Flächenmonitoring für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung: Analysen und Impulse zur Weiterentwicklung in Bayern

Meyer, Constantin Book Part Flächenmonitoring für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung: Analysen und Impulse zur Weiterentwicklung in Bayern Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Meyer, Constantin (2025) : Flächenmonitoring für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung: Analysen und Impulse zur Weiterentwicklung in Bayern, In: Jacoby, Christian Klee, Andreas (Ed.): Nachhaltige Flächennutzung durch Raumund Umweltplanung, ISBN 978-3-88838-447-9, Verlag der ARL - Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft, Hannover, pp. 7-32, https://doi.org/10.60683/gm4d-yn45 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/329527 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ Meyer, Constantin: Flächenmonitoring für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung – Analysen und Impulse zur Weiterentwicklung in Bayern https://doi.org/10.60683/gm4d-yn45 In: Jacoby, Christian; Klee, Andreas (Hrsg.) (2025): Nachhaltige Flächennutzung durch Raumund Umweltplanung. Hannover, 7-32. = Arbeitsberichte der ARL 39. https://doi.org/10.60683/6naz-dy47 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ 7FLÄCHENMONITORING FÜR EINE NACHHALTIGE SIEDLUNGSENTWICKLUNG Constantin Meyer FLÄCHENMONITORING FÜR EINE NACHHALTIGE SIEDLUNGSENTWICKLUNG – ANALYSEN UND IMPULSE ZUR WEITERENTWICKLUNG IN BAYERN* Gliederung 1 Einführung: Anforderungen an das Flächenmonitoring 2 Systematisierung von Monitoringansätzen 3 Möglichkeiten und Grenzen des Flächenmonitorings auf Basis der amtlichen Flächenstatistik 4 Impulse zur Qualitätssicherung und Weiterentwicklung in Bayern 4.1 Qualitätssicherung für räumlich oder thematisch feingegliederte Analysen 4.2 (Neu-)Kombination (statistischer) Datengrundlagen 4.3 Kombinierte Anwendung: Indikatoren zur Siedlungsentwicklung 4.4 Nutzung neuer Methoden und Datengrundlagen 5 Diskussion und Fazit: Beitrag des Flächenmonitorings für eine nachhaltige Raumentwicklung Literatur Kurzfassung Im Zuge der Debatte um die Begrenzung der Flächeninanspruchnahme und die „Flächensparoffensive“ der Bayerischen Staatsregierung wurde vielfach Kritik an der Messung der Siedlungsund Verkehrsflächenentwicklung auf Basis der amtlichen Flächenstatistik und deren Aussagekraft geübt. Dieser Beitrag nimmt dies als Ausgangspunkt für eine grundsätzliche Betrachtung des staatlichen Flächenmonitorings mit Schwerpunkt auf Bayern. Neben den Anwendungsmöglichkeiten und -limitationen der amtlichen Flächenstatistik werden zentrale Impulse formuliert, wie bestehende Datengrundlagen sicher und gewinnbringend verwendet werden und außerdem neue Methoden zur Anwendung kommen können. Als Anwendungsbeispiel für eine einfache inhaltliche Erweiterung unter Kombination von Flächen-, Bevölkerungsund Wohngebäudestatistik wird eine Reihe von „Indikatoren zur Siedlungsentwicklung“ auf Bayern angewandt. Schlüsselwörter Monitoring – Flächeninanspruchnahme – Siedlungsentwicklung – Siedlungsund Verkehrsfläche * Hinweis: Der zeitliche Sachstand der Daten und Analysen innerhalb dieses Beitrags beläuft sich auf März 2023. 839 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG Land monitoring for sustainable settlement development – analyses and suggestions for enhancement in Bavaria Abstract In the debate on limiting land take and the “land saving” campaign of the Bavarian state government, there has been frequent criticism of the measurement of settlement and transport land development on the basis of official land statistics and their informative value. This article takes this as a starting point for a fundamental consideration of official land monitoring with a focus on the German federal state of Bavaria. In addition to the application possibilities and limitations of the official land statistics, central suggestions are formulated as to how existing data bases can be used reliably and productively, and how new methods can be applied. As an application example for a simple enhancement measure combining land area, population and residential building statistics, a series of “indicators on settlement development” is applied to Bavaria. Keywords Monitoring – land take – settlement development – settlement and transport area 1 Einführung: Anforderungen an das Flächenmonitoring Im thematischen Kontext der Raumentwicklung polarisiert kaum eine Nachrichtenmeldung so stark wie die jährliche Veröffentlichung der Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungsund Verkehrsflächen (i.d.R. durch die statistischen Landesämter): „Bayern verbaut täglich eine Fläche von 14 Fußballfeldern“ titelte etwa zuletzt die Augsburger Allgemeine Zeitung (Schätzle 2022). Diese Entwicklungen und deren Monitoring zugleich sachlich und kritisch zu begleiten, stellt eine wichtige Aufgabe raumwissenschaftlicher Forschung dar (vgl. ARL 2018; Behnisch/Kretschmer/Meinel 2018; Meinel/Henger/Krüger et al. 2020; Meyer/Peters/Thiel et al. 2021). Allgemein wird unter Monitoring eine laufende Beobachtung, Überwachung und Kontrolle von Vorgängen oder Prozessen innerhalb eines Systems mit einem kontinuierlichen Sammeln, Auswerten, Interpretieren und Bereitstellen von relevanten Daten, Indikatoren oder Ereignissen als Grundlage für Entscheidungen verstanden (Birkmann 2005: 668; Jacoby 2009: 11). Die gesetzlichen Anforderungen an das Flächenmonitoring sind in Deutschland unterschiedlich konkretisiert. Das Raumordnungsgesetz nennt die „Durchführung einer Raumbeobachtung und Bereitstellung der Ergebnisse für regionale und kommunale Träger sowie für Träger der Fachplanung im Hinblick auf raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen“ als eine Art der raumordnerischen Zusammenarbeit (§14 Abs. 1 Nr. 3 ROG1). Gleichzeitig findet sich in §22 Abs. 1 ROG die recht konkrete Anforderung, ein „Informationssystem zur räumlichen Entwicklung im Bundesgebiet und in den angrenzenden Gebieten“ zu führen und den Ländern die Ergebnisse zur Verfügung zu stellen. Das Bayerische Landesplanungsgesetz verpflichtet die Landesplanungsbehörden, die raumbedeutsamen Tatbestände und Entwicklungen fortlaufend zu erfassen, 1 Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) geändert worden ist. 9FLÄCHENMONITORING FÜR EINE NACHHALTIGE SIEDLUNGSENTWICKLUNG zu verwerten und zu überwachen (Art. 31 BayLplG2). Fachlich-materielle Anforderungen für die Untersuchungsgegenstände des Flächenmonitorings ergeben sich neben den gesetzlichen Grundsätzen der Raumordnung (zu denen beispielsweise die vieldiskutierte „5-ha-Richtgröße“ nach Art. 6 Abs. 2 Nr. 3, S. 5 BayLplG zählt) vor allem aus politischen Zielsetzungen. Hier müssen vor allem die drei zentralen Indikatoren des SDG3-Handlungsfelds 11.1 aus der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung (2021: 374) herangezogen werden (Beckmann/Dosch 2018a: 14): > Senkung der Freiflächeninanspruchnahme auf durchschnittlich unter 30 ha pro Tag bis 2030 (Indikator 11.1.a) > Verringerung des einwohnerbezogenen Freiflächenverlustes (Indikator 11.1.b) > Keine Verringerung der Siedlungsdichte (Indikator 11.1.c) Das Monitoring der Entwicklung der Flächennutzung beruht in Deutschland maßgeblich auf den Daten zur „Flächenerhebung nach Art der tatsächlichen Nutzung“ und konkret auf dem abgeleiteten Kernindikator zur Freiflächeninanspruchnahme „Anstieg der Siedlungsund Verkehrsfläche (in ha/Tag)“ (SuV). Im Zuge der „Flächensparoffensive“ der Bayerischen Staatsregierung wurden in der fachlich-politischen Diskussion um Maßnahmen zur Reduktion der Freiflächeninanspruchnahme immer wieder auch die Datengrundlagen und Erfassungsmaßnahmen massiv kritisiert. Die Kritik am SuV-Indikator und an der Verwendung der amtlichen Flächenstatistik kommt vor allem von Vertreterinnen und Vertretern von Wirtschaftsund Kommunalverbänden.4 Sie trifft zwar zum Teil valide Argumente, entbehrt aber einer tiefergehenden, wissenschaftlichen Behandlung der Thematik. Ziel dieses Beitrags ist es, aufzuzeigen, welche Potenziale und Limitationen im staatlichen Flächenmonitoring auf Basis der amtlichen Flächenstatistik bestehen und dabei auf Möglichkeiten zur Qualitätssicherung und Weiterentwicklung bei der Anwendung in Bayern hinzuweisen. Der Beitrag ist wie folgt aufgebaut: Nach dieser Einführung (Kapitel 1) wird zum Vergleich zunächst ein systematisierter Überblick über Monitoringansätze/-systeme in Deutschland gegeben (Kapitel 2). Daraufhin werden (jeweils mit Fokus auf die Situation in Bayern) die Möglichkeiten und Grenzen des staatlichen Flächenmonitorings thematisiert (Kapitel 3) und Impulse zur Qualitätssicherung und Weiterentwicklung formuliert (Kapitel 4). Zum Abschluss wird der Beitrag des Flächenmonitorings zum Leitbild der nachhaltigen Raumentwicklung diskutiert sowie ein Fazit gezogen (Kapitel 5). 2 Bayerisches Landesplanungsgesetz (BayLplG) vom 25. Juni 2012 (GVBl. S. 254, BayRS 230-1-W), das zuletzt durch Gesetz vom 23. Dezember 2020 (GVBl. S. 675) geändert worden ist. 3 Die Handlungsfelder der Schlüsselindikatoren in der Nachhaltigkeitsstrategie sind nach den Sustainable Development Goals (SDGs) der Vereinten Nationen gegliedert. 4 Nachzulesen etwa in der Dokumentation der Landtagsanhörung „Bayerns Landschaft erhalten, nachhaltige Entwicklung aller Landesteile garantieren“ vom 14. Mai 2020 auf den Seiten 9, 8, 33, 50 (Landtags-Drucksache 18/4899) oder dem VBW-Positionspapier „Moderne Flächenpolitik für Bayern“ in Kapitel 1.2 (VBW 2020: 4-5). 10 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG 2 Systematisierung von Monitoringansätzen Räumliches Monitoring kann in sehr unterschiedlichem Umfang geschehen sowie sehr unterschiedliche Sachverhalte betreffen. Nach Hanusch (2018: 1568 ff.) gilt es, die Konzeption von Monitoring anhand fünf zentraler „W-Fragen“ sowie der damit intendierten Wirkung zu klären: > Klärung der Funktion des Monitorings (Warum?) > Identifizierung der relevanten Wirkungszusammenhänge, Indikatoren und Daten (Was?) > Identifizierung der Bewertungsmaßstäbe (Wie?) > Klärung der Verantwortlichkeiten (Wer?) > Klärung der Zeitpunkte (Wann?) > Wirkung des Monitorings Je nach adressierter Verwaltungs-/Planungsebene stehen dabei verschiedene Anforderungen im Mittelpunkt. Besonders auf städtischer/kommunaler Ebene wird ein enger Zusammenhang zwischen Flächenmanagement und Flächenmonitoring wahrgenommen mit dem Ziel einer Optimierung der Bereitstellung und Verteilung von Flächen im Sinne der Daseinsvorsorge und der Flächenkreislaufwirtschaft (Deutscher Städtetag 2014: 9; Kröger/Schulmeyer 2019: 76). Auf übergeordneter (staatlicher) Ebene kann der Zugang aber durchaus anders sein, wenn es etwa um Datengrundlagen für eine landesoder regionalplanerische Steuerung oder die Evaluation von raumordnungspolitischen (Förder-)Instrumenten geht. Im Folgenden wird in Tabelle 1 eine idealtypische Systematisierung der wesentlichen Typen von Monitoringansätzen bzw. -systemen in Deutschland vorgestellt, die sich an den zuvor dargestellten „W-Fragen“ (Hanusch 2018: 1568 ff.) orientiert. 11FLÄCHENMONITORING FÜR EINE NACHHALTIGE SIEDLUNGSENTWICKLUNG Typ Eigens konzipiertes (inter-)kommunales (Flächen-)Monitoring Nutzung staatlich bereitgestellter Datenbanken/ Monitoringsysteme Bundesweite Plattformen/ Indikatorensysteme Ergänzende wissenschaftliche Indikatoren Funktion (Warum?) Ergänzung proaktiver Stadtentwicklungspolitik durch zielgerichtetes Monitoring Orientierungsfunktion für Siedlungsentwicklung Datengestützte Begleitung und Beratung der Raumentwicklungspolitik Wissenschaftliche Impulse für Flächenmonitoring Wirkungs zusammen hänge, Indikatoren und Daten (Was?) Bezug von gewählten Indikatoren zu Planungsoder Strategiedokumenten i.  d.  R. Fokussierung auf Flächenreserven, Innentwicklungspotenziale und Leerstände Umfangreiche Indikatorensysteme zu verschiedenen Handlungsfeldern der Raumentwicklung Umfangreiche Indikatorensysteme, je nach Fokussierung und wissenschaftlicher Fragestellung Bewer tungsmaß stäbe (Wie?) Kontrolle/Evaluation der Zielwerte von Planungsoder Strategiedokumenten i.  d.  R. keine Bewertung, sondern kontinuierlicher Überblick über kommunale (Flächen-)Ressourcen i.  d.  R. Orientierung an gesetzlichen Vorgaben und politischen Zielsetzungen i.  d.  R. Orientierung an gesetzlichen Vorgaben und politischen Zielsetzungen Verantwort lichkeiten (Wer?) Kommunale Behörden oder Regionalverbände Bereitstellung: Staatliche Fachbehörden Nutzung: Kommunen Fachbehörden bzw. wissenschaftliche Institute Forschung aufgrund eigener wissenschaftlicher Initiative oder Auftragsforschung Zeitpunkte (Wann?) Regelmäßige Fortschreibung, abhängig von der Struktur des Monitoringsystems Fortschreibung abhängig von kommunalen Inputs Regelmäßige Fortschreibung (i.  d.  R. jährlich) i.  d.  R. keine regelmäßige Fortschreibung Wirkung Objektivierung des Fortschritts der Stadtentwicklung; Beschränkung auf „Pionier“-Städte/ Regionen Objektivierung kommunalen Handelns; Anwendung relativ weit verbreitet Umfangreiche Zielkontrolle für politisch-strategische Zielsetzungen; Datenangebot noch nicht ausreichend in der Praxis genutzt Bislang selten direkte Anwendung in der Praxis; aber z.  B. Einfluss auf bundesweite Plattformen 12 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG Tab. 1: Idealtypische Systematisierung von Monitoringansätzen in Deutschland / Quelle: Eigene Darstellung; Kategorien nach Hanusch (2018) 3 Möglichkeiten und Grenzen des Flächenmonitorings auf Basis der amtlichen Flächenstatistik Die Flächenerhebung ist im Rahmen der allgemeinen Bodennutzungserhebung von Anfang an als Instrument der Umwelt-, Raumordnungsund Städtebaupolitik entwickelt worden, seit der Änderung des Agrarstatistikgesetzes im Jahr 2002 auch mit der verpflichtenden Erhebung der Siedlungsund Verkehrsflächen als Indikator (Stückrath/Gößl 2020: 402; vgl. BT-Drucksachen 11/2851 und 14/8012). Bei der sogenannten „Flächenerhebung nach Art der tatsächlichen Nutzung“ handelt es sich um eine Sekundärstatistik. Die Daten werden von den Vermessungsund Katasterverwaltungen zum Stichtag 31.12. des jeweiligen Kalenderjahres zur Verfügung gestellt und an die Statistischen Ämter der Länder übermittelt. Diese verarbeiten die übermittelten Daten in einem bundeseinheitlichen Aufbereitungsprogramm, prüfen diese auf ihre Plausibilität und spielen diese abschließend in ein bundeseinheitliches Tabellierungsprogramm ein. Das gemeinsame Datenangebot von Bund und Ländern umfasst je nach Bundesland mindestens 28 Nutzungsarten (vgl. Tab. 2 für einen Überblick der bayerischen Flächenstatistik) nach dem ALKIS-Nutzungsartenkatalog der Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder (AdV) (Destatis 2022a: 2). Die Siedlungsund Verkehrsfläche (SuV), welche die Grundlage für die Berechnung der jährlichen Flächenneuinanspruchnahme darstellt, errechnet sich aus den ALKIS-Nutzungsartenkategorien „Siedlung“ (10000) und „Verkehr“ (20000) abzüglich „Bergbaubetrieb“ (14000) und „Tagebau/Grube/Steinbruch“ (15000) (BayLfStat 2021: 4). Als Schlüsselindikator wird ihre jährliche Veränderung (i.d.R. Zunahme) in ha/Tag berechnet. Typ Eigens konzipiertes (inter-)kommunales (Flächen-)Monitoring Nutzung staatlich bereitgestellter Datenbanken/ Monitoringsysteme Bundesweite Plattformen/ Indikatorensysteme Ergänzende wissenschaftliche Indikatoren Beispiele rurFIS (Regionalverband Ruhr) Monitoring Stadtentwicklung Köln Monitoring Soziale Stadtentwicklung Berlin Flächenmanagement Datenbank (LfU Bayern) Siedlungsflächenmonitoring Nordrhein-Westfalen (z.  B. Bezirksregierung Düsseldorf) Indikatoren und Karten zur Raumund Stadtentwicklung (BBSR) Monitor der Siedlungsund Freiraumentwicklung (IÖR-Monitor) Incora-Dashboard (Fina/Eichfuss/Xu et al. 2023) Nachhaltigkeitsbarometer Fläche (Siedentop/Heiland/Lehmann 2007) Indikatoren zur Bewertung einer nachhaltigen und klimawandelgerechten Siedlungsentwicklung (Goetzke 2018) 13FLÄCHENMONITORING FÜR EINE NACHHALTIGE SIEDLUNGSENTWICKLUNG 1. Gliederungsebene 2. Gliederungsebene 3. Gliederungsebene (mit Hervorhebung der SuV-Bestandteile – kursiv) 4. Gliederungsebene (sofern vorhanden) Bodenfläche insgesamt (nach ALKISNutzungsarten) 10000 Siedlung 11000 Wohnbaufläche 12000 Industrieund Gewerbefläche 12100 Industrie und Gewerbe 12200 Handel und Dienstleistung 12300 Versorgungsanlage 12400 Entsorgung 13000 Halde 14000 Bergbaubetrieb 15000 Tagebau, Grube, Steinbruch 16000 Fläche gemischter Nutzung 17000 Fläche besonderer funktionaler Prägung 18000 Sport-, Freizeitund Erholungsfläche 18100 Sportanlage 18200 Freizeitanlage 18300 Erholungsfläche 18400 Grünanlage 19000 Friedhof 20000 Verkehr 21000 Straßenverkehr 22000 Weg 23000 Platz 24000 Bahnverkehr 25000 Flugverkehr 26000 Schiffsverkehr 30000 Vegetation 31000 Landwirtschaft 31100 Ackerland 31200 Grünland 31300 Gartenland 31400 Weingarten 31500 Obstplantage 32000 Wald 33000 Gehölz 34000 Heide 35000 Moor 36000 Sumpf 37000 Unland, Vegetationslose Fläche 20 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG zeigt die einzelnen Themenfelder und Indikatoren inklusive der angepassten Datengrundlage, die für das bayerische Anwendungsbeispiel gewählt wurde. Der wesentliche Unterschied zur ursprünglichen Anwendung in Baden-Württemberg besteht darin, dass für diesen Beitrag die meisten Indikatorwerte, die eine Veränderung beschreiben, als gleitende 5-Jahres-Mittelwerte (2017–2021) ausgegeben werden und auf eine Darstellung von Indexwerten verzichtet wird, um die methodisch bedingten Effekte einzelner potenzieller Ausreißer-Jahreswerte zu minimieren. Für das Themenfeld „Flächenmanagement“ wird nur ein angepasster Indikator erhoben, da in der bayerischen Statistik nur die Wohnfläche (und nicht die Nutzfläche) für neue Wohngebäude ausgegeben wird. Die nachfolgende Kartenserie (Abb. 2) zeigt die räumliche Ausprägung der Indikatoren in Bayern auf. Die Gegenüberstellung auf Gemeindeebene ermöglicht dabei eine kleinräumige vergleichende Darstellung, wobei eine detaillierte Erläuterung und Interpretation den Rahmen dieses Beitrags übersteigen würde. Es geht vielmehr darum, den analytischen Mehrwert darzustellen. Dabei sind vor allem jene Indikatoren zu betrachten, die als mehrjährige (5 Jahre: 2017–2021) gleitende Mittelwerte Trends der Siedlungsentwicklung beschreiben. Einige sehr bekannte Trends bestätigen sich durch die Betrachtung, etwa das großflächige Auftreten von steigender Siedlungsfläche pro Einwohner, eine sinkende/stagnierende Wohnflächendichte und nur mäßige Innenentwicklung bei Neubauten, vor allem in peripheren ländlichen Regionen wie etwa in Teilen Niederbayerns, Oberfrankens und der Oberpfalz. Dennoch zeigt insbesondere der Vergleich mit den Durchschnittswerten der Regierungsbezirke (vgl. Tab. 4), dass keineswegs alle Gemeinden einer Planungsregion denselben Trend aufweisen. So zeigen sich beispielsweise auch in Teilen Oberfrankens (etwa zwischen Coburg und Bamberg) steigende Wohnflächendichten (Indikator Flächeneffizienz). Die dargestellten Indikatoren stellen einen einfachen Zugang zur relationalen Betrachtung der Siedlungsentwicklung auf Gemeindeebene dar. Dennoch können sie auch kritisiert werden, etwa aufgrund ihrer nur partiellen Abdeckung der benannten Themenfelder. Der Indikator zum Flächenmanagement stellt mit seiner Darstellung des Verhältnisses von Wohnfläche in Neubauten zur Entwicklung der Wohnbaufläche zwar ein gutes erstes Indiz für Erfolge bei der Innenentwicklung im Wohnungsneubau dar, deckt aber nur einen Teilaspekt des vielfältiges Themenfelds Flächenmanagement ab. Ebenso verhält es sich mit der Definition von Flächenqualität als Anteil der Sport-, Freizeitund Erholungsflächen an der Siedlungsfläche. Diese Flächenkategorien nehmen für gewöhnlich einen größeren Flächenanteil in Verdichtungsräumen an und deren Anteil bleibt in den allermeisten Gemeinden auf konstantem Niveau. Dazu kommt die Tatsache, dass ein beträchtlicher Teil der Flächeninanspruchnahme (rund ein Drittel) durch Vorhaben außerhalb des Steuerungsbereichs der kommunalen Bauleitplanung verursacht wird (z.B. resultierend aus Planfeststellungsverfahren, vgl. Meinel/ Henger/Krüger et al. 2020) und daher nicht oder kaum durch die gezeigten Indikatoren erfasst wird. 21FLÄCHENMONITORING FÜR EINE NACHHALTIGE SIEDLUNGSENTWICKLUNG 22 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG 23FLÄCHENMONITORING FÜR EINE NACHHALTIGE SIEDLUNGSENTWICKLUNG 24 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG Esri, HERE, Garmin, FAO, NOAA, USGS 0 50 10025 Kilometer ± Gemeindefreies Gebiet Regierungsbezirk ≤ - 15 > - 15 bis 0 > 0 bis + 15 > + 15 bis + 30 > + 30 Flächeneffizienz: Veränderung Wohnfläche (m²) / Wohnbaufläche (ha) (Gemeinden Bayern 2017 - 2021, 5-Jahres-Mittelwert) Entwurf und Kartographie: C. Meyer, JMU Würzburg 2023 Datengrundlagen: Bayerisches Landesamt für Statistik 2022 (GENESIS-Datenbank), Bayerische Vermessungsverwaltung 2021 (open data), Esri/HERE/Garmin/FAO/NOAA/USGS (Referenzlayer Beschriftung) 25FLÄCHENMONITORING FÜR EINE NACHHALTIGE SIEDLUNGSENTWICKLUNG 26 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG 27FLÄCHENMONITORING FÜR EINE NACHHALTIGE SIEDLUNGSENTWICKLUNG Abb. 2: Kartenserie – Anwendung der angepassten Indikatoren zur Siedlungsentwicklung auf Bayern (Status quo 31.12.2021 bzw. Entwicklung 2017–2021) / Quelle: Eigene Darstellung 28 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG Tab. 4: Anwendung der angepassten Indikatoren zur Siedlungsentwicklung auf Bayern (2017–2021) – Durchschnittswerte nach Regierungsbezirken und bayernweit / Quelle: Eigene Darstellung 4.4 Nutzung neuer Methoden und Datengrundlagen Die Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme stellt keinen Selbstzweck dar, denn neben höheren Infrastruktur(folge)kosten bedeutet die kontinuierliche SuV-Zunahme vor allem einen Verlust an unbebautem Freiraum. Diesem werden dadurch seine landoder forstwirtschaftliche Wertschöpfung und/oder flächengebundene Ökosystemleistungen (ÖSL), abhängig von der Art der Nutzungsänderung, entzogen. Staatliches Flächenmonitoring sollte also stärker als bislang die Dimension des Verlusts an Freiraumfunktionen und -qualitäten16 adressieren. Meyer/Peters/Thiel et al. (2021) haben methodische Impulse erarbeitet, neben der quantitativen Dimension der SuV-Entwicklung auch strukturelle und qualitative Komponenten der Flächeninanspruchnahme einzubeziehen. Dies beinhaltet etwa die Anwendung von Indikatoren zur gewichteten Zersiedelung und Freiraumstruktur, die kleinräumige Erfassung der Bodenversiegelung über Fernerkundungsmethoden sowie Ansätze zur Monetarisierung von Ökosystemleistungen im Sinne einer ganzheitlichen Bewertung von Flächennutzungsänderungen (vgl. Meyer/Peters/Thiel et al. 2021: 177 ff.). Mittlerweile existieren einige Orientierungsbeispiele zur flächendeckenden Modellierung von Ökosystemleistungen und darauf bezogenen Indikatoren, die für das Flächenmonitoring in Bayern genutzt werden könnten. Dazu gehören beispielsweise die Ergebnisse des Interreg Alpine Space Projekts AlpES17, des bayklif-Verbundprojekts LandKlif18, der „Atlas der Ökosystemleistungen Bayern“ sowie die ÖSL-Indikatoren des IÖR-Monitors19. 16 Vgl. hierzu auch den Beitrag Schöbel in diesem Band. 17 AlpES – Alpine Ecosystem Services – mapping, maintenance and management: https://www.alpine-space.eu/project/alpes/ (24.06.2024). 18 LandKlif – Auswirkungen des Klimawandels auf Artenvielfalt und Ökosystemleistungen in naturnahen, agrarischen und urbanen Landschaften und Strategien zum Management des Klimawandels: https://www.bayklif.de/verbundprojekte-landklif-de/ (24.06.2024). 19 Monitor der Siedlungsund Freiraumentwicklung (IÖR-Monitor) – Indikatorschema: https://www.ioer-monitor.de/indikatoren/#c1793 (24.06.2024). Oberbayern Niederbayern Oberpfalz Oberfranken Mi�elfranken Unterfranken Schwaben Bayern gesamt Flächeneinsatz (2021): Siedlungsfläche (m²) / Einwohner 305,0 589,9 550,1 500,2 343,2 436,8 408,8 402,1 Jährliche Veränderung (5Jahres-Mi�el 2017-2021) 0,6 2,4 1,7 3,1 1,2 1,9 0,2 1,2 Flächeneffizienz (2021): Wohnfläche (m²) / Wohnbaufläche (ha) 3347,9 2194,4 2391,6 2261,4 3348,3 2721,5 2690,7 2811,0 Jährliche Veränderung (5Jahres-Mi�el 2017-2021) 16,0 0,7 4,8 -0,3 3,8 2,7 13,1 7,3 Flächenqualität (2021): Anteil von Sport-, Freizeitund Erholungsflächen an der Siedlungsfläche (%) 11,7% 7,4% 8,2% 11,5% 11,6% 14,4% 9,6% 10,7% Jährliche Veränderung (5Jahres-Mi�el 2017-2021) 0,0% 0,0% -0,1% 0,0% -0,1% 0,0% 0,0% 0,0% Flächenmanagement (2017-2021): Wohnfläche in Neubauten (m²) / Veränderung Wohnbaufläche (m²) 0,4 0,2 0,2 0,1 0,3 0,2 0,3 0,2 29FLÄCHENMONITORING FÜR EINE NACHHALTIGE SIEDLUNGSENTWICKLUNG Zudem gilt es, neben den in diesem Beitrag ausführlich dargestellten Datengrundlagen aus der amtlichen Vermessung und Statistik auch verstärkt auf neue Datengrundlagen zuzugreifen. Dazu gehören vor allem durch Fernerkundung generierte Daten, wie etwa die „High Resolution Layer“20 des Europäischen Copernicus Land Monitoring Service. Diese ermöglichen den Zugriff auf europaweit verfügbare, hochaufgelöste Informationen (10m Raster-Auflösung) zu den Themen Bodenversiegelung, Wald, Grünland, Gewässer und Gehölz, die seit 2012/2015 in der Regel alle drei Jahre mit gewisser zeitlicher Verzögerung zur Verfügung gestellt werden. Im Incora-Projekt („Inwertsetzung von Copernicus für die Raumbeobachtung“, vgl. Fina/Eichfuss/Xu et al. 2023) wurden diese Copernicus-Daten analysiert und in einem übersichtlichen Dashboard21 mit Auswahlmöglichkeiten von der Landesbis zur Gemeindeebene dargestellt. 5 Diskussion und Fazit: Beitrag des Flächenmonitorings für eine nachhaltige Raumentwicklung Ein innovatives und zielgerichtetes staatliches Flächenmonitoring wird an verschiedenen Stellen in der Literatur (vgl. Beckmann/Dosch 2018b: 4 ff.; Job/Weidlich/Meyer 2019: 41; Miosga 2022: 170; Weick 2022: 159) als wichtiger Baustein einer zukunftsfähigen Raumordnung hervorgehoben, die zur Umsetzung des Leitmaßstabs einer nachhaltigen Raumentwicklung (nach Art. 5 Abs. 2 BayLplG) beiträgt. Dabei gilt es allerdings genau nach den Bedürfnissen der jeweiligen Planungsakteure zu fragen, denn diese unterscheiden sich mitunter stark hinsichtlich des erforderlichen Konkretisierungsgrades raumbezogener Informationen, etwa zwischen kommunaler, regionaler und Landesebene. Oftmals bestehen weiterhin große Diskrepanzen zwischen den durch wissenschaftliche Methoden (z.B. über Fernerkundung) verfügbaren Daten und den konkreten Möglichkeiten eines Einbezugs in praktische Entscheidungsfindung und Planungsprozesse. Diese stellen zum Teil andere prioritäre Anforderungen an Datengrundlagen und Indikatoren, z. B. bezüglich der Rechtssicherheit im Abwägungsprozess und der Kommunikation gegenüber politischen Entscheidungsträgerinnen und -trägern. Als Leitsatz für die Weiterentwicklung sollte daher gelten: Staatliches Flächenmonitoring sollte so einfach wie möglich und so komplex wie nötig sein. Dabei ist insbesondere auf die verschiedenen grundlegenden konzeptionellen Fragen (Warum? Was? Wer? Wie? Wann?) einzugehen, um eine adäquate Verzahnung von Monitoring und der intendierten Wirkung für planerische Instrumente bzw. Interventionen zu erzielen. So könnten beispielsweise regionalplanerisch festgelegte Dichtewerte (vgl. Priebs 2018: 2056) durch entsprechende Indikatoren im staatlichen Flächenmonitoring begleitet werden. Auch für die Evaluation bzw. Zielkontrolle der aktuellen Bayerischen „Flächensparoffensive“ (vgl. StMWi 2022b) bietet sich eine engere Begleitung durch das staatliche Monitoring der Siedlungsund Verkehrsflächenentwicklung in Bayern an. Im Zuge der Novellierung des Bayerischen Landesplanungsgesetzes (BayLPlG) und der Aufnahme der „5-ha-Richtgröße“ als Grundsatz der Raumordnung wurde dabei auch ein neues Verfahren zur Erfassung der „planeri20 https://land.copernicus.eu/pan-european/high-resolution-layers (24.06.2024). 21 https://incora-flaeche.de/ (24.06.2024).