ПРИВРЕМЕНА ЗАШТИТА У ПРАВУ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ И РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ И ЊЕНО АКТИВИРАЊЕ У КОНТЕКСТУ ОРУЖАНОГ СУКОБА У УКРАЈИНИ

601 UDK:341.43:314.745.3-054.73(477) UDK: 341.215.4(4-672EU+497.11) UDK: 341.3(477) DOI: 10.5281/zenodo.17951283 Др Небојша Раичевић,* Редовни професор, Правни факултет, Универзитет у Нишу, Република Србија ПРИВРЕМЕНА ЗАШТИТА У ПРАВУ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ И РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ И ЊЕНО АКТИВИРАЊЕ У КОНТЕКСТУ ОРУЖАНОГ СУКОБА У УКРАЈИНИ** Апстракт: Привремена заштита је део Заједничког европског система азила и регулисана је Директивом 2001/55/ЕЗ. Она представља ванредни механизам који расељеним лицима пружа тренутну заштиту, без спровођења индивидуалних поступака. Одлуку о испуњености услова за пружање привремене заштите у ЕУ доноси Савет, на предлог Комисије, што је досад једино учињено марта 2022. године услед масовног прилива угрожених особа из ратом захваћене Украјине. По угледу на ЕУ, Србија је Законом о азилу и привременој заштити из 2018. године увела овај облик заштите у свој правни поредак. Исто као и у ЕУ, привремена заштита у Србији одобрена је само расељеним особама из Украјине. Кључне речи: привременa заштита, Европска унија, Директива 2001/55/EЗ, Република Србија, Закон о азилу и привременој заштити, Украјина, оружани сукоб. 1. Увод У ситуацији када постоји масовни прилив расељених особа није могуће спровести индивидуалне процедуре за признавање избегличке или супсидијарне заштите. Како би се и у таквим ситуацијама правовремено и адекватно збринуле угрожене особе, у оквиру Заједничког * raick[email protected], ORCID ID: 0000-0002-2539-331X. ** Рад је настао као резултат финансирања од стране Министарства науке, технолошког развоја и иновација Републике Србије, по Уговору еведенциони број 451-03-137/2025-03/200120 од 4. 2. 2025. године. ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 602 европског система азила (даље: ЗЕСА) установљена је привремена заштита. Та заштита први, и једини, пут активирана је марта 2022. године услед доласка огромног броја особа у Европску унију (даље: ЕУ) из ратом захваћене Украјине.1 У складу са обавезом постепеног усклађивања домаћих прописа са правним тековинама ЕУ, Србија је у своје законодавство унела институт привремене заштите и применила га истим поводом као и ЕУ. 2. Привремена заштита као елемент Заједничког европског система азила У првој фази развоја ЗЕСА усвојена је Директива 2001/55/ЕЗ о привременој заштити (даље: Директива),2 која за разлику од осталих сегмената ЗЕСА, није мењана током дуге фазе (Раичевић, 2015: 14–17). Она је усвојена као одговор на бекство у ЕУ огромног броја људи због оружаних сукоба на простору бивше СФРЈ током 90-их година прошлог века.3 Директива је имала два циља: да пропише минималне стандарде које државе чланице треба да примене приликом пружања привремене заштите у случају масовног прилива расељених особа из трећих држава и да обезбеди правичну расподелу терета између држава чланица приликом пријема и заштите тих особа (Morawska, 2024: 218). Привремена заштита уведена Директивом специфичан је облик међународне заштите коју не познају други међународни документи, укључујући и Конвенцију о избеглицама.4 Тај облик заштите, која је привре2 Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001, OJ EC, L 212, 7. 8. 2001. Директива се примењује у свим државма чланицама ЕУ, осим Данске која је искористила могућност примене клаузуле „opt out”, али је та држава усвојилa слична правила у свом националном законодавству (European Union Agency for Asylum, 2023: 11; Simentic Popovic, Sandic, 2024: 72). Иницијално је и Ирска искористила „opt out” клаузулу, али је 2003. године прихватила примену Директиве (Peers, 2022). 3 Масовни прилив расељених лица са простора бивше СФРЈ подстакао је државе чланице да питање привемене заштите регулишу на нивоу тадашње ЕЗ, како би се избегло преоптерећење националних система азила појединих чланица (Sandic, 2019: 179). 4 Упркос томе, већи број држава је у пракси спроводио овај облик заштите угрожених лица. Као најважније случајеве примене неког вида привремене заштите можемо навести: бекство великог броја Шпанаца у Француску и Енглеску током 30-их година прошлог века; улазак десетине хиљада Мађара (1958. г.) и Чехословака (1968. г.) у Аустрију; егзодус 10 милиона Бенгалаца из Источног Пакистана у Индију 1971. године; расељење око милион избеглих из Индокине у различите државе југоисточне Азије између 1975. и 1980. године; пријем oко 700.000 избеглих са простора бивше СФРЈ током 90-их година 1 Крајем јуна 2025. године, 4,31 милион расељених особа из Украјине остваривао је привремену заштиту у ЕУ (EUROSTAT, 2025). Н. Раичевић | стр. 601-625 603 меног карактера и истовремено одобрена великом броју особа, представља ефикасан инструмент за хитно деловање у случају масовног прилива расељених особа. У ситуацији када огроман број људи пристиже у кратком временском раздобљу, веома мали број држава располаже инфраструктурним и персоналним капацитетима да процесуира све индивидуалне захтеве азиланата у том иницијалном периоду (Ineli-Ciger, 2016: 284). Због тога је групно признавање привремене заштите далеко погоднији поступак него спровођење уобичајених сложених појединачних процедура за признавање избегличке или супсидијарне заштите. Пружањем привремене заштите избегава се враћање расељених особа у земљу у којој им прети опасност (refoulement)5 и омогућава им се уживање скупа основних права до постизања дуготрајног решења. Привремену заштиту треба разликовати од избегличке заштите која се додељује на prima facie основи (UNHCR, 2012: 10). Признање статуса избеглице prima facie није нека посебна категорија међународне заштите, већ је то избегличка заштита која се признаје по скраћеној процедури и одједном за велики број угрожених особа, а не уобичајено на индивидуалној основи.6 Према Директиви, примена режима привремене заштите не отпочиње аутоматски, већ је потребно да одлуку о томе донесе Савет ЕУ.7 Одлука се доноси на предлог Комисије, а Савет је усваја квалификованом већином. Европски парламент не учествује у доношењу ове одлуке, већ о њој једино мора бити обавештен. Савет је једини пут донео одлуку о активирању привремене заштите након руског напада на Украјину, тако да је Директива више од две деценије била мртво слово на папиру. 3. Масовни прилив као услов за примену привремене заштите Да би Директива била активирана, тј. да би се некој групацији расељених особа пружила привремена заштита, неопходно је да Савет својом одлуком установи постојање масовног прилива тих особа на терито6 Са становишта хуманости боље је признати избеглички статус prima facie, него привремену заштиту јер тиме расељене особе добијају већу сигурност и шири круг права. 5 Та обавеза држава произилази из међународног избегличког права и међународног права људских права. 7 Чл. 5. прошлог века претежно у западноевропске државе; бекство око три милиона Сиријаца у Турску након 2011. године (UNHCR, 2012: 3; Ineli-Ciger, 2016: 279; Ineli-Ciger, 2018: 37). ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 604 рију ЕУ.8 Директива дефинише масовни прилив као „долазак у Заједницу великог броја расељених особа које пристижу из одређене земље или географског подручја, без обзира на то да ли је њихов долазак у Заједницу био спонтан или потпомогнут, на пример програмом евакуације”.9 При томе, привремена заштита пружиће се „у случају масовног прилива или неизбежног масовног прилива”,10 што значи да није нужно да је тај прилив у току, већ је довољно да постоји извесност да ће се он ускоро десити. Додаје се још да ће се у случају масовног прилива расељених лица привремена заштита пружити „нарочито ако постоји и ризик да систем азила неће бити у стању да процесуира тај прилив без негативних последица за његово успешно функционисање”.11 Израз „долазак великог броја расељених особа”, као један од индикатора масовног прилива, веома је нејасан и неодређен. Комисија је у објашњењу предлога Директиве изнела да „осим што број људи мора бити значајан, немогуће је унапред прецизно квантификовати шта представља масовни прилив”.12 И UNHCR истиче да се „масовни прилив“ не може схватити у апсолутном смислу, већ у смислу ресурса државе пријема и да се тај израз треба схватити тако да се односи на значајан број долазака у земљу, током кратког временског периода (UNHCR, 2003). То је намерно учињено како би се активација привремене заштите могла прилагодити различитим ситуацијама масовног прилива. Изостанак спецификације броја расељених особа даје Комисији и Савету широку дискрецију код утврђивања постојања масовног прилива, чиме одлука о активирању привремене заштите суштински добија политички карактер (Trauner, Valodskaite, 2022: 17). Неочекиваност и изненадност доласка расељених лица треба узети као фактор приликом утврђивања постојања масовног прилива. Што је неочекиваност и изненадност већа, потребан је мањи број особа да би постојао масовни прилив, и обрнуто (Skordas, 2022: 1188). Да би постојао масовни прилив у смислу Директиве, нужно је да расељене особе долазе из једне исте државе или географског подручја (у 10 Чл. 2(а). 11 Чл. 2(а). 12 Commission of the EC, Proposal for a Council Directive on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass in�lux of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, Explanatory Memorandum, Brussels, 24 May 2000, COM(2000) 303 �inal 2000/0127 (CNS), p. 14. 8 Чл. 5 Директиве. 9 Чл. 2(д). Н. Раичевић | стр. 601-625 605 случају регионалне кризе). Због тога, „циклични и кумулативни прилив” расељених лица из различитих земаља не представља масовни прилив који покреће режим привремене заштите.13 Према коначном тексту Директиве, ризик по систем азила није нужан услов за примену привремене заштите. У предлогу Комисије писало је да ће у случају масовног прилива привремена заштита бити активирана тек када „постоји ризик да систем азила неће бити у могућности да обради тај прилив без негативних последица по своје ефикасно функционисање у интересу дотичних особа и осталих особа које траже заштиту”.14 Неке државе чланице су подржавале такав концепт, али било је и чланица које су се томе противиле. У коначан текст унета је компромисна формула („нарочито ако постоји и ризик да систем азила неће бити у стању да процесуира тај прилив”), према којој одсуство притиска на систем азила15 није апсолутна препрека за активирање привремене заштите, већ само представља додатни фактор који органи ЕУ треба да узму у обзир код њеног активирања (Skordas, 2022: 1185). 4. Одлука о активирању привремене заштите у случају Украјине Као што је напред речено, привремена заштита не отпочиње аутоматски, већ је за њено активирање потребно усвајање одлуке Савета ЕУ. У случају Украјине у потпуности је испоштована та процедура, којој је претходила жива политичка активност на највишем нивоу. Пре покретања легислативног поступка из чл. 5 Директиве, одржан је ванредни састанак Европског савета16 који је значајно утицао на акти14 Commission of the EC, Commission Proposal, COM(2000) 303 �inal 2000/0127 (CNS), p. 29. 15 Поставља се питање шта се у чл. 2(а) Директиве подразумева под „системом азила” – да ли систем азила ЕУ или појединачни системи азила држава чланица. Пошто још увек не постоји јединствени „систем азила ЕУ”, већ 27 различитих националних система, утицај масовног прилива мора се ценити у односу на система азила дате државе чланице, односно држава чланица уколико је више њих погођено тим приливом (European Commission ‒ Directorate-General for Migration and Home Affairs, 2016: 17). 13 Commission of the EC, Proposal for a Council Directive on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass in�lux of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, Explanatory Memorandum, Brussels, 24 May 2000, COM(2000) 303 �inal 2000/0127 (CNS), p. 14. 16 Састанак је одржан 24. фебруара 2024. године. ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 606 вирање привремене заштите за избегле особе из Украјине. На том састанку „најоштрије је осуђена ничим изазвана и неоправдана војна агресија Руске Федерације против Украјине” и констатовано да „својим незаконитим војним акцијама, Русија грубо крши међународно право и принципе Повеље УН”.17 Ослањајући се на ту политичку осуду, Европски савет је изразио жаљење због „трагичног губитка живота и људске патње коју је изазвала руска агресија” и исказао „солидарност са женама, мушкарцима и децом чији су животи погођени тим ... неоправданим нападом”.18 Ови генерални закључци конкретизовани су на састанку Савета, одржаном три дана касније. Министри су разговарали о могућности успостављања одговарајућег механизма привремене заштите за пријем украјинских држављана. Представници Комисије су предложили активирање механизма привремене заштите, за шта је Савет дао широку подршку и изнео очекивање да ће му такав предлог бити поднет без одлагања.19 Неколико дана након тога, Комисија је поднела формални предлог имплементационе одлуке о активирању Директиве.20 У складу са чл. 5(1) Директиве, Комисија је у њему навела следеће разлоге за активирање привремене заштите: 1) чињеницу да је у року од неколико дана од инвазије, из Украјине у ЕУ стигло чак 650.000 људи; 2) повећање миграционог притиска на спољне границе ЕУ; 3) чињеницу да украјинским држављанима није потребна виза за улазак у ЕУ), и 4) процену да ће у ЕУ из Украјине стићи између 2,5 и 6,5 милиона људи, уз очекивање да ће њих између 1,2 и 3,2 милиона затражити међународну заштиту. Комисија је истовремено донела и Операционалне смернице за управљање спољним границама ради олакшања преласка границе између Украјине и ЕУ.21 18 Para. 3. 19 Extraordinary Justice and Home Affairs Council, 27 February 2022. Преузето 12. 3. 2025. https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/jha/2022/02/27/. 20 Commission of the EU, Proposal for a Council Implementing Decision establishing the existence of a mass in�lux of displaced persons from Ukraine within the meaning of Article 5 of Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001, and having the effect of introducing temporary protection, Explanatory Memorandum, COM(2022) 91 �inal, 2022/0069 (NLE), 2. 3. 2022. 17 Special meeting of the European Council, European Council conclusions on Russia’s unprovoked and unjusti�ied military aggression against Ukraine, EUCO 18/22, 24 February 2022, para. 1. 21 Commission of the EU, Commission Communication, Providing operational guidelines for external border management to facilitate border crossings at the EU-Ukraine borders, OЈ Н. Раичевић | стр. 601-625 607 Поступајући по предлогу Комисије, Савет је само након два дана усвојио имплементациону одлуку,22 што показује којом брзином је спроведен тај легислативни поступак. Савет је одлуку усвојио једногласно, иако је била довољана квалификована већина. Као разлог за постизање једногласности наводи се сужавање персоналног домашаја привремене заштите у односу на предлог Комисије. Kоначна Одлука Савета оставила је широку могућност државама чланицама да из привремене заштите искључе расељена лица која нису држављани Украјине, укључујући и оне са трајном боравишном дозволом, дајући државама могућност да уместо привремене заштите применe другу „адекватну заштиту према њиховом националном праву” (Carrera, IneliCiger, Vosyliute, Brumat, 2023: 21, 23). Међутим, „адекватна заштита” нигде није детаљније појашњена, осим што је у параграфу 12 преамбуле Одлуке речено да ће о тој заштити „бити одлучено од стране сваке појединачне државе чланице” (Peers, 2022). Након Одлуке Савета, уследило је Саопштење Комисије под насловом „Европска солидарност са избеглицама и онима који беже од рата у Украјини”,23 објављено 8. марта 2022. године, које обједињује низ до тада усвојених мера ЕУ. Последњи инструмент који се односи на активирање привремене заштите, усвојен почетком 2022. године, јесу Операционалне смернице за примену Имплементационе одлуке Савета бр. 2022/382,24 а чији циљ је хармонизација поступања држава чланица приликом примене Одлуке Савета. 5. Лица која потпадају под домашај привременe заштите Директива одређује да привремену заштиту могу уживати „расељене особе”, које дефинише као „држављане треће земље или особе бездржа23 Commission of the EU, Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2022) 107 �inal, 8. 3. 2022. Преузето 12. 3. 2025. https://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022DC0107. 22 Council Implementing Decision (EU) 2022/382 of 4 March 2022 establishing the existence of a mass in�lux of displaced persons from Ukraine within the meaning of Article 5 of Directive 2001/55/EC, and having the effect of introducing temporary protection, OJ EU, L 71, 4. 3. 2022. 24 Commission of the EU, Communication from the Commission on Operational guidelines for the implementation of Council implementing Decision 2022/382 establishing the existence of a mass in�lux of displaced persons from Ukraine within the meaning of Article 5 of Directive 2001/55/EC, and having the effect of introducing temporary protection, OJ EU, C 126 I, 21. 3. 2022. EU, C 104 I, 4. 3. 2022. ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 608 вљанства које су биле присиљене да напусте своју земљу или регион порекла, или које су биле евакуисане, нарочито на позив међународних организација, и које се не могу вратити у сигурне и трајне услове због ситуације која влада у њиховој земљи, а које могу бити обухваћене домашајем примене члана 1А Женевске конвенције или других међународних или националних инструмената којима се додељује међународна заштита, а нарочито: (i) особе које су побегле са подручја оружаних сукоба или ендемичног насиља; (ii) особе које су у озбиљној опасности од систематског или генерализованог кршења људских права или су биле жртве таквог кршења”.25 Ова дефиниција садржи два сегмента. У њеном првом делу налази се листа општих услова за пружање привремене заштите. Најпре, ту заштиту могу уживати само држављани трећих земаља или апатриди, а не и држављани држава чланица ЕУ. Други је услов да су те особе биле присиљене да напусте своју земљу или су биле евакуисане.26 Последњи услов је да се ради о лицима која потпадају под појам избеглице из члана 1А Женевске конвенције или под домашај других правних инструмената који јемче међународну заштиту,27 а која се не могу вратити у своју земљу јер тамо не постоје сигурни услови за живот. Ова три услова морају бити кумулативно испуњена и, наравно, особе се морају појавити као део масовног прилива. У другом делу дефиниције из чл. 2(ц) Директиве дата су два примера категорија особа које испуњавају напред наведене опште критеријуме за сврставање у расељена лица. Први пример су „особе које су побегле са подручја оружаних сукоба или ендемичног насиља”, а други су „особе у озбиљној опасности од систематског или генерализованог кршења људских права или су биле жртве таквог кршења”. Ова листа није исцрпна, већ егземплативна, тако да бенефите привремене заштите могу уживати и неке друге категорије које се уклапају у опште критеријуме из првог дела дефиниције. У дефиницији из Директиве изричито се помињу избеглице, особе које беже од оружаних сукоба или ендемичног насиља и жртве кршења људских права. Што се тиче дефиниције избеглица, она је садржана у 25 Чл. 2(ц). 26 Услов принудног расељења такође је испуњен ако су те особе напустиле своју земљу услед апела међународних организација, чак и ако нису биле лично и директно свесне ризика по свој живот (Skordas, 2022: 1185). 27 Посебно се препоручује да се узму у обзир међународне обавезе које произилазе из чл. 3 Европске конвенције о људским правима, чл. 7 Пакта о грађанским и политичким правима и чл. 3 Конвенције против мучења (Arenas, 2005: 445). Н. Раичевић | стр. 601-625 609 чл. 1А(2) Конвенције о избеглицама.28 Када су у питању особе које беже од оружаних сукоба, није битно да ли се ради о међународном или немеђународном сукобу. Посебно навођење ове категорије је оправдано јер само постојање оружаног сукоба у некој држави не значи нужно да њени становници испуњавају услов за стицање статуса избеглице (Раичевић, 2018: 53). Што се тиче ендемичног насиља, Директива не даје његово одређење, а у доктрини се сматра да оно постоји када је „недостатак ефикасних механизама за спровођење закона дубоко укорењена карактеристика дисфункционалног политичког система или урушавања власти у ‘пропалим државама՚ (енг. ‘failed states՚) или ако легитимне власти нису способне да врше монопол силе” (Skordas, 2022: 1187). Краткотрајни поремећаји јавног реда, укључујући спорадичне акте насиља, не представљају ендемично насиље, иако у неким околностима могу довести до привременог бекства људи (Skordas, 2022: 1187). Када су у питању жртве кршења људских права, дефиниција из Директиве садржи нижи праг за пружање привремене заштите („озбиљнa опасност од систематског или генерализованог кршења људских права”) него што се Директивом о условима за добијање међународне заштите29 тражи за пружање супсидијарне заштите („озбиљна индивидуална претња животу цивила”) (Peers, 2015: 573). Директива, нити други документи, не дају ближе одређење израза „систематско или генерализовано кршење људских права”. У доктрини се појашњава да „систематско кршење” људских права карактерише понављајући образац и подразумева довољан степен организације и планирања, док је „генерализовано кршење” широко распрострањено кршење људских права које представља озбиљно задирање у заштићену сферу појединаца (Skordas, 2022: 1187). Треба рећи да чл. 7 Директиве даје могућност државама чланицама да прошире привремену заштиту и на додатне категорије расељених лица.30 Услов је да су та лица расељена из истих разлога и из исте земље или региона као и особе обухваћене одлуком Савета о постојању масовног прилива, донетој на основу чл. 5 Директиве. У случају проширења персоналне примене привремене заштите, држава чланица је дужна да о томе обавести Комисију и Савет. 29 Чл. 15(ц) Директиве 2011/95/ЕУ (измењена), OJ EU, L 337/9, 20. 12. 2011. 30 Уколико државе чланице искористе ту могућност, финансијска помоћ коју предвиђа Директива неће се примењивати на те категорије. 28 О појму избеглице видети: Raicevic, 2022: 8–17. ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 616 вање о захтевима за азил.54 Међутим, она истовремено намеће обавезу државама да по истеку привремене заштите одлуче о сваком захтеву за азил чије разматрање је одложено. На тај начин, расељене особе истеком привремене заштите неће остати у правном вакууму, пошто ће се активирати њихов статус тражиоца азила. 8. Трајање привремене заштите Према Директиви, привремена заштита иницијално траје годину дана, с тим да је Савет ЕУ може окончати и раније уколико установи да су се услови у држави порекла побољшали и да се расељене особе могу у њу безбедно вратити. Након те почетне године, привремена заштита се аутоматски продужава за још два шестомесечна периода. Могуће је и додатно продужење за још годину дана, за шта је потребна одлука Савета, донета на предлог Комисије.55 У случају украјинских расељеника, након протека две године, Савет је донео одлуку о продужењу те заштите за још годину дана, тј. до 4. марта 2025. године.56 Пошто након истека трогодишњег трајања привремене заштите рат у Украјини још увек није био завршен, Савет је новом одлуком продужио трајање те заштите до 4. марта 2026. године.57 Та последња одлука Савета је правно контроверзна јер прекорачује максимални рок трајања привремене заштите утврђен Директивом (Ineli-Ciger, 2025). Када једном привремена заштита буде окончана, расељене особе из Украјине, уколико за то испуњавају услове, могу стећи неки други статус који им омогућава останак у ЕУ. Они то евентуално могу остварити добијањем азила (избегличке или супсидијарне заштите) или стицањем права боравка у ЕУ на основу редовних имиграционих прописа. Бивши корисници привремене заштите који не стекну ни један од та два статуса морају напустити ЕУ, а ако то не учине добровољно, 55 Чл. 4. 56 Council Implementing Decision (EU) 2023/2409 of 19 October 2023 extending temporary protection as introduced by Implementing Decision (EU) 2022/382, ОЈ ЕU, L 2023/2409, 24. 10. 2023. 57 Council Implementing Decision (EU) 2024/1836 of 25 June 2024 extending temporary protection as introduced by Implementing Decision (EU) 2022/382, ОЈ ЕU, L 2024/1836, 3. 7. 2024. 54 Чл. 17(2) Директиве. Од држава се не захтева никакво оправдање за суспензију одлучивања о поднетим захтевима за азил (Kuçu k, 2023: 19–20). Н. Раичевић | стр. 601-625 617 државе чланице их могу присилно депортовати, уз поштовање њиховог достојанства и хуманитарних обзира.58 9. Привремена заштита у Републици Србији У складу са обавезом постепеног усклађивања домаћих прописа са правним тековинама ЕУ (acquis communautaire) садржаном у чл. 72 Споразума о стабилизацији и придруживању, Србија је 2018. године усвојила Закон о азилу и привременој заштити (даље: Закон).59 Одредбе овог Закона у великој мери усклађене су са секундарним законодавством ЕУ из области ЗЕСА. Закон регулише и привремену заштиту, под којом подразумева „заштиту која се одобрава у ванредном поступку у случају масовног прилива расељених лица која се не могу вратити у државу свог порекла или уобичајеног боравишта ако постоји ризик да због тог масoвног прилива није могуће ефикасно спровести сваки индивидуални поступак азила ради заштите интереса расељених лица и других лица која траже заштиту”.60 Одлуку о пружању привремене заштите доноси Влада РС.61 Круг лица којима Закон јемчи обавезну привремену заштиту одређен је слично као и у Директиви. Неке разлике које постоје више су терминолошког него суштинског карактера.62 Закон познаје и факултативну привремену заштиту. Она се може одобрити лицима која су у време доношења одлуке о привременој заштити законито боравила у Србији, али којима је право на боравак истекло пре укидања одлуке о привременој заштити. Као и у ЕУ, Србија је први пут активирала механизам привремене заштите у марту 2022. године, након почетка рата у Украјини.63 У Одлуци Владе прописано је да се привремена заштита односи на расе60 Чл. 74, ст. 1. 61 Чл. 74, ст. 2. 58 Чл. 21 и 22 Директиве. 59 Сл. гласник РС, 24/2018. 62 На пример, приликом дефинисања корисника привремене заштите Закон не помиње експлицитно „лица без држављанства”, користи израз „локално” уместо „ендемично” насиље и говори о „масовном” уместо „систематском или генерализованом” кршењу људских права. 63 Одлука Владе Републике Србије о пружању привремене заштите у Републици Србији расељеним лицима која долазе из Украјине, усвојена 17. марта 2022. године, Сл. гласник РС, 36/2022. Одлука је ступила на снагу 19. марта 2022. године. Према подацима ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 618 љене особе које долазе или су евакуисане из Украјине као земље свог порекла или уобичајеног боравишта, а које се не могу вратити у трајне и сигурне услове живота због актуелне ситуације у тој држави. Под расељеним особама сматрају се: 1) држављани Украјине и чланови њихових породица који су боравили у Украјини; 2) тражиоци азила, особе без држављанства и страни држављани, којима је у Украјини одобрен азил или истоветна национална заштита и чланови њихових породица који су у Украјини имали одобрен боравак; и 3) страни држављани који су у Украјини имали одобрено важеће стално настањење или привремени боравак и који се не могу вратити у своју земљу порекла под трајним и дугорочним околностима.64 Привремена заштита се одобрава и држављанима Украјине и члановима њихових породица, који су у време доношења Одлуке Владе РС законито боравили у Србији, али којима је право на боравак истекло пре укидања одлуке о привременој заштити.65 Може се закључити да оваквом одредбом Одлука признаје постојање sur place корисника привремене заштите (AIDA, 2024: 3). Министарство унутрашњих послова региструје лица којима је одобрена привремена заштита. За свако од тих лица доноси се посебна одлука о одобрењу привремене заштите.66 Према чл. 75 Закона, привремена заштита се одобрава на период од најдуже годину дана. Међутим, уколико по истеку рока на који је одобрена и даље постоје разлози за привремену заштиту, њено трајање се може продужити за додатних шест месеци, а најдуже до годину дана. Привремена заштита може престати и пре истека рока на који је одобрена уколико престану разлози због којих је пружена, о чему одлуку доноси Влада. Изузетно, привремена заштита може престати и на основу одлуке Канцеларије за азил, кад се утврди да у односу на конкретну особу постоје разлози због којих јој се може ускратити право на уточиште.67 65 Влада РС је на основу могућности из чл. 74, ст. 4 Закона одобрила привремену заштиту и тој категорији. 64 Према одлуци Владе РС, ова категорија особа је у бољој позицији у односу на положај који им даје Имплементациона одлука Савета ЕУ бр. 2022/382. 66 Чл. 74, ст. 5 Закона и тачка 3 Одлуке Владе Републике Србије о пружању привремене заштите у Републици Србији расељеним лицима која долазе из Украјине, Сл. гласник РС, 36/2022. UNHCR-a, крајем 2024. године у Србији је боравило 10.720 расељених особа из Украјине (UNHCR, 2025). 67 Ти разлози су наведени у чл. 33 Закона. Н. Раичевић | стр. 601-625 619 Пошто рат у Украјини није завршен након што је истекла година дана од ступања Одлуке на снагу,68 Влада РС је продужила трајање привремене заштите за још годину дана (до 18. марта 2024. године).69 Средином марта 2024. године, Влада је поново изменила своју иницијалну Одлуку, прописавши да уколико разлози због којих је одобрена привремена заштита буду постојали и након протека продуженог рока, „трајање привремене заштите продужава се на период док постоје разлози због којих је одобрена”.70 На овај начин Влада је одступила од чл. 75 Закона који одређује максимално двогодишње трајање привремене заштите. Круг права који Закон гарантује корисницима привремене заштите сличан је правима прописаним Директивом.71 Међутим, нека права наш закон уопште не садржи или су уже формулисана. Закон не даје корисницима привремене заштите право на социјалну помоћ, док код обезбеђивања адекватног смештаја признаје им једино право на смештај у наменским колективним центрима, а не и право на новчану помоћ ради плаћања трошкова приватног смештаја. Такође, и формулација права на здравствену заштиту је проблематична и значајно отежава његово остваривање у пракси (Јанковић, Марковић, Гајић 2024: 170, 174). С друге стране, Закон изричито наводи слободу вероисповести и право на правну заштиту корисника привремене заштите, иако та права нису садржана у Директиви. 10. Закључак Још 2001. године у ЕУ је уведена привремена заштита као део ЗЕСА. Међутим, она је активирана тек 2022. године ради хитне заштите расељених лица која су бежала од рата у Украјини. Она се показала као добар механизам у ситуацији где се индивидуализовани поступци признавања избегличке или супсидијарне заштите не могу применити за пружање правовремене заштите великом броју угрожених особа. Привремена заштита је обезбедила тренутну заштиту расељених особа, штитећи их од refoulement-а и пружајући им основна права. 71 Чл. 76. 70 Одлука о измени и допуни Одлуке о пружању привремене заштите у Републици Србији расељеним лицима која долазе из Украјине (14. март 2024. године), Сл. гласник РС, 21/2024. 68 Одлука је ступила на снагу 19. марта 2022. године. 69 Одлука о допуни Одлуке о пружању привремене заштите у Републици Србији расељеним лицима која долазе из Украјине (16. март 2023. године), Сл. гласник РС, 21/2023. ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 620 Творци Директиве 2001/55/ЕЗ ограничили су трајање привремене заштите на три године јер су сматрали да неће бити потребе да она дуже траје. Међутим, стварност их је демантовала, тако да је трајање привремене заштите расељених лица из Украјине проширено и изван временског оквира из Директиве. Остаје да се види да ли ће се по истеку четворогодишњег трајања привремене заштите, ЕУ определити за њено поновно продужење или за примену неког трајнијег решења. Што се тиче привремене заштите у Србији, она је нормирана по узору на ЕУ. Међутим, регулисање неких права расељених особа испод је стандарда садржаних у Директиви. И сама дужина трајања привремене заштите краће је одређена у нашем Закону, али треба очекивати да ће, упркос томе, Србија следити приступ ЕУ у погледу окончања привремене заштите особа избеглих из Украјине. Литература AIDA. (2024). Temporary Protection, Аnnex to Country Report – Serbia, Update Arenas, A. (2005). The Concept of ‘Mass In�lux of Displaced Persons’ in the European Directive Establishing the Temporary Protection System. European Journal of Migration and Law. 4 (7). 435–450. Battjes, H. (2006). European Asylum Law and International Law. LeidenBoston: Martinus Nijhoff Publishers Carrera, S., Ineli-Ciger, M., Vosyliute, L. and Brumat, L. (2023). The EU Grants Temporary Protection for People Fleeing War in Ukraine: Time to Rethink Unequal Solidarity in EU Asylum Policy. In: Carrera S. and Ineli-Ciger M. (Eds.). EU Responses to the Large-Scale Refugee Displacement from Ukraine: An Analysis on the Temporary Protection Directive and Its Implications for the Future EU Asylum Policy. Florence: European University Institute. 2–58. European Commission - Directorate-General for Migration and Home Affairs. (2016). Study on the Temporary Protection Directive – Final report. Luxembourg EUROSTAT. (2025). Temporary protection for persons �leeing Ukraine - monthly statistics. Преузето 15. 8. 2025. https://ec.europa.eu/eurostat/ statistics-explained/index.php?title=Temporary_protection_for_persons_ �leeing_Ukraine_-_monthly_statistics Н. Раичевић | стр. 601-625 621 ECRE. (2024). Transitioning оut оf the Temporary Protection Directive. Преузето 10. 3. 2025. https://ecre.org/ecre-policy-paper-transitioning-out-ofthe-temporary-protection-directive. European Union Agency for Asylum. (2023). Providing Temporary Protection to Displaced Persons from Ukraine - A Year in Review. Luxembourg Ineli-Ciger, М. (2025). Towards Temporary Prolonged Protection? Преузето 10. 7. 2025. https://eumigrationlawblog.eu/towards-temporary-prolongedprotection/ Ineli-Ciger, M. (2018). Temporary Protection in Law and Practice. LeidenBoston: Brill Ineli-Ciger, M. (2016). A Temporary Protection Regime in Line with International Law: Utopia or Real Possibility?. International Community Law Review. 3–4 (18). 278–316. Јанковић, Д. Марковић, М., Гајић, М. (2024). Остваривање права привремено расељених лица из Украјине у Републици Србији: изазови и перспективе интеграције. Годишњак Факултета политичких наука. XVIII. 159–184. Kalin, W., Caroni, M. and Heim, L. (2024). Article 33 para. 1 1951 Convention. In: Zimmermann, A., Einarsen, T. and Herrmann, F.M. (Eds.). The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary. Oxford: Oxford University Press. 1485–1554. Китановић, K., Илић, J., Михољчић Ивковић, Н. и Видосављевић, П. (2023). Годину дана примене привремене заштите у Републици Србији: упоредна анализа и препоруке. Београд: Београдски центар за људска права Ku çuk, E. (2023). Temporary Protection Directive: Testing New Frontiers?. European Journal of Migration and Law. 1 (25). 1–30. Morawska, Е.H. (2024). The EU Response to the Massive In�lux of Displaced Persons from Ukraine in 2022. Zeszyty Prawnicze. 3 (24). 213–246. Peers, S. (2022). Temporary Protection in the EU? Q and A, EU Law Analysis. https://eulawanalysis.blogspot.com/2022/02/temporary-protection-forukrainians-in.html, Преузето 20. 3. 2025. Peers, S. (2015). Temporary Protection. In: Peers, S., Мoreno-Lax, V., Garlick, M. and Guild, E. (Eds.). EU Immigration and Asylum Law. Vol. 3: EU Asylum Law. Leiden-Boston: Brill Nijhoff. 571–615. ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 622 Raicevic, N. (2022). De�inition оf Refugee in International Law. SEE Law Journal. 1 (10). 8–17. Раичевић, Н. (2018). Заштита избеглица у међународном праву. Ниш: Правни факултет Универзитета у Нишу Раичевић, Н. (2015). Изградња заједничког европског система азила и његово прилагођавање масовном приливу миграната. Зборник радова Правног факултета у Нишу. 71 (LIV). 13–32. Sadowski, P. (2024). Temporary Protection and Continuation of Remote Work for the Country of Origin. Izzivi prihodnosti (Challenges of the Future). 3 (9). 173–189. Sandic, G. (2019). Complementary Forms of International Protection in the Republic of Serbia. Beograd; Beogradski centar za ljudska prava Simentic Popovic, J., Sandic, G. (2024). Temporary protection of persons displaced from Ukraine: between international protection and migration management in the EU. Političke perspektive. 1 (14). 65–84. Skordas, A. (2022). Temporary Protection Directive 2001/55/EC. In: Thym, D. and Hailbronner, K. (Eds.). EU Immigration and Asylum Law, 3rd edition. Munchen: Beck/Hart/Nomos. 1177–1228. Thym, D. (2022). Temporary Protection for Ukrainians: the Unexpected Renaissance of ‘Free Choice’. EU Immigration and Asylum Law and Policy. 7 March 2022. Преузето 11. 3. 2025. https://eumigrationlawblog.eu/ temporary-protection-for-ukrainians-the-unexpected-renaissance-of-freechoice/ Trauner, F., Valodskaite, G. (2022). The EU’s Temporary Protection Regime for Ukrainians: Understanding the Legal and Political Background and Its Implications. CESifo Forum. 4(23). 17–20. UNHCR. (2025). Refugees from Ukraine recorded in others European contries. Преузето 20. 8. 2025. https://data.unhcr.org/ar/situations/ukraine UNHCR. (2012). Roundtable on Temporary Protection – Discussion Paper. San Remo: International Institute of Humanitarian Law. Преузето 20. 3. 2025. https://www.unhcr.org/sites/default/�iles/legacy-pdf/506d85849.pdf UNHCR. (2003). Annotated Comments on Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001, on minimum standards for giving protection in the event of a mass in�lux of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, UNHCR, Geneva Н. Раичевић | стр. 601-625 623 Документација Commission of the EC, Commission Proposal, COM(2000) 303 �inal 2000/0127 (CNS) Commission of the EC, Proposal for a Council Directive on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass in�lux of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, Explanatory Memorandum, Brussels, 24 May 2000, COM(2000) 303 �inal 2000/0127 (CNS) Commission of the EU, Commission Communication, Providing operational guidelines for external border management to facilitate border crossings at the EU-Ukraine borders, Of�icial Journal of the EU, C 104 I, 4. 3. 2022. Commission of the EU, Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2022) 107 �inal, 8. 3. 2022. Преузето 12. 3. 2025. https://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022DC0107 Commission of the EU, Communication from the Commission on Operational guidelines for the implementation of Council implementing Decision 2022/382 establishing the existence of a mass in�lux of displaced persons from Ukraine within the meaning of Article 5 of Directive 2001/55/EC, and having the effect of introducing temporary protection, Of�icial Journal of the EU, C 126 I, 21. 3. 2022. Commission of the EU, Proposal for a Council Implementing Decision establishing the existence of a mass in�lux of displaced persons from Ukraine within the meaning of Article 5 of Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001, and having the effect of introducing temporary protection, Explanatory Memorandum, COM(2022) 91 �inal, 2022/0069 (NLE), 2. 3. 2022. Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass in�lux of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, Of�icial Journal of the European Communities, L 212, 7. 8. 2001. Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family reuni�ication, Of�icial Journal of the EU, L 251, 3. 10. 2003. ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 624 Council Implementing Decision (EU) 2022/382 of 4 March 2022 establishing the existence of a mass in�lux of displaced persons from Ukraine within the meaning of Article 5 of Directive 2001/55/EC, and having the effect of introducing temporary protection, Of�icial Journal of the EU, L 71, 4. 3. 2022. Council Implementing Decision (EU) 2023/2409 of 19 October 2023 extending temporary protection as introduced by Implementing Decision (EU) 2022/382, Of�icial Journal of the EU, L 2023/2409, 24. 10. 2023. Council Implementing Decision (EU) 2024/1836 of 25 June 2024 extending temporary protection as introduced by Implementing Decision (EU) 2022/382, Of�icial Journal of the EU, L 2024/1836, 3. 7. 2024. Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on standards for the quali�ication of third-country nationals or stateless persons as bene�iciaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection, and for the content of the protection granted (recast), Of�icial Journal of the EU, L 337/9, 20. 12. 2011. Extraordinary Justice and Home Affairs Council, 27 February 2022. Преузето 12. 3. 2025. https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/jha/ 2022/02/27/. Одлука о допуни Одлуке о пружању привремене заштите у Републици Србији расељеним лицима која долазе из Украјине (16. март 2023. године), Службени гласник РС, 21/2023. Одлука о измени и допуни Одлуке о пружању привремене заштите у Републици Србији расељеним лицима која долазе из Украјине (14. март 2024. године), Службени гласник РС, 21/2024. Одлука Владе Републике Србије о пружању привремене заштите у Републици Србији расељеним лицима која долазе из Украјине, Службени гласник РС, 36/2022. Special meeting of the European Council, European Council conclusions on Russia’s unprovoked and unjusti�ied military aggression against Ukraine, EUCO 18/22, 24 February 2022. Statement of the Member States, Interinstitutional File: 2022/0069(NLE), Nо. 6826/22 ADD 1, Brussels, 4 March 2022. Преузето 18. 3. 2025. https:// data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6826-2022-ADD-1/en/pdf. Закон о азилу и привременој заштити, Службени гласник РС, 24/2018. Н. Раичевић | стр. 601-625 625 Prof. Nebojša Raičević, LL.D., Full Professor, Faculty of Law, University in Niš, Republic of Serbia TEMPORARY PROTECTION IN EU LAW AND SERBIAN LAW AND ITS ACTIVATION IN THE CONTEXT OF THE ARMED CONFLICT IN UKRAINE Summary In addition to refugee and subsidiary protection, the Common European Asylum System includes temporary protection, which is regulated by Directive 2001/55/EC. The Directive stipulates that, in the event of a mass in�lux of displaced persons from third countries, due to armed con�licts or local violence or systemic or generalised violations of human rights, those persons shall be granted temporary protection on the territory of the EU. This protection is an extraordinary mechanism which should provide immediate protection to displaced persons who are unable to return to their country of origin. In order to achieve this goal, temporary protection is granted to displaced persons collectively, without initiating individual proceedings. According to Directive 2001/55/EC, the decision on the ful�ilment of conditions for granting temporary protection is made by the Council of the EU, acting on proposal of the Commission. In the EU, this protection mechanism was activated (for the �irst and only time) in 2022 due to the mass in�lux of vulnerable persons from Ukraine caused by the armed con�lict in that country. Following the EU example, the Republic of Serbia introduced this form of protection into its legal system by enacting the 2018 Asylum and Temporary Protection Act. In the Serbian Asylum and Temporaty Protection Act, the reasons for granting such protection, the rights and obligations of bene�iciaries, and the grounds for terminating temporary protection are regulated in a similar manner as in the EU Directive 2001/55/EC. The decision on granting temporary protection in Serbia is made by the Government. Like in the European Union, temporary protection in Serbia has so far been granted only to displaced persons from Ukraine. The Government of the Republic of Serbia adopted a decision approving this protection in March 2022, and has extended its validity several times. Keywords: temporary protection, European Union, Directive 2001/55/EC, Serbia, Asylum and Temporary Protection Act, Ukraine, armed con�lict.