 6 2707 Fiscalização de TIs 0,02 6 2934 Conservação das espécies ameaçadas de extinção e migratórias 40,46 6 2976 Conservação e uso sustentável de espécies ameaçadas de extinção 1,73 6 4969 Controle, monitoramento, triagem, recuperação e destinação de animais silvestres 34,24 6 4981 Conservação e uso sustentável de polinizadores 0,27 6 6007 Monitoramento e controle de espécies invasoras 2,75 6 6037 Fortalecimento e aprimoramento da fiscalização ambiental 95,26 6 (Continua) Missão do Ipea Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas. Missão do Ipea Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas.