Grenzüberschreitende Verflechtungsräume im Lichte der Covid-19-Pandemie: Herausforderungen und Perspektiven zur Krisenfestigkeit

Weber, Florian; Dittel, Julia Book Part Grenzüberschreitende Verflechtungsräume im Lichte der Covid-19-Pandemie: Herausforderungen und Perspektiven zur Krisenfestigkeit Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Weber, Florian; Dittel, Julia (2025) : Grenzüberschreitende Verflechtungsräume im Lichte der Covid-19-Pandemie: Herausforderungen und Perspektiven zur Krisenfestigkeit, In: Weber, Florian Dittel, Julia (Ed.): Beyond borders: Zur Krisenfestigkeit grenzüberschreitender Verflechtungsräume, ISBN 978-3-88838-445-5, Verlag der ARL - Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft, Hannover, pp. 3-27, https://doi.org/10.60683/emq9-b878 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/325344 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ Florian Weber, Julia Dittel: Grenzüberschreitende Verflechtungsräume im Lichte der Covid-19Pandemie – Herausforderungen und Perspektiven zur Krisenfestigkeit https://doi.org/10.60683/emq9-b878 In: Weber, Florian; Dittel, Julia (Hrsg.) (2025): Beyond borders – Zur Krisenfestigkeit grenzüberschreitender Verflechtungsräume. Hannover, 3-27. = Arbeitsberichte der ARL 38. https://doi.org/10.60683/f1pj-mh60 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ 3GRENZÜBERSCHREITENDE VERFLECHTUNGSRÄUME IM LICHTE DER COVID-19-PANDEMIE Florian Weber, Julia Dittel GRENZÜBERSCHREITENDE VERFLECHTUNGSRÄUME IM LICHTE DER COVID-19-PANDEMIE – HERAUSFORDERUNGEN UND PERSPEKTIVEN ZUR KRISENFESTIGKEIT Gliederung 1 Einleitung: Beyond Borders?! 2 Die Covid-19-Pandemie als Zäsur – Entwicklungen und Folgen des Covidfencing 3 Begriffseinordnungen: Krise – Polykrise – Krisenfestigkeit – Resilienz 4 Grenzregionen im Fokus – Einführung in die regionalen Schwerpunkte 5 Überblick über die Beiträge der Publikation 6 Schlüsselfaktoren der Resilienz Literatur Kurzfassung Grenzüberschreitende Zusammenarbeit hat sich in Europa seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs immer stärker etabliert und institutionalisiert, einhergehend mit EUFörderpolitiken und angepassten Instrumentarien. Insofern erschien der Blick vielfach in die Zukunft in Richtung einer sich vertiefenden Zusammenarbeit orientiert. Die Covid-19-Pandemie führte allerdings wie in einem Reallabor vor Augen, wie fragil grenz überschreitende Regionen –eingebunden in die multi-level governance– ausfallen können. Der vorliegende Beitrag skizziert Schritte hin zu europäischen Verflechtungsräumen und ordnet in diesem Lichte die Ausbreitung des Coronavirus als Krisenhaftigkeit und Zäsur ein. Vor dem Hintergrund von Begriffsbestimmungen um (Poly) Krise, Krisenfestigkeit und Resilienz wird angerissen, wie die in der Publikation versammelten Beiträge rezente Krisenhaftigkeiten ausleuchten, um darauf basierend Faktoren auszudifferenzieren, die die Resilienz grenzüberschreitender Verflechtungsräume beeinflussen. Schlüsselwörter Grenzregionen – grenzüberschreitende Kooperation – Raumentwicklung – Krisenfestigkeit – Resilienz – Governance Interconnected cross-border regions in light of the Covid-19 pandemic – challenges and perspectives on resilience Abstract Since the end of the Second World War, cross-border cooperation has been increasingly established and institutionalised in Europe, reinforced by EU funding policies and adapted instruments tailored to the needs of the regions. As a result, 438 _ BEYOND BORDERS many people seemed to be looking towards the future with a focus on deepening cooperation. However, the Covid-19 pandemic demonstrated, as if in a real-life laboratory, how fragile cross-border regions can be when integrated into multi-level governance. In this article, we outline steps towards the development of European interdependent spaces, and categorize the spread of the Coronavirus as a crisis and caesura. Against the background of definitions of (poly)crisis, crisis resistance, and resilience, the article outlines how the contributions in the publication shed light on recent crises in order to differentiate factors that influence the resilience of crossborder regions. Keywords Border regions – cross-border cooperation – spatial development – crisis resistance – resilience – governance 1 Einleitung: Beyond Borders?! Grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Nationalstaaten weist zwar durchaus unterschiedliche Geschwindigkeiten und Formen auf, gehört aber vom Grundprinzip in Europa „seit Jahrzehnten zum politischen Alltag“ (Pallagst/ Hartz/Caesar 2018a: 5). Bereits recht kurz nach dem Zweiten Weltkrieg entwickelten sich Grundzüge der ‚modernen‘ grenzüberschreitenden Kooperation, um eine Gefahr neuerlicher kriegerischer Auseinandersetzungen zu minimieren. Mit der sog. EU REGIO wird seit 1958 im deutsch-niederländischen Grenzgebiet zusammengearbeitet (Perkmann 2003: 154). Austauschprozesse werden seit 1971 durch die Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen befördert. Im Zuge des europäischen Integrationsprozesses konnten Grenzregionen in der Zwischenzeit zumindest in Teilen ihr Image von Peripherien ablegen und eine zentralere Stellung einnehmen (Weber/ Lampke/Schank 2023). Deren Relevanz für die Europäische Union spiegeln auch vielfach zitierte Zahlen wider: Grenzregionen machen 40% des Territoriums, 30% der Bevölkerung und fast ein Drittel des BIPs der EU aus (European Commission 2019: C433/25). Die Möglichkeiten für wachsende Austauschbeziehungen, die sich mit der Ausweitung des Schengen-Raums in Verbindung mit den vier Grundfreiheiten der EU zu freiem Warenverkehr, Personenfreizügigkeit, Dienstleistungsfreiheit und freiem Kapitalund Zahlungsverkehr eröffnen, wirkten und wirken für grenzüberschreitende Regionen ‚beflügelnd‘ (Caesar/Pallagst 2018; Weber 2022). Hinzu kommt die Interreg-Förderung seit den 1990er Jahren, die grenzüberschreitender Zusammenarbeit auch finanziell wichtige Impulse geben konnte und gibt (Caesar/Pallagst 2018: 14; Reitel/Wassenberg/Peyrony 2018; Crossey/Weber 2023: 1 f.). Seit 1993 werden die besonderen Belange von Grenzregionen im EU-Gesetzgebungsprozess durch den Ausschuss der Regionen prominent gemacht (Weber/Dörrenbächer 2022: 185). In der Zwischenzeit entwickelten sich vor diesem Hintergrund grenzüberschreitende Kooperationsformen quantitativ wie qualitativ weiter. Ein Instrument zur Institutionalisierung und zur Vertiefung stellen die Europäischen Verbünde für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) dar, die nach der Ermöglichung 2006 mit der angepassten EU-Richtlinie 2013 noch einmal eine Stärkung durch Vereinfachungen des Prozederes erfahren haben, wie sich u.a. entlang der deutsch-französischen Grenze zeigt (Gireaud 2014; Evrard 2016; Krzymuski/Kubicki/Ulrich 2017; Ulrich 2018; Reitel/Pupier/ 5GRENZÜBERSCHREITENDE VERFLECHTUNGSRÄUME IM LICHTE DER COVID-19-PANDEMIE Wassenberg 2022; Ocskay/Scott 2023). Manches Mal wird diesem Instrument aber auch noch mit Zurückhaltung begegnet, bspw. im deutsch-polnischen Kontext der Euroregionen (Ulrich 2018, 2020 [online first 2019]; Dittel/Opiłowska/Weber et al. 2024). Es bestehen insofern in Europa durchaus unterschiedliche Herangehensweisen und Verfahrensweisen, wobei sich übergreifend häufig ähnliche Handlungsfelder auftun, darunter Mobilität, Arbeitsmärkte, strukturelle Transformationen und in jüngerer Zeit Energiepolitiken und demografischer Wandel, damit verbunden auch das Feld der Daseinsvorsorge (Mangels/Wohland 2018; Pallagst/Hartz/Caesar 2018a: 5; Weber/ Lampke/Schank 2023). Um auf die Besonderheit von Grenzregionen mit ihren unterschiedlichen Reichweiten und Verwobenheiten aufmerksam zu machen, etablierte sich der Terminus der ‚Borderlands‘ immer stärker (grundlegend Anzaldúa 2012 [1987]; Iossifova 2019; Weber/Lampke/Schank 2023: 11). In Borderlands ergeben sich bis heute durchaus durable Grenzziehungen (Schiffauer/Koch/Reckwitz et al. 2018) und spezifische Filterwirkungen (Mau 2021). Politisch-administrative Einheiten treffen aufeinander (Caesar/Pallagst 2018: 13), die nicht so leicht aufeinander abgestimmt werden können. Die Raumplanung endet weiterhin üblicherweise an der nationalstaatlichen Grenze, insbesondere bei ‚harten Planungsprozessen‘ wie bspw. beim Bau von Windparks in Grenzlage zu Nachbarländern (Pallagst/Blaser/Mangels et al. 2023; Lampke/Weber 2024). Zudem treffen unterschiedliche Planungstraditionen aufeinander (Caesar/ Pallagst 2018: 23; Caesar/Evrard 2020). Auch persistieren gewisse administrative, kulturelle, soziale und mentale Grenzziehungen (Haselsberger 2014; Crossey/Weber 2021). Dadurch, dass nationalstaatliche Grenzen im Zuge der eingangs beschriebenen Entwicklungen gleichzeitig permeabel geworden sind (Schiffauer/Koch/Reckwitz et al. 2018), konnten Möglichkeitsräume entstehen, wie sich in zusammenwachsenden grenzüberschreitenden Arbeitsmärkten wie in der Großregion, grenzüberschreitenden Infrastrukturen wie der Saarbahn-Linie von Saarbrücken bis Saargemünd oder der grenzüberschreitend ausgerichteten Kindertagesstätte Salut in SaarbrückenBrebach und in lebensrettenden Vereinbarungen wie dem MOSAR-Abkommen zur Behandlung von Herzpatient:innen im deutsch-französischen Grenzraum widerspiegelt (Ulrich 2020 [online first 2019]; Pigeron-Piroth/Funk/Nienaber et al. 2021; Crossey/ Weber 2022). In vielen Fällen spielt dabei über die Frage der horizontal-grenzüberschreitenden Abstimmungsprozesse hinaus auch die vertikale Dimension über Ebenen hinweg eine wichtige Rolle, was Prozesse der cross-border multi-level governance analytisch wie praktisch in den Fokus rücken lässt (Gualini 2003; Špaček 2018; Ulrich/ Scott 2021: 159). Für die Grenzregionen der Großregion und des Oberrheins (zur raumbezogenen Einordnung siehe Kapitel4) erfolgte zwischenzeitlich unter dem Titel ‚Border Futures‘ in der ARL-LAG Hessen/Rheinland-Pfalz/Saarland eine theoretisch-konzeptuelle und praxisorientierte Reflexion, die Perspektiven für eine zukunftsorientierte Aufstellung der grenzüberschreitenden Kooperation bündelte (Pallagst/Hartz/Caesar 2018b). Ein sich abzeichnender Grundoptimismus für die grenzüberschreitende Kooperation in Europa wurde zwischenzeitlich auf unerwartete und massive Art und Weise angegriffen: Mit der Covid-19-Pandemie waren plötzlich ab Frühjahr 2020 europäische Binnengrenzen zurück auf der Tagesordnung, verbunden mit einem stark nationalstaatlichen Handeln, womit etablierte grenzüberschreitende Verflechtungsräume mit 638 _ BEYOND BORDERS Herausforderungen und Handlungsbedarfen konfrontiert wurden, für die es keinen Masterplan gab. Mit einem gewissen zeitlichen Abstand nimmt die vorliegende Publikation im Frühjahr 2024 die Pandemie zum Ausgangspunkt, um danach zu fragen, wie es um die Krisenfestigkeit grenzüberschreitender Verflechtungsräume bestellt ist– wie sehr ‚Beyond Borders‘ gedacht und agiert wird. Die im Arbeitsbericht versammelten Beiträge fußen auf dem Austausch in einer entsprechenden Arbeitsgruppe der LAG Hessen/Rheinland-Pfalz/Saarland und der LAG Baden-Württemberg insbesondere in den Jahren 2022 und 2023. Im Folgenden wird basierend auf einer kurzen Einordnung der Covid-19-Pandemie mit ihren Entwicklungen und Folgen des Covidfencing ein Grundverständnis zu Krise und Krisenfestigkeit hergeleitet, bevor die betrachteten Grenzregionen kurz dargestellt und im Weiteren die Inhalte der versammelten Artikel skizziert werden. Der Einleitungsbeitrag schließt mit einer Bündelung von markanten ‚Resilienz‘-Faktoren, die sich aus den Reflexionen bei den AG-Arbeitsmeetings und den vorliegenden Beiträgen in der Publikation ableiten lassen. 2 Die Covid-19-Pandemie als Zäsur – Entwicklungen und Folgen des Covidfencing Mit dem Fall des Eisernen Vorhangs hatten sich zu Beginn der 1990er Jahre Hoffnungen auf eine borderless world entwickelt (Ohmae 1999 [1990]). Diese erfüllten sich allerdings nur begrenzt bzw. verkehrten sich mit Grenzsicherungen in neuen Formen und Ausmaßen ins Gegenteil (Engelhardt 2020; Mau 2021). Abgesehen von temporären Grenzkontrollen im Zuge von terroristischen Anschlägen bzw. der sog. Flüchtlingskrise (Evrard/Nienaber/Sommarribas 2020 [online first 2018]) blieb im Verhältnis dazu die Vorstellung von offenen Grenzen innerhalb des Schengen-Raums recht fest verankert– bis zum Frühjahr 2020. Mit der extrem schnellen globalen Ausbreitung des Coronavirus erhielten auch europäische Binnengrenzen eine unerwartete Relevanz. In einem „advent of unilateralism“ (Böhm 2023 [2021]: 488) wich der Versuch eines abgestimmten europäischen Agierens zugunsten der Sicherung der EU-Außengrenzen einem vielfach stark nationalstaatlich ausgerichteten Handeln, da gesundheitsbezogenes Handeln in Europa (weiterhin) in nationale Zuständigkeit fiel – mit verstärkten Grenzkontrollen und zeitweise geschlossenen Grenzübergängen (Wassenberg 2020; Kajta/Opiłowska 2021; Novotný 2021; Weber/Theis/Terrolion 2021; Brodowski 2023; Brodowski/Nesselhauf/Weber 2023b). Beim sich etablierenden ‚covidfencing‘ (Medeiros/Guillermo Ramírez/Ocskay et al. 2021) entstand durch die getroffenen Verfahrensweisen zeitweise ein Flickenteppich unterschiedlicher Regelungen (vgl. Abbildung1), der sich gleichzeitig immer wieder wandelte. Vielfach zeigte sich in Grenzregionen sehr schnell, dass der Einsatz territorialer Strategien als Werkzeug (Paasi/Ferdoush/Jones et al. 2022) etablierten grenzüberschreitenden Austauschbeziehungen massiv zuwiderlief, weshalb Maßnahmen immer wieder angepasst wurden. Auf ein zeitweises rebordering folgte in unterschiedlichen Geschwindigkeiten ein debordering (Weber/Wille 2020; Weber 2023). Dabei konnten Unsicherheiten, neuerlich aufkommende Ressentiments und gewisse (politische) Verwerfungen unterschiedlich schnell abgebaut werden (Dylla 2021; Freitag-Carteron 2021; Weber/Dittel 2023). 7GRENZÜBERSCHREITENDE VERFLECHTUNGSRÄUME IM LICHTE DER COVID-19-PANDEMIE Abbildung 1: Covidfencing in Europa, Stand 22. April 2020 / Quelle: MOT (www.espaces-transfrontaliers. org, 03.07.2024, abgedruckt u.a. in Weber/Wille (2020: 206)) Die in diesem Kapitel angeführte Literatur zeugt davon, dass zwischenzeitlich bereits eine recht ausführliche Aufarbeitung von grenzraumbezogenen Auswirkungen der Covid-19-Pandemie stattgefunden hat. Insofern verzichten wir an dieser Stelle auf eine vertiefende Darstellung der Chronologie sowie der abgeleiteten Schlussfolgerungen und verweisen auf die herangezogenen Publikationen. Zentral hervorzuheben ist jedoch, dass die Covid-19-Pandemie für eingespielte grenzüberschreitende Verflechtungen in Europa als Zäsur wirkte und zeitweise das ‚Scheinwerferlicht‘ auf nationalstaatliche Randbereiche lenkte. Getroffene Entscheidungen resultierten häufig aus nationalen Beschlüssen, teilweise regional mitgetragen, wobei sich die Auswirkungen 838 _ BEYOND BORDERS erst im Konkreten insbesondere lokal zeigten– und Herausforderungen auf markante Weise sichtbar machten. Für Akteure in Grenzregionen ergab sich die Notwendigkeit, in der Krise kurzfristig handeln zu müssen, ohne auf übergeordneten Ebenen getroffene Beschlüsse ändern zu können (Opioła/Böhm 2022; Weber 2022). Insofern ist immer das politisch-administrative Mehrebenengeflecht zu berücksichtigen (Mission Opérationnelle Transfrontalière/Europäische Union 2021; Lara-Valencia/Laine 2022). Gleichzeitig illustrieren Grenzregionen, wie ein regionales und lokales Pandemie- ‚Management‘ mit immer wieder neuerlichen Anpassungen etabliert wurde, wie die Beiträge in dieser Publikation für unterschiedliche Regionen und Bereiche herausstellen. Bevor auf die betrachteten Grenzregionen und die Ausrichtungen der Artikel näher eingegangen wird, skizzieren wir als Hintergrund und gewisse ‚Basis‘ für die Gesamtpublikation zunächst das Verständnis von Krise und Polykrise sowie Krisenfestigkeit und Resilienz. 3 Begriffseinordnungen: Krise – Polykrise – Krisenfestigkeit – Resilienz ‚Krisen‘ sind zu Beginn des 21. Jahrhunderts zu einem neuerlich begleitenden Normalzustand geworden– es sei an die Finanzkrise, die Eurokrise, die so betitelte Flüchtlingskrise zurückerinnert, aber auch bspw. auf die Klimakrise verwiesen. Mit der Corona krise erlangte die Nutzung des Krisenbegriffs vielleicht eine noch mal größere Reichweite als bereits zuvor, und neue Krisen bleiben auch seit 2020 nicht aus. Wie lässt sich in diesem Lichte ‚Krise‘ genauer konzeptuell jenseits der alltagsweltlichen Begriffsnutzungsnormalität fassen (vgl. dazu im Überblick Abbildung 2)? Zurückgehend auf den griechischen Begriff der ‚krisis‘ lässt sich zunächst auf Umbrüche und einschneidende Wendungen rekurrieren, die bis dato Bestehendes angreifen und unterhöhlen. Mit ‚Krisen‘ geht gleichzeitig die wahrgenommene Notwendigkeit einher, Reaktionen auf das Erlebte zu finden, wie Schäfers (2016: 182) herausstellt. Wie einführend bereits angemerkt, lassen sich innerhalb Europas in den letzten Jahren verschiedene Krisen –also von ‚der‘ Krise im Singular hin zu ‚Krisen‘ im Plural– identifizieren, die teilweise ineinander übergegangen sind, sich teilweise auch überlappen und überlagern, einander verstärken oder ablösen, woraus vielfältige gesellschaftlich identifizierte Herausforderungen erwuchsen und erwachsen (Knodt/ Große Hüttmann/Kobusch 2020: 119; vgl. u.a. auch allg. Opiłowska 2021). In diesem Lichte gewannen die Begrifflichkeiten der multiplen Krisen und der Polykrise, mit denen explizit auf entsprechende Interdependenzen abgehoben wird, an Prominenz– im Jahr 2016 im EU-Kontext zum ersten Mal von Jean-Claude Juncker genutzt, um den aktuellen Zustand Europas zu beschreiben (Knodt/Große Hüttmann/Kobusch 2020: 119). Damit ergeben sich „vielfältige Krisenhaftigkeiten“, die gesellschaftlich „miteinander verknüpft“ werden (Flatschart 2016: 82) und die komplexe Wechselspiele unterschiedlicher Dynamiken zur Folge haben (Bösch/Deitelhoff/Kroll et al. 2020: 4; vgl. auch linke Hälfte von Abbildung2). 9GRENZÜBERSCHREITENDE VERFLECHTUNGSRÄUME IM LICHTE DER COVID-19-PANDEMIE Abbildung 2: Krisenverständnis / Quelle: Konzeption und Darstellung Julia Dittel Unter Krise fasst Schäfers (2016: 182) „jenen Zustand der Gesellschaft bzw. zentraler gesellschaftlicher Bereiche (Wirtschaft, Bildungswesen, Sozialstaat), in dem unter Zeitdruck schwierige Probleme der Anpassung, der Koordination und ggf. der Strukturveränderung und Systemerhaltung zu lösen sind“. Der Zeitdruck bedingt, dass in der Tendenz nur kurze Entscheidungszeiten für Reflexionen zu Handlungsmaßnahmen bestehen (Knodt/Große Hüttmann/Kobusch 2020: 124)– so auch gerade bspw. zu Beginn der Covid-19-Pandemie (Kazmaier/Weber 2023). Mit den bis dato vorgenommenen Einordnungen wurde besonders auf die Kurzfristigkeit krisenartiger Ereignisse abgehoben. Die Klimakrise illustriert im Verhältnis, dass sich manche Krisen auch über längere Zeit anbahnen, mitunter weniger merklich, und erst mit der Zeit in gesellschaftlichen Aushandlungsprozessen stärkere Beachtung erfahren. Dem Faktor der Zeitlichkeit ist damit Beachtung zu schenken, wobei Krisen „stets Umbruch, Veränderung und damit Geschichtlichkeit“ bedeuten (Flatschart 2016: 81). Mit poststrukturalistisch-diskurstheoretischem Hintergrund (Laclau/Mouffe 2015 [engl. Orig. 1985]; Glasze/Mattissek 2021) gilt es an dieser Stelle daran anschließend wiederum zu betonen, dass ‚Krisen‘ Diskurse darstellen, die gesellschaftlich hergestellt sind. Das Vorhandensein eines potenziell tödlichen Virus wird damit keineswegs bestritten, allerdings können aus der Identifikation von Bedrohungen unterschiedliche Reaktionen resultieren. Für die Gesellschaft erodieren Gewissheiten bzw. liebgewonnene Gewohnheiten und bedingen Unsicherheiten in gesellschaftlichen Funktionssystemen, für die nach Anpassungsmöglichkeiten gesucht wird. Je stärker Problematisierungen erfolgen, desto weitreichender werden Entwicklungen als krisenhaft gerahmt und mit Risiken assoziiert (Bösch/Deitelhoff/Kroll et al. 2020: 5; Kazmaier/Weber 2023). Krise wird vor diesem Hintergrund als neuer Normalzustand und nicht mehr nur als Ausnahmezustand verhandelt. Daran anschließend wird es ‚normaler‘, Umgangsformen mit Krisenhaftigkeiten zu etablieren. Zudem ist dezidiert darauf hinzuweisen, 16 38 _ BEYOND BORDERS Großregion OberrheinRegion BodenseeRegion Deutschpolnische Grenzregionen Einwohner:innen 11,8 Mio. (2023) 6,3 Mio. (2020) 4,2 Mio. (2021) Pomerania: 2,7 Mio. (2020), Pro Europa Viadrina: 0,8 Mio. (2020), Spree-NeisseBober: 0,8 Mio. Neisse-NisaNysa: 1,5 Mio. (2020) BIP 404 Mrd. Euro (2020) 291 Mrd. Euro (2020) 291 Mrd. Euro (2021) Pomerania: 43 Mrd. Euro (2017), Pro Europa Viadrina: 15,5 Mrd. Euro (2019) Grenzgänger:innen (verfügbare Angaben, die teilweise Schätzungen enthalten) 267.300, davon 215.600 nach Luxemburg (2022) 97.600, davon 70.800 in die Schweiz (2020) 64.000 (2021) schwer schätzbar, da kaum Daten auf polnischer Seite – tägliche Einpendler:innen aus Polen nach Berlin-Brandenburg ca. 25.000 (2020) Erwerb 5,4 Mio. Personen Erwerbsbevölkerung, 72,8 % Erwerbsquote (2022) 3,2 Mio. Erwerbstätige, 76,5 % (Elsass), 81,1 % (Nordwestschweiz und Baden) Erwerbsquote (2020) 2,3 Mio. Erwerbstätige (2021) Pro Europa Viadrina: 275.000 Erwerbstätige (2019) 17GRENZÜBERSCHREITENDE VERFLECHTUNGSRÄUME IM LICHTE DER COVID-19-PANDEMIE Großregion OberrheinRegion BodenseeRegion Deutschpolnische Grenzregionen Grenzüberschreitende Institutionen und Strukturen > EVTZ Gipfelsekretariat der Großregion > Interregionaler Parlamentarierrat > Wirtschaftsund Sozialausschuss der Großregion > EVTZ Eurodistrict SaarMoselle > Oberrheinkonferenz > Oberrheinrat > EVTZ Eurodistrict PAMINA, EVTZ Eurodistrict Strasbourg-Ortenau, EVTZ Eurhena Eurodistrict Region Freiburg/ Centre et Sud Alsace, Trinationaler Eurodistrict Basel (privater Verein nach französischem Recht) > Internationale Bodensee-Konferenz > Internationale Parlamentarische Bodensee-Konferenz > Bodenseerat > Euroregion Pomerania > Euroregion Pro Europa Viadrina > Euroregion Spree-Neiße-Bober > Euroregion NeisseNisa-Nysa Beiträge, die auf diesen Grenzraum Bezug nehmen > Göbel > Gröning-von Thüna > Duvernet > Ulrich > Dittel und Weber > Schelkmann > Guilmet-Fuchs und Guillemin > Funk und Dörrenbächer > Pfundstein > Schäfer > Fricke > Scherer und Schnell Tabelle 1: Übersicht über die fokussierten Grenzregionen / Quelle: Eigene Darstellung, basierend auf Deutsch-Französisch-Schweizerische Oberrheinkonferenz (2022), Euroregion Neisse (2024), Euro– region Pro Europa Viadrina (2021), EuroRegion Spree-Neisse-Bober (2024), EVTZ Gipfelsekretariat der Großregion (2024), Fachstelle für Statistik Kanton St. Gallen (2024), IBA-OIE (2023), Infrastruktur und Umwelt (2020), Internationale Bodensee-Konferenz (2021) 18 38 _ BEYOND BORDERS 5 Überblick über die Beiträge der Publikation In allen betrachteten Grenzregionen hatten die Covid-19-Pandemie und einhergehende Grenzreglementierungen vielfältige Herausforderungen mit sich gebracht– sowohl neue Unabwägbarkeiten als auch Hürden, die der grenzüberschreitenden Kooperation bereits inhärent waren und sind. Die Pandemie wurde damit vielfach als Schock wahrgenommen. Bereits in der ersten Welle der Pandemie im Frühjahr 2020 waren Rufe von Verantwortlichen laut geworden, grenzüberschreitende Kooperation müsse krisenfester werden– hier klingt Widerstandsfähigkeit als ein Aspekt von Resilienz an. Doch die Gesundheitskrise barg auch Potenziale: Im Laufe der pandemiegeprägten Jahre wurden immer wieder zumindest zeitweise tragende Lehren aus den Erfahrungen gezogen. Dieses Schlaglicht, das zeitweise auf Grenzregionen fiel, begünstigte vielfältige Formen der Anpassung und Schritte im Sinne einer Weiterentwicklung der Kooperation. Angesichts des Abklingens der Pandemie und der ‚Überlappung‘ durch neue globale Herausforderungen in Zeiten der Polykrise folgten alsbald Mahnungen, der Moment des Lernens und der (proaktiven) Transformation dürfe nicht verpasst werden. Vor diesem Hintergrund beleuchten die Beiträge der Publikation mit Perspektiven aus Wissenschaft und Praxis die Frage, welche Aspekte für die Resilienz grenzüberschreitender Kooperationen entscheidend sind. Ein erster Themenblock umfasst die Beiträge, die mit politisch-administrativer Schwerpunktsetzung konzeptuelle Reflexionen zu Krisen und Resilienz und empirische Fallbeispiele aus verschiedenen Grenzregionen vorstellen. Sebastian Gröning-von Thüna, Leiter des Fachbereichs Grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit Frankreich und den BENELUX-Staaten im Auswärtigen Amt, lässt in einem Gespräch die Eindrücke der Pandemie Revue passieren. Zwar führten die Grenzreglementierungen zu einem zeitweisen Stocken der Kooperation, doch überwiegen die Chancen: Im Ausschuss für Grenzüberschreitende Zusammenarbeit (AGZ) und den durch den Koalitionsvertrag vorgesehenen Instrumenten der Experimentierklauseln, Grenzscouts und Regionalräte sieht er zentrale Ansatzpunkte einer krisenfesteren Zukunft der grenzüberschreitenden Kooperation im deutsch-französischen Grenzraum. Aus der Perspektive des Bundesministeriums des Innern und für Heimat beschreibt Ralf Göbel den Umgang mit der Covid-19-Pandemie mit der Notwendigkeit politischen Handelns. Zusammenarbeit im Mehrebenengeflecht sei hier ebenso wie eine grenzüberschreitende Abstimmung von zunehmender Relevanz gewesen. Abgestimmte Verfahrensweisen mit den Nachbarn kristallisieren sich im Lichte der gemachten Erfahrungen für künftige Krisenfälle als unabdingbar heraus, verbunden mit dem Wunsch, dass Beschränkungen und Kontrollen immer umfassend abgewogen werden sollten, sofern sie un bedingt geboten erscheinen, denn künstlich verursachte Trennungen stören Alltagsverflechtungen auf weitreichende Weise. Aufbauend auf Interviews mit politischen und administrativen Vertreter:innen aus dem Mehrebenengeflecht der eng verflochtenen Region SaarLorLux identifizieren Julia Dittel und Florian Weber Schlüsselfaktoren resilienter Kooperation. Die Koordination über Ebenen und Grenzen hinweg, das Zusammenspiel von Institutionen und Akteuren sowie gegenseitiges Vertrauen und Verständnis –nicht nur sprachlich, sondern auch kulturell– erweisen sich als besonders entscheidend für eine funktionierende Kooperation in Krisenzeiten und darüber hinaus. Diese Faktoren gilt es, durch kontinuierliche und routinierte Kooperation dauerhaft und wiederholt zu stärken. Die Notwendigkeit ei- 19GRENZÜBERSCHREITENDE VERFLECHTUNGSRÄUME IM LICHTE DER COVID-19-PANDEMIE ner Koordination und Kommunikation über Grenzen und Ebenen kennzeichnet die Zusammenarbeit in Grenzregionen. Roland Scherer und Klaus-Dieter Schnell geben Einblicke in die Entwicklung der grenzüberschreitendenden Governance in der internationalen Bodenseeregion im Kontext der Covid-19-Pandemie. Sie beleuchten die Auswirkungen der Pandemie auf Gesellschaft, Wirtschaft und Politik. Neben kurzfristigen Reaktionen, beispielsweise durch angepasste Kommunikationsformate, bedarf es insbesondere längerfristig zu ziehender Lehren zugunsten krisenbearbeitungsfähiger Strukturen der grenzüberschreitenden Kooperation, wobei der Kommunikation und Koordination im Mehrebenengeflecht eine entscheidende Bedeutung zuteilwird. Diese Anforderungen gelten insbesondere auch bei der gemeinsamen Projektarbeit. Am Beispiel des Oberen Moseltals schildert Petra Schelkmann mit ihrer Perspektive ‚aus der Praxis‘ die Einflüsse der Covid-19-Pandemie auf den Prozess des Entwicklungskonzepts Oberes Moseltal (EOM) und daraus ableitbare Lehren für die Zukunft der Zusammenarbeit. Dabei hebt sie insbesondere die langjährige strukturierte Kooperation regionaler Akteure, aber auch informeller Netzwerke hervor, die für die Zukunftsfähigkeit und Krisenfestigkeit des Grenzraumes entscheidend sind. Als Vergleichsfläche für diese westeuropäischen Eindrücke kann eine Betrachtung des deutsch-polnischen Grenzraums wertvolle Erkenntnisse liefern. Peter Ulrich gibt Einblicke in den politisch-administrativen Umgang mit den disruptiven Krisenereignissen der Corona-Pandemie (ab 2020) und des Fischsterbens in der Oder (2022) in der Grenzregion Brandenburg-Lubuskie. Im Zuge beider Ereignisse identifiziert er Anzeichen für die Widerstands-, Anpassungsund Transformationsfähigkeit der Region. Ein zweiter Themenblock umfasst die Beiträge unserer Publikation, die die Krisenfestigkeit grenzüberschreitender Kooperation mit spezifischen thematischen Zuschnitten –etwa mit Bezug auf grenzüberschreitende Arbeitsmärkte, Raumbeobachtung und Infrastrukturen– ausleuchten. Denn in den ‚bassins de vie‘ (dazu auch Duvernet in diesem Band) verbleiben Verflechtungen nicht auf symbolischer Ebene, sie kennzeichnen vielmehr vielfältige Bereiche des alltäglichen Lebens der Grenzraumbewohner: innen. Carolin Guilmet-Fuchs und Florence Guillemin berichten in einem Gespräch über ihre Erfahrungen mit der Pandemie in der Region SaarLorLux und ihren Einfluss auf das Leben und Arbeiten vor Ort. Neben einer grenzregionalen Perspektive nehmen sie dabei auch einen ‚von Berlin ausgehenden‘ Blick ein, womit divergierende Wahrnehmungen grenzüberschreitender Realitäten greifbar werden. Wenngleich bestimmte Herausforderungen während und nach der Pandemie fortbestehen, heben sie insbesondere auf die Chancen ab, die sich durch eine Weiterentwicklung der Kooperation ergeben können. Eine zentrale Herausforderung grenzüberschreitender Verflechtungsräume sind fehlende (vergleichbare) Datengrundlagen zu unterschiedlichen grenzrelevanten Themen. Dies stellte sich auch im Kontext der Covid-19-Pandemie als ein wesentliches Hindernis abgestimmter Verfahrensweisen heraus. Vor diesem Hintergrund fragt Claire Duvernet danach, wie eine grenzüberschreitende Raumbeobachtung zu Krisenprävention und Resilienz von Grenzregionen beitragen kann. Am Beispiel des Arbeitsmarktes im deutsch-französischen Grenzraum identifiziert sie zudem Verbesserungsmöglichkeiten zugunsten kleinräumig harmonisierter Daten, etwa die bessere Vernetzung von Datenanbieter:innen und -nutzer:innen. Der grenzüberschreitende Arbeitsund Ausbildungsmarkt in der Region SaarLorLux stand und steht angesichts der Covid-19-Pandemie als Schockereignis und des demografischen Wandels als strukturelle Krise vor vielfältigen Herausforderungen –etwa dem 20 38 _ BEYOND BORDERS Arbeitskräftemangel und einem damit einhergehenden interregionalen Wettbewerb–, so attestieren es Ines Funk und Peter Dörrenbächer. In ihrem Beitrag beleuchten sie die divergierenden Interessen und Strategien der Teilregionen und evaluieren mögliche Lösungsansätze, die aus den unterschiedlichen Krisensituationen hervorgingen. Die Covid-19-Pandemie und der demografische Wandel entfalteten jedoch nicht nur auf dem Arbeitsmarkt vielfältige Dynamiken. Auch im eng verbundenen Bereich der Daseinsvorsorge in Grenzregionen waren und sind ihre Auswirkungen deutlich zu spüren. Drei grenzüberschreitend genutzte Strukturen, ein Projekt im Gesundheitsbereich, eine Kinderbetreuungseinrichtung und ein Projekt zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben dienen Nino Pfundstein als Beispiele, um neben Herausforderungen auch Chancen zur Weiterentwicklung zu identifizieren. Auf diese Weise soll eine adäquate Versorgung mit entsprechenden Einrichtungen auf beiden Seiten der Grenze sichergestellt werden. Krisen machen also vor Grenzen keinen Halt, wie die Ereignisse der vergangenen Jahre eindrücklich vor Augen geführt haben. Vor diesem Hintergrund beleuchtet Theresa Schäfer den Katastrophenschutz in der Grenzregion SaarLorLux. Neben alltäglichen Herausforderungen, bspw. aufgrund sprachlicher Hürden, zeigt sie anhand von Expert:innen-Interviews, dass Akteure auf pragmatische Formen der Kooperation im Notfall bauen, dabei jedoch die Rechtssicherheit, Formalisierung und institutionelle Absicherung des Handelns häufig noch ausbaufähig ausfällt. Übergreifend stellt sich, so die Hoffnung von Verantwortlichen, bei grenzüberschreitenden Projekten Erfolg ein. Doch was passiert, wenn dem einmal nicht so ist? Am Beispiel gewöhnlicher Grenzstädte in der Oberrheinregion geht Carola Fricke der Frage nach, wie auch das Stagnieren oder Scheitern von grenzüberschreitenden Projekten Lernprozesse im Sinne von Resilienz begünstigen oder bereichern kann. Hier wird deutlich, dass insbesondere eine Kontinuität in der Kooperation einzelne Rückschläge ‚auffangen‘ kann. 6 Schlüsselfaktoren der Resilienz Grenzregionen weisen ihre jeweiligen historischen Spezifika, ihre besonderen Entwicklungspfade und heutigen Strukturen auf, sodass sie jeweils für sich zu betrachten sind. Gleichzeitig zeigen die Diskussionsprozesse bei den Treffen der Arbeitsgruppe sowie die vorliegenden Beiträge im Arbeitsbericht, dass sich gewisse übergreifende Muster zugunsten der Resilienz abzeichnen, die wir hier abschließend bündeln. Zunächst lässt sich betonen, dass einige Faktoren negativ wirken können. Hierunter fallen grundlegend Sprachbarrieren, Vorurteile und Misstrauen, die Hürden mit sich bringen können, und die nationalstaatliche Grenzen durabel bleiben lassen. Hinzu kommen administrative und bürokratische Hemmnisse, wie begrenzte (finanzielle, personelle etc.) Kapazitäten, Herausforderungen im ‚Fördermitteldschungel‘, Verwaltungshürden und damit einhergehend Abstimmungsnotwendigkeiten im ‚Kleinklein‘. Grenzüberschreitende Kooperation wird manches Mal im Verhältnis zu ‚Pflichtaufgaben‘ nur als eine Aufgabe ‚on top‘ wahrgenommen, was in Krisenfällen hemmend wirken kann. Zudem kann fehlendes grundlegendes wie persönliches Interesse an der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Krisenzeiten zur Herausforderung für Anpassungsbedarfe und Transformationspotenziale werden– dies gilt für politische, administrative und zivilgesellschaftliche Akteure sowie darüber hinausgehend ganz 21GRENZÜBERSCHREITENDE VERFLECHTUNGSRÄUME IM LICHTE DER COVID-19-PANDEMIE generell für die in Grenzregionen lebende Bevölkerung. Grenzregionale Belange müssen damit verbunden auch mehr als ein ‚Elitenprojekt‘ sein. Hierzu wird es gleichzeitig erforderlich, Abstraktes greifbarer zu machen– so können bspw. zu wenige etwas mit der ‚Großregion‘ anfangen. Resilienz positiv befördernd wirken daran anschließend enge persönliche Kontakte. Kennen Akteure einander im Alltag, so ist es erheblich einfacher, auch in Krisenzeiten Handlungsfähigkeiten zu bewahren und Maßnahmen zum Umgang mit der Krise zu entwickeln bzw. umzusetzen. Im Krisenfall erst nach passenden Ansprechpartner:innen im Nachbarland suchen zu müssen, verbraucht Zeit und es fehlt eine gemeinsame Basis. Damit verbunden sind etablierte grenzüberschreitende Akteursnetzwerke von zentraler Bedeutung, die mit Nachdruck aufzubauen und aktiv zu halten sind. Ein regelmäßiger formeller wie informeller Austausch wird hier zu einem Schlüsselinstrument zugunsten gegenseitiger Vertrautheit. Grenzüberschreitend ausgerichtete Ins trumente wie EVTZ können dazu einen passenden Rahmen bieten bzw. schaffen. Kommunikation, Dialog und Vernetzung kommen resümierend zentrale Bedeutung zu–und dies über Akteure im grenzregionalen Kontext hinausgehend auch im Hinblick auf die Relation zu Akteuren auf nationaler und europäischer Ebene, damit also nicht nur regional und lokal, sondern innerhalb der cross-border multi-level governance. Vor dem Hintergrund der angeführten hemmenden Faktoren ergibt sich, dass es eine tiefe und fest verankerte Überzeugung und intrinsische Motivation für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit braucht, gepaart mit gemeinsamen Themen, Zielen und Visionen, die von Toleranz, Respekt und gemeinsamen Werten getragen werden. Mitunter gewachsene Freundschaften bzw. die schnelle Erneuerung von Kontakten bei Personalwechseln können vertrauensbildend wirken. Darüber hinaus braucht es Beharr lichkeit und einen ‚langen Atem‘, einhergehend mit Kompromissbereitschaft und dem Glauben an kreative und pragmatische Lösungen jenseits scheinbarer Unumstößlichkeiten. Mit gewissen Asymmetrien wie u.a. divergierenden Zuständigkeiten und Entscheidungsmöglichkeiten müssen letztlich regionale und lokale Akteure meist leben, doch dürfen diese dadurch nicht zerrieben werden. Sollen Grenzregionen damit zu echten ‚living labs‘ (vgl. European Commission 2021) werden, benötigen sie noch stärkere europäische und nationale Unterstützung, gekoppelt an das weitere Engagement bottom-up zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Kooperation. Je stärker Grenzregionen ‚ganz natürlich‘ zu eng verwobenen Borderlands werden, desto höher erscheint die Wahrscheinlichkeit, dass sie in einer neuerlichen kurzfristigen Krisensituation handlungsfähig sind und sich weitergehend resilient transformieren. Literatur Andersen, D. J.; Prokkola, E.-K. (Hrsg.) (2022a): Borderlands Resilience. Transitions, Adaptations and Resistance at Borders. Abingdon, New York. Andersen, D. J.; Prokkola, E.-K. (2022b): Introduction: Embedding borderlands resilience. In: Andersen, D. 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